ECLI:CZ:NSS:2021:3.AS.240.2017:51
sp. zn. 3 As 240/2017 - 51
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy senátu JUDr. Jaroslava Vlašína
a soudců Mgr. Radovana Havelce a JUDr. Tomáše Rychlého v právní věci žalobkyně: BONVER
WIN, a. s., se sídlem Ostrava, Cholevova 1530/1, zastoupená JUDr. Stanislavem Dvořákem,
Ph.D., LL.M., advokátem se sídlem Praha 8, Pobřežní 394/12, proti žalovanému: Ministerstvo
financí, se sídlem Praha 1, Letenská 15, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku
Městského soudu v Praze ze dne 22. 6. 2017, č. j. 6 Af 23/2016 – 91,
takto:
I. V řízení se p o k raču je .
II. Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 22. 6. 2017, č. j. 6 Af 23/2016 – 91,
se zru š u je a věc se v rací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Ministr financí rozhodnutím ze dne 28. 12. 2015, č. j. MF-6288/2015/3401-18/2901-RK,
zamítl rozklad žalobkyně a potvrdil rozhodnutí žalovaného ze dne 4. 6. 2015,
č. j. MF-6288/2015/3401-8, kterým byla žalobkyni zrušena povolení k provozování loterie nebo
jiné podobné hry specifikovaná ve výrocích I. až XI. tohoto rozhodnutí na adrese Brno,
Měříčkova 1494/18, a to na základě §43 odst. 1 zákona č. 202/1990 Sb., o loteriích a jiných
podobných hrách (dále jen „zákon o loteriích“) z důvodu jejich rozporu s obecně závaznou
vyhláškou města Brna č. 1/2014, o regulaci provozu loterií a jiných podobných her (dále
jen „vyhláška města Brna“ či „OZV“).
[2] Rozhodnutí o rozkladu žalobkyně napadla žalobou u Městského soudu v Praze (dále
jen „městský soud“), který ji rozsudkem specifikovaným v záhlaví zamítl. Městský soud předně
dospěl k závěru, že napadené rozhodnutí je přezkoumatelné a srozumitelné. Dále konstatoval,
že postup žalovaného podle §43 odst. 1 zákona o loteriích byl zákonný a nebyly jím porušeny
žádné ústavě zaručené principy. K tomu odkázal zejména na rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 24. 2. 2015, č. j. 6 As 285/2014 – 32, a nálezy Ústavního soudu ze dne 14. 6. 2011,
sp. zn. Pl. ÚS 29/10, a ze dne 7. 9. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 56/10, z nichž mimo jiné plyne,
že Ministerstvo financí musí respektovat obecně závazné vyhlášky omezující místa pro provoz
výherních hracích přístrojů, že právo obcí regulovat hazard na jejich území vyplývá přímo
z §10 písm. a) zákona č. 128/2000 Sb., o obcích, a není tak dokonce ani vázáno na konkrétní
znění zákonného zmocnění v zákoně o loteriích, a že pojem „okolnost“ užitý v §43 odst. 1 zákona
o loteriích zahrnuje prakticky jakoukoliv objektivní změnu ve vnějším světě. Městský soud
má rovněž za to, že vylučovat použití §43 zákona o loteriích nemůže ani přechodné ustanovení
čl. II bod 1. druhé věty zákona č. 300/2011 Sb., protože v něm uvedená podmínka „pokud dále
není stanoveno jinak“ směřuje k celému zákonu o loteriích a odkazuje tak i na výjimku stanovující
jiné možnosti zániku povolení uvedenou v §43 zákona o loteriích. S odkazem na nález
Ústavního soudu ze dne 2. 4. 2013, sp. zn. Pl. ÚS 6/13, jímž byl zrušen čl. II bod 4 zákona
č. 300/2011 Sb., pak městský soud uvedl, že regulovat provoz loterií a jiných podobných her
na svém území je ústavně zaručeným právem obcí. Dále s odkazem na výše citovaný rozsudek
Nejvyššího správního soudu č. j. 6 As 285/2014 – 32, uvedl, že v případě rušení udělených
povolení k provozování loterií nemohlo jít ani o nepřípustnou nepravou retroaktivitu, neboť
nešlo o změnu právní úpravy na zákonné úrovni, nýbrž pouze o změnu výkladové praxe
žalovaného, a to tak, že byla uvedena v soulad s platnou právní úpravou. Z judikatury (rozsudky
Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 1. 2016, č. j. 1 As 297/2015 - 77 a č. j. 6 As 285/2014 -32
a nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 6/13) se navíc podává, že podnikatel v oblasti hazardu
se nemůže odvolávat na princip právní jistoty, respektive na své legitimní očekávání, neboť
si musí být vědom existence §43 odst. 1 zákona o loteriích, na podkladě kterého mu může být
povolení k provozování loterie či jiné hazardní hry odňato v podstatě kdykoli, pokud v průběhu
platnosti povolení nastanou takové okolnosti, které provoz herních zařízení vylučují. Současně
tento postup nemůže ani neproporcionálně zasahovat do práv žalobkyně, protože právo obcí
na samosprávu převažuje nad právem podnikat, které má v oblasti hazardu negativní následky
pro společnost a veřejný pořádek. Není proto úkolem žalovaného poměřovat, jak velká újma
vznikne zkrácením doby platnosti povolení žalobkyně ve vztahu k případné újmě na straně obce.
[3] Městský soud neshledal důvodnou ani námitku, že použití a vynutitelnost novely zákona
o loteriích (zákon č. 300/2011 Sb.) a vyhlášky města Brna jsou vyloučeny, protože při jejich
přijímání nebyl dodržen notifikační proces předpokládaný směrnicí Evropského parlamentu
a Rady č. 98/34/ES ze dne 22. června 1998 o postupu při poskytování informací v oblasti norem
a technických předpisů (dále jen „notifikační směrnice“). S odkazem na důvodovou zprávu
k návrhu zákona č. 300/2011 Sb., rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 7. 2015,
č. j. 10 As 62/2015 – 173, a již citovaný rozsudek téhož soudu č. j. 1 As 297/2015 – 77, městský
soud uvedl, že notifikační proces zákona č. 300/2011 Sb. proběhl řádně a právní úprava byla
včasně předložena Evropské komisi bez případných následných námitek. Obecně závazných
právních předpisů veřejnoprávních korporací typu obcí se pak notifikace nedotýká, neboť
se nejedná o technický předpis ve smyslu notifikační směrnice.
[4] Městský soud dále dospěl k závěru, že v řízení není dán unijní prvek, neboť regulace
loterií a sázek není upravena v žádném přímo aplikovatelném unijním předpise. V oblasti regulace
loterií a sázek neexistuje pro Českou republiku ani žádný jiný unijní závazek, který by musela
provádět. Směrnice č. 2006/123/ES o službách na vnitřním trhu, která má za cíl usnadňovat
výkon svobody usazování pro poskytovatele služeb, v článku 2 odst. 2 písm. h) ze své působnosti
explicitně vylučuje hazardní hry. Oblast hazardu obecně není vůbec unijním právem regulována
a ani zákon o loteriích není předpisem, který by prováděl právo EU. Žalobkyně není osobou,
která by realizovala svobodu usazování na území jiného členského státu nebo která by využívala
svobodu pohybu služeb. Je českou právnickou osobou, která nabízí služby na území České
republiky. Jedná se tedy o čistě vnitrostátní situaci regulovanou vnitrostátní právní úpravou,
která sice může spadat do působnosti ustanovení týkajících se základních ekonomických svobod
zaručených unijním právem, avšak „zpravidla pouze v rozsahu, v němž se použije na situace mající
souvislost s obchodem mezi členskými státy“ (viz rozsudky SDEU ve věcech Anomar, C-6/01, bod 39,
a Garkalns, C-470/11, bod 21). Pro uplatnění unijního práva je tak nutný přeshraniční aspekt,
který aktivuje práva osoby v závislosti na tom, zda je poskytovatelem, anebo příjemcem služby.
