Rozhodnutí Ústavního soudu ze dne 04.06.1998, sp. zn. III. ÚS 142/98 [ nález / HOLLÄNDER / výz-4 ], paralelní citace: N 65/11 SbNU 131 dostupné na http://www.jurilogie.cz/ecli/ECLI:CZ:US:1998:3.US.142.98

sp. zn. III. ÚS 142/98 Nález Ústavní soud rozhodl po ústním jednání dne 4. června 1998 ve věci ústavní stížnosti navrhovatelů D. M. a Mgr. J. K. proti usnesení Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 22. ledna 1998, sp. zn. 16 Ca 551/97, o zastavení řízení, a proti rozhodnutí Okresního úřadu v Liberci ze dne 12. srpna 1997, č. j. 283/97, jímž byla potvrzena rozhodnutí Městského úřadu v Ch. ze dne 13. května 1997, č. j. 915/359/97 a 916/360/97, vydaná dle §5 občanského zákoníku, spojené s návrhem na vydání předběžného opatření, jímž se odkládá vykonatelnost rozhodnutí Okresního úřadu v Liberci ze dne 12. srpna 1997, č. j. 282/97, takto: 1. Usnesení Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 22. ledna 1998, sp. zn. 16 Ca 551/97, se z r u š u j e . 2. Návrh na zrušení rozhodnutí Okresního úřadu v Liberci ze dne 12. srpna 1997, č. j. 283/97, a návrh na vydání předběžného opatření, jímž se odkládá vykonatelnost rozhodnutí Okresního úřadu v Liberci ze dne 12. srpna 1997, č. j. 283/97, se zamítá . Odůvodnění: I. Návrhem, podaným k doručení Ústavnímu soudu dne 26. března 1998, tj. ve lhůtě stanovené v §72 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., ve znění pozdějších předpisů, se stěžovatelé domáhají zrušení usnesení Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 22. ledna 1998, sp. zn. 16 Ca 551/97, o zastavení řízení, rozhodnutí Okresního úřadu v Liberci ze dne 12. srpna 1997, č. j. 283/97, jímž byla potvrzena rozhodnutí Městského úřadu v Ch. ze dne 13. května 1997, č. j. 915/359/97 a 916/360/97, vydaná dle §5 občanského zákoníku, a dále žádají vydání předběžného opatření, jímž se odkládá vykonatelnost rozhodnutí Okresního úřadu v Liberci ze dne 12. srpna 1997, č. j. 283/97. Uvedenými rozhodnutími se cítí být dotčeni ve svých základních právech a svobodách, vyplývajících z čl. 2 odst. 2, čl. 36 odst. 1, čl. 37 odst. 2, 3, čl. 38 odst. 2 Listiny základních práv a svobod. Z obsahu spisu Krajského soudu v Ústí nad Labem sp. zn.16 Ca 551/97, jenž si Ústavní soud vyžádal, bylo zjištěno následující. Stěžovatelé se žalobou, podanou u Krajského soudu v Ústí nad Labem, domáhali přezkoumání rozhodnutí Okresního úřadu v Liberci ze dne 12. srpna 1997, č. j. 283/97, jímž byla potvrzena rozhodnutí Městského úřadu v Ch. ze dne 13. května 1997, č. j. 915/359/97 a 916/360/97, vydaná dle §5 občanského zákoníku. Ve věci samé Městský úřad v Ch. uvedenými rozhodnutími uložil stěžovatelům, aby se zdrželi všech kroků, jimiž by mohlo být bráněno navrhovatelům ve správním řízení ve volném odběru vody z vodního zdroje (studánky) na p. p. č. 904 v k. ú. F., obec M., a dále aby se zdrželi všech kroků, jimiž by mohlo být bráněno rodině navrhovatelů, jakož i osobám jim blízkým, ve volném přístupu a příjezdu k vlastnímu domu a pozemku přes pozemky ve spoluvlastnictví stěžovatelů. V odvolání do rozhodnutí správního orgánu prvního stupně stěžovatelé zejména namítli porušení §18 odst. 3 správního řádu, když o zahájeném řízení nebyli uvědomeni, čímž jim byla odňata možnost se k návrhu na vydání rozhodnutí dle §5 občanského zákoníku vyjádřit, v