ECLI:CZ:NSS:2014:3.AS.69.2013:29
sp. zn. 3 As 69/2013 - 29
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Petra Průchy
a soudců JUDr. Jana Vyklického a JUDr. Jaroslava Vlašína, v právní věci žalobce: J. M.,
zastoupený Mgr. Petrem Břečkou, advokátem se sídlem Fritzova 2, Jihlava, proti žalovanému:
Krajský úřad Libereckého kraje, U Jezu 642/2a, Liberec, proti rozhodnutí žalovaného ze dne
25. 6. 2012, č. j. KULK 43685/2012, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku
Krajského soudu v Ústí nad Labem, pobočka v Liberci ze dne 11. 4. 2013, č. j. 59 A 59/2012 –
42,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žádnému z účastníků se nepřiznává náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
Rozhodnutím ze dne 25. 6. 2012, č. j. KULK 43685/2012 žalovaný částečně změnil
a ve zbytku potvrdil rozhodnutí Magistrátu města Liberec, odboru životního prostředí (dále
jen „vodoprávní úřad“) ze dne 16. 2. 2012, č. j. ZPVU/4330/112701/11-Stá. Tímto rozhodnutím
rozhodl vodoprávní úřad jako správní orgán I. stupně tak, že zamítá žádost žalobce
(dále „stěžovatel“) o povolení k užívání dokončené části stavby „Malá vodní elektrárna
Trávníček“ na pozemku st. p. 175/2 v k. ú. Hradčany u Českého Dubu (dále „MVE“) a povolení
k užívání stavby podle §82 odst. 2 zákona č. 50/1976 Sb., stavební zákon (dále „stavební zákon“)
nevydává. Částečná změna prvostupňového rozhodnutí spočívala ve změně výroku rozhodnutí
tak, že se nevydává povolení k užívání dokončené části stavby MVE na pozemku st. p. 175/2
v k. ú. Hradčany u Českého Dubu, vydávané jinak podle §82 odst. 2 stavebního zákona
s tím, že ve zbytku se prvostupňové rozhodnutí potvrzuje.
Proti rozhodnutí žalovaného podal stěžovatel žalobu ke Krajskému soudu v Ústí
nad Labem, pobočka v Liberci (dále jen „krajský soud“). Krajský soud žalobu stěžovatele zamítl
a o náhradě nákladů řízení rozhodl tak, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů
řízení.
Rozsudek Krajského soudu v Ústí nad Labem – pobočka v Liberci
Krajský soud konstatoval, že v projednávané věci šlo o posouzení otázky, zda správní
orgány měly nebo neměly vydat kolaudační rozhodnutí ve smyslu §82 stavebního zákona
k užívání MVE. Jednalo se o stavbu vodního díla, které bylo pravomocně povoleno rozhodnutím
vodoprávního úřadu ze dne 8. 3. 2004 (následně před dokončením stavby změněného
rozhodnutím vodoprávního úřadu ze dne 8. 3. 2006 a ze dne 30. 11. 2009, přičemž tyto změny
se týkaly především rybího přechodu a povolení k nakládání s vodami. Vodoprávní úřad
a žalovaný postupovali (podle přechodného ust. §190 odst. 5 nového stavebního zákona
č. 183/2006 Sb.) podle „starého“ stavebního zákona č. 50/1976 Sb. (dále „stavební zákon“).
Vodoprávní úřad i žalovaný řešili otázku, zda je ve smyslu ust. §76 odst. 1 stavebního zákona
možné MVE užívat samostatně jako dokončenou část stavby, tedy bez rybího přechodu.
Takto o kolaudaci požádal stěžovatel. Krajský soud se ztotožnil s argumenty správních orgánů,
proč to možné není.
Krajský soud konstatoval, že MVE je vodním dílem ve smyslu §55 odst. 1 zákona
č. 254/2001 Sb. (dále „vodní zákon“), které v daném případě slouží k nakládání s vodami podle
příslušných povolení (ze dne 8. 3. 2004, následně změněné povolením ze dne ze dne
30. 11. 2009). Ze samé podstaty vodních děl přitom plyne vzájemná podmíněnost stavebního
povolení a povolení k nakládání s vodami. K tomu krajský soud odkázal na ust. §55 odst. 1 a §9
odst. 5 vodního zákona. V kolaudačním řízení, které se týká vodního díla, již nelze řešit otázku
nakládání s vodami (o které již bylo pravomocně rozhodnuto), zato je třeba zkoumat, zda byly
dodrženy podmínky stavebního povolení, se kterým je v případě vodního díla povolení
k nakládání s vodami provázané. Kolaudačním rozhodnutím se povoluje užívání stavby
k určenému účelu. V případě MVE je účelem jejího užívání právě nakládání s vodami.
Podle schválené projektové dokumentace byla povolena nejen rekonstrukce dříve
existující MVE, ale také vybudování rybího přechodu. Ačkoliv nebyl rybí přechod výslovně
označen jako součást MVE ve stavebním povolení, má podle tvrzení stěžovatele samostatný
hydraulický oběh a je od stavby MVE vzdálen, nelze přesto MVE považovat za schopnou
samostatného užívání právě s ohledem na vydané povolení k nakládání s vodami, ke kterému má
být jako vodní dílo užívána. Rozhodnutím vodoprávního úřadu ze dne 30. 11. 2009 bylo
pravomocně povoleno nakládání s vodami mj. tak, že voda bude z vodního toku Mohelka
převáděna přes náhon malé vodní elektrárny a rybím přechodem. V návaznosti na to byl
stanoven minimální zůstatkový průtok podle §36 odst. 2 vodního zákona v korytě vodního toku
pod kombinovaným jezem tak, že do podjezí bude převeden ve stanoveném množství přepadem
vody přes pravé stavidlo o určité výšce a ve zbytku rybím přechodem.