Obecně tedy platí, že dovolávat se volného pohybu služeb může osoba, která poskytuje službu
v jiném členském státě, a dále osoba, která službu v jiném členském státě přijímá. Poskytovatel
z jednoho členského státu, který v tomto státě také službu poskytuje, se však nemůže dovolávat
volného pohybu služeb za situace, kdy jeho zákazníci přichází z jiného členského státu. Taková
situace se liší od případů Alpine Investments, C-384/93, body 21 a 22; a Gambelli a další, C-243/01,
bod 53. V nich totiž poskytovatel usazený v jednom státě nabízel službu telefonicky zákazníkům
usazeným v jiném členském státě. Poskytovatel se sice fyzicky nepřemístil, avšak unijní prvek
byl aktivován přeshraničním dopadem nabídky. V právě projednávaném případě však český
poskytovatel na území České republiky nabízel služby, které mohli poptávat i zahraniční
zákazníci. Taková situace unijní prvek nezakládá. Pro právě projednávaný případ tak platí,
že žalobkyně by se volného pohybu služeb mohla dovolávat v případě, že by chtěla své služby
nabízet v jiném členském státě. Teoreticky by se volného pohybu služeb mohli na území České
republiky dovolávat zákazníci z jiných členských států, avšak nikoli žalobkyně, protože
jí se v daném případě otázka přeshraničního pohybu vůbec netýká.
[5] S odkazem na výše citovaný rozsudek tohoto soudu č. j. 1 As 297/2015 – 77 a nález
Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 56/10, přistoupil městský soud dále k přezkoumání
(ne)diskriminačního charakteru dotčené OZV, a to za pomocí tzv. „testu čtyř kroků“. Dospěl
přitom zejména k závěru, že ačkoliv statutární město Brno reguluje provoz loterií tak, že zakazuje
provoz některých loterií a jiných podobných her na celém území města a provoz jiných loterií
a podobných her pouze na území některých městských částí, přičemž přistoupilo i k regulaci
všech loterií z hlediska určení času, není tato regulace diskriminační, protože v daných lokalitách
zasáhla regulace všechny provozovatele stejnou měrou. Statutární město Brno přitom
před soudem objasnilo a obhájilo racionální a neutrální důvody, které ho k vydání OZV vedly.
Městský soud pak nepřisvědčil ani námitce rozporu OZV se soutěžním právem, podložené
ze strany žalobkyně stanoviskem ÚOHS ze dne 1. 9. 2014. V tomto stanovisku ÚOHS
s odkazem na §50 odst. 4 zákona o loteriích uvádí, že obec může obecně závaznou vyhláškou
stanovit, že určité druhy loterií mohou být provozovány pouze na místech a v čase určených
vyhláškou, případně stanovit, na kterých místech a v jakém čase je v obci provozování loterií
zakázáno, anebo úplně zakázat provozování uvedených loterií na celém území obce. Obce
však nesmí uplatňováním této regulatorní pravomoci nikoho zvýhodňovat ve smyslu
§19a zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže a o změně některých zákonů.
Městský soud přitom již dospěl k závěru, že předmětná OZV je v souladu se zákonem a ústavním
pořádkem a bez racionálního odůvodnění neznevýhodňuje některé provozovatele před jinými,
proto posoudil i tuto námitku jako nedůvodnou.
[6] Městský soud nepřisvědčil ani námitce porušení práva na spravedlivý proces
spočívající v tom, že žalovaný nevyzval žalobkyni k vyjádření se k podkladům podle
§36 odst. 3 správního řádu poté, co uplynula lhůta pro předložení podkladů stanovená
statutárnímu městu Brno. Konstatoval, že podle uvedeného ustanovení musí být účastníkům
řízení před vydáním rozhodnutí ve věci dána možnost vyjádřit se k podkladům rozhodnutí,
přičemž podstatným je, v jakém stádiu dokazování se nachází správní řízení v okamžiku,
ke kterému je jeho účastník poučován o možnosti vyjádřit se k podkladům pro vydání rozhodnutí
a nikoli to, kdy je poučení datováno. Samotná možnost spojení oznámení o zahájení řízení
s jiným úkonem ve správním řízení je pak výslovně aprobována správním řádem
v §46 odst. 3. Ze správního spisu je zřejmé, že podkladem pro vydání napadeného rozhodnutí
byla toliko OZV a zmiňovaný nález Ústavního soudu Pl. ÚS 6/13. Žalobkyně měla možnost
se s těmito podklady seznámit, byla na ně upozorněna v oznámení o zahájení řízení a správní
orgán prvního stupně nepochybil, pokud spojil výzvu podle §36 odst. 1 a 3 správního řádu
s oznámením o zahájení řízení, neboť je zřejmé, že bylo rozhodováno (pouze) na základě
podkladů, se kterými byla žalobkyni dána možnost se seznámit. Žalobkyně tedy nebyla na svém
právu na spravedlivý proces zkrácena.
[7] Městský soud neshledal důvodnou ani námitku týkající se neprovedení důkazů navržených
žalobkyní, protože ty by nemohly nijak přispět k dokonalejšímu zjištění stavu věci, a jejich
provedení by tak bylo v rozporu se zásadou omezené materiální pravdy a procesní ekonomie.
Podle názoru městského soudu přitom žalovaný v napadeném rozhodnutí dostatečně odůvodnil,
proč provedení důkazů není třeba ke zjištění skutkového stavu, a že se jedná o důkazy irelevantní,
s předmětem správního řízení přímo nesouvisející.
[8] K námitce žalobkyně, že se žalovaný nevypořádal s jejím návrhem na podání podnětu
Ministerstvu vnitra k zahájení řízení podle hlavy VI., dílu I., zákona o obcích, městský soud uvedl,
že z argumentace žalovaného je zřejmé, že k podání takového podnětu neshledal důvody, neboť
je přesvědčen, že OZV zákonu ani ústavnímu pořádku neodporuje. Žalobkyně tvrdila,
že vyhláška č. 15/2014, kterou byla OZV měněna, je nezákonná. Podle jejího názoru byla vydána
v rozporu s §12 odst. 2 zákona o obcích, protože nebyla splněna podmínka naléhavého
veřejného zájmu pro to, aby OZV nabyla účinnosti již dnem vydání. Městský soud k tomu uvedl,
že již provedl podrobný test ústavnosti OZV, na základě kterého dospěl k závěru, že statutární
město Brno mělo pravomoc vyhlášku vydat, při jejím vydání nejednalo ultra vires, nezneužilo
zákonem mu svěřenou pravomoc a nejednalo zjevně nerozumně. Nadto, pokud by legislativní
proces při vydávání této vyhlášky neprobíhal v souladu s právními předpisy, Ministerstvo vnitra
by v rámci výkonu dozoru podle §123 zákona o obcích, jistě učinilo kroky k nápravě vadného
stavu. Soud také dodal, že domáhat se několik let zpětně prohlášení nezákonnosti vyhlášky
z důvodu absence naléhavého obecného zájmu a z ní plynoucího dřívějšího nabytí účinnosti,
by bylo možno považovat za zjevně nepřiměřené následku, který by byl způsoben ve sféře práv
a povinností osob nabytých v dobré víře v platnost a účinnost dotčené OZV.
