ECLI:CZ:NSS:2018:3.AS.195.2017:34
sp. zn. 3 As 195/2017 - 34
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Jaroslava Vlašína
a soudců Mgr. Radovana Havelce a JUDr. Tomáše Rychlého v právní věci žalobce:
ASPET-INVEST s. r. o., se sídlem Jana Šoupala 1597/3, Ostrava, zastoupeného JUDr. Emilem
Fleglem, advokátem se sídlem K chaloupkám 2, Praha 10, proti žalovanému: Krajský úřad
Jihomoravského kraje, se sídlem Žerotínovo nám. 3/5, Brno, v řízení na ochranu
před nezákonným zásahem žalovaného spočívajícím ve vydání předběžného opatření ze dne
11. 3. 2015, č. j. JMK 14812/2015, sp. zn. S-JMK 14812/2015 ODOS, o kasační stížnosti žalobce
proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 7. 3. 2017, č. j. 29 A 74/2015 - 91,
takto:
I. Rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 7. 3. 2017, č. j. 29 A 74/2015 - 91
se zrušuje .
II. Žaloba se odmítá .
III. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladu řízení.
Odůvodnění:
I. Dosavadní průběh řízení
[1] Krajský úřad Jihomoravského kraje, odbor dopravní správy (dále jen „žalovaný“) dne
11. 3. 2015 pod č. j. JMK 14812/2015, sp. zn. S-JMK 14812/2015 ODOS změnil předběžné
opatření Městského úřadu Rosice, odboru dopravy (dále jen „správní orgán I. stupně“) ze dne
7. 10. 2014, č. j. MR-S 4905/14-ODO MUT/28 tak, že z jeho výroku vypustil slova „a současně
se nařizuje, aby stavba Rosice – Rozsocháč, objekt komunikace byla uvedena do stavu úplného dokončení
a schopného kolaudace stavby“ a po změně tento výrok zní: „žalobci se nařizuje zdržet se provádět stavební
práce spočívající v plošném odstranění stavby komunikace vystavěné na pozemku p. č. 1557/67 v k. ú. Rosice
u Brna, jakož i jakékoliv stavební práce, které by byly v rozporu se stavební povolením
č. j. VZ/0633/02/ing.Kl/Mat ze dne 23. 7. 2002, s nabytím právní moci dne 21. 8. 2002“.
[2] Proti rozhodnutí o nařízení předběžného opatření, ve znění jeho změny provedené
žalovaným, podal žalobce dvě žaloby. Jednu z nich směřoval proti rozhodnutí žalovaného podle
ustanovení §65 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní („s. ř. s.“) a druhou z nich směřoval
na ochranu před nezákonným zásahem podle ustanovení §82 a násl. s. ř. s., který měl spočívat
v nezákonném nařízení předběžného opatření.
[3] Krajský soud v Brně (dále též „krajský soud“) v rozsudku ze dne 7. 3. 2017,
č. j. 29 A 74/2015 - 91 žalobu proti rozhodnutí žalovaného výrokem I. vyloučil k samostatnému
projednání. Žalobu proti nezákonnému zásahu výrokem II. poté zamítl.
[4] Krajský soud shrnul, že žalobce za nezákonný zásah označil rozhodnutí žalovaného
o předběžném opatření ze dne 11. 3. 2015, č.j. S-JMK 14812/2015 ODOS. Žalobce se v žalobě
domáhal nejen vydání deklaratorního výroku o tom, že postup žalovaného vedoucí k vydání
rozhodnutí o předběžném opatření byl nezákonný, ale také požadoval, aby soud žalovanému
i prvoinstančnímu správnímu orgánu zakázal dále vycházet z rozhodnutí o předběžném opatření,
dále jim zakázal porušovat práva žalobce a současně jim nařídil obnovit stav před rozhodnutím
o předběžném opatření.
[5] Krajský soud uvedl, že předběžné opatření je zajišťovacím prostředkem a nemůže mít
účinky meritorního rozhodnutí. Přichází v úvahu před pravomocným ukončením řízení, řízení
o něm představuje svojí povahou jakési „vložené“ řízení do řízení hlavního. Odpadne-li
v průběhu dalšího řízení důvod, pro který bylo předběžné opatření nařízeno, správní orgán
předběžné opatření zruší. Z dočasné povahy předběžného opatření dále plyne, že v něm nejsou
určována definitivně práva a povinnosti dotčených osob, nicméně je třeba připustit, že i takové
opatření se může práv a oprávněných zájmů některých osob negativně dotýkat.
[6] Ve věci samé se krajský soud zabýval tím, zda bylo předběžným opatřením zasaženo
do práv žalobce. Krajský soud shrnul průběh stavebního řízení, z něhož napadené předběžné
opatření vzešlo. Poukázal na to, že zde bylo přerušeno kolaudační řízení z toho důvodu,
že stavební úřad – správní orgán I. stupně na místě stavby původně shledal závady a nedodělky
bránící jejímu řádnému užívání. K jejich odstranění vyzval stavebníka opatřením ze dne 5. 2. 2004
zn. RR/1557/03/Pl. Stavebník požádal o povolení předčasného užívání komunikace, po uplynutí
lhůty pro předčasné užívání komunikace vyzval stavební úřad opatřením ze dne 17. 9. 2004
tehdejšího stavebníka k odstranění kolaudačních závad. Ty však odstraněny nebyly. Krajský soud
poukázal na to, že žalobce se stavebníkem stal později, a to udělením příklepu ve veřejné dražbě
konané dne 15. 10. 2007, a že vlastnické právo nabyl spolu s povinnostmi náležejícími ke stavbě.
Přesto od r. 2007 do r. 2013 žalobce nevyvíjel jakoukoli činnost směřující k ukončení kolaudace,
dokonce jako vlastník umožnil, aby došlo k zásadnímu zásahu do dokončené stavby komunikace,
a to odstraňováním jejího povrchu (k jejímu zničení) a ke zhoršení sjízdnosti.
[7] Vycházeje z tohoto skutkového stavu byl krajský soud toho názoru, že ve věci byla
splněna podmínka nařízení předběžného opatření ve smyslu §61 odst. 1 správního řádu, a to
z důvodu potřeby zatímně upravit poměry účastníků. Poukázal na to, že stavba veřejně přístupné
účelové komunikace s napojením na státní silnici III/ Říčany – Rosice již byla dokončena a její
původní majitel a stavebník toto oznámil příslušnému stavebnímu úřadu a dne 10. 10. 2003
požádal o kolaudaci této stavby. Podle názoru krajského soudu nelze v průběhu kolaudace do
dokončené stavby zasahovat jinak, než stanoví příslušný stavební úřad, a to v případném nařízení
o odstranění zjištěných závad či nedodělků. Seznamu zjištěných závad pořízenému při místním
šetření ze dne 27. 1. 2004 však neodpovídá následné plošné odstraňování povrchu komunikace,
zámková dlažba totiž již byla osazena a byla součástí účelové komunikace v dané věci. Došlo tak
k nelegálnímu zásahu do stavby, který nebyl předem stavebním úřadem povolen. Žalobce sice
neprováděl rozebírání dokončené komunikace, avšak tuto činnost umožnil společnosti
Stavíme Ostrava, s. r. o. na základě dohody o narovnání.
[8] Krajský soud se poté neztotožnil s jednotlivými námitkami žalobce vůči důvodům
k vydání předběžného opatření. Souhlasil se žalobcem, že jako vlastník má právo ovládat věc,
zejména ji držet, užívat a požívat, nakládat s ní, případně ji i zničit. Je však toho názoru, že byť
je žalobce vlastníkem této veřejné účelové komunikace, ta slouží pro potřeby vlastníků
nemovitostí (zejména z přilehlých rodinných domů) a dále ke spojení těchto nemovitostí mezi
sebou a též ke spojení s přilehlými pozemními komunikacemi. Žalobce proto tento přístup
nemůže jakkoli omezovat.
[9] Krajský soud se neztotožnil ani s dalšími námitkami. Neshledal, že by povinnou osobou
ke zdržení se zásahů do komunikace neměl být žalobce. Zdůraznil, že ten byl vlastníkem stavby
následkem převodu vlastnického práva. Nelegální zásah do stavby umožnil společnosti
Stavíme Ostrava, s. r. o., a to bez předchozího povolení stavebním úřadem. Taktéž je krajský
soud toho názoru, že stavební úřad nepostupoval rozdílně ve vztahu k jednotlivým subjektům,
které v tomto období prováděly úpravu stavby. Krajský soud zde zdůraznil, že se v ostatních
případech jednalo o drobné stavební úpravy v rozsahu, který žádné povolení ani jiné opatření
dle stavebního zákona nevyžaduje. Krajský soud nepřisvědčil ani námitce, že stavební povolení
ze dne 23. 7. 2002 je fakticky nevykonatelné, a že se správní orgány nezabývaly odborným
vyjádřením autorizovaného inspektora ze dne 19. 5. 2014, které připojil ke svému podnětu ze dne
25. 6. 2014. Zde krajský soud uvedl, že v době nařízení předběžného opatření prvoinstančním
orgánem (7. 10. 2014) a v době vydání rozhodnutí o odvolání žalovaným dne 11. 3. 2015
se uvedené správní orgány nemohly vyjádřením zabývat, neboť jej neměly k dispozici. Jednak
bylo vyjádření předloženo stavebnímu úřadu až dne 11. 5. 2015, navíc se dle krajského soudu
nejednalo o vyjádření osoby autorizované na dopravní stavby, která je v daném případě účelové
komunikace nezbytná. Bez vlivu na zákonnost předběžného opatření shledal krajský soud
i skutečnost, že žalovaný překročil lhůtu k rozhodnutí o odvolání o 5 dní. Uvedl, že překročení
lhůty sice nesvědčí o dobré správě (jednalo se však o velmi obsažnou věc), nicméně lhůty
pro vydání rozhodnutí jsou lhůty pořádkové, tzn. jejich nedodržení nemá za následek
nezákonnost vydání rozhodnutí. Krajský soud se neztotožnil také s námitkami poukazujícími
na možnou podjatost úředních osob. Zde vyložil, že o části námitek rozhodl žalovaný
usneseními, o části námitek nerozhodoval, protože šlo o námitky proti osobám, které nebyly
oprávněnými úředními osobami, část námitek podala společnost Stavíme Ostrava, s. r. o., která
nebyla účastníkem stavebního řízení. Krajský soud taktéž uvedl, že původní stavebník společnost
P+H Staving, spol. s r.o. pro změnu vlastnického práva nebyla již účastníkem řízení, žalovaný
ji tedy správně nezahrnul mezi adresáty rozhodnutí.
II. Kasační stížnosti a vyjádření k ní
[10] Žalobce (dále též „stěžovatel“) podal proti rozsudku krajského soudu kasační stížnost. V ní
uplatnil důvody podle ustanovení §103 odst. 1 písm. a), b) a d) s. ř. s.
[11] Stěžovatel v kasační stížnosti nejprve shrnul dosavadní průběh řízení. Především je toho
názoru, že předběžné opatření není rozhodnutím podle ustanovení §65 s. ř. s., jedná
se o nezákonný zásah a ochrany před ním se proto měl domáhat podle ustanovení §82 s. ř. s.
[12] Stěžovatel poté (a později i v doplnění kasační stížnosti ze dne 29. 8. 2017) poukázal
na ústavněprávní dosah projednávané věci. Zdůraznil, že předběžným opatřením bylo zasaženo
jeho vlastnické právo, zejména právo nakládat se svou věci podle své vůle a nutí jej strpět zásahy
třetích osob do jeho věci. Předběžné opatření podle stěžovatele bylo projevem svévole,
neboť chybí důvod, pro který bylo nařízeno. Stěžovatel taktéž namítl, že v jeho věci bylo
extrémně porušeno právo na spravedlivý proces – např. dlouhotrvajícím řízením před správním
orgánem I. stupně.
[13] Konkrétně poté stěžovatel tvrdí, že v jeho věci došlo z několika důvodů k naplnění znaků
nezákonného zásahu. Především byla přímo dotčena práva stěžovatele, který se nyní nemůže nijak
odchýlit od historického stavebního povolení ze dne 23. 7. 2002, č. j. VZ/0633/02/ing.Kl/Mat,
podle něhož stavba už nemůže být dokončena. Stěžovatel namítl, že nemůže ani změnit stavbu
před dokončením, nemůže provést generální opravu komunikace směřující ke kolaudaci stavby,
která se vzhledem k stavu komunikace, do které bylo zasahováno neznámými osobami (majiteli
luxusních rodinných domů), neobejde bez částečného plošného odstranění části povrchu
komunikace (např. z důvodu potřeby opravy inženýrských sítí nacházejících se pod komunikací).
Stěžovatel uvedl, že nezákonný zásah spočívající ve vydání žalovaného rozhodnutí stále trvá,
prohlubuje se a hrozí svými důsledky i do budoucna.
[14] Vůči předběžnému opatření stěžovatel namítl předně jeho nepřezkoumatelnost. Tuto
vadu spatřuje stěžovatel v tom, že z vydaného rozhodnutí nelze dovodit jeho předběžnou
povahu, chybí důvod, pro který bylo předběžné opatření nařízeno (podle jeho názoru ani důvod
pro nařízení předběžného opatření nebyl dán), nevyplývá z něj, v čem spočívá potřeba zatímní
úpravy poměrů, ve správním řízení byla podle něj porušena zásada materiální pravdy.
Dále namítl, že k odvolání bylo rozhodnutí správního orgánu I. stupně změněno k jeho tíži.
Žádal totiž o zrušení celého rozhodnutí, avšak k akceptaci jedné z odvolacích námitek byla
vypuštěna část výroku rozhodnutí. Předběžné opatření ve skutečnosti zakazuje stavební činnost,
na což však nelze použít předběžné opatření. Stěžovatel zdůraznil, že před vydáním předběžného
opatření probíhalo 12 let kolaudační řízení a stavební úřad zůstal zcela nečinný, což soud přešel
bez povšimnutí. Namítl, že celkově se odůvodnění rozsudku, zejména pokud jde o důvody
k nařízení předběžného opatření, omezuje na obecná konstatování a opakování argumentace
stěžovatele bez náznaku vlastních hodnotících úvah.
[15] Stěžovatel vůči rozsudku krajského soudu uplatnil i další námitky. Namítal zejména,
že změna výroku předběžného opatření na základě žalovaného rozhodnutí znamenala ztrátu
možnost odvolat se. Na rozdíl od krajského soudu je proto toho názoru, že zde nebyly dány
důvody ke změně rozhodnutí podle ustanovení §90 odst. 1 písm. c) správního řádu, rozhodnutí
naopak mělo být k odvolání zrušeno jako celek.
[16] Stěžovatel má také za to, že předběžné opatření mu nesprávně uložilo povinnost – zdržet
se stavebních prací spočívající v odstranění povrchu vozovky – přestože on sám takové práce
neprováděl. Poukázal na to, že naopak on sám takovým pracím bránil i např. podnětem ze dne
25. 6. 2014 vůči speciálnímu stavebnímu úřadu. Stěžovatel namítl, že ve spise chybí skutková
zjištění o tom, že veškeré odstraňování zámkové dlažby prováděla společnosti Stavíme Ostrava, s. r. o.
V tom stěžovatel spatřuje vadu skutkových zjištění.
[17] Stěžovatel rovněž namítá, že výrok předběžného opatření je v rozporu s některými
podmínkami stavebního povolení ze dne 23. 7. 2002, č. j. VZ/0633/02/ing.Kl/Mat. Pokud by
chtěl splnit podmínky stavebního povolení, zakazuje mu výrok předběžného opatření dokončení
stavby. Neztotožnil se proto s názorem krajského soudu, který poukázal na to, že stěžovatel
může iniciovat změnu podmínek stavebního povolení. Poukázal taktéž na to, že stavebnímu
úřadu předložil dne 25. 6. 2014 vyjádření autorizované osoby ze dne 19. 5. 2014 Ing. M. B.,
z něhož vyplývá vhodné a oproti stavebnímu povolení odlišné řešení povrchu komunikace.
Stěžovatel namítl, že právě toto řešení povede k odstranění vad účelové komunikace bránící
jejímu zkolaudování. Stěžovatel se taktéž neztotožnil s hodnocením krajského soudu,
že autorizovaná osoba není osobou kompetentní pro posouzení účelové komunikace. Uvedl,
že tyto stavby může autorizovat projektant pro pozemní stavby, na rozdíl od rychlostních
komunikací či dálnic. Krajský soud taktéž podle stěžovatele pominul námitku, že mu
rozhodnutím bylo zabráněno v rozporu s jeho základními právy v disponování s jeho majetkem.
[18] Stěžovatel taktéž namítl, že v průběhu řízení, které předcházelo vydání předběžného
opatření, namítal systémovou podjatost úředních osob (např. starosty Rosic, tajemníka
Městského úřadu dalších úředních osob zařazených do Městského úřadu Rosice). Poukázal
na konkrétní znění svých námitek a dovozoval, že názor žalovaného v napadeném rozhodnutí
je v rozporu s judikaturou Nejvyššího správního soudu.
[19] Žalovaný se ve vyjádření ke kasační stížnosti ztotožnil s názorem krajského soudu.
Odkázal na své vyjádření, které učinil již k žalobě. Poukázal na to, že předběžné opatření bylo
vydáno za situace, kdy správní orgán I. stupně zaznamenal neoprávněnou stavební činnost jemu
neznámých osob, spočívající v rozebírání betonové zámkové dlažby a tím tedy zásah do stavby
a odstraňování povrchu účelové komunikace na pozemku p. č. 1557/67 v k. ú. Rosice u Brna,
přičemž tyto osoby se neshodovaly s účastníky stavebního řízení ani účastníky přerušeného
kolaudačního řízení na předmětné komunikaci, kdy stavba byla ve fázi před svým úplným
dokončením. Žalovaný poukázal na to, že na základě odvolání z výroku vypustil text, který
žalobce odvoláním napadl.
[20] Dále žalovaný zdůraznil, že stavební práce spočívající v odstraňování vozovky stěžovatel
sice sám fyzicky neprováděl, ale jako vlastník stavby umožnil společnosti Stavíme Ostrava, s. r. o.
rozebrat stavbu veřejně přístupné komunikace ze zámkové dlažby v přerušeném kolaudačním
řízení, tedy v době, kdy zámková dlažba byla již osazena a byla součástí účelové komunikace.
Společnost Stavíme Ostrava, s. r. o. předložila kopii dohody o narovnání se stěžovatelem, ta však
představuje finanční vyrovnání obou společností a nemění postavení stavebníka (vlastníka
stavby). Žalovaný poukázal na to, že stěžovatel se v důsledku dobrovolné dražby původního
vlastníka stavby P&H Staving, spol. s r.o., stal vlastníkem stavby a stavebníkem originárně, a to
na základě „Protokolu o dobrovolné dražbě ze dne 15. 10.2 2007“ a na základě „Potvrzení
o nabytí vlastnictví“. Pokud stěžovatel odkazuje na podmínku stavebního povolení, že stavbu
bude provádět odborná a montážní firma P & H Staving, spol. s r. o., lze pouze dodat, že nic mu
jako stavebníkovi nebrání v pokračování stavebních prací, neboť stavební povolení je v platnosti
i v případě závazných podmínek, které se staly v čase bezpředmětnými. Žalovaný setrval také
na tom, že Ing. M. B. má autorizaci pouze pro obor pozemní stavby (tj. stavby domů, budov, hal
a objektů, jejichž větší část je umístěna na zemském povrchu). Jeho odborné vyjádření z 19. 5.
2014 pro odstranění kolaudačních vad na předmětné komunikaci na p. č. 1557/67 je tedy
irelevantní. Žalovaný dále považuje v řízení o nezákonném zásahu za bezpředmětné, že stěžovatel
zde napadl možnou podjatost úředních osob.
III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[21] Při posouzení důvodnosti kasační stížnosti se Nejvyšší správní soud nejprve zabýval
námitkami, kterými stěžovatel poukazoval na nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku
krajského soudu, tedy námitkami uplatněnými k důvodu podle ustanovení §103 odst. 1 písm. d)
s. ř. s. Shledal přitom, že rozsudek krajského soudu je srozumitelný, krajský soud se řádně zabýval
všemi žalobními námitkami a své rozhodnutí přesvědčivě odůvodnil. Odlišnost právního názoru
stěžovatele k jednotlivým úvahám nepřezkoumatelnost rozsudku krajského soudu nezpůsobuje.
[22] Nejvyšší správní soud se také v rámci posuzování kasačního důvodu podle ustanovení
§103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. ex officio (srov. ustanovení §109 odst. 4 s. ř. s.) zabýval tím, zda bylo
řízení před krajským soudem zatíženo nějakou vadou mající vliv na zákonnost rozsudku.
[23] Stěžovatel se v projednávané věci domáhá ochrany proti předběžnému opatření, kterým
mu žalovaný zakázal rozebírání povrchu veřejné účelové komunikace. Je přitom nesporné,
že toto žalované předběžné opatření má formu rozhodnutí, a že podle ustanovení §61 odst. 1
správního řádu zatímně (tj. nejdéle do vykonatelnosti rozhodnutí ve věci – srov. ustanovení
§61 odst. 3 správního řádu) ve výroku stanoveným (restriktivním) způsobem upravuje poměry
stěžovatele jako vlastníka této stavby. Předběžné opatření tak nepochybně zasahuje jeho právní
sféru a jedná se tak o rozhodnutí podle ustanovení §67 odst. 1 správního řádu a §65 odst. 1 s. ř. s.
[24] Mezi stranami je však sporné, jaké prostředky ochrany proti tomuto úkonu žalovaného
nabízí právní řád ve správním soudnictví. Konkrétně tedy, zda se lze proti předběžnému opatření
v uvedené věci bránit žalobou proti rozhodnutí podle ustanovení §65 odst. 1 s. ř. s. nebo
žalobou na ochranu před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením správního orgánu
podle ustanovení §82 s. ř. s.
[25] Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v usnesení ze dne 16. 11. 2010,
č. j. 7 Aps 3/2008 - 98 vyložil, že „smyslem a účelem soudní ochrany před nezákonným jednáním veřejné
správy je poskytnout jednotlivci účinný prostředek obrany, a to zásadně bez ohledu na formu, kterou veřejná
správa jedná. Takový právní prostředek musí dokázat nezákonnému jednání či postupu zabránit, děje-li se, včetně
toho, aby veřejnou správu donutil konat tam, kde konat má (k tomu směřuje čl. 36 odst. 1 Listiny), anebo
nezákonné jednání odstranit, událo-li se již (k tomu směřuje zejména čl. 36 odst. 2 Listiny).“ Dále stanovil,
že „nečinnostní žaloba (§79 a násl. s. ř. s.) a zásahová žaloba (§82 a násl. s. ř. s.) hrají roli pomocného
prostředku ochrany a doplňku tam, kam ochrana podle §65 a násl. s. ř. s. nedosáhne.“. Následně taktéž
rozšířený senát vyložil, že „věcný rozsah tří základních typů žalob v řízení podle s. ř. s. je nutno
v pochybnostech vykládat tak, aby pokud možno každý úkon veřejné správy směřující vůči jednotlivci a zasahující
do sféry jeho práv nebo povinností byl podroben účinné soudní kontrole.“
[26] Krajský soud v posuzované věci zaujal ten názor, že ochrany před dotyčným předběžným
opatřením se lze domoci pouze zásahovou žalobou. Tento právní názor však v kasační stížností
napadeném rozsudku nijak blíže nerozvíjí. Lze jej podle Nejvyššího správního soudu dovodit
z toho, že krajský soud žalobu proti nezákonnému zásahu posoudil meritorně dne 7. 3. 2017
a současně žalobu proti rozhodnutí – předběžnému opatření – vyloučil k samostatnému
projednání. Rozhodnutí o žalobě na nezákonný zásah tedy předřadil rozhodnutí o žalobě proti
předběžnému opatření, kterou poté odmítl usnesením ze dne 31. 7. 2017, č. j. 29 A 137/2017 - 59.
[27] S názorem krajského soudu, že ochrany proti předběžnému opatření se lze domoci
zásahovou žalobou, se Nejvyšší správní soud neztotožnil. Podle ustanovení §82 s. ř. s. totiž platí
základní podmínka, že „každý, kdo tvrdí, že byl přímo zkrácen na svých právech nezákonným zásahem,
pokynem nebo donucením (dále jen "zásah") správního orgánu, který není rozhodnutím, a byl zaměřen přímo
proti němu nebo v jeho důsledku bylo proti němu přímo zasaženo, může se žalobou u soudu domáhat ochrany
proti němu nebo určení toho, že zásah byl nezákonný.“ Z povahy věci je tedy vyloučeno, aby se
stěžovatel zásahovou žalobou domáhal ochrany proti rozhodnutí správního orgánu, a to z toho
důvodu, že dostatečnou ochranu proti nezákonnému rozhodnutí poskytuje právě žaloba proti
rozhodnutí správního orgánu podle ustanovení §65 s. ř. s., a že tato žaloba, jak ve výše
citovaném usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu, je primárním prostředkem
ochrany ve správním soudnictví.
[28] Stěžovatel přitom se samotnou žalobou proti předběžnému opatření může být procesně
úspěšný. Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu k tomu v rozsudku ze dne 27. 10. 2009,
č. j. 2 Afs 186/2006 - 54 vyložil, že „o rozhodnutí předběžné povahy, na které dopadá výluka
podle §70 písm. b) s. ř. s. se jedná, pokud ve vztahu k rozhodnutí konečnému splňuje kumulativně tři
podmínky: časovou, věcnou a osobní. Je tedy vydáno v již zahájeném řízení o vydání rozhodnutí konečného nebo je
zákonem stanovena přiměřená lhůta pro zahájení takového řízení a účinky předběžného rozhodnutí musí být
omezeny do vykonatelnosti rozhodnutí konečného. Rozhodnutí konečné pak v sobě musí zahrnout vztahy upravené
rozhodnutím předběžné povahy a musí být mj. adresováno i subjektu, jemuž bylo určeno rozhodnutí předběžné“.
Jinými slovy judikatura Nejvyššího správního soudu dovodila, že za splnění určitých podmínek
předběžné opatření i přes svou dočasnou a nikoliv meritorní povahu nemusí být a priori
vyloučeno ze soudního přezkumu.
[29] Krajský soud je v případě napadeného předběžného opatření toho názoru, že podmínky
výluky ze soudního přezkumu podle ustanovení §70 písm. b) s. ř. s. byly splněny; žalobu proti
předběžnému opatření v usnesení ze dne 31. 7. 2017, č. j. 29 A 137/2017 - 59 totiž, jak je výše
uvedeno, odmítl. Toto usnesení o odmítnutí žaloby nicméně zrušil Nejvyšší správní soud
rozsudkem ze dne 5. 4. 2018, č. j. 2 As 332/2017 - 29 a věc vrátil krajskému soudu k dalšímu
řízení. V něm krajskému soudu uložil posoudit, zda u předběžného opatření jsou vůbec splněny
výše uvedené podmínky výluky ze soudního přezkumu podle ustanovení §70 písm. b) s. ř. s.
Nejvyšší správní soud přitom zdůraznil, že krajský soud nedostatečně posoudil věcnou podmínku
výluky, tj. zda může být v rámci konečného kolaudačního rozhodnutí, tj. rozhodnutí o povolení
užívání stavby, přezkoumána zákonnost napadeného předběžného opatření (tj. zákaz stavebních
prací spočívající v rozebírání povrchu komunikace).
[30] Tato okolnost – posouzení toho, zda je samostatné předběžné opatření vyloučeno
ze soudního přezkumu podle ustanovení §70 písm. b) s. ř. s. – však nemění nic na tom, že toto
předběžné opatření je svým obsahem i formou rozhodnutím, a že krajský soud v nynější kasační
stížností napadeném rozsudku zcela pominul, že zásahovou žalobou se lze podle ustanovení
§82 s. ř. s. domáhat ochrany jen proti těm úkonům správního orgánu, které rozhodnutími
nejsou. Toto pochybení je významné tím spíše, že sám krajský soud v rozsudku zdůraznil,
že stěžovatel spatřuje nezákonný zásah právě v předběžném opatření ve formě rozhodnutí.
[31] Nejvyšší správní soud proto uzavírá, že žaloba na ochranu před nezákonným zásahem,
pokynem nebo donucením správního orgánu proti předběžnému opatření není podle ustanovení
§82 s. ř. s. vůbec přípustná. Jelikož tuto otázku krajský soud posoudil nesprávně, v uvedené vadě
shledal Nejvyšší správní soud ex officio (srov. ustanovení §103 odst. 4 s. ř. s.) vadu řízení
ve smyslu ustanovení §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. a napadené rozhodnutí nezákonným. Rozsudek
krajského soudu proto zrušil a současně žalobu odmítl (srov. ustanovení §110 odst. 1 s. ř. s. věta
první za středníkem ve spojení s ustanovením §46 odst. 1 písm. d) s. ř. s.).
IV. Náklady řízení
[32] Vzhledem k tomu, že Nejvyšší správní soud rozsudek krajského soudu zrušil a žalobu
současně odmítl, rozhodl Nejvyšší správní soud také o nákladech řízení, které předcházelo
rozhodnutí krajského soudu (srov. ustanovení §110 odst. 3 s. ř. s. věty druhé). O náhradě
nákladů řízení před soudy obou stupňů rozhodl Nejvyšší správní soud podle §60 odst. 3 s. ř. s.,
ve spojení ustanovením §120 s. ř. s. Podle ustanovení prvně zmíněného nemá žádný z účastníků
právo na náhradu nákladů řízení, bylo-li řízení zastaveno nebo návrh odmítnut.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné
(§53 odst. 3 s. ř. s.).
V Brně dne 7. listopadu 2018
JUDr. Jaroslav Vlašín
předseda senátu