Z podmínek stavebního povolení ze dne 8. 3. 2004 ve spojení s následnými měnícími
rozhodnutími (zejména podmínky rozhodnutí ze dne 30. 11. 2009) plyne, že povolená stavba
bude provedena podle projektové dokumentace ověřené ve vodoprávním řízení, která zahrnuje
i rybí přechod, za dodržení podmínek Českého rybářského svazu, jehož vyjádření bylo třeba
doložit k žádosti o vydání kolaudačního rozhodnutí, s trvalým zabezpečením minimálního
zůstatkového průtoku v korytě vodního toku pod kombinovaným jezem právě způsobem
uvedeným výše. Rozhodnutím ze dne 30. 11. 2009 byl rovněž schválen manipulační řád,
který počítá se zabezpečením minimálního zůstatkového průtoku i korytem rybího přechodu.
Podmínkami stavebního povolení je pak dáno, že stavbu bude možné provozovat podle tohoto
schváleného manipulačního řádu. Z výše uvedeného krajský soud dovodil, že MVE nemůže
být jako část dokončené stavby užívána samostatně bez nedokončeného rybího přechodu, neboť
by byla užívána v rozporu se stanovenými podmínkami stavebního povolení, schváleným
manipulačním řádem a povolení k nakládání s vodami.
Nesouhlasil-li stěžovatel jako vlastník malé vodní elektrárny s podmínkami, za kterých
mu byla rekonstrukce MVE povolena, včetně vybudování rybího přechodu, měl požádat
o změnu stavby před jejím dokončením. Případně se měl bránit způsobu, jakým mu bylo
povoleno nakládání s vodami. V kolaudačním řízení a v řízení o žalobě proti rozhodnutí, kterým
nebylo vydáno povolení k užívání dokončené stavby již není prostor pro námitky proti způsobu
zabezpečení minimálního zůstatkového průtoku.
Krajský soud sice konstatoval porušení ust. §80 odst. 1 stavebního zákona
tím, že vodoprávní úřad nenařídil v kolaudačním řízení ústní jednání, dospěl však k závěru,
že tato vada řízení nemohla v projednávané věci ovlivnit zákonnost rozhodnutí správních orgánů
o žádosti stěžovatele, neboť okolnosti provedení stavby malé vodní elektrárny nebyly sporné
a již ze samotné žádosti a stěžovatelem označených stavebních povolení, povolení k nakládání
s vodami a schválené projektové dokumentace vyplynulo, že MVE nelze bez dokončeného
rybího přechodu užívat jako část stavby samostatně ve smyslu §76 odst. 1 stavebního zákona.
Krajský soud dospěl k závěru, že vodoprávní úřad a žalovaný rozhodli v souladu s §82
odst. 2 věta poslední stavebního zákona. Proto žalobu stěžovatele zamítl.
Kasační stížnost
Kasační stížností ze dne 10. 5. 2013 napadá stěžovatel rozsudek krajského soudu v celém
rozsahu. Kasační stížnost opírá o důvody podle ust. §103 odst. 1 písm. a) a b) zákona
č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“).
Stěžovatel namítá, že právní posouzení krajského soudu je v rozporu se zákonem a není
správný závěr, že stavba MVE přímo souvisí se stavbou jezu, náhonu a rybího přechodu.
Stavební povolení vodoprávního úřadu ze dne 8. 3. 2004, čj. ZPVU/4330/1206/03/ Nb-231.2
a následně rozhodnutí o změně stavby před dokončením ze dne 30. 11. 2009,
čj. MML/ZPVU/Stá/197482/09-SZ uvádí ve svých výrocích pouze opravu stávající MVE,
nikoliv novou stavbu. Nově zde byla uvedena pouze stavba rybího přechodu. Proto je závěr
krajského soudu o vzájemné podmíněnosti stavebního povolení vodního díla a povolení
k nakládání s vodami v přímém rozporu s ust. §8 odst. 1 vodního zákona. Podle názoru
stěžovatele musí být posuzováno každé vodní dílo samostatně (malá vodní elektrárna, jez, náhon,
rybí přechod) a k nim se vztahují i povolení k nakládání s vodami. V daném případě jde podle
názoru stěžovatele o soubor samostatných vodních děl, jak je uvedeno v ust. §55 odst. 1 vodního
zákona, neboť pro provoz těchto děl je zákonem vyžadováno samostatné povolení k nakládání
s vodami. Pro všechna tato díla byla podle tvrzení stěžovatele skutečně vydána samostatná
povolení k nakládání s vodami a mezi nimi neexistuje vzájemná podmíněnost, a to ani z toho
důvodu, že je vše uvedeno v jednom rozhodnutí, neboť jde pouze o rozhodnutí s několika
výroky. Závěr soudu, že účelem užívání dotčené MVE je právě nakládání s vodami, je zcela
nepravdivý a zavádějící. Ust. §9 odst. 5 vodního zákona je podle stěžovatele nutno vykládat
tak, že zákonodárce neměl na mysli soubor vodních děl, ale vždy jen jedno konkrétní vodní dílo,
ke kterému přináleží i povolení k nakládání s vodami. Ust. §9 odst. 5 vodního zákona je v tomto
smyslu dále upřesněno ust. §15 odst. 1 vodního zákona.
Ke konstatováním krajského soudu ohledně rozhodnutí vodoprávního úřadu ze dne
30. 11. 2009, kterým bylo povoleno nakládání s vodami, uvádí stěžovatel, že jde o konstatování
chybné. Stěžovatel předně upozorňuje, že právo k nakládání s povrchovými vodami je právem,
nikoliv povinností, což však neplatí bezvýhradně (srov. §11 odst. 4 vodního zákona). Pojem
minimální zůstatkový průtok je pak upraven v ust. §36 odst. 1 vodního zákona jako průtok
povrchových vod, který ještě umožňuje obecné nakládání s povrchovými vodami a ekologické
funkce vodního toku. Jde o průtok, který je pod vlastním odběrem vody, tedy v daném případě
pod jezem. Stěžovatel namítá, že je možné splnit podmínku zachování minimálního zůstatkového
průtoku do doby dokončení rybího přechodu převodem stanoveného množství vody přes korunu
jezu tak, jako tomu bývalo doposud.
Podle názoru stěžovatele nemá oporu v zákoně právní názor krajského soudu a správních
orgánů, že není možno dát do provozu dokončenou část stavby proto, že by nebyly dodrženy
podmínky stanovené stavebním povolením a manipulačním řádem. Není nutné, aby rybí
přechod byl dokončen a schopen užívání, neboť současně slouží k převádění stanoveného
minimálního zůstatkového průtoku. V rozhodnutí vodoprávního úřadu ze dne 30. 11. 2009,
č. j. MML/ZPVU/Stá/197482/09-SZ 160345/08/16 je na str. 4 uveden výčet podmínek,
za kterých se povolení uděluje. Není však již specifikováno, o jaké povolení se jedná. Přitom
toto rozhodnutí obsahuje povolení k nakládání s vodami, povolení změny stavby vodního díla
před dokončením a stanovení minimálního zůstatkového průtoku. Lze tedy souhlasit s tvrzením
soudu, že je třeba zkoumat, zda byly dodrženy podmínky stavebního povolení, ovšem stavební
povolení stanoví podmínky, u kterých není specifikováno, k čemu se vztahují.
Stěžovatel rovněž odmítá konstatování soudu, že jednou z podmínek pro vydání
kolaudačního rozhodnutí je i vyjádření Českého rybářského svazu. Podle stěžovatele se nutnost
tohoto vyjádření týká pouze rybího přechodu. Stěžovatel namítá, že tato podmínka stanovená
rozhodnutím vodoprávního úřadu je zároveň nezákonná, neboť podle jeho názoru žádný zákon
takovou povinnost neukládá. Ani soud neuvedl, na základě jakého zákonného ustanovení
tuto povinnost poznamenává, pouze odkázal na vydané rozhodnutí. Stěžovatel dále uvádí,
že se podle jeho názoru jedná o porušení zásady správního uvážení, závěr soudu se příčí ust. §2
odst. 2 správního řádu a je i v rozporu s Listinou základních práv a svobod (čl. 4 odst. 4 Listiny).
Stěžovatel připomíná závěry nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 19/93, vyhlášeného
pod č. 14/1994 Sb. týkající se materiálního a formálního pojetí právního státu. Podle stěžovatele
je třeba čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod interpretovat v materiálním smyslu.
Stěžovatel též upozorňuje na to, že zvolený způsob výkonu veřejné moci, který s sebou nese
zásah do základních práv, musí vždy obstát z hlediska principu proporcionality, který
je „derivátem“ principu materiálního právního státu.
Stěžovatel považuje za nesprávné a nedostatečně zdůvodněné stanovisko krajského
soudu, že rybí přechod je součástí stavby MVE. Krajský soud podle názoru stěžovatele neuvedl,
na základě jaké právní normy tak uvažuje. Ani správní orgány podle názoru stěžovatele
dostatečně toto své východisko nezdůvodnily. Stěžovatel namítá, že hydraulický obvod MVE
je podle ČSN 73 6881 tvořen vtokem, náhonem, strojovnou (turbínou) a odtokem zpět
do vodního toku, zatímco rybí přechod tvoří samostatný hydraulický obvod. Stavba rybího
přechodu byla stěžovateli jako investorovi „vnucena“ vodoprávním úřadem, ačkoliv investor
prováděl pouze rekonstrukci stavby MVE; i jez byl stávající. Rekonstrukcí technologie MVE
nebyla vytvořena žádná bariéra pohybu ryb a vodních živočichů (srov. §15 odst. 6 vodního
zákona). Rybí přechod je podle názoru stěžovatele tak zcela novým prvkem a není nedílnou
součástí MVE, bez které by nemohla být uvedena do trvalého provozu. Stěžovatel zároveň
dodává, že nerozporuje „vnucení“ výstavby rybího přechodu, pouze dokládá skutečnost,
že v minulosti byla MVE provozována bez tohoto rybího přechodu, který je od stavby vzdálen
více než 600 m.
Ani ve stavebním povolení není zmínka, že by nově postavený rybí přechod měl být
nedílnou součástí malé vodní elektrárny. Podle názoru stěžovatele takovou domněnku
nepodporuje ani žádný právní předpis. Stěžovatel za použití ust. §120 zákona č. 40/1964 Sb.,
občanský zákoník (dále jen „občanský zákoník“) dovozuje, že rybí přechod není součástí MVE,
neboť může plnit svou funkci zcela nezávisle na ní. Rybí přechod dříve neexistoval, takže
jde o zcela novou samostatnou věc ve smyslu §120 občanského zákoníku. Stěžovatel dovozuje,
že rybí přechod může být zcela samostatným předmětem občanskoprávních vztahů, lze jej např.
zcizit vlastníkovi odlišnému od vlastníka malé vodní elektrárny a naopak. Nepřichází v úvahu
ani otázka fyzického či ekonomického znehodnocení při případném odděleném zcizení rybího
přechodu.
Stěžovatel dále namítá, že je nezákonné, aby soud předjímal porušení jiného práva
či povinnosti, když v kolaudačním řízení se otázka nakládání s vodami neřeší. Je věcí vlastníka
a provozovatele MVE, jak s věcí naloží po kolaudaci. Podle stěžovatele je tak ve vztahu
ke kolaudačnímu řízení stavby MVE zcela irelevantní argumentace soudu v napadeném rozsudku
a správních orgánů uvedená v jejich rozhodnutích, která se týká porušení povolení nakládání
s vodami pro rybí přechod. Stěžovatel opět připomíná, že jde o rekonstrukci stavby MVE
a novou stavbu rybího přechodu, který s vlastní výměnou turbíny, opravou jezu, opravou náhonu
a odtoku nemá žádnou spojitost. Stěžovatel dále uvádí, že žádost o kolaudaci byla podána jako
na část schopnou samostatného užívání proto, že tyto dvě samostatné stavby uvedeny
v „předmětném rozhodnutí“ vodoprávního úřadu v jednom výroku.