důsledku čehož bylo, dle jejich názoru, porušeno i ustanovení §33 odst. 2 správního řádu. Dále stěžovatelé v odvolání správnímu orgánu vytýkají i nedodržení ustanovení §38 odst. 3 správního řádu, když tento provedl šetření na místě samém bez toho, aby k tomu přizval účastníka řízení, tj. stěžovatele. Okresní úřad v Liberci své zamítavé rozhodnutí zdůvodnil zejména poukazem na podpůrné použití správního řádu při rozhodování podle §5 občanského zákoníku. V žalobě o přezkum správního rozhodnutí stěžovatelé nad rámec argumentů, obsažených v odvolání, zejména polemizují s možností "podpůrného použití" správního řádu pro řízení dle §5 občanského zákoníku, přičemž odkazují na ustanovení §11 zákona č. 102/1992 Sb. a §64 písm. b) zákona o obcích. Stěžovatelé zároveň v žalobě sdělují, že se v rámci občanskoprávního řízení domáhají ochrany svého vlastnického práva (věc je vedena u Okresního soudu v Liberci pod sp. zn. 13 C 588/97). Stěžovatelé závěrem vyjádřili názor, že se u napadených rozhodnutí správních orgánů nejedná o předběžné opatření ve smyslu §248 odst. 2 písm. e) o. s. ř., a to s ohledem na skutečnost, že citované ustanovení má na mysli předběžná opatření, na která navazují jiná správní rozhodnutí, která jsou již zásadně napadnutelná žalobou. V projednávané věci jde však, dle jejich přesvědčení, z hlediska správního řízení o konečné rozhodnutí, přičemž o konečné rozhodnutí může jít i z hlediska věcného, pokud není následně ve věci rozhodováno soudem. Krajský soud v Ústí nad Labem usnesením ze dne 22. ledna 1998, sp. zn. 16 Ca 551/97, řízení zastavil. V uvedeném rozhodnutí soud poukazuje na smysl řízení dle §5 občanského zákoníku, jež spatřuje pouze v poskytnutí právní ochrany ve zkráceném řízení před zřejmým zásahem do posledního pokojného stavu a tím v zabezpečení pořádku a klidu mezi dotčenými. Toto řízení, dle názoru soudu, žalobce ve správním řízení v předmětné věci nesporně postihuje na výkonu jejich vlastnických práv k nemovitostem, nicméně se tak děje dočasně, tj. do doby, než bude o výsledku rozhodnuto soudem v občanskoprávním řízení, a je tedy zřejmé, že svou povahou je takovéto správní rozhodnutí pouze rozhodnutím předběžným. Jelikož Krajský soud v Ústí nad Labem kvalifikoval rozhodnutí správních orgánů dle §5 občanského zákoníku ve smyslu rozhodnutí předběžné povahy dle §248 odst. 2 písm. e) o. s. ř., dle §250d odst. 3 o. s. ř. řízení zastavil. Stěžovatelé v ústavní stížnosti krajskému soudu vytýkají nesprávnou interpretaci §248 odst. 2 písm. e) o. s. ř. ve vazbě k §5 občanského zákoníku. Z uvedeného ustanovení občanského zákoníku, dle jejich názoru, vyplývá, že se nejedná o rozhodnutí správního orgánu, které má charakter předběžné povahy ve smyslu §248 odst. 2 písm. e) o. s. ř. a na které nutně navazuje konečné rozhodnutí správního orgánu ve věci samé (§43 správního řádu). Smyslem vyloučení možnosti přezkumu v rámci správního soudnictví rozhodnutí správních orgánů předběžné povahy spatřují stěžovatelé právě v tom, že na takováto rozhodnutí následně ze zákona vždy nutně navazuje konečné rozhodnutí správního orgánu. Zařazení těchto rozhodnutí do rámce negativní enumerace považují za součást koncepce správního soudnictví, tj. umožnění přezkumu správních rozhodnutí soudem tam, kde toto není v zásadě již možné v rámci správního řízení. Dále upozorňují na skutečnost, že v případě, kdy není dotčenými subjekty podán návrh na soud, jedná se u rozhodnutí dle §5 občanského zákoníku o rozhodnutí konečné. V uvedeném postupu soudu stěžovatelé spatřují porušení čl. 36 odst. 1 Listiny. V ústavní stížnosti jsou dále opakovány námitky proti rozhodnutím správních orgánů, jak byly původně obsaženy ve správní žalobě. Tím, že správní orgán proklamoval "podpůrné působení" správního řádu ve správním řízení dle §5 občanského zákoníku, pro které není zákonné opory, došlo, dle jejich přesvědčení, k porušení principů právního státu a tím i čl. 1 Ústavy. Stěžovatelé dále vytýkají krajskému soudu porušení čl. 38 odst. 2 Listiny, když neměli možnost se vyjádřit k důkazům, jež soud provedl. Pro posuzování lhůty ve vztahu k rozhodnutí Okresního úřadu v Liberci stěžovatelé navrhují postup podle §75 odst. 2 písm. a) zákona č. 182/1993 Sb., ve znění pozdějších předpisů, jelikož přístup, jímž se cítí být dotčeni ve svých základních právech a svobodách, považují za obvyklou praxi Okresního úřadu v Liberci ve všech řízeních dle §5 občanského zákoníku. Na základě výzvy Ústavního soudu podle §42 odst. 4 a §76 odst. l zákona č. 182/1993 Sb., podal dne 23. dubna 1998 Krajský soud v Ústí nad Labem vyjádření, v němž předsedkyně senátu 16 Ca zejména uvádí, že právní ochrana, poskytovaná dle §5 občanského zákoníku příslušnými orgány státní správy, je pouze předběžná, neboť se nezkoumají právní otázky, tj. zda skutečně došlo k zásahu do cizího subjektivního občanského práva, zda se tak stalo protiprávně nebo po právu. Účelem je pouze urychleně poskytnout ochranu před zřejmým zásahem do posledního pokojného stavu. Dle názoru krajského soudu je to teprve obecný soud, jenž rozhoduje ve věci s konečnou platností, přičemž není v žádném případě vázán předchozím rozhodnutím správního orgánu a v případě pravomocného rozhodnutí soudu ztrácí toto správní rozhodnutí bez dalšího účinnost. Krajský soud v Ústí nad Labem z uvedených důvodů nadále trvá na svém rozhodnutí a navrhuje ústavní stížnost zamítnout. II. Hodnocení ústavnosti zásahu orgánu veřejné moci do základních práv a svobod se skládá z několika komponentů (III. ÚS 102/94, III. ÚS 114/94, III. ÚS 84/94). Prvním je posouzení ústavnosti aplikovaného ustanovení právního předpisu (což vyplývá z §68 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb.). Dalšími komponenty jsou hodnocení dodržení ústavních procesních práv, a konečně posouzení ústavně konformní interpretace a aplikace hmotného práva. V předmětné věci Ústavní soud neshledal důvod k posuzování ústavnosti aplikovaného hmotného a procesního práva. Ústavní stížností napadené rozhodnutí Krajského soudu v Ústí nad Labem vychází z interpretace ustanovení §248 odst. 2 písm. e) o. s. ř., dle které rozhodnutím správního orgánu předběžné povahy, a tudíž jedním z důvodů nepřípustnosti soudního přezkumu správních rozhodnutí, je i rozhodnutí orgánu státní správy dle §5 občanského zákoníku. Uvedené ustanovení občanského zákoníku představuje občanskoprávní ochranu pokojného stavu (zejména detence), jež je z důvodu zákonodárcem předpokládané větší operativnosti svěřena orgánům státní správy. Správní orgán v případě zřejmého zásahu do pokojného stavu může předběžně zásah zakázat nebo uložit, aby byl obnoven předešlý stav. Ustanovení §5 občanského zákoníku přitom výslovně stanoví, že rozhodnutím správního orgánu není dotčeno právo domáhat se ochrany u soudu. Předběžnost rozhodnutí, dle názoru doktrinárního [V. Knapp, Quieta non movere (§5 občanského zákoníku), Právní praxe, č. 3, 1993, s. 267-268], spočívá v tom, že "konstatuje nikoli stav právní, ale pokojný stav, tj. určitý stav faktický ... Ani tehdy, jestliže se ten, kdo je k tomu legitimován, neobrátí na soud, se rozhodnutí podle §5 nemůže stát 'konečné' v tom smyslu, že by závazně určilo stav právní. (Kdyby se faktický stav stal stavem právním v důsledku vydržení ... nestal by se jím v důsledku rozhodnutí podle §5, ale v důsledku právotvorného působení oprávněné držby.) Předběžnost rozhodnutí podle §5 spočívá dále v tom, že o právním stavu rozhoduje ... výlučně soud, pro který rozhodnutí podle §5 není prejudiciální a ani jinak závazné. Není pro soud prejudiciální ani ve věci zjištění pokojného stavu samého. I tuto skutkovou otázku může soud zhodnotit jinak než obecní úřad. Předběžnost rozhodování podle §5 naproti tomu neznamená, že ... by bylo podmínkou řízení soudního ... Z uvedeného vztahu rozhodnutí soudu a rozhodnutí obecného úřadu podle §5 ostatně vyplývá, že označení rozhodnutí podle §5 jako rozhodnutí předběžného je spíš parabolické, než exaktní. Soud i obecný úřad tu sice rozhodují o stejné skutkové podstatě, ale z hlediska právního každý o něčem docela jiném." Je potřebné dodat, že doktrína k otázce soudního přezkumu rozhodnutí dle §5 občanského zákoníku nenabízí ani hlediska možného posuzování problému jednoznačnou odpověď: "Sporná je povaha rozhodnutí pověřeného obecního úřadu podle §5 ObčZ ... kteréžto rozhodnutí nemusí mít ve všech případech nutně povahu předběžnou. Rozhodovací praxe se s tímto problémem dosud jednoznačně nevypořádala; zdá se, že povahu takového rozhodnutí posoudí soud případ od případu." (J. Bureš, L. Drápal, M. Mazanec, Občanský soudní řád. Komentář. 2. vydání, Praha 1996, s. 698) Rozhodování dle §5 občanského zákoníku je příkladem svěření pravomoci správním orgánům rozhodovat ve věcech občanskoprávních. Předběžnost rozhodnutí podle §5 občanského zákoníku proto nespočívá v předběžné povaze v rámci správního řízení, nýbrž spočívá ve vymezení jejich vztahu k možnému rozhodování soudnímu. Naproti tomu správními rozhodnutími předběžné povahy dle §248 odst. 2 písm. e) o. s. ř. nutno chápat, a to vycházeje ze smyslu a účelu správního soudnictví, ta rozhodnutí, jež mají předběžnou povahu ve správním řízení, čili ve vztahu k dalšímu správnímu (a nikoli soudnímu!) rozhodnutí. Čl. 36 odst. 2 Listiny je v poměru k čl. 36 odst. 1 ustanovením speciálním. Upravuje institut soudní ochrany práv, dotčených rozhodnutími orgánů veřejné správy, přičemž připouští zákonem stanovené výjimky (negativní enumeraci) takovéhoto přezkumu. Jejich meze je dána okruhem základních práv a svobod podle Listiny. Je v této souvislosti základní otázkou, zda extenzivní výklad a aplikace zákonem stanovených výjimek soudního přezkumu správních rozhodnutí ze strany obecných soudů, resp. založení nového enumeračního důvodu judikaturou obecných soudů, zakládá porušení čl. 36 odst. 2 Listiny. Dle názoru právní teorie nutno interpretovat ustanovení čl. 36 odst. 2 věty druhé extenzivně (viz V. Pavlíček, J. Hřebejk, V. Knapp, J. Kostečka, Z. Sovák, Ústava a ústavní řád České republiky. 2. díl, Práva a svobody, Praha 1995, s. 262). Jinými slovy řečeno, při interpretaci čl. 36 odst. 2 Listiny v pochybnostech nutno dát přednost ochraně základních práv a svobod, a tedy důvody vylučující soudní přezkum interpretovat restriktivně. V posuzované věci bylo extenzivní interpretací pojmu správního rozhodnutí předběžné povahy dle §248 odst. 2 písm. e) o. s. ř. vyloučeno přezkoumání rozhodnutí, týkajícího se základního práva domáhat se stanoveným postupem svého hmotného práva u jiného orgánu ve smyslu čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod. Z uvedeného důvodu Ústavní soud usnesení Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 22. ledna 1998, sp. zn. 16 Ca 551/97, zrušil. V této souvislosti Ústavní soud opakovaně poukazuje na tu skutečnost, že za neexistence Ústavou předpokládaného Nejvyššího správního soudu, je nucen ve věcech, které jsou projednávány v tzv. správním soudnictví, provádět v nezbytných případech korekci právních názorů, která by však jinak příslušela tomuto soudu. Současný "systém" správního soudnictví nezná jiný prostředek korekce soudního rozhodnutí, nežli je ústavní stížnost, což je nepochybně stav nežádoucí a neodpovídající principům výkonu spravedlnosti v právním státě (viz zejména nález ve věci sp. zn. IV. ÚS 136/97). Nad rámec rationis decidendi, jako obiter dictum, nutno dále uvést následující: Ustanovení §11 zákona č. 102/1992 Sb., ve znění zákona č. 227/1997 Sb., svěřuje rozhodování o věcech dle §5 občanského zákoníku obecním úřadům. Ve smyslu §21 zákona o obcích se v tomto případě jedná o tzv. přenesenou působnost obce, tj. o výkon státní správy v rozsahu stanoveném zvláštními zákony. Dle §64 písm. b) zákona o obcích se na rozhodování v oblasti přenesené působnosti, pokud zvláštní zákon nestanoví jinak, vztahují obecné předpisy o správním řízení. Jelikož žádný zvláštní zákon nestanoví jinak, není dán důvod omezeného, tj. "podpůrného", resp. přiměřeného, použití správního řádu pro rozhodování ve věcech dle §5 občanského zákoníku. Pakliže Ústavní soud dospěl k závěru, že v řízení před obecným soudem nebyly dodrženy principy řádného procesu ve smyslu čl. 36 odst. 2 Listiny, zrušením usnesení Krajského soudu v Ústí nad Labem se vytváří prostor pro opětovné posouzení rozhodnutí Okresního úřadu v Liberci ze dne 12. srpna 1997, č. j. 283/97, a zároveň se tím stěžovateli otevírá možnost slyšení před obecným soudem, a tím i možnost uplatnění své argumentace ohledně skutkové a právní stránky rozhodované věci. Pokud je nálezem, zrušujícím rozhodnutí o posledním procesním prostředku, který zákon k ochraně práva poskytuje, vytvořen procesní prostor pro ochranu tohoto práva uvnitř soustavy obecných soudů, pro posuzování právnosti rozhodnutí, která zrušenému rozhodnutí předcházela, platí princip subsidiarity, obsažený v §75 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb., ve znění pozdějších předpisů. Z uvedeného důvodu Ústavní soud návrh stěžovatele na zrušení rozhodnutí Okresního úřadu v Liberci ze dne 12. srpna 1997, č. j. 283/97, a návrh na vydání předběžného opatření, jímž se odkládá vykonatelnost rozhodnutí Okresního úřadu v Liberci ze dne 12. srpna 1997, č. j. 283/97, zamítl. Poučení: Proti rozhodnutí Ústavního soudu se nelze odvolat V Brně 4. června 1998