ECLI:CZ:NSS:2016:3.AFS.127.2016:137
sp. zn. 3 Afs 127/2016 - 137
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Jaroslava Vlašína
a soudců Mgr. Radovana Havelce a JUDr. Jana Vyklického v právní věci žalobce:
Regionální rada regionu soudržnosti Severozápad, se sídlem Berní 2261/1, Ústí nad Labem,
zastoupeného Mgr. Jiřím Schüllerem, advokátem se sídlem U Sluncové 666/12a, Praha 8,
proti žalovanému: Odvolací finanční ředitelství, se sídlem Masarykova 427/31, Brno,
o přezkoumání rozhodnutí žalovaného ze dne 8. 4. 2016, č. j. 15412/16/5000-10470-700938,
o kasační stížnosti žalovaného proti usnesení Krajského soudu v Ústí nad Labem
ze dne 23. 5. 2016, č. j. 15 Af 49/2016 – 23,
takto:
Usnesení Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 23. 5. 2016,
č. j. 15 Af 49/2016 - 23 se z r ušuj e a věc se v rac í tomuto soudu k dalšímu
řízení.
Odůvodnění:
I. Dosavadní průběh řízení
Finanční úřad pro Ústecký kraj platebním výměrem ze dne 3. 9. 2015, č. 267/D/2015,
č. j. 1926684/15/2500-31471-506373 uložil žalobci odvod do státního rozpočtu za porušení
rozpočtové kázně ve výši 94.746 Kč. Porušení rozpočtové kázně shledal v nedodržení pravidel
zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách při zadávání veřejné zakázky na služby „Iniciační
mediální kampaň pro ROP SZ-2008“ zadávané v rámci projektu technické asistence. Odvolací
finanční ředitelství (dále jen „žalovaný“) napadeným rozhodnutím zamítl odvolání žalobce
a rozhodnutí finančního úřadu potvrdil.
Krajský soud v Ústí nad Labem (dále též „krajský soud“) usnesením ze dne 23. 5. 2016,
č. j. 15 Af 49/2016 – 23 žalobu proti napadenému rozhodnutí odmítl. Krajský soud byl názoru,
že žalobci nesvědčí aktivní procesní legitimace. Žalobce je právnickou osobou, která vykonává
působnost v oblasti veřejné správy, na vztah státu a regionální rady soudržnosti se při činnostech
upravených zákonem vztahují ustanovení o přenesené působnosti krajů obdobně. Z ustanovení
§16 odst. 5 zákona o podpoře regionálního rozvoje vyplývá, že veškerá činnost, kterou žalobce
vykonává, je činností v rámci přenesené působnosti, jde tedy o činnost v oblasti veřejné správy.
Žalobce tak vystupoval ve vztahu k finančnímu úřadu v pozici státního orgánu, nedisponoval
proto žádnými veřejnými subjektivními právy, jejichž ochrany by se v rámci správního soudnictví
mohl domáhat.
II. Kasační stížnost
Žalobce (dále též stěžovatel) proti usnesení krajského soudu podal kasační stížnost. V ní
uplatnil důvody podle §103 odst. 1 písm. a), b), d) a e) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád
správní.
Krajský soud podle stěžovatele nezákonně odmítl jeho žalobu pro nedostatek aktivní
procesní legitimace. Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 11. 11. 2004,
č. j. 2 As 36/2004 – 46 je stát aktivně legitimován k podání žaloby dle §65 odst. 1 s. ř. s., pokud
byl v posuzovaném veřejnoprávním vztahu adresátem správní činnosti a nikoliv subjektem
veřejné správy a nenacházel se tedy ve vrchnostenském postavení. Krajský soud nesprávně
posoudil právní postavení stěžovatele, neboť ten v předmětném řízení nevystupoval jako orgán
veřejné správy, nýbrž jako příjemce dotace. Dále stěžovatel rozporuje věcnou i místní příslušnost
žalovaného a správce daně k vyměření odvodu za porušení rozpočtové kázně dle rozpočtových
pravidel a namítá nepřezkoumatelnost napadeného usnesení.