Stěžovatel odkazuje na rozsudek Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 19. 4. 2006,
č. j. 15 Ca 219/2004 – 44, publikovaný pod č. 1154/2007 Sb. NSS, přičemž zdůrazňuje
v něm uvedený závěr soudu, že kritéria uvedená v ust. §81 odst. 1 stavebního zákona mají
být posuzována toliko ve vztahu k části stavby navržené ke zkolaudování, nikoliv k celé
stavbě, přičemž závady bránící užívání ostatních částí stavby nemají vliv na kolaudaci
té části stavby, kterou stavebník navrhl. Dále stěžovatel odkazuje na rozsudek Krajského
soudu v Ústí nad Labem ze dne 19. 4. 2006, č. j. 15 Ca 221/2004 – 39, publikovaný
pod č. 1155/2007 Sb. NSS.
Závěrem stěžovatel navrhuje zrušení kasační stížností napadeného rozsudku krajského
soudu a vrácení věci tomuto soudu k novému projednání. Stěžovatel současně požaduje přiznání
nákladů řízení o kasační stížnosti i nákladů řízení před krajským soudem.
Vyjádření ke kasační stížnosti
Žalovaný svého práva vyjádřit se ke kasační stížnosti nevyužil.
Posouzení Nejvyšším správním soudem
Nejvyšší správní soud posoudil kasační stížnost v souladu s §109 odst. 3 a 4 s. ř. s., vázán
jejím rozsahem a uplatněnými stížnostními důvody. Přitom neshledal vady uvedené v ust. §109
odst. 4 s. ř. s., k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti. Důvody kasační stížnosti
lze podřadit na základě jejich obsahu pod důvody podle ust. §103 odst. 1 písm. a), b) a d) s. ř. s.
Stěžovatel namítal nepřezkoumatelnost rozsudku krajského soudu [důvod kasační
stížnosti podle §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.] a také nepřezkoumatelnost rozhodnutí správních
orgánů [důvod kasační stížnosti podle §103 odst. 1 písm. b) s. ř. s.] s tím, že krajský soud
ani správní orgány neuvedly, na základě jaké právní normy považují rybí přechod za součást
vodního díla.
Z judikatury Nejvyššího správního soudu vyplývá, že nepřezkoumatelné pro nedostatek
důvodů je rozhodnutí soudu především tehdy, opírá-li soud rozhodovací důvody o skutečnosti
v řízení nezjišťované, případně zjištěné v rozporu se zákonem (srov. rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 4. 12. 2003, č. j. 2 Ads 58/2003 - 75), nebo pokud soud zcela opomene
vypořádat některou z uplatněných žalobních námitek (srov. rozsudek ze dne 27. 6. 2007,
č. j. 3 As 4/2007 - 58, popřípadě rozsudek ze dne 18. 10. 2005, č. j. 1 Afs 135/2004 - 73,
či rozsudek ze dne 8. 4. 2004, č. j. 4 Azs 27/2004 - 74). Obdobně je rozhodnutí soudu zatíženo
nepřezkoumatelností v případě, že se soud ztotožní se závěry správního orgánu a označí
je za správné, přičemž se ale nevypořádá s věcnými či právními námitkami v žalobě uplatněnými
proti takovým závěrům (srov. rozsudek tohoto soudu ze dne 23. 12. 2005, č. j. 4 As 13/2004 -
55), respektive pokud z jeho odůvodnění není zřejmé, proč soud nepovažoval za důvodnou
právní argumentaci účastníka řízení v žalobě a proč žalobní námitky účastníka považuje za liché,
mylné nebo vyvrácené, a to zejména tehdy, jde-li o právní argumentaci, na níž je postaven základ
žaloby (srov. rozsudek ze dne 14. 7. 2005, č. j. 2 Afs 24/2005 – 44).
Nejvyšší správní soud je ovšem toho názoru, že řízení před krajským soudem
a odůvodnění napadeného rozsudku žádnou z výše uvedených vad netrpí. Odůvodnění
je z hlediska přezkoumatelnosti dostačující, neboť jsou z něj jasně patrné veškeré důvody,
které krajský soud k rozhodnutí vedly, jak dokazuje i podrobná argumentace stěžovatele. Sama
věcná správnost názoru krajské soudu není z hlediska srozumitelnosti jeho rozhodnutí relevantní.
K rozhodnutí žalobou napadeného rozhodnutí žalovaného Nejvyšší správní soud
konstatuje, že na poslední straně tohoto rozhodnutí žalovaný zdůvodnil, že MVE nelze užívat
samostatně, protože by to znamenalo porušení podmínek stanovených stavebním povolením.
Žalovaný též uvedl, že stavba by měla být kolaudována tak, jak byla povolena a že na stavbu
MVE je třeba nahlížet jako na celek s tím, že případná změna, např. stavby rybího přechodu
včetně změn manipulačního řádu a povolení k nakládání s vodami, by musela být projednána
v samostatných řízeních. Toto zdůvodnění je sice dost stručné a je možné je považovat
za zdůvodnění na samé hranici přezkoumatelnosti, Nejvyšší správní soud ovšem konstatuje,
že právní názor žalovaného je i z takto stručného zdůvodnění seznatelný. Kasační důvody
dle §103 odst. 1 písm. b) a d) s. ř. s. proto neobstojí.
Nejvyšší správní soud se dále zabýval posouzením stěžovatelem tvrzeného stížnostního
důvodu podle ust. §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s., který považuje za těžiště kasační stížnosti.
Podle §76 odst. 1 stavebního zákona Dokončenou stavbu, popřípadě její část schopnou
samostatného užívání nebo tu část stavby, na které byla provedena změna nebo udržovací práce (dále v oddílu 7
jen "stavba"), pokud tyto stavby vyžadovaly stavební povolení, lze užívat jen na základě kolaudačního
rozhodnutí.
V projednávané věci podal dne 27. 6. 2011 stěžovatel žádost o vydání povolení k užívání
dokončené části stavby „Malá vodní elektrárna Trávníček“ na pozemku st. p. 175/2
v katastrálním území Hradčany u Českého Dubu. Ve vydaném stavebním povolení (srov. výrok
C) rozhodnutí vodoprávního úřadu ze dne 8. 3. 2004, čj. ZPVU /4330/1206/03/Nb-213.2)
je rozsah stavby definován včetně přechodu pro živočichy a v podmínkách pro realizaci tohoto
přechodu je mimo jiné stanoveno, že přechod bude proveden podle přiložené projektové
dokumentace ověřené ve vodoprávním řízení. Na prvé rozhodnutí navazuje rozhodnutí
vodoprávního úřadu ze dne 8. 3. 2006, čj. MML/ZPVU/Stá/49270/06-44193/2005/7, kterým
bylo uděleno povolení ke změně stavby vodního díla před jejím dokončením, konkrétně byla
povolena změna provedení rybího přechodu. Další změna stavby byla povolena rozhodnutím
vodoprávního úřadu ze dne 30. 11. 2009, čj. MML/ZPVU/Stá/197482/09SZ 160345/08/16,
(změna se týkala opravy strojovny a rybího přechodu).
Stěžovatelova argumentace v kasační stížnosti nyní směřuje zejména ke zpochybnění
stanoviska (ze kterého vycházely jak správní orgány obou stupňů, tak krajský soud), že součástí
stavby MVE je také rybí přechod.
Již v rozsudku ze dne 4. 5. 2005, čj. 3 As 45/2004 – 121, publikovaném pod č. 621/2005
Sb. NSS, Nejvyšší správní soud argumentoval: „Nejvyšší správní soud má předně za to, že s ohledem
na dikci §139 písm. a) stavebního zákona může být předmětem stavebního řízení a posléze stavebního povolení
učiněna buď stavba jako celek, nebo alternativně pouze jedna její část (resp. více částí jedné stavby),
za předpokladu, že taková část je dostatečně identifikována. Uvedený závěr se uplatní nejen v případě stavebního
řízení, na jehož konci je vydání stavebního povolení, ale rovněž v případě řízení o odstranění stavby, na jehož
konci může být rozhodnutí o dodatečném povolení stavby. Z dikce původního stavebního povolení zdejší soud
dovozuje, že tímto rozhodnutím byla povolena stavba sestávající z několika desítek stavebních objektů. Nejvyšší
správní soud souhlasí se žalovaným, že v daném případě byla předmětem původního stavebního povolení z roku
2000 stavba jako celek, sestavající z mnoha dílčích stavebních objektů, které mají povahu částí stavby.
Tyto stavební objekty mají význam pouze v kontextu celkové stavby, samy o sobě by byly v některých případech
technicky nerealizovatelné, ve všech případech by stavba jednotlivého stavebního objektu bez ostatních ztratila smysl
(…)Právní režim povolování, odstraňování a dodatečného povolování staveb a částí staveb je podle stavebního
zákona totožný.“ Z těchto úvah vyšel Nejvyšší správní soud i v rozsudku ze dne 11. 7. 2013,
č. j. 6 As 63/2012 – 72, kde dovodil, že jedna stavba může sestávat z více stavebních objektů
(částí stavby) a předmětem stavebního řízení může být stavba jako celek nebo i pouze část stavby
(v citovaném rozsudku se jednalo o řízení o odstranění stavby, ale totožný režim lze vztáhnout
i na řízení o povolení stavby.
S přihlédnutím k závěrům předestřené judikatury lze dovodit, že argumentace stěžovatele
v projednávané věci není správná hned z několika hledisek. Stěžovatel ztotožňuje pojem „stavba“
a „část stavby“ s pojmem „věc“ a „součást věci“ ve smyslu §120 občanského zákoníku.
Pro veřejnoprávní vymezení stavby jako určitého vnitřním smyslem propojeného celku je ovšem
rozhodující, jak byla stavba a její smysl vymezena ve vydaném stavebním povolení. Tento závěr
je logický, neboť pokud byl rybí přechod součástí projektové dokumentace ke stavebnímu
povolení stavby označené jako „Malá vodní elektrárna Trávníček“ na pozemku st. p. 175/2
v katastrálním území Hradčany u Českého Dubu, posuzoval vodoprávní úřad stavbu
při rozhodování o vydání stavebního povolení jako jeden funkční celek, z hledisek odpovídajících
tomuto vymezení stavby s tím, že takovému vymezení odpovídají i podmínky stanovené
v povolení k nakládání s vodami. Z tohoto důvodu naopak není logický závěr, že stěžovatel
na jedné straně při žádosti o stavební povolení vymezil předmět řízení tak, že součástí
povolované stavby učinil také rybí přechod, zatímco v kolaudačním řízení by mohl tento rybí
přechod bez dalšího „oddělit“ od ostatních částí stavby a zbytek původně povoleného funkčního
celku stavby užívat bez dalšího samostatně. Ostatně je třeba zdůraznit, že i sám stěžovatel
v projednávané věci původně požádal o vydání povolení k užívání dokončené části stavby.
Přehlédnout nelze ani to, že rybí přechod na volném toku, bez existence překážky například
v podobě MVE, by sám o sobě postrádal smysl. Lze tedy uzavřít, že stanovisko správních orgánů
a krajského soudu, že rybí přechod je součástí stavby MVE, je správné a ostatně také logické.
Na tomto místě je třeba konstatovat, že není správný ani názor stěžovatele,
že ve skutečnosti stavba netvoří jedno vodní dílo, ale jedná se o samostatná vodní díla (MVE,
jez, náhon, rybí přechod), přičemž ke každému tomuto vodnímu dílu bylo vydáno povolení
k nakládání s vodami samostatně a mezi těmito povoleními neexistuje vzájemná podmíněnost
ani z důvodu, že je vše uvedeno v jednom rozhodnutí, neboť jde o rozhodnutí s více výroky.
Podle §55 odst. 1 vodního zákona jsou vodní díla stavby, které slouží ke vzdouvání
a zadržování vod, umělému usměrňování odtokového režimu povrchových vod, k ochraně
a užívání vod, k nakládání s vodami, ochraně před škodlivými účinky vod, k úpravě vodních
poměrů nebo k jiným účelům sledovaným tímto zákonem. Následuje demonstrativní výčet
staveb, které jsou vodními díly. Jak již bylo zdůvodněno výše, stavba se může skládat z více
stavebních objektů (částí). Ust. §55 odst. 1 vodního zákona tedy nelze vykládat tak, že pokud
se stavba skládá z více objektů, které jsou uvedeny v demonstrativním výčtu vodních děl
v ust. §55 odst. 1 vodního zákona (např. stavba k využití vodní energie a stavba jezu), skládá
se pak stavba z více samostatných vodních děl. Je třeba vycházet z toho, že vodním dílem
je stavba jako celek sloužící k účelům specifikovaným zákonem. I v projednávané věci je tedy
vodním dílem celá stavba skládající se z více stavebních objektů, nikoliv její jednotlivé části.
Výroky rozhodnutí vodoprávního úřadu ze dne 8. 3. 2004 se tedy týkají jednoho vodního díla
(jedné stavby) jako celku, přičemž z ust. §9 odst. 5 vodního zákona dále vyplývá, že se vzájemně
podmiňují výroky rozhodnutí, kterými bylo povoleno provedení díla a výroky, kterými bylo
uděleno povolení k nakládání s vodami.
Z rozsudku Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 19. 4. 2006, č. j. 15 Ca 219/2004 –
44, publikovaného pod č. 1154/2007 Sb. NSS (na který odkazoval i stěžovatel) lze citovat:
„V kolaudačním řízení o části stavby je stavební úřad povinen nejprve posoudit, zdali tato část je schopná
samostatného užívání, tedy zda ostatní části stavby mají nějaký vliv na využití její užitné hodnoty. Dále zkoumá,
zda navržená část stavby byla provedena podle dokumentace ověřené ve stavebním řízení, zda byly dodrženy
podmínky stanovené v územním rozhodnutí a ve stavebním povolení a zda skutečné provedení této části stavby
nebo její užívání nebude ohrožovat veřejné zájmy, především z hlediska ochrany života a zdraví osob, životního
prostředí, bezpečnosti práce a technických zařízení. Tato kritéria uvedená v §81 odst. 1 stavebního zákona
z roku 1976 však posuzuje toliko ve vztahu k navržené části stavby, nikoliv k celé stavbě. Proto závady bránící
užívání ostatních částí stavby nemají vliv na kolaudaci té části stavby, kterou stavebník navrhl.“ Také tento
názor je vybudován na předpokladu, že má-li být v kolaudačním řízení schváleno užívání části
stavby, je třeba vždy nejprve posoudit, zda část stavby je způsobilá samostatného užívání
bez ohledu na vliv ostatních částí stavby.
V projednávané věci tedy bylo třeba posoudit, zda stěžovatelem ke kolaudaci navržená
část stavby je schopná samostatného užívání bez jiné, zatím nedokončené části stavby (rybí
přechod). Kolaudovaná MVE nepochybně může sama o sobě využívat energetický potenciál
vodního toku. Tak tomu také zřejmě bylo dříve, avšak nové stavební povolení reaguje na novou
stavbu s komplexně definovaným smyslem její existence, který mohl být naplněn jen všemi
stanovenými a splněnými podmínkami. Na tomto místě je třeba zdůraznit, že užívání MVE
jako vodního díla je neoddělitelně spojeno s podmínkami stanovenými vodoprávním úřadem
v povolení k nakládání s vodami. Podle ust. §59 odst. 1 písm. a) vodního zákona je vlastník
vodního díla mimo jiné povinen dodržovat podmínky a povinnosti, za kterých bylo vodní dílo
povoleno a uvedeno do provozu, zejména dodržovat provozní řád a schválený manipulační řád.
Ust. §9 odst. 5 vodního zákona stanoví, že povolení k nakládání s vodami, které lze vykonávat
pouze užíváním vodního díla, je možné vydat jen současně se stavebním povolením k takovému
vodnímu dílu ve společném řízení a dále že v případě vydávání povolení k nakládání s vodami
současně s povolením k provedení vodního díla se výroky těchto povolení vzájemně podmiňují.
Z toho vyplývá, že vodní zákon předpokládá velmi těsnou vazbu mezi stavebním povolením
a povolením k nakládání s vodami.
Se stěžovatelem lze souhlasit, že povolení k nakládání s vodami zakládá oprávnění
stěžovatele s povrchovými vodami nakládat, zároveň je však třeba připomenout, že rozhodně
nejde o oprávnění neomezené. Stěžovatel musí dbát na soulad s podmínkami, které pro nakládání
s vodami stanovilo příslušné povolení. Podle ust. §9 odst. 1 vodního zákona se v povolení
k nakládání s vodami stanoví mimo jiné podmínky, za kterých se toto povolení vydává. Z logiky
věci vyplývá, že byť je povolení k nakládání s vodami podle svého obsahového zaměření
opravňujícím individuálním správním aktem, musí být při realizaci uděleného oprávnění
(nakládání s vodami) respektován jeho účel, jinak by stanovení podmínek díla ztrácelo smysl.
Proto nelze akceptovat námitku stěžovatele, že minimální zůstatkový průtok může být dodržen
do doby dokončení rybího přechodu převodem stanoveného množství vody přes korunu jezu.
Této námitce nelze přisvědčit již z toho důvodu, že takový způsob zajištění minimálního
zůstatkového průtoku odporuje podmínkám stanoveným povolením k nakládání s vodami
v závislosti na současném funkčním působení rybího přechodu. Podle rozhodnutí vodoprávního
úřadu ze dne 30. 11. 2009, kterým byl stanoven v návaznosti na povolení změny stavby vodního
díla před dokončením minimální zůstatkový průtok, má být minimální zůstatkový průtok zajištěn
tak, že bude do podjezí přiváděn v množství 0,050 m
3
/s přepadem vody přes pravé stavidlo
o výšce přepadového paprsku 9 cm a v množství 0,333 m
3
/s rybím přechodem vtokovým
otvorem o šířce 70 cm. Takové rozdělení kapacity není samoúčelné, nýbrž navazuje na důvod
existence rybího přechodu. Je tedy irelevantní, že stěžovatel je schopen zajistit minimální
zůstatkový průtok jiným způsobem (přes korunu jezu), neboť tento způsob zajištění minimálního
zůstatkového průtahu by byl v rozporu s podmínkami povolení k nakládání s vodami. Z hlediska
úvahy o smyslu celého vodního díla nelze přehlédnout, že smyslem stavby rybího přechodu není
pouze zajištění určitého průtoku vody (toho by bylo snazší docílit jinak), nýbrž také přechod
živočichů, respektive je to tak, že určitý průtok vody rybím přechodem podmiňuje uvedenou
biologickou funkci tohoto přechodu. Ten by navrhovaným provizorním řešením zajištěn být
nemohl.
Podle ust. §36 odst. 1 vodního zákona totiž platí, že „Minimálním zůstatkovým průtokem
je průtok povrchových vod, který ještě umožňuje obecné nakládání s povrchovými vodami a ekologické funkce
vodního toku.“ Přitom rybí přechod je zařízením, které realizuje požadavek ust. §15 odst. 6
vodního zákona (ve znění účinném již ke dni 8. 3. 2004, tedy v době vydání stavebního povolení
stěžovateli), podle kterého „při povolování vodních děl, jejich změn, změn jejich užívání a jejich odstranění
musí být zohledněna ochrana vodních a na vodu vázaných ekosystémů. Tato vodní díla nesmějí vytvářet bariéry
pohybu ryb a vodních živočichů v obou směrech vodního toku.“ Tento aspekt respektuje a rozvíjí i odborná
literatura (srov. Ondřej Slavík, Zdeněk Vančura a kol: Metodický postup na zlepšení migrační průchodnosti
příčných překážek ve vodních tocích ČR. Příručka pro žadatele OPŽP. Ministerstvo životního prostředí. 2012,
str. 6, dostupná na http://www.mzp.cz/C1257458002F0DC7/cz/prirode_blizka_opatreni/$FILE/
OOV_121130_Migrace prirucka.pdf). Z uvedených hledisek vyplývá závěr, že vodoprávním úřadem
stanovený způsob zajištění minimálního zůstatkového průtoku (tedy částečně přes pravé
stavidlo a částečně rybím přechodem) byl zvolen právě s ohledem na to, aby byly
zajištěny ekologické funkce vodního toku a aby byl umožněn obousměrný pohyb ryb a vodních
živočichů prostřednictvím rybího přechodu. Je zřejmé, že i pokud by stěžovatel zajistil
minimální zůstatkový průtok převodem stanoveného množství vody přes korunu jezu, nebyl
by tímto způsobem schopen zajistit pohyb ryb a vodních živočichů v obou směrech vodního
toku, tedy plnohodnotně tak, jak to zaručuje vodoprávním úřadem stanovená kombinace
zajištění minimálního zůstatkového průtoku přes stavidlo a současně rybím přechodem
a jak to nepochybně vyplývá ze příslušného stavebního povolení stavby posuzovaného vodního
díla.
Za situace, kdy povolení k nakládání s vodami předpokládá určitý způsob zajištění
minimálního zůstatkového průtoku s využitím rybího přechodu, je zjevné, že MVE jako část
stavby nelze užívat bez dokončeného rybího přechodu. Znovu je třeba zdůraznit zřejmý fakt,
že povolení užívání MVE jako části stavby bez rybího přechodu by vedlo k tomu, že by užíváním
stavby byly porušeny podmínky stanovené povolením k nakládání s vodami a zároveň by byl
negován biologický smysl stanovení způsobu zajištění minimálního zůstatkového průtoku mimo
stavidlo právě rybím přechodem. Vzhledem k tomu, že vodoprávní úřad při rozhodování
o povolení užívat část stavby zkoumá také to, zda užívání navržené části stavby nebude
ohrožovat veřejné zájmy, musel by vodoprávní úřad, i kdyby dospěl k závěru, že část stavby
(malou vodní elektrárnu) lze užívat samostatně, dospět k závěru, že by takové užití MVE
samostatně bez rybího přechodu bylo v rozporu s veřejnými zájmy, protože by povolení
takového samostatného užívání MVE vedlo nutně k porušení smyslu podmínek povolení
k nakládání s vodami. Nelze tedy přisvědčit ani argumentaci stěžovatele, že bylo nezákonné,
když krajský soud předjímal porušení jiného práva či povinnosti a že je pouze věcí vlastníka,
jak naloží po kolaudaci se stavem věci. Bylo by absurdní dovozovat povinnost vodoprávního
úřadu bez dalšího povolit užívání dokončené části stavby i za situace, kdy by její užívání
odporovalo smyslu zákona a bylo zjevně v rozporu s podmínkami stanovenými povolením
k nakládání s vodami a s účelem těchto podmínek.
Je také třeba podotknout, že v nyní projednávané věci vzhledem k nově definovanému
smyslu vodního díla, na němž se účastníci shodli, nemůže být relevantní, zda rybí přechod
jako část stavby byl „vnucen“ stěžovateli vodoprávním úřadem nebo že rekonstrukcí technologie
malé vodní elektrárny nebyla vytvořena žádná (další) bariéra pohybu ryb a vodních živočichů,
ani že malá vodní elektrárna byla dříve provozována bez rybího přechodu.
Nejvyšší správní soud opětovně upozorňuje na shora citované ust. §15 odst. 6 vodního
zákona ve znění účinném ke dni vydání stavebního povolení stěžovateli (tedy ke dni 8. 3. 2004).
Toto ustanovení obsahuje také výjimky, pro které se nepoužije. Stěžovatel však neuváděl,
že by jím realizované vodní dílo spadalo do těchto výjimek, ani nekonkretizoval, proč podle
jeho názoru netvoří MVE bariéru pohybu vodních živočichů a ryb v obou směrech, jak toto
ustanovení požaduje. Stavbu rybího přechodu nelze považovat za „vnucenou“ vodoprávním
úřadem stěžovateli nad rámec či mimo rámec zákonných požadavků, nýbrž jde o povinnost
vyplývající ze smyslu zákona. Ze zmíněné odborné literatury (Ondřej Slavík, Zdeněk Vančura
a kol: Metodický postup na zlepšení migrační průchodnosti příčných překážek ve vodních tocích ČR. Příručka
pro žadateleOPŽP) lze k tomu citovat: „Vodní díla nesmí, až na zákonem taxativně vypočtené případy,
vytvářet bariéry pohybu ryb a vodních živočichů v obou směrech vodního toku. Tyto zákonné požadavky
je nezbytné zohlednit již v rámci projektování uvedených záměrů a zároveň je následně dodržet během příslušných
povolovacích řízení.“.
Pokud stěžovatel považoval stavbu rybího přechodu za zbytečnou, resp. že mu i bez
realizace rybího přechodu může být vydáno povolení k nakládání s vodami, měl takto směřovat
i svou žádost o vydání stavebního povolení a žádost o povolení k nakládání s vodami, případně
se bránit opravným prostředky proti určení podmínek těchto povolení. Nyní již se jedná
o pravomocná rozhodnutí vodoprávního úřadu, jejichž podmínky jsou pro stěžovatele
závazné (srov. 73 odst. 2 správního řádu). Nejvyšší správní soud zdůrazňuje tento aspekt,
podporovaný také vlastní judikaturou, ze které vyplývá, že u správních rozhodnutí se uplatňuje
princip presumpce správnosti, podle kterého se má za to, že správní akt je zákonný a správný,
a to až do okamžiku, kdy příslušný orgán zákonem předvídanou formou prohlásí správní
akt za nezákonný a zruší jej. Po celou dobu své existence až do svého eventuálního zrušení
vyvolává správní akt právní následky, zakládá práva a povinnosti (srov. např. rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 1. 2012, č. j. 6 Ads 153/2011 – 44 nebo rozsudek ze dne
4. 2. 2009, č. j. 1 As 79/2008 – 128).
Pro úplnost Nejvyšší správní soud dodává, že toto zdůvodnění platí i pro námitky
stěžovatele ohledně nezákonnosti podmínky stanovené v rozhodnutí vodoprávního úřadu,
že ke kolaudaci je nutné vyjádření Českého rybářského svazu. Existence této podmínky
nepostrádá bez dalšího smysl, jak také naznačuje stěžovatel, neboť v kontextu úvahy o charakteru
vodního díla může představovat (jeden) zdroj kompetentního posouzení splnění podmínek
povolovacích rozhodnutí. Považoval-li stěžovatel tuto podmínku stanovenou rozhodnutím
vodoprávního úřadu za nezákonnou, měl proti rozhodnutí brojit opravnými prostředky.
Neučinil-li tak, uplatní se i ohledně této podmínky presumpce správnosti správních aktů.
Z těchto důvodů se Nejvyšší správní soud nemohl blíže zabývat ani stěžovatelovou ústavně
právní argumentací k otázce nezákonnosti předmětné podmínky, neboť tato otázka nebyla
pro přezkum rozhodnutí žalovaného v projednávané věci relevantní.
Pole stejné argumentace nelze považovat za relevantní ani tu námitku stěžovatele, že
z rozhodnutí vodoprávního úřadu ze dne 30. 11. 2009, čj. MML/ZPVU/Stá/197482/09-SZ
160345/08/16 nevyplývá, k jakému povolení se vztahuje výčet podmínek uvedených na str. 4
tohoto rozhodnutí. Pokud měl stěžovatel za to, že citované rozhodnutí je z těchto důvodů
nesrozumitelné, měl proti němu brojit opravnými prostředky. Nejvyšší správní soud pro úplnost
poznamenává, že stanovení minimálního zůstatkového průtoku v tomto rozhodnutí provedené
ve výroku IV. tohoto rozhodnutí, ze kterého zdejší soud i krajský soud vycházely v odůvodnění
svých rozhodnutí, jasné a srozumitelné rozhodně je.
Lze tedy uzavřít, že stěžovatelem tvrzené kasační důvody dle §103 odst. 1 písm. a), b)
a d) s. ř. s. nebyly dány. Nejvyšší správní soud proto dospěl k závěru, že rozhodnutí krajského
soudu o zamítnutí žaloby bylo věcně správné a Nejvyšší správní soud argumentaci krajského
soudu odůvodněním svého rozhodnutí toliko náležitě doplnil.
Nejvyšší správní soud posoudil kasační stížnost jako nedůvodnou a jako takovou
ji dle §110 odst. 1 s. ř. s. zamítl.
O nákladech řízení o kasační stížnosti vůči stěžovateli rozhodl Nejvyšší správní soud
podle §60 odst. 1 s. ř. s. ve spojení s §120 s. ř. s. Stěžovatel neměl ve věci úspěch, proto
mu právo na náhradu nákladů nenáleží. Podle principu úspěchu v řízení by takové právo náleželo
žalovanému Z ničeho, ovšem nelze dovodit, že by žalovanému vznikly náklady nad rozsah
vyplývající z jeho úřední činnosti.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně 16. ledna 2014
JUDr. Petr Průcha
předseda senátu