[9] Důvodnou neshledal městský soud ani námitku, podle které bylo porušeno ústavně
zaručené právo žalobkyně na spravedlivý proces a zásada rovného postavení účastníků
tím, že ministr financí meritorně rozhodl o rozkladu před vydáním konečného rozhodnutí
o námitkách podjatosti vznesených žalobkyní vůči členům rozkladové komise. Podle názoru
městského soudu ministr mohl pokračovat v řízení již po nepravomocném rozhodnutí o námitce
podjatosti, protože odvolání proti tomuto rozhodnutí nemá odkladný účinek. Nadto nelze
pominout, že rozkladová komise je pouze poradním orgánem, který nemá rozhodovací
pravomoc.
[10] Závěrem městský soud osvětlil důvody, ze kterých nevyhověl návrhu žalobkyně
k položení předběžných otázek SDEU, týkajících se souladu regulace loterií a jiných podobných
her na území České republiky s právem EU.
II. Kasační stížnost a vyjádření žalovaného
[11] Proti rozsudku městského soudu podala žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) kasační
stížnost z důvodů uvedených v §103 odst. 1 písm. a) a b) s. ř. s. V ní navrhla, aby Nejvyšší
správní soud zrušil napadený rozsudek i jemu předcházející správní rozhodnutí obou stupňů,
a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení.
[12] Stěžovatelka v kasační stížnosti opětovně namítá rozpor regulace loterií a jiných
podobných her s právem EU, nezákonnost OZV a nezákonnost postupu žalovaného podle
§43 odst. 1 zákona o loteriích a při zjišťování skutkového stavu. Úvodem podotkla, že právo
obcí regulovat loterie nemůže být absolutní a dle nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 56/10,
má být správní soud „oprávněn posoudit všechny individuální okolnosti případu, tj. případně i to, zda obec
zařazením té které nemovitosti do textu vyhlášky nejednala libovolně či diskriminačně “, což ovšem
v posuzovaném případě městský soud neučinil.
[13] Městský soud podle stěžovatelky pochybil tím, že neaplikoval právo EU, které mělo
v daném případě aplikační přednost, protože ustanovení OZV a zákona o loteriích (zejména
§43 odst. 1 ve spojení s §50 odst. 4) jsou s právem EU v rozporu. Stěžovatelka přitom
poukazovala zejména na rozsudek Soudního dvora ze dne 11. 6. 2015, Berlington Hungary a další,
C-98/14, (dále jen „Berlington Hungary“), dle něhož musí opatření členských států přijatá
v souvislosti s omezením provozování loterií na jejich území splňovat kritéria přiměřenosti
vymezená v tomto rozsudku. Regulace loterií v ČR ovšem podle stěžovatelky tato kritéria
nesplňuje. Ze zákona o loteriích ve spojení s OZV nevyplývá, že regulace v nich obsažená
skutečně sleduje cíle související s ochranou spotřebitelů před hráčskou závislostí a s bojem proti
trestným a podvodným činnostem spojeným s hrami, a městský soud se danou otázkou
ani nezabýval. Stěžovatelka má za to, že vnitrostátní regulace loterií je nesystematická
a nekoherentní, neboť umožňuje obcím postupovat při vydávání obecně závazných vyhlášek
zcela svévolně, a dále shledává rozpor vnitrostátní regulace s principem právní jistoty a zásadou
ochrany legitimního očekávání.
[14] Podle stěžovatelky je v dané věci dán unijní prvek, který byl tvrzen v žalobě, důkazně
doložen a dále vyplývá i z důvodové zprávy k zákonu č. 300/2011 Sb. a nově též z důvodové
zprávy k zákonu č. 186/2016 Sb., o hazardních hrách. Stěžovatelka v této souvislosti zejména
poukazovala na body 25 a 26 citovaného rozsudku ve věci Berlington Hungary a zdůraznila, že část
klientely, která prostory s loteriemi navštěvovala a která tyto loterie jako služby využívala, byli
občané jiných členských států EU, jimž tedy stěžovatelka poskytovala služby ve smyslu
čl. 56 Smlouvy o fungování Evropské unie (dále jen „SFEU“). Tuto skutečnost stěžovatelka
městskému soudu dle svého tvrzení doložila čestným prohlášením osoby detailně obeznámené
se situací provozovny, přičemž současně navrhla městskému soudu výslech této osoby jako
svědka.
[15] Stěžovatelka dále namítala, že měl městský soud podle čl. 95 odst. 1 Ústavy posoudit,
zda předmětná OZV je v souladu se zákonem. Stěžovatelka přitom poukázala na výše citovaný
nález sp. zn. Pl. ÚS 56/10, v němž Ústavní soud podotkl, že správní soud je oprávněn obecně
závaznou vyhlášku neaplikovat, a dále uvedl, že „[n]evyplývá-li důvod vymezení konkrétních míst
z okolností nebo povahy věci, tíží nakonec obec, jež obecně závaznou vyhlášku vydala, povinnost v řízení
před soudem takové racionální a neutrální důvody předestřít a obhájit“. Byť si městský soud vyžádal
od statutárního města Brna podklady pro posouzení, zda je OZV v souladu se zákonem
a s právem EU, závěr, jenž následně učinil, je podle stěžovatelky nesprávný. Nezákonnost OZV
spočívá především v tom, že OZV nebyla notifikována Evropskou komisí jako technický předpis
dle směrnice 98/34/ES, což má za následek její neaplikovatelnost (viz rozsudek SDEU ze dne
30. 4. 1996, CIA Security International, C-194/94).
[16] Vadu OZV mající za následek její nezákonnost stěžovatelka spatřuje rovněž v její
diskriminační povaze a nedostatečném odůvodnění, které neobjasňuje, proč bylo přistoupeno
k rozdílné regulaci jednotlivých typů loterií. OZV podle ní navíc odporuje základním principům
práva EU, neboť neobsahuje přechodné ustanovení, případně systém přiměřených náhrad.
[17] Stěžovatelka dále namítala nezákonnost postupu žalovaného podle §43 odst. 1 zákona
o loteriích, neboť zrušením vydaných povolení došlo k porušení práva EU a ústavních principů
právní jistoty a legitimního očekávání. Toto zrušení představuje nepřípustný retroaktivní zásah
do její právní sféry. Stěžovatelka zejména zpochybňovala závěr žalovaného a městského soudu
opírající se o nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 6/13, podle něhož jí legitimní očekávání
nevzniklo, který odporuje skutkovým zjištěním a je v rozporu s principy právního státu.
[18] Žalovaný podle stěžovatelky pochybil také tím, že spojil oznámení o zahájení řízení
s dalšími úkony, a to s výzvou podle §36 odst. 1 správního řádu k navržení důkazů, vyjádření
a jiným úkonům, s výzvou podle §36 odst. 3 správního řádu k vyjádření se ke všem podkladům
pro rozhodnutí ve věci a současně také s výzvou obci podle §136 odst. 3 správního řádu
k poskytnutí dalších informací důležitých pro řízení. Uvedeným postupem bylo stěžovatelce
odňato právo seznámit se s úplným obsahem spisu v době bezprostředně předcházející vydání
rozhodnutí a možnost případně spis doplnit. V této souvislosti odkázala na rozsudky Krajského
soudu v Ústí nad Labem ze dne 25. 6. 2009, č. j. 15 Ca 258/2008 – 55, Krajského soudu
v Ústí nad Labem - pobočky v Liberci ze dne 22. 3. 2011, č. j. 59 A 87/2010 – 43, a Nejvyššího
správního soudu ze dne 17. 12. 2003, č. j. 5 A 152/2002 – 41.
[19] Závěrem stěžovatelka s odkazem na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
3. 3. 2011, č. j. 9 Afs 82/2010 – 71, namítla, že postupem ministra financí, který vydal meritorní
rozhodnutí o rozkladu před tím, než bylo vydáno konečné rozhodnutí o jejích námitkách
podjatosti, bylo porušeno její ústavně zaručené právo na spravedlivý proces a zásada rovného
postavení účastníků řízení.
[20] Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti předně uvedl, že se zcela ztotožňuje se závěry
vyslovenými v napadeném rozsudku. K argumentaci stěžovatelky odkazující na rozsudek ve věci
Berlington Hungary pak dodal, že se jedná o rozdílné věci, neboť česká právní úprava je odlišná
od maďarské. V nyní posuzovaném případě nedochází k rušení loterií a jiných podobných her
okamžitě ze zákona, nýbrž je k němu přistupováno na základě obecně závazných vyhlášek obcí,
a to vždy po vyhodnocení jejich obsahu a účelu. Řízení o zrušení vydaného povolení je vedeno
podle správního řádu a provozovatel tak má právo využít všech institutů, které mu správní řád
poskytuje. Provozovatel přitom může po celou dobu správního řízení vykonávat svou činnost,
a to až do doby, kdy rozhodnutí o zrušení povolení nabude právní moci.
[21] Žalovaný dále poukázal na judikaturu SDEU týkající se zásady ochrany legitimního
očekávání a uvedl, že se jí hospodářský subjekt nemůže dovolávat v případě, že je s to předvídat
přijetí opatření, které se může dotknout jeho zájmu, a je později přijato. Hospodářské subjekty
navíc nemají důvod k tomu, aby mohly legitimně očekávat, že bude zachován existující stav,
protože ten může být změněn v rámci posuzovací pravomoci vnitrostátních orgánů (viz rozsudek
SDEU ze dne 10. 9. 2009, Plantanol, C-201/08, bod 53 a tam citovaná judikatura). Česká právní
úprava byla podle žalovaného pro hospodářské subjekty předem známá a předvídatelná,
a to mimo jiné s ohledem na existenci §43 zákona o loteriích. To konstatoval i Ústavní soud
v nálezu ze dne 14. 6. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 29/10, v němž uvedl, že provozovatelé si musí být
vědomi existence §43 zákona o loteriích, a tedy skutečnosti, že mohou být v podstatě kdykoli
povolení zbaveni, nastanou-li v průběhu jeho platnosti okolnosti vylučující provoz těchto
zařízení. Žalovaný dále poukázal na již zmíněný nález sp. zn. Pl. ÚS 6/13, v němž Ústavní soud
uvedl, že u provozovatelů IVT nelze hovořit o existenci legitimního očekávání spočívajícího
v naději, že jejich činnost nebude přinejmenším po určitou dobu regulována prostřednictvím
obecně závazných vyhlášek obcí. Provozovatelé IVT, stejně jako každý jiný subjekt práva, si totiž
mohli a měli být vědomi rizika, že jejich právní sféra může být dotčena v důsledku přijetí, změny
či zrušení právních předpisů, a to nejen zákonů, nýbrž i podzákonných právních předpisů.
Žalovaný také podotkl, že mu nepřísluší posuzovat nezákonnost či nepředvídatelnost obecně
závazných vyhlášek obcí, neboť dozor nad nimi vykonává Ministerstvo vnitra, jež je oprávněno
podat návrh Ústavnímu soudu na jejich zrušení. Žalovaný je naopak povinen obecně závazné
vyhlášky obcí bez výhrady aplikovat.
[22] K argumentaci stěžovatelky týkající se omezení volného pohybu služeb žalovaný uvedl,
že volný pohyb služeb v rámci vnitřního trhu je možné omezit z důvodů vymezených čl. 51 a 52
SFEU ve spojení s čl. 62 SFEU, mezi které patří například veřejný pořádek, veřejná bezpečnost,
či veřejné zdraví, přičemž o souladu těchto omezení se zásadami právní jistoty a ochrany
legitimního očekávání je oprávněn rozhodnout pouze vnitrostátní soud (viz bod 80 citovaného
rozsudku ve věci Berlington Hungary). Žalovaný má přitom za to, že v posuzovaném případě
lze uplatnit závěry, které Nejvyšší správní soud učinil v rozsudcích ze dne 24. 2. 2015,
č. j. 6 As 285/2014 - 32, a ze dne 22. 7. 2015, č. j. 10 As 62/2015 - 170, podle nichž právo
EU nedopadá na výlučně vnitrostátní situace. Žalovaný dále odkázal na rozsudek Nejvyššího
správního soudu č. j. 1 As 297/2015 - 77, v němž zdejší soud označil za bezpředmětný argument
stěžovatelky týkající se její zahraniční klientely, neboť zahraniční klientela neměla vliv na žádnou
ze základních ekonomických svobod, kterou by stěžovatelka využívala.
[23] Žalovaný se dále vyjádřil k povinnosti podrobit OZV notifikačnímu procesu dle směrnice
98/34/ES, přičemž zdůraznil, že definičním znakem technického předpisu je jeho platnost
v celém členském státě nebo v jeho větší části (viz bod 39 zmiňovaného rozsudku Nejvyššího
správního soudu č. j. 1 As 297/2015 - 77), přičemž v případě České republiky se podle Seznamu
úřadů vázaných povinností oznamovat návrhy technických předpisů (kromě centrálních vlád členských států)
obsaženého v Úředním věstníku Evropské unie ze dne 31. 5. 2006, C 127/7, jedná o právní
předpisy centrálních úřadů a krajů.
[24] K námitce diskriminační povahy OZV žalovaný poukázal na již citovaný nález
Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 29/10, dle něhož nelze klást na obce jako na normotvůrce přísně
formální pravidla, ale vždy je nutné jít po smyslu a účelu obecní regulace. Žalovaný při svém
rozhodování vychází z platných a účinných obecně závazných vyhlášek, přičemž k jejich
posouzení přistupuje z hlediska jejich obsahu a účelu, nikoliv z hlediska prostého formalismu.
Zdůraznil také, že pravomoc obcí regulovat obecně závaznou vyhláškou umístění
IVT a obdobných technických zařízení byla podle citovaného nálezu obcím dána již před nabytím
účinnosti §50 odst. 4 zákona o loteriích, ve znění účinném od 14. 10. 2011.
[25] K námitce nesprávné aplikace §36 odst. 3 správního řádu žalovaný uvedl, že v oznámení
o zahájení řízení byla stěžovatelka vyzvána dle §36 odst. 1 a 3 správního řádu a muselo jí tak být
zřejmé, že žalovaný hodlá přistoupit k vydání rozhodnutí. Žalovaný je tedy přesvědčen, že bylo
postupováno v souladu se zákonem a procesní práva stěžovatelky byla zachována.
[26] Ke stěžovatelkou tvrzené nezákonnosti postupu podle §43 zákona o loteriích žalovaný
opětovně poukázal na nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 29/10, dle něhož takový postup není
protiústavní ani nezákonný. V již zmiňovaném nálezu sp. zn. Pl. ÚS 56/10 Ústavní soud dále
judikoval, že by se žalovaný naopak dopustil zásahu do ústavního práva obcí na územní
samosprávu, pokud by nerušil povolení k provozování loterií a jiných podobných her, jejichž
provozování je v rozporu s obecně závaznými vyhláškami. Žalovaný v předmětné věci aplikoval
princip proporcionality, a to ve vztahu k právu obcí na samosprávu na straně jedné a právu
podnikat na straně druhé, přičemž právo podnikat je zde oslabeno právě s ohledem
na §43 odst. 1 zákona o loteriích.
[27] Žalovaný nesouhlasí ani s tím, že v důsledku vydání rozhodnutí o rozkladu před vydáním
konečného rozhodnutí o námitkách podjatosti byla porušena práva stěžovatelky. O námitkách
bylo rozhodnuto již dne 22. 10. 2014 a odvolání proti tomuto rozhodnutí nemá odkladný účinek.
K odkazu stěžovatelky na rozsudek Nejvyššího správního soudu sp. zn. 9 Afs 82/2010 žalovaný
uvedl, že se daný případ týká naprosto odlišného řízení, jehož průběh se navíc řídil jiným právním
předpisem. Rozkladová komise je navíc poradním orgánem, který nedisponuje rozhodovací
pravomocí. Žalovaný také odkázal na judikaturu Nejvyššího správního soudu (konkrétně na věci
vedené pod sp. zn. 1 As 55/2012 a sp. zn. 9 As 121/2014), podle níž postačuje prvostupňové
vyřízení námitek podjatosti. Poukázal rovněž na to, že žalovaný neuvedl žádné konkrétní
okolnosti, které by zakládaly alespoň pochybnost o nepodjatosti členů rozkladové komise.
Stěžovatelka nadto podala námitky podjatosti do více než 100 správních řízení v obdobných
věcech, přičemž v nich uplatnila totožnou argumentaci.
[28] Žalovaný navrhl, aby Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.
III. Pokračování v řízení
[29] Předseda senátu řízení o kasační stížnosti usnesením ze dne 10. 4. 2019,
č. j. 3 As 240/2017 – 48, přerušil, a to s odkazem na předložení předběžných otázek pátým
senátem Nejvyššího správního soudu Soudnímu dvoru EU. Závěry, které ve vztahu k těmto
otázkám měl vyslovit Soudní dvůr EU, byly totiž významné pro posouzení projednávaného
případu.
[30] Jelikož Soudní dvůr EU vydal dne 3. 12. 2020 rozsudek ve věci BONVER WIN, a. s.
v. Ministerstvo financí ČR, sp. zn. C-311/19, (dále jen „věc BONVER WIN“), v němž tyto otázky
zodpověděl, bylo výrokem I. tohoto rozsudku rozhodnuto tak, že se v řízení pokračuje.
IV. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[31] Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek v rozsahu námitek uplatněných
v podané kasační stížnosti (§109 odst. 3 věta před středníkem s. ř. s.) a z důvodů v ní uvedených
(§109 odst. 4 věta před středníkem s. ř. s.), a po posouzení věci dospěl k závěru, že kasační
stížnost je částečně důvodná
IV. 1. Význam práva EU a vztah unijní a vnitrostátní právní úpravy
[32] Jednou ze stěžejních námitek kasační stížnosti je stěžovatelkou tvrzený rozpor použité
právní úpravy s čl. 56 SFEU z důvodu omezení přeshraničního pohybu služeb, neboť část
klientely, která prostory s loteriemi navštěvovala a která tyto loterie jako služby využívala, byli
občané jiných členských států EU. Těmto klientům tedy stěžovatelka podle svého přesvědčení
poskytovala služby ve smyslu čl. 56 SFEU. Městský soud této námitce nepřisvědčil,
neboť neshledal existenci unijního prvku. Vzhledem k recentnímu rozsudku Soudního dvora
EU ve věci BONVER WIN však závěr městského soudu neobstojí.
[33] Soudní dvůr v rozsudku BONVER WIN dospěl k závěru, že „[č]lánek 56 SFEU musí být
vykládán v tom smyslu, že se použije na situaci společnosti usazené v jednom členském státě, která pozbyla
povolení k provozování hazardních her poté, co v tomto členském státě vstoupil v účinnost právní předpis určující
místa, na nichž mohou být provozovány takové hry, a použitelný bez rozdílu na všechny poskytovatele provozující
svou činnost na území tohoto členského státu bez ohledu na to, zda poskytují služby tuzemským státním
příslušníkům nebo státním příslušníkům ostatních členských států, když část jejích zákazníků pochází z jiného
členského státu, než ve kterém je usazena.“
[34] K odůvodnění svého právního názoru pak Soudní dvůr uvedl zejména následující
(zvýraznění provedeno Nejvyšším správním soudem):
„(24) Z judikatury Soudního dvora také vyplývá, že přeshraniční situaci nelze předpokládat jen proto,
že by občané Unie z jiných členských států mohli využít takto nabízených možností služeb (v tomto smyslu
viz usnesení ze dne 4. června 2019, Pólus Vegas, C-665/18, nezveřejněné, EU:C:2019:477, bod 24).
(26) V souvislosti s případnou relevancí počtu klientů pocházejících z jiného členského státu je nutno odmítnout,
jak navrhuje generální advokát v bodě 82 svého stanoviska, myšlenku zavedení pravidla de minimis do oblasti
volného poskytování služeb.
(27) V tomto ohledu je třeba podotknout, že takové okolnosti, jako je počet zahraničních zákazníků, kteří
využili dané služby, objem poskytnutých služeb nebo skutečnost, že potenciální omezení svobody poskytování
služeb je ze zeměpisného či věcného hlediska limitované, nemají na použitelnost článku 56 SFEU žádný vliv.
(28) Z ustálené judikatury konkrétně vyplývá, že svobody upravené v tomto článku se lze dovolávat jak
v situacích, kdy existuje jen jeden jediný příjemce služeb (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 2. února 1989,
Cowan, 186/87, EU:C:1989:47, body 15 a 20), tak v situacích, kdy existuje neurčitý počet příjemců služeb
využívajících neurčité množství služeb poskytovaných poskytovatelem usazeným v jiném členském státě (v tomto
smyslu viz rozsudky ze dne 10. května 1995, Alpine Investments, C-384/93, EU:C:1995:126, bod 22, jakož
i ze dne 6. listopadu 2003, Gambelli a další, C-243/01, EU:C:2003:597, body 54 a 55).
(29) Jak v podstatě uvedl generální advokát v bodě 80 svého stanoviska, podmínění použitelnosti článku
56 SFEU množstevním kritériem by ohrozilo jednotné uplatňování tohoto článku v rámci Unie, takže takové
kritérium nelze přijmout.
(30) Přijmout nelze ani názor předkládajícího soudu, podle něhož obecně závazné opatření, které až na výjimky
v něm stanovené zakazuje provozování hazardních her na území jedné obce členského státu a má právně nebo
fakticky stejný dopad na všechny poskytovatele usazené na území tohoto členského státu bez ohledu
na to, zda poskytují služby tuzemským státním příslušníkům nebo státním příslušníkům ostatních členských
států, nespadá do věcné působnosti článku 56 SFEU.
(31) Soudní dvůr již totiž v tomto ohledu rozhodl, že vnitrostátní právní úprava, která omezuje provozování
hazardních nebo sázkových her na určitých místech, může představovat omezení volného pohybu služeb, na které
se vztahuje článek 56 SFEU (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 11. září 2003, Anomar a další, C-6/01,
EU:C:2003:446, body 65 a 66).
(32) V projednávané věci z žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce plyne, že město Děčín, které se nachází
cca 25 km od německých hranic, je místem vyhledávaným německými státními příslušníky a že BONVER
WIN ve vnitrostátním řízení předložila důkazy k doložení toho, že část její klientely byla tvořena osobami
pocházejícími z jiných členských států, takže nelze důvodně tvrdit, že by existence zahraniční klientely byla čistě
hypotetická.
(33) Z výše rozvedených úvah tedy vyplývá - s výhradou ověření důkazů předložených společností BONVER
WIN, které musí provést předkládající soud - že článek 56 SFEU se na takovou situaci, jako je situace dotčená
ve věci v původním řízení, použije.
(34) Tímto konstatováním není ovšem nijak dotčena případná slučitelnost vnitrostátních právních předpisů
dotčených ve věci v původním řízení s uvedeným článkem. Soudnímu dvoru nebyla položena otázka, zda tento
článek brání takovým právním předpisům, ani nedisponuje relevantními informacemi, které by mu umožnily
poskytnout předkládajícímu soudu v tomto ohledu užitečná vodítka.“
[35] Účinky práva EU, konkrétně článku 56 a násl. SFEU, mohou tedy podle okolností v dané
věci vést k omezení prostoru pro samosprávu, v němž obecně závaznou vyhláškou obce
v samostatné působnosti na svém území regulují přípustnost, rozsah a jiné modality provozování
sázkových her a jiných podobných her podle zákona o loteriích. Obec takovou regulaci může
v obecné rovině přijmout a má velmi široký prostor pro uvážení ohledně její konkrétní podoby.
Prostor pro samosprávu je však omezen v tom, že případné takto vyhláškou vytvořené překážky
volnému pohybu služby, která spočívá v umožnění hrát tyto hry, musí být v souladu
s podmínkami práva EU.
[36] Je proto zjevné, že za předpokladu, že by se prokázal skutkový základ unijního prvku
tvrzeného stěžovatelkou (viz bod 32 citovaného rozsudku Soudního dvora), je třeba zvažovat
dopad práva EU na věc, a to v intencích judikatury Soudního dvora, zvláště pak rozsudku
Berlington Hungary, zejména (co do důsledků evropského práva pro aplikovatelnost OZV) jeho
bodů 58, 62-65, 69-72, 80-81, 87-88, se shrnutím v bodě 92. Jak pak vyslovil Soudní dvůr
v odpovědi na předběžnou otázku v nyní projednávané věci, v takovýchto případech nelze
uplatnit pro možnost omezení volného pohybu služeb pravidlo de minimis.
[37] Nejvyšší správní soud dále v rozsudku ze dne 26. 2. 2021, č. j. 2 As 325/2016 – 46,
v němž posuzoval obdobnou věc týchž účastníků řízení, dospěl k závěru, že obec v případě
regulace přípustnosti, rozsahu a jiných modalit provozování sázkových a podobných her
v souladu se zákonem o loteriích disponuje širokým uvážením limitovaným toliko ústavními
kautelami v případech, kdy unijní prvek není přítomen, a právem EU v případech, kdy unijní
prvek přítomen je. Kontrola, zda obec nevybočila z mezí svého politického uvážení daných
ústavními kautelami či právem EU, přísluší primárně Ministerstvu vnitra (§123 zákona o obcích),
kterému může být dán podnět k nápravným krokům i správním orgánem, jenž má obecně
závaznou vyhlášku obce aplikovat. „I žalovaný tedy může a má zvažovat, zda obecně závazná vyhláška
obce vydaná podle §50 odst. 4 zákona o loteriích, kterou by měl v řízení podle §43 odst. 1 téhož zákona
aplikovat, je v souladu se zákonem, ústavním pořádkem v užším smyslu a mezinárodními smlouvami o lidských
právech, jimž je Česká republika vázána. Pokud dospěje k závěru, že tomu tak není, má učinit podnět orgánu
dozoru, vyčkat jeho vyřízení a dále postupovat s ohledem na závěry tohoto orgánu.“ V případě, kdy je tato
obecně závazná vyhláška podkladem pro správní rozhodnutí ve věci povolení hry, je na správním
orgánu, který o věci rozhoduje, aby si, pokud zjistí, že se v dané věci vyskytuje unijní prvek,
sám a z úřední povinnosti učinil úsudek o tom, zda je podkladová vyhláška v souladu s právem
EU. Pokud dospěje k závěru, že ne, v rozsahu, v němž je s ním v rozporu, vyhlášku neaplikuje
a přednostně aplikuje právo EU. „V tomto ohledu je postavení žalovaného jako správního orgánu ve vztahu
k posuzování souladu vnitrostátního práva s právem EU ‚silnější‘ než ve vztahu k posuzování ústavní konformity
vnitrostátních ‚jednoduchých‘ zákonů či zákonnosti podzákonných právních předpisů. Ty je správní orgán povinen
ústavně konformně (příp. u podzákonných předpisů v souladu se zákonem, jejž provádějí) vykládat a aplikovat,
je-li to jen trochu možné. Není však oprávněn učinit si sám úsudek o jejich případné protiústavnosti
či protizákonnosti a incidentně je neaplikovat, ledaže by již takový závěr v jeho konkrétní věci nebo jiné obdobné
věci vyslovil soud. Nemůže ani sám navrhnout jejich zrušení Ústavnímu soudu [nejde-li současně o privilegovaného
navrhovatele podle §64 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, zejména tedy ve vztahu k obecně
závazným vyhláškám obcí o Ministerstvo vnitra, oprávněné k tomu v rámci svých shora již zmíněných dozorových
kompetencí podle písm. g) uvedeného odstavce].“ (srovnej odstavce 36 až 38 uvedeného rozsudku).
[38] Nejvyšší správní soud zde též uvedl, že na svém ústavně zaručeném právu na samosprávu
realizovaném skrze vydání uvedené obecně závazné vyhlášky může být obec přímo dotčena
tím, že správní orgán (žalovaný) aplikuje rozhodné právo způsobem nepřípustně do tohoto práva
zasahujícím, k čemuž může dojít, dospěje-li správní orgán v řízení ve věci povolení k provozování
sázkové hry nebo jiné obdobné hry k nesprávnému právnímu závěru, že vyhláška je v určitém
ohledu v rozporu s právem EU, a neaplikuje-li ji. Tím by mohlo dojít k připuštění provozování
sázkových her nebo jiných obdobných her na území obce ve větším rozsahu, než jaký si obec
sama přípustným způsobem určila. V takovém případě má obec možnost hájit svá hmotná
subjektivní veřejná práva v řízení před správními soudy v procesním postavení odpovídajícím
povaze jejího možného dotčení na právech, tzn. podle §34 odst. 1 s. ř. s. , je-li žadatelem
o povolení k provozování sázkové hry nebo jiné obdobné hry jako žalobcem zpochybňována
jí vydaná obecně závazná vyhláška, která byla podkladem zamítavého rozhodnutí příslušného
správního orgánu o žádosti, či podle §65 odst. 1 s. ř. s. má-li obec za to, že povolení bylo
nezákonně vydáno nad rámec politických limitů vyjádřených v jí vydané obecně závazné vyhlášce,
o jejíž zákonnosti je přesvědčena (v podrobnostech Nejvyšší správního soud odkazuje na body
39 až 41 výše citovaného rozsudku). V projednávané věci by tak statutárnímu městu Brno mohlo
příslušet postavení osoby zúčastněné na řízení. Statutární město Brno však městským soudem
nebylo vyzváno k vyjádření, zda bude práva osoby zúčastněné na řízení uplatňovat.
[39] Na základě shora uvedeného lze tedy uzavřít, že pokud městský soud dospěl k závěru,
že ve věci stěžovatelky není dán unijní prvek, takže se stěžovatelka nemůže dovolávat svých práv
na základě ustanovení primárního práva EU o volném pohybu služeb, nesprávně posoudil jednu
z rozhodných právních otázek. Jeho rozsudek je proto třeba zrušit a vrátit mu věc k dalšímu
řízení. V něm bude třeba ověřit stěžovatelčina tvrzení o existenci tzv. unijního prvku v této věci.
Pokud se ukážou být pravdivými, bude třeba vypořádat její žalobní body týkající se unijního
prvku, přičemž vodítkem pro toto vypořádání by měl být „katalog“ požadavků popsaný,
jak již bylo zmíněno, v rozsudku Berlington Hungary v bodech 58, 62-65, 69-72, 80-81, 87-88,
se shrnutím v bodě 92. Bude také třeba, aby městský soud vyzval statutární město Brno
k vyjádření, zda bude uplatňovat práva osoby zúčastněné na řízení. Pokud by snad v dalším řízení
před městským soudem došlo ke zrušení rozhodnutí žalovaného a vrácení mu věci k dalšímu
řízení, je také vhodné zmínit, že v souladu se závěry vyslovenými Nejvyšším správním soudem
v bodech 28 - 35 rozsudku ze dne 22. 7. 2013, č. j. 8 Afs 49/2011 – 75, by mělo statutární město
Brno v tomto správním řízení postavení účastníka řízení podle §27 odst. 2 správního řádu.
IV. 2. Další kasační námitky stěžovatelky
[40] Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že výše popsané nesprávné posouzení jedné
z rozhodných právních otázek před městským soudem nebrání posouzení ostatních kasačních
námitek stěžovatelky. Proto se dále zabýval i těmito námitkami.
[41] Část z dalších námitek stěžovatelky byla podrobně vypořádána již ve výše citovaném
rozsudku zdejšího soudu č. j. 2 As 325/2016 – 46. Jedná se zejména o námitku nedodržení
řádného notifikačního procesu při přijímání zákona č. 300/2011 Sb., jako technického předpisu
ve smyslu směrnice 98/34/ES, ve vztahu k níž Nejvyšší správní soud dospěl k závěru,
že bez ohledu na osud zákona č. 300/2011 Sb. by loterijní vyhláška obstála i na základě
§10 písm. a) zákona o obcích, přičemž skutečnost, že loterijní zákon v určitých svých částech
je technickým předpisem, neznamená, že musí být takto posuzován jako celek. Právní úprava
toho, zda a kde se mohou na území obce vyskytovat provozovny loterií a jiných podobných her,
spadá do samostatné působnosti obcí a obec tak může tyto činnosti z pohledu čistě
vnitrostátního práva na svém území regulovat na zákonném podkladě §10 písm. a) a d) zákona
o obcích, respektive §50 odst. 4 ve spojení s §2 písm. e) loterijního zákona. Otázka,
zda se oprávnění obcí na úrovni zákonné úpravy bude opírat o zvláštní zákon ve smyslu
§10 písm. d) zákona o obcích (například právě §50 odst. 4 loterijního zákona), či zda se bude
opírat o generální klauzuli §10 písm. a) zákona o obcích za účelem zabezpečení místních
záležitostí veřejného pořádku, již není v této věci podstatná (v podrobnostech soud odkazuje
na body 46 až 49 výše citovaného rozsudku). Tato námitka stěžovatelky je tedy nedůvodná.
[42] Dále se v citovaném rozsudku Nejvyšší správní soud vypořádal i s námitkou porušení
§36 odst. 3 správního řádu, k níž konstatoval, že „[s]myslem uvedeného ustanovení je poskytnout
účastníku správního řízení možnost prezentovat správnímu orgánu své stanovisko k důkazním prostředkům,
které správní orgán shromáždil ve správním řízení, případně dát účastníku k dispozici skutková zjištění
správního orgánu, aby mohl případně poukázat na jejich nesprávnost nebo aby navrhl jejich doplnění. Materiálním
předpokladem jeho užití je situace, kdy skutkový stav doznal změn, zejména byly provedeny zásadní důkazy,
o nichž účastník řízení neví“ (viz odst. 57 citovaného rozsudku). Taková situace však v projednávané
věci nenastala, neboť zde nebyly žádné podklady či důkazy, o kterých by stěžovatelka nevěděla.
Ani tato námitka proto není důvodná.
[43] V citovaném rozsudku se pak Nejvyšší správní soud podrobně zabýval i námitkou
neodůvodněně nerovného zacházení z pohledu vnitrostátního práva. Zdůraznil, že plošná
regulace na území obce nebývá ze své podstaty diskriminační, neboť je z ní zřejmý legitimní
záměr spočívající ve vymýcení provozování loterií z území obce. Pravomoc obcí zcela zakázat
hazardní hry na svém území vyplývá ze zákona i z ústavního pořádku a je potvrzena Ústavním
soudem [§50 odst. 4 zákona o loteriích, §10 písm. a) zákona o obcích, nález Ústavního soudu
ze dne 7. 9. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 56/10]. Plošný zákaz mezi jednotlivými provozovateli nerozlišuje
přímo a obvykle ani svým dopadem. Skutečnost, že aktivní provozovatelé budou muset
v důsledku úpravy provoz ukončit, je pak důsledkem ústavně garantované možnosti obce
hazardní hry na svém území zcela zakázat. O nerovnost by se mohlo jednat pouze tehdy,
pokud by určitá skupina osob měla jiné podmínky než skupina jiná (viz nález Ústavního soudu
ze dne 2. 4. 1996, sp. zn. Pl. ÚS 47/95).
[44] Statutární město Brno reguluje provoz loterií tak, že zakazuje provoz některých loterií
a jiných podobných her na celém území města a provoz jiných loterií a podobných her
(tzv. živých her) povoluje pouze na území čtyř městských částí; město přistoupilo i k regulaci
všech loterií a jiných podobných her z hlediska určení času. Předmětná OZV ve svém článku
1 stanoví, že jejím cílem „je ochrana sociálně slabých, snadno ovlivnitelných nebo duševně nevyzrálých osob
před důsledky plynoucími z účasti na loteriích a jiných podobných hrách a předcházení záporným jevům spojeným
s hraním těchto her, které ve svých důsledcích mohou vést k narušování veřejného pořádku.“ V řízení
před městským soudem se pak statutární město Brno k účelu této regulace vyjádřilo
tak, že regulace probíhá na podkladě návrhů jednotlivých městských částí, které jsou nejlépe
obeznámeny s místními podmínkami. Z obsahu materiálů předkládaných orgánům města přitom
vyplývají důvody pro přijetí OZV a její zpřísňování, primárně se jedná o tlak veřejnosti
na omezení provozování hazardních her na území města. Zohledněna byla také skutečnost,
že zákon o loteriích přestal po novele zákonem č. 300/2011 Sb. regulovat provozování
hazardních her v sousedství škol a dalších „citlivých“ budov. Časová regulace pak vychází
z požadavku zastupitelstev na omezení provozu hazardních her v době školní docházky a její
textace byla upravena, protože předchozí úprava nebyla provozovateli respektována. Ke zpřísnění
regulace došlo rovněž na podkladě stanoviska ÚOHS ze září roku 2014, podle kterého omezení
provozu hazardních her pouze na určitá místa (ulice) v obci (jako tomu bylo u některých
městských částí dříve) musí být provedeno na základě předem stanovených, transparentních
a nediskriminačních pravidel. K tomu je na místě dodat, že ve smyslu nálezu Ústavního soudu
sp. zn. Pl. ÚS 56/10, by důvody přijetí regulace ideálně měly být uvedeny již v přílohových
dokumentech k obecně závazným vyhláškám, lze nicméně akceptovat, i pokud je obce předestřou
až následně v soudním řízení, jako je tomu v nynějším případě.
[45] Nejvyšší správní soud po posouzení této námitky dospěl k závěru, že vyhláška města Brna
nezakládá z pohledu vnitrostátního práva neodůvodněnou diskriminaci. K nediskriminačnímu
charakteru plošného zákazu některých loterií a jiných podobných her se již zdejší soud jasně
vyslovil v rozsudku č. j. 2 As 325/2016 – 46 (viz výše). Stejného názoru je Nejvyšší správní soud
i ve vztahu k regulaci všech loterií a jiných podobných her z hlediska určení času, která se rovněž
vztahuje na celé území statutárního města Brna a nečiní žádné nedůvodné rozdíly mezi
jednotlivými subjekty. Pokud jde o povolení provozování tzv. živých her pouze na území čtyř
městských částí, ani to podle názoru zdejšího soudu nelze považovat za diskriminační. Povolení
se vztahuje na celá území těchto samostatných celků spravovaných volenými zastupitelstvy, která
(jak objasnilo statutární město Brno v řízení před městským soudem) regulaci na územích daných
městských částí navrhují, protože jsou s tamní situací nejlépe obeznámeny. Nejvyšší správní soud
se pak neztotožňuje ani s názorem stěžovatelky, která spatřovala diskriminační charakter regulace
také ve skutečnosti, že toto povolení je odvozováno od charakteru provozovaných hazardních
her. Ani v tomto ohledu totiž není rozlišování mezi provozovateli založeno na individuálním
charakteru toho kterého subjektu, případně záměrně zaměřeno proti jednotlivým konkrétním
provozovatelům. Potenciální provozovatelé hazardních her nejsou na podkladě vyhlášky města
Brna ani nijak omezeni, pokud jde o to, jaké konkrétní hazardní hry budou nabízet, rozdílná
regulace jednotlivých typů hazardních her tak nemůže zakládat jejich diskriminaci.
[46] Lze tedy uzavřít, že vyhláška města Brna není z pohledu vnitrostátního práva
diskriminační. Je však nutno připomenout, že prostor pro politické uvážení obce o tom, do jaké
míry a jakým způsobem chce na svém území připustit provozovny loterií a jiných podobných her,
který je jí dán vnitrostátním zákonem, je omezen právem EU, jež má zásadně aplikační přednost.
[47] Posledně stěžovatelka také namítala nezákonnost postupu ministra financí, který vydal
meritorní rozhodnutí o rozkladu před tím, než bylo vydáno konečné rozhodnutí o jejích
námitkách podjatosti. Ani této námitce však Nejvyšší správní soud nemohl přisvědčit.
[48] V projednávané věci ministr financí poprvé námitkám podjatosti nevyhověl již usnesením
ze dne 22. 10. 2014, kterým bylo rozhodnuto o námitkách podjatosti ve 48 rozkladových
řízeních. Dále v předmětné věci rozhodl o nevyhovění námitkám podjatosti dne 25. 8. 2015.
V souladu s §14 odst. 2 správního řádu tedy byla námitka podjatosti posouzena a bylo
o ní bez zbytečného odkladu rozhodnuto. Nejvyšší správní soud přitom již ve svém rozsudku
ze dne 14. 6. 2012, č. j. 1 As 55/2012 – 32, dospěl k závěru, že „[u]stanovení §14 správního řádu
hovoří pouze o rozhodnutí o námitce podjatosti, tedy o vydání usnesení, kterým se námitce vyhoví či nikoli.
Ustanovení §76 odst. 5 správního řádu nepřiznává odkladný účinek odvolání proti usnesení, kterým nebylo
námitce podjatosti vyhověno. Správní orgán I. stupně proto mohl pokračovat v řízení proti stěžovateli
již po (nepravomocném) rozhodnutí o námitce podjatosti […], byť samozřejmě nesl riziko, že odvolací orgán bude
mít na námitku podjatosti jiný názor“. Ve vztahu k projednávané věci tak lze konstatovat, že vyřízení
námitky podjatosti, byť nepravomocné, předcházelo vydání rozhodnutí ve věci samé a byly
tak splněny zákonné požadavky pro vydání rozhodnutí.
[49] K odkazu stěžovatelky na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 3. 3. 2011,
č. j. 9 Afs 82/2010 – 71, pak zdejší soud uvádí, že ten není na projednávanou věc aplikovatelný,
neboť se týká řízení o doměření celního dluhu, jehož průběh se neřídí správním řádem,
ale je postupováno podle daňového řádu (v minulosti podle zákona o správě daní a poplatků).
Ani tato námitka stěžovatelky tedy není důvodná.
V. Závěr a náklady řízení
[50] Nejvyšší správní soud ze shora uvedených důvodů dospěl k závěru, že kasační stížnost
je částečně důvodná, proto podle §110 odst. 1 věty první s. ř. s. zrušil rozhodnutí městského
soudu a vrátil mu věc k dalšímu řízení. V něm je městský soud vázán právním názorem
Nejvyššího správního soudu (§110 odst. 4. s. ř. s.) vysloveným v bodě 39 tohoto rozsudku.
[51] Jelikož Nejvyšší správní soud zrušil rozhodnutí městského soudu a vrátil mu věc
k dalšímu řízení, v novém rozhodnutí městský soud rozhodne i o náhradě nákladů řízení
o kasační stížnosti (§110 odst. 3 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku n e j s ou opravné prostředky přípustné
(§53 odst. 3 s. ř. s.).
V Brně dne 22. března 2021
JUDr. Jaroslav Vlašín
předseda senátu