ECLI:CZ:US:2018:3.US.1662.18.1
sp. zn. III. ÚS 1662/18
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Radovana Suchánka a soudců Josefa Fialy (soudce zpravodaje) a Jiřího Zemánka o ústavní stížnosti stěžovatele Kamila Závěšického, zastoupeného JUDr. Janem Krčem, advokátem, sídlem Záhřebská 577/33, Praha 2 - Vinohrady, proti rozsudku Krajského soudu v Ostravě - pobočky v Olomouci ze dne 13. února 2018 č. j. 69 Co 659/2017-155, za účasti Krajského soudu v Ostravě - pobočky v Olomouci, jako účastníka řízení, a Milady Šopíkové, jako vedlejší účastnice řízení, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
I.
Skutkové okolnosti případu a obsah napadeného rozhodnutí
1. Ústavní stížností podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") a §72 a násl. zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), se stěžovatel domáhal, aby byl zrušen rozsudek Krajského soudu v Ostravě - pobočky v Olomouci (dále jen "krajský soud") označený v záhlaví, neboť je názoru, že jím byla porušena jeho práva zaručená v čl. 11 odst. 1 a 4, v čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina") a v čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod.
2. Okresní soud v Jeseníku (dále jen "okresní soud") I. výrokem rozsudku ze dne 21. 9. 2017 č.j. 5 C 64/2017-128 zamítl žalobu o zaplacení 34 059 Kč jako bezdůvodného obohacení, jež stěžovatel požadoval proti vedlejší účastnici, která dle jeho tvrzení bez právního důvodu užívala část jeho pozemku (šlo o pozemek parc. č. X1 v katastrálním území Dolní Lipová) jako přístupovou cestu k restauraci K., jako manipulační a jako parkovací plochu. Okresní soud žalobu zamítl, jelikož dospěl k závěru, že na uvedeném pozemku stěžovatele se nachází veřejně přístupná účelová komunikace podle §7 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o pozemních komunikacích"). Byly totiž naplněny znaky, které pro její vznik požaduje právní úprava a judikatura [tj. 1) existence stálé a patrné cesty, 2) splnění zákonného účelu v podobě spojení jednotlivých nemovitostí pro potřeby jejich vlastníků nebo ke spojení těchto nemovitostí s ostatními pozemními komunikacemi nebo k obhospodařování zemědělských a lesních pozemků, 3) souhlas vlastníka s obecným užíváním cesty veřejností a 4) nutná komunikační potřeba]. Okresní soud uvedl, že v terénu je patrná stálá dopravní cesta v podobě jednoznačně viditelné vyasfaltované části pozemku. Tato cesta slouží ke spojení nemovitostí vedlejší účastnice a nemovitostí ve vlastnictví třetích osob (pozemků parc. č. X2 a x3) s jedinou přístupovou komunikací. Pozemek stěžovatele byl od roku 1967 využíván širokou veřejností k přístupu do restauračního zařízení K. Souhlas s obecným užíváním cesty veřejností dal v roce 1967 tehdejší vlastník pozemku v souvislosti s vybudováním K. O tom svědčí zařazení cesty do seznamu veřejně přístupných účelových komunikací a rovněž to, že mnohaleté provozování restaurace by bez zajištění přístupu zákazníků z řad široké veřejnosti nebylo možné. Na souhlasu s bezplatným užíváním pozemku veřejností nic nezměnila ani dohoda z roku 1986 uzavřená mezi tehdejším vlastníkem pozemku a družstvem Jednota. Touto dohodou bylo jednorázové vypořádání celkového vztahu mezi tehdejším vlastníkem pozemku a Jednotou ohledně zbudování a užívání K., nikoli nějaká opakující se platba za užívání pozemku. Naopak i v této dohodě bylo konstatováno, že v minulých 20 letech nebyla uzavřena žádná dohoda o úplatnosti užívání přístupového pozemku. Naplněn byl i poslední znak účelové komunikace, a to nezbytná komunikační potřeba. Žádná jiná přístupová cesta k pozemkům vedlejší účastnice a třetích osob neexistuje.
3. Krajský soud rozsudkem, který je napaden ústavní stížností, potvrdil I. výrok právě rekapitulovaného rozsudku okresního soudu. Neshledal vadu v tom, že okresní soud nepřerušil řízení, jelikož si otázku existence účelové komunikace mohl zodpovědět sám jako otázku předběžnou. Nebylo ani zřejmé, kdy lze očekávat rozhodnutí správního orgánu o této předběžné otázce. Krajský soud dále uvedl, že okresní soud nepochybil, když se nezabýval kolaudačním stavem stavby, k níž vede účelová komunikace. Skutečnost, zda je stavba zkolaudovaná (schválená dle veřejnoprávních předpisů) nevypovídá o tom, zda jde o stavbu oprávněnou z hlediska předpisů občanského práva. Účelová cesta navíc může vést i ke stavbě nezkolaudované či pozemkům, které se vůbec nekolaudují. Krajský soud přisvědčil okresnímu soudu v tom, že existoval souhlas tehdejšího vlastníka se vznikem účelové komunikace. Ani z dohody z roku 1986 nelze dovodit nesouhlas tehdejšího vlastníka. Dohoda se totiž týkala pozemků, které byly prodány (tehdy označovány jako parc. č. X4 a X5). Krajský soud se neztotožnil s námitkou, že o obecné užívání pozemku nemohlo jít z toho důvodu, že předmětný pozemek byl užíván osobami spjatými s restaurací. Uvedl, že postačuje, je-li komunikační potřeba dána jen k jedné nemovitosti (odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 11. 2015 č. j. 6 As 213/2015-14). Zákazníci, vlastníci a provozovatelé restaurace tvoří neohraničený okruh osob. Nešlo tak o soukromou potřebu individuálních osob, ale o potřebu veřejnou.
II.
Argumentace stěžovatele
4. Porušení svého práva vlastnit majetek stěžovatel spatřuje v tom, že soudy nebraly v potaz všechny okolnosti udělení souhlasu s užíváním pozemku jako přístupu k vybudovanému restauračnímu zařízení K. Tehdejší vlastník pozemku sice souhlas s užíváním pozemku udělil, ale soudy pominuly, že byť formálním provozovatelem restaurace bylo družstvo Jednota, jejím faktickým provozovatelem byl tehdejší vlastník pozemku. Z jeho strany tak šlo o užití svého pozemku pro vlastní účely. Nelze proto dovozovat souhlas se vznikem účelové komunikace. Soudy dle stěžovatele zcela pominuly skutečnost, že tehdejší vlastník při prodeji deklaroval, že pozemek není zatížen právními vadami. Bez povšimnutí zůstala i zmínka o tom, že na pozemku má být zřízeno věcné břemeno. Jeho zřízení či uzavření nájemní smlouvy by stěžovatel považoval za optimální řešení. Stěžovatel namítl, že soudy svými rozhodnutími nepřiměřeně zasáhly do jeho vlastnického práva a omezily jej v možnosti rozhodnout o tom, komu umožní svůj pozemek využívat. Naplnění podmínek vzniku účelové komunikace lze shledat jen v případech, kdy neexistují jiné způsoby, jak dosáhnout sledovaného cíle. Soudy se jinými možnostmi (např. zajištěním přístupu jinudy, možností zřídit věcné břemeno) nezabývaly.
5. Závěrem, že komunikační potřeba je dána zájmy provozovatelů restaurace, soudy upřednostnily soukromé podnikatelské záměry vedlejší účastnice před ochranou práv stěžovatele. Obecné soudy se odmítly zabývat tím, zda šlo o stavbu legální a zda komunikační potřeba může vzniknout i pro užívání nelegální stavby. Dle stěžovatele soudy dále zatížily své řízení vadou, jelikož je nepřerušily do rozhodnutí silničního úřadu. Stěžovatel podal návrh na zahájení řízení o určení právního vztahu dle §142 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád (dále jen "správní řád"), v němž se bude posuzovat existence účelové komunikace. V případě, že soud řízení nepřerušil, měl být v odůvodnění svého rozsudku precizní a přesně uvést, kde se na pozemku účelová komunikace nachází.
III.
Procesní předpoklady řízení před Ústavním soudem
6. Ústavní soud posoudil splnění procesních předpokladů řízení a shledal, že ústavní stížnost byla podána včas oprávněným stěžovatelem, který byl účastníkem řízení, v nichž byla vydána rozhodnutí napadená ústavní stížností. Ústavní soud je k jejímu projednání příslušný. Stěžovatel je zastoupen v souladu s požadavky §29 až 31 zákona o Ústavním soudu. Ústavní stížnost je přípustná, neboť stěžovatel vyčerpal všechny zákonné procesní prostředky k ochraně svého práva (§75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu a contrario). Napadené rozhodnutí krajského soudu o odvolání bylo posledním zákonným procesním prostředkem k ochraně stěžovatelova práva, jelikož dovolání proti němu není přípustné [§238 odst. 1 písm. c) zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů].
IV.
Posouzení opodstatněnosti ústavní stížnosti
7. Ústavní soud není součástí soustavy soudů, nýbrž je soudním orgánem ochrany ústavnosti (čl. 83 a 91 odst. 1 Ústavy). Není povolán k instančnímu přezkumu rozhodnutí obecných soudů. Jeho pravomoc podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy je založena výlučně k přezkumu toho, zda v řízení nebo rozhodnutím v něm vydaným nebyla dotčena ústavně chráněná práva nebo svobody stěžovatele a zda řízení lze jako celek pokládat za spravedlivé.
8. Základem úvah okresního soudu a krajského soudu v posuzované věci byl dílčí závěr, že na pozemku stěžovatele se nachází veřejně přístupná účelová komunikace. Judikatura Nejvyššího soudu i Nejvyššího správního soudu se shoduje v tom, že veřejně přístupná účelová komunikace vzniká současným naplněním čtyř znaků, jimiž jsou: 1) stálost a znatelnost komunikace v terénu podle §2 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích, 2) zákonný účel komunikace podle §7 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích, 3) souhlas vlastníka s veřejným užíváním a 4) nutná komunikační potřeba (srov. usnesení Nejvyššího soudu ze dne 12. 4. 2017 sp. zn. 22 Cdo 616/2017 a rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 5. 2012 č. j. 1 As 32/2012-42, jeho část IV.A; dále též ČERNÍNOVÁ, M., ČERNÍN, K., TICHÝ, M. Zákon o pozemních komunikacích. Komentář. Praha: Wolters Kluwer. 2015. s. 44-61).
9. Existence veřejně přístupné účelové komunikace definované v §7 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích představuje omezení vlastnického práva, protože vlastník musí strpět obecné užívání pozemku jako komunikace (§19 uvedeného zákona) a umožnit na něj veřejný přístup. Za uvedené omezení vlastnického práva zákon nepředpokládá náhradu, proto k němu nemůže dojít bez svolení vlastníka, neboť jednou z podmínek nuceného omezení vlastnického práva je dle čl. 11 odst. 4 Listiny poskytnutí náhrady. Pro vznik veřejně přístupné účelové komunikace je tak nezbytný souhlas vlastníka pozemku, po němž tato komunikace vede. Omezení vlastnického práva dané existencí veřejně přístupné účelové komunikace, k němuž dal vlastník souhlas, je způsobilé přecházet z vlastníka na vlastníka. Není proto nutný souhlas nového vlastníka v případě, že předešlý vlastník takový souhlas dal [viz nález Ústavního soudