ECLI:CZ:NSS:2008:3.ADS.96.2007:53
sp. zn. 3 Ads 96/2007 - 53
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy senátu JUDr. Jaroslava
Vlašína a soudců JUDr. Milana Kamlacha a JUDr. Marie Součkové v právní věci žalobkyně:
M. L., zastoupené JUDr. Vlastiborem Vejvodou, advokátem se sídlem Praha 4, Na Hřebenech
II/1062, proti žalované: Česká správa sociálního zabezpečení, se sídlem Praha 5, Křížová
25, o kasační stížnosti žalované proti rozsudku Městského soudu v Praze, ze dne 23. 5. 2007,
č. j. 2 Cad 76/2006 – 31,
takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 23. 5. 2007, č. j. 2 Cad 76/2006 – 31,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Včas podanou kasační stížností napadla žalovaná (dále též stěžovatelka) v záhlaví
uvedený rozsudek Městského soudu v Praze, jímž bylo zrušeno její rozhodnutí ze dne
20. 6. 2006, č.j. X. a věc jí vrácena k dalšímu řízení.
Městský soud v Praze ve svém rozsudku vycházel z následujícího skutkového stavu:
Citovaným správním rozhodnutím byl žalobkyni přiznán ode dne 31. 3. 2006 dílčí starobní
důchod ve výši 2245 Kč měsíčně. Ke dni 31. 12. 1992 žalobkyně vykonávala zaměstnání
na území Slovenské republiky na železniční stanici Trenčianská Teplá, a to až do 31. 8. 1993.
Žalobkyni bylo zohledněno celkem 14 791 dnů pojištění, z toho v systému důchodového
pojištění České republiky 4199 dnů a v systému důchodového pojištění Slovenské republiky
10 592 dnů.
Na základě uvedeného skutkového stavu dospěl Městský soud v Praze k závěru,
že žalovaná nepochybila, pokud vypočetla starobní důchod žalobkyně s použitím čl. 11
a čl. 20 Smlouvy mezi Českou republikou a Slovenskou republikou o sociálním zabezpečení
ze dne 29. 10. 1992 a publikované pod č. 228/1993 Sb. Její pochybení však lze spatřovat
v tom, že při výpočtu důchodu žalobkyně nevzala v úvahu nálezy Ústavního soudu II. ÚS
405/02, III. ÚS 252/04 a nález Ústavního soudu ze dne 20. 3. 2007 ve věci W. Z těchto nálezů
vyplývá, že občané České republiky nemohou být znevýhodněni skutečností, že došlo
k rozdělení společného státu České a Slovenské federativní republiky. V projednávaném
případě byl žalobkyni vypočten dílčí starobní důchod za dobu pojištění, kterou získala jednak
v systému důchodového pojištění České republiky a jednak v systému důchodového pojištění
Slovenské republiky. Soud proto zavázal žalovanou, aby výši přiznaného starobního důchodu
dorovnala do výše, v jaké by žalobkyni náležel, pokud by celou dobu pojištění získala pouze
v českém systému důchodového pojištění.
Kasační stížnost podala žalovaná z důvodu podle ust. §103 odst. 1 písm. d) zákona
č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“),
tedy pro nesrozumitelnost a nedostatek důvodů. Stěžovatelka předně namítla, že rozsudek
soudu trpí vnitřní rozporností, neboť na jedné straně je konstatováno, že stěžovatelka při
vydání rozhodnutí nepochybila a na druhé straně je její rozhodnutí přesto zrušeno.
Postupovala-li stěžovatelka v souladu se zákonem, mezinárodní smlouvou a nařízením EHS,
jak je v rozsudku výslovně uvedeno, nemůže být její rozhodnutí zrušeno pro nezákonnost.
Podle názoru stěžovatelky soud nemůže zrušit zákonné rozhodnutí správního orgánu pouze
s odkazem na přirozenoprávní argumentaci Ústavního soudu v obdobném případě, která
je neurčitá do té míry, že nestanoví ani náznak způsobu výpočtu mimo zákon konstruované
dávky důchodového pojištění ve formě „dorovnávacího příspěvku“ k důchodu. Stěžovatelka
jako orgán moci výkonné pak nemůže sama tento způsob výpočtu požadovaného dorovnání
zvolit. Pokud by tak učinila, neexistoval by následně žádný orgán, který by mohl podle
zákonných pravidel přezkoumat jí zvolený postup a její rozhodnutí by tak bylo
nepřezkoumatelné.
Stěžovatelka dále uvedla, že v kontinentálním systému práva není ratio decidendi
odůvodnění nálezu Ústavního soudu obecně závazné. Závaznost vykonatelných nálezů
Ústavního soudu ve smyslu čl. 89 odst. 2 Ústavy ČR je dána jen v jejich výrokové části.
Argumentace Ústavního soudu navíc nemá autoritativní oporu odborné právní veřejnosti
a je vyvracena i názorem rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu, jež je v jistém
smyslu zdaleka nejodbornějším orgánem pro posuzování konkrétních otázek jednotlivých
odvětví správního práva.
Ke změně právní praxe v oblasti důchodového pojištění může dojít jedině patřičnou
novelizací právních předpisů. V daném případě se navíc jedná o sociální práva, která se neřadí
mezi typická přirozená a ústavně chráněná práva. Spadají do tzv. statusu pozitivus a jsou
tak nárokovatelná jen v mezích zákonů, jejichž prostřednictvím státní moc určuje a garantuje
míru a úroveň těchto práv. Stěžovatelka navrhla, aby byl napadený rozsudek zrušen a věc
vrácena soudu k dalšímu řízení. Zároveň požádala o přiznání odkladného účinku podané
kasační stížnosti.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek v rozsahu daném ustanoveními
§109 odst. 2 a 3 s. ř. s. a po posouzení věci dospěl k závěru, že kasační stížnost je důvodná.
Vycházel přitom ze skutkového stavu popsaného v napadeném rozsudku, který však považuje
za nutné doplnit o následující skutečnosti: Žalobkyně uvedla, že se narodila dne 29. 6. 1947,
od roku 1964 pracovala nepřetržitě na území České republiky. V době od 15. 3. 1990
do 31. 8. 1993 doložila zaměstnání na území Slovenské republiky u Železniční stanice
Trenčianská Teplá. Od 14. 9. 1993 opět pracovala na území České republiky. Stěžovatelka
dále uvedla, že ode dne 31. 8. 1997 pobírala částečný invalidní důchod, který jí žalovaná
přiznala výhradně podle českých právních předpisů. Dne 2. 7. 2003 žalovaná výplatu důchodu
zastavila. Z přípisu žalované ze dne 31. 3. 2003 pak vyplývá, že postoupila veškeré materiály
Sociální pojišťovně - ústředí Bratislava k rozhodnutí o důchodu, neboť z nově doložených
dob zaměstnání žalobkyně je zřejmé, že tato byla k 31. 12. 1993 zaměstnána na území
Slovenské republiky. Žalovaná rozhodla o odnětí částečného invalidního důchodu podle §56
zák. č. 155/1995 Sb. od 2. 5. 2003 s tím, že po ukončení řízení u Sociální pojišťovny - ústředí
Bratislava bude posouzen nárok na český dílčí částečný invalidní důchod za dobu zaměstnání
na území České republiky po 31. 8. 1993. Ze spisu bylo dále zjištěno, že žalobkyně podala
žádost o starobní důchod dne 3. 1. 2006, podle přípisu žalované ze dne 12. 1. 2006 jí nárok
na starobní důchod vznikl k datu 29. 10. 2004. Svoje rozhodnutí o starobním důchodu
stěžovatelka opřela o ust. §29 písm. a) zák. č. 155/1995 Sb. a čl. 46 odst. 2 Nařízení Rady
(EHS) č. 1408/71.
S ohledem na výše uvedené bylo při přezkumu rozhodnutí stěžovatelky úkolem
Městského soudu v Praze posoudit, zda byla výše dávky vypočtena v souladu s výše
cit. právními předpisy a vypořádat se v návaznosti na to se žalobními body uplatněnými
v žalobě. Této povinnosti Městský soud v Praze v napadeném rozsudku nedostál. Jeho
pochybení lze shrnout do následujících bodů:
1) Jak bylo již uvedeno výše, dospěl Městský soud v Praze k závěru, že zákonnost
správního rozhodnutí stěžovatelky je nutno posoudit z hlediska právních názorů vyslovených
v nálezech Ústavního soudu II. ÚS 405/02, III. ÚS 252/04 a Pl. ÚS 4/06. Nejvyšší správní
soud proto považuje za potřebné provést stručný rozbor těchto rozhodnutí.
Nález Ústavního soudu ze dne 3. 6. 2003 č.j. II.ÚS 405/02 řešil případ stěžovatele,
jemuž byl českým nositelem pojištění přiznán dílčí předčasný starobní důchod podle ust. §31
zák. č. 155/1995 Sb. za situace, kdy mu nárok na dávku důchodového pojištění
od slovenského nositele pojištění ještě nevznikl. Ústavní soud zde vyslovil tezi, že na dobu
zaměstnání u zaměstnavatele se sídlem na Slovensku získanou stěžovatelem do rozpadu
společného státu nelze nahlížet jako na dobu zaměstnání v cizině a že pokud stěžovatel splnil
podmínku minimálního počtu let pojištění pro vznik nároku na dávku podle zák. č. 155/1995 Sb. ještě za existence společného státu, nelze mu zpětně její splnění upírat. Interpretace
tohoto nálezu je nepochybně obtížná, neboť nárok na dávku stěžovateli český nositel pojištění
zjevně neupíral, pro stanovení výše dávky byl však následně uvedený nález vyložen
tak, že stěžovateli byla započtena veškerá doba pojištění získaná do 31. 12. 1992 a poté,
co splnil podmínky nároku na starobní důchod ve slovenském systému důchodového
pojištění, byla výše českého důchodu opět upravena dílčením (rozhodnutí ČSSZ ze dne
3. 10. 2003).
V čem spatřuje Městský soud v Praze skutkovou i právní podobnost projednávané věci
s výše uváděnou judikaturou nelze z napadeného rozsudku zjistit. Odůvodnění rozsudku
žádnou úvahu na toto téma neobsahuje, Nejvyšší správní soud pak sám na základě údajů
obsažených ve správním i soudním spisu zjevnou podobnost nenalezl. Nález se vyjadřoval
k posouzení a výpočtu výše dávky před 1. 6. 2002, kdy novela čl. 10 Ústavy ústavním
zákonem č. 395/2001 Sb. stanovila výslovně aplikační přednost mezinárodní smlouvy před
zákonem, i před vstupem České republiky do Evropské unie, v jehož důsledku výpočet výše
dávky podléhá předpisům komunitárního práva, konkrétně ustanovení čl. 46 odst. 2 Nařízení
Rady (EHS) č. 1408/71. Jednalo se navíc o situaci, kdy stěžovateli v té době evidentně vznikl
nárok na dávku pouze v českém systému důchodového pojištění a neměl tedy pro své
důchodové nároky zhodnocenu veškerou získanou dobu pojištění.
V nálezu ze dne 25. 1. 2005, č. j. III. ÚS 252/04, a nálezu ze dne 20. 3. 2007,
Pl. ÚS 4/06, se Ústavní soud zabýval případem stěžovatelky, která veškerou dobu pojištění
do 28. 7. 1996 získala na území Slovenské republiky. Ke dni podání žádosti o starobní důchod
u Sociální pojišťovny Slovenské republiky, tj. ke dni 9. 8. 1996, měla stěžovatelka trvalý
pobyt na území Slovenské republiky a rovněž slovenské státní občanství. Rozhodnutím
Sociální pojišťovny Slovenské republiky ze dne 19. 8. 1996 byl stěžovatelce přiznán starobní
důchod (výhradně podle vnitrostátních slovenských předpisů bez použití Smlouvy).
Po přiznání důchodu přesídlila stěžovatelka za manželem do České republiky a dne
10. 6. 1998 jí bylo uděleno státní občanství České republiky. V říjnu 1996 a listopadu 1998
požádala stěžovatelka o přiznání vyrovnávacího příspěvku z českého důchodového pojištění
ke svému slovenskému starobnímu důchodu, obě její žádosti však byly zamítnuty. Ústavní
soud opětovně konstatoval, že rozlišování mezi občany České republiky, jež je založeno
na fikci, podle níž zaměstnání ve Slovenské republice tehdejšího společného
československého státu je „zaměstnáním v cizině“, nutno mít za diskriminující. Dále vyslovil,
že Nařízení Rady (EHS) 1408/71 nemá vliv na povinnosti vyplývající z ustanovení úmluv
o sociálním zabezpečení uvedené v příloze II. Pro posouzení důchodového nároku
stěžovatelky je významná okolnost, že tato je občankou České republiky a že je nerozhodné,
kdy se jí stala. Stěžovatelkou uplatněný (zvláštní) důchodový nárok je nezbytné odvíjet
(v režimu již dříve dovozeného „dorovnání“ ve vztahu k důchodu pobíranému od nositele
slovenského pojištění) od výše starobního důchodu podle českých předpisů, odpovídajícího
zohlednění dob zabezpečení (pojištění) získaných za existence společného státu (aniž by bylo
jakkoli přihlíženo k dobám následným, již „slovenským“), a to za samozřejmého
předpokladu, že ostatní podmínky vzniku nároku na starobní důchod byly splněny.
Ani v tomto případě není z napadeného rozsudku zřejmé, v čem Městský soud v Praze
spatřuje skutkovou či právní podobnost tohoto velmi specifického případu s projednávanou
věcí, neboť znovu jakákoliv úvaha na dané téma chybí a souvislosti nejsou zřejmé
ze správního ani soudního spisu. Opětovně lze tedy pouze konstatovat, že nález se vyjadřoval
k posouzení a výpočtu výše dávky před přijetím ústavního zákona č. 395/2001 Sb. i před
1. 5. 2004.
Měl-li tudíž Městský soud v Praze za to, že zmíněné nálezy je možno či dokonce
nutno při rozhodování o nároku žalobkyně na starobní důchod použít, měl provést jejich
interpretaci a následně vyložit, co konkrétně z nálezů pro řešení projednávané věci vyplývá
a v jakém rozsahu, a z jakých důvodů jsou zde vyslovené teze platné i po změně právní
úpravy.
Nejvyšší správní soud v této souvislosti poukazuje na čl. 3 odst. 1 Nařízení Rady
(EHS) 1408/71, který zakotvuje princip rovnosti zacházení v oblasti sociálního zabezpečení
a formuluje jej
takto:Osoby bydlící na území jednoho z členských států, na něž se vztahuje
toto Nařízení, podléhají stejným povinnostem a mají prospěch ze stejných dávek podle
právních předpisů kteréhokoliv členského státu, jako příslušníci tohoto státu. Z uvedeného
je zřejmé, že relevantní skupinou pro posouzení, zda byl stěžovatelkou při rozhodování
o starobním důchodu žalobkyně dodržen princip rovnosti, je v daném případě skupina osob
účastných na systémech důchodového zabezpečení zemí Evropské unie. Pokud Městský soud
v Praze citoval tezi Ústavního soudu, že rozdělení společného státu a uzavření smlouvy mezi
Českou a Slovenskou republikou o sociálním zabezpečení nemůže být ke škodě českému
občanovi ve výši jeho důchodových nároků, měl nepochybně současně zodpovědět otázky a)
zda je preferenční zacházení s vybranou skupinou pojištěnců z důvodu jejich českého státního
občanství v souladu s principem rovnosti formulovaným v Nařízení a naopak b) zda lze jiným
pojištěncům, kteří byli účastni důchodového pojištění za srovnatelných podmínek (účast
na sociálním zabezpečení bývalé ČSFR do 31. 12. 1992) nárok na dávku nebo úpravu její
výše upřít jen z toho důvodu, že české státní občanství nemají c) o jaké ustanovení Ústavy,
Listiny, Nařízení, mezinárodní smlouvy či zákona by se případně mělo takovéto zohledňování
státního občanství opírat a d) zda lze na daný případ skutečně aplikovat cit. nálezy Ústavního
soudu (ať již je jejich interpretace jakákoliv), jestliže se týkaly nároků na dávky vzniklých
před 1. 6. 2002. Pozornost zasluhuje také čl. 12 cit. Nařízení, který zapovídá pobírání více
dávek stejného druhu z titulu jedné a téže doby povinného pojištění kromě případů uvedených
v čl. 46 (2).
2) S předchozím pochybením úzce souvisí i následující. Ustanovení §78 odst. 1 s. ř. s.
ukládá soudu v případě důvodnosti žaloby, aby zrušil správní rozhodnutí pro nezákonnost
nebo vady řízení. Byť dosavadní judikatura upustila od požadavku zahrnout důvod ke zrušení
správního rozhodnutí do výrokové části rozsudku, zůstává tato povinnost nepochybně
zachována pro jeho odůvodnění. V případě napadeného rozsudku však tento důvod z výroku
ani z odůvodnění zjistit nelze. Městský soud v Praze na straně jedné uvedl, že správní
rozhodnutí je v souladu s příslušnými ustanoveními Smlouvy, na straně druhé
však konstatoval, že nebyla respektována výše rozebíraná rozhodnutí Ústavního soudu.
Takovéto posouzení považuje Nejvyšší správní soud za vnitřně hluboce rozporné. Na tomto
místě je nutno připomenout, že český právní řád je součástí kontinentálního systému práva,
který je založen ve svém principu na psaném právu. Primárním pramenem práva jsou proto
normativní právní akty, konkrétně tedy Ústava, Listina základních práv a svobod a další
ústavní zákony, dále nařízení a směrnice Evropské unie či mezinárodní smlouvy k nimž
Česká republika přistoupila, zákony a jiné právní předpisy nižší právní síly. Nejvýše
za sekundární pramen práva lze naopak považovat soudní precedenty včetně nálezů Ústavního
soudu. Nejvyšší správní soud tímto nikterak nepopírá význam rozhodnutí Ústavního soudu
při sjednocování judikatury či jeho nezastupitelnou roli při ochraně ústavnosti, zdůrazňuje
však, že tato soudní rozhodnutí slouží převážně pouze jako vodítko při výkladu právních
norem a jen v krajním případě též k dotváření práva tam, kde právní úprava není ucelená.
Soudní precedenty však nemohou konstituovat právní normy originálně a již vůbec
ne jimi nahrazovat existující psané právo. Dospěl-li tedy Městský soud v Praze k závěru,
že rozhodnutí stěžovatelky je v rozporu s citovanými nálezy Ústavního soudu, měl také
definovat, která ustanovení a jakých právních předpisů byla stěžovatelkou v důsledku
nerespektování soudní judikatury chybně vyložena či aplikována a správný výklad následně
provést. Nic takového však Městský soud v Praze v odůvodnění svého rozsudku neučinil.
3) Městský soud v Praze zavázal stěžovatelku právním názorem, že má zvýšit žalobkyni
přiznaný dílčí starobní důchod tak, aby jeho výše odpovídala výši starobního důchodu, která
by žalobkyni náležela, pokud by celá doba pojištění byla získána pouze v systému
důchodového pojištění České republiky. Důvody pro takovýto postup opětovně nejsou
v odůvodnění napadeného rozsudku jakkoliv vysvětleny a rozsudek je v této části
vysloveného právního názoru zcela nesrozumitelný.
Nejvyšší správní soud tedy uzavírá, že vzhledem k závažnosti jednotlivých pochybení
Městského soudu v Praze je napadený rozsudek nepřezkoumatelný, vzhledem k charakteru
těchto pochybení se jedná o nepřezkoumatelnost pro nedostatek důvodů. Nejvyšší správní
soud proto napadený rozsudek podle ust. §110 odst. 1 s. ř. s. zrušil a věc vrátil Městskému
soudu v Praze k dalšímu řízení. V něm je jmenovaný soud vázán právním názorem
Nejvyššího správního soudu výše uvedeným. V novém rozsudku je tedy povinen vypořádat se
s otázkami podstatnými pro rozhodnutí ve věci tak, jak je zformuloval Nejvyšší správní soud
pod body 1 – 3, a své závěry podrobně odůvodnit. Při pochybnostech o výkladu čl. 3 a 12
Nařízení Rady č. 1408/71 pak zváží podání předběžné otázky Evropskému soudnímu dvoru
v Lucemburku.V novém rozsudku rozhodne Městský soud v Praze též o nákladech řízení
o kasační stížnosti. S ohledem na rozhodnutí o návrhu samém, nerozhodoval již Nejvyšší
správní soud samostatně o žádosti o přiznání odkladného účinku podané kasační stížnosti.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné (§53 odst. 3
s. ř. s.).
V Brně dne 16. ledna 2008
JUDr. Jaroslav Vlašín
předseda senátu