Žalovaný ve svém vyjádření ke kasační stížnosti uvádí, že stěžovatelce byl uložen
odvod za porušení rozpočtové kázně podle §44 odst. 1 písm. b) rozpočtových pravidel,
neboť při nakládání s poskytnutými finančními prostředky došlo k porušení §6, §7 odst. 1
a §44 odst. 1 zákona o veřejných zakázkách. Otázku aktivní procesní legitimace stěžovatele
žalovaný ponechal na zvážení Nejvyššího správního soudu.
III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
Stěžovatel v kasační stížnosti uplatnil důvody podle §103 odst. 1 písm. a), b), d) a e) s. ř. s.
Je-li kasační stížností napadeno usnesení o odmítnutí žaloby, přicházejí pro stěžovatele v úvahu
z povahy věci pouze kasační důvody dle §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s., spočívající v tvrzené
nezákonnosti rozhodnutí o odmítnutí návrhu (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 21. 4. 2005, č. j. 3 Azs 33/2004 - 98). Jestliže poté krajský soud žalobu odmítl a věc samu
neposuzoval, může Nejvyšší správní soud v řízení o kasační stížnosti pouze přezkoumat, zda
krajský soud správně posoudil důvody pro odmítnutí žaloby, nemůže se však již zabývat
námitkami týkajícími se merita věci, tedy toho, zda napadené rozhodnutí je zákonné či nikoli
(srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 3. 2009, č. j. 3 As 44/2008 - 80). Stěžejní
otázkou v řízení proto je, zda stěžovateli svědčí aktivní žalobní legitimace.
Totožnou otázku ve věci týchž účastníků posoudil Nejvyšší správní soud již v rozsudku
ze dne 29. 9. 2016, č. j. 2 Afs 148/2016 – 145; dospěl zde k závěru, že stěžovateli aktivní
legitimace svědčí. V této i v právě projednávané věci přitom stěžejní otázka vyvstala
za identických skutkových i právních okolností – stěžovatel se v obou případech brání uložení
sankce za porušení rozpočtové kázně, žalovaný toto porušení zjistil při kontrole plnění podmínek
pro přidělení peněžních prostředků poskytnutých Ministerstvem pro místní rozvoj České
republiky ze státního rozpočtu a Evropského fondu pro regionální rozvoj v rámci Regionálního
operačního programu na základě Rozhodnutí o poskytnutí dotace na rok 2008 ze dne 13. 2. 2008
č. 1/RS_SZ_2008. Nejvyšší správní soud proto při posouzení této kasační stížnosti taktéž
vycházel ze závěrů, které zaujal již ve zmiňovaném rozsudku ze dne 29. 9. 2016,
č. j. 2 Afs 148/2016 – 145. Od těchto závěrů neshledal důvod jakkoliv se odchýlit.
Krajský soud při svých úvahách vycházel z ustanovení §65 odst. 1 s. ř. s., podle něhož platí,
že „[k]do tvrdí, že byl na svých právech zkrácen přímo nebo v důsledku porušení svých práv v předcházejícím
řízení úkonem správního orgánu, jímž se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují jeho práva nebo povinnosti,
(dále jen „rozhodnutí“), může se žalobou domáhat zrušení takového rozhodnutí, popřípadě vyslovení jeho
nicotnosti, nestanoví-li tento nebo zvláštní zákon jinak“.
Z tohoto ustanovení vyplývá, že přezkumná pravomoc soudu je dána, jsou-li kumulativně
naplněny čtyři podmínky. Za prvé, žaloba směřuje proti aktu, který byl vydán orgánem moci
výkonné či jiným z orgánů uvedených v legální definici v §65 odst. 1 s. ř. s. Za druhé, tento
orgán rozhodoval o právech a povinnostech fyzických a právnických osob. Za třetí, jednalo
se o rozhodování v oblasti veřejné správy. Za čtvrté, činností správního orgánu byla dotčena
veřejná subjektivní práva fyzických nebo právnických osob (rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 19. 8. 2010, č. j. 2 As 52/2010 - 59, publ. pod č. 2133/2010 Sb. NSS). Rozsah
přezkumné pravomoci soudu je třeba vykládat v souladu s ústavním principem tzv. „presumpce
přezkumu“ vyplývajícím z čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod. „[P]rincip presumpce
přezkoumatelnosti rozhodnutí správního orgánu hraje roli širšího interpretačního vodítka pro případ pochybností
o rozsahu kompetence správních soudů: v pochybnostech je nutné přezkum umožnit“ (rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 21. 5. 2008, č. j. 4 Ans 9/2007 - 197).
Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 12. 8. 2015, č. j. 3 As 182/2014 – 34 uvedl,
že ve správním soudnictví je poskytována ochrana zásadně subjektům stojícím vně státní moci
a její veřejné správy, státu před ním samým poskytují soudy ochranu jen ve výjimečných
případech především tam, kde byl stát zkrácen na právech z takového právního vztahu, v němž
vystupuje jako právnická osoba. S odkazem na svůj rozsudek ze dne 11. 11. 2004,
č. j. 2 As 36/2004 – 46 poté konstatoval, že ani skutečnost, že se jedná o stát, bez dalšího
neznamená, že tomu by ochrana ve správním soudnictví nenáležela. Stát je totiž právnickou
osobou veřejného práva (veřejnoprávní korporací) sui generis a tam, kde nevystupuje
ve vrchnostenském postavení, může být nositelem veřejných subjektivních práv a povinností,
jejichž ochrany se může domáhat i u správního soudu.
V posuzovaném případě je třeba nejprve v obecné rovině vyjasnit povahu stěžovatele
jako subjektu práva (tj. zda se jedná o orgán státu, právnickou osobu soukromého práva
či právnickou osobu veřejného práva). Ve druhém kroku je pak třeba zkoumat postavení
stěžovatele ve správním řízení.
Zákonná úprava podpory regionálního rozvoje je významně ovlivněna právem Evropské
unie. Dle čl. 174 Smlouvy o fungování Evropské unie je jedním z cílů Evropské unie posilování
hospodářské, sociální a územní soudržnosti, to znamená snižování rozdílů mezi úrovní rozvoje
různých regionů. Fungování Evropského fondu pro regionální rozvoj a základní principy správy
regionálního rozvoje z prostředků Evropské unie v členských státech jsou upraveny v nařízení
Evropského parlamentu a Rady č. 1303/2013 ze dne 17. 12. 2013 o společných ustanoveních
o Evropském fondu pro regionální rozvoj, Evropském sociálním fondu, Fondu soudržnosti,
Evropském zemědělském fondu pro rozvoj venkova a Evropském námořním a rybářském fondu,
o obecných ustanoveních o Evropském fondu pro regionální rozvoj, Evropském sociálním
fondu, Fondu soudržnosti a Evropském námořním a rybářském fondu a o zrušení nařízení Rady
(ES) č. 1083/2006 (dále jen „nařízení č. 1303/2013). Dle čl. 123 odst. 1 nařízení č. 1303/2013
„[k]aždý členský stát určí pro každý operační program celostátní, regionální nebo místní orgán veřejné správy
nebo veřejný či soukromý subjekt jako řídicí orgán“. Dle čl. 125 odst. 1 téhož nařízení „[ř]ídicí orgán
zodpovídá za řízení operačního programu v souladu se zásadou řádného finančního řízení“. Konkrétní
úpravu organizačních aspektů správy regionálního rozvoje ponechává nařízení č. 1303/2013
(které má jinak na území členských států přímý účinek) na vnitrostátní právní úpravě.
Podle §15 zákona č. 248/2000 Sb., o podpoře regionálního rozvoje byly pro potřeby spojené
s koordinací a realizací hospodářské a sociální soudržnosti zřízeny regiony soudržnosti. Dle §16
zákona o podpoře regionálního rozvoje se v každém regionu soudržnosti kromě regionu
soudržnosti Praha zřizuje Regionální rada regionu soudržnosti (dále jen „regionální rada“), která
je právnickou osobou a hospodaří podle vlastního rozpočtu (§16a téhož zákona). Regionální
rada je řídicím orgánem Regionálního operačního programu pro příslušný region soudržnosti ve
smyslu čl. 125 nařízení č. 1303/2013. Jejím úkolem je připravit a řídit provádění tohoto programu
za účelem úspěšného využití finančních prostředků vyčleněných prostřednictvím strukturálních
fondů na regionální rozvoj. Dle §16 odst. 5 zákona o podpoře regionálního rozvoje vykonává
působnost v oblasti veřejné správy a na její vztah ke státu se vztahují ustanovení o přenesené
působnosti krajů obdobně.
Stěžovatel je dle aktuální zákonné úpravy nadán právní subjektivitou, byl zřízen zákonem
a vykonává pravomoci v oblasti veřejné správy. Nejvyšší správní soud regionální rady řadí mezi
tzv. ostatní veřejnou správu a konstatuje, že to „nejsou orgány státní správy (přestože určitou část státní
správy přeneseně vykonávají), a v žádném případě orgány samosprávy. Regiony soudržnosti, v nichž regionální
rady působí, jsou územní jednotky v České republice vytvořené pouze za účelem sledování statistických
charakteristik. Z hlediska stávající české správní struktury jsou jednotky NUTS umělou úrovní, která kromě
částečné implementace strukturálních fondů není pro výkon veřejné správy (či jakýchkoliv jiných aktivit státu)
využívána“ (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 5. 2016, č. j. 10 As 177/2014 – 46).
Žalovaným rozhodnutím bylo potvrzeno rozhodnutí správce daně, jímž byla stěžovateli
uložena povinnost odvodu za porušení rozpočtové kázně ve výši 94.746 Kč Kč. Na rozdíl od již
zmiňovaného rozsudku ze dne 26. 5. 2016, č. j. 10 As 177/2014 – 46 (platební výměr na odvod
za porušení rozpočtové kázně zde vydala právě Regionální rada regionu soudržnosti Jihozápad)
však stěžovatel v nyní posuzovaném případě vrchnostensky nevystupoval, nebyl v pozici
správního orgánu prvního stupně, naopak byl sankcionovaným subjektem. Rozpočet stěžovatele
byl tímto rozhodnutím zkrácen o hodnotu odpovídající výši odvodu, která pak v důsledku
nemohla být využita ke stanovenému účelu (srov. již zmiňovaný rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 11. 11. 2004, č. j. 2 As 36/2004 – 46). Uložením odvodu proto došlo k dotčení
vlastnického práva stěžovatele ve smyslu práva nakládat s předmětem vlastnictví a užívat jej.
Na překážku dotčení subjektivních veřejných práv přitom není, že finanční prostředky, kterými
stěžovatel disponuje, pocházejí z veřejných zdrojů.
Nejvyšší správní soud uzavírá, že napadeným rozhodnutím došlo k zásahu do vlastnického
práva stěžovatele, a tedy do jeho veřejných subjektivních práv ve smyslu §2 s. ř. s. Aktivní
žalobní legitimace stěžovatele tudíž byla dána a krajský soud pochybil, když žalobu odmítl
dle §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
Z uvedených důvodů je kasační stížnost důvodná, Nejvyšší správní soud proto podle
§110 odst. 1 věta první s. ř. s. napadené usnesení zrušil a věc vrátil krajskému soudu k dalšímu
řízení. V něm bude krajský soud vázán právním názorem Nejvyššího správního soudu
vysloveným v tomto rozsudku (§110 odst. 4 s. ř. s.), žalobu posoudí z hlediska důvodnosti
a v souladu s §110 odst. 3 s. ř. s. rozhodne i o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti.
Poučení: Proti tomuto rozhodnutí n e j s ou opravné prostředky přípustné (§53 odst.
3 s. ř. s.).
V Brně dne 19. října 2016
JUDr. Jaroslav Vlašín
předseda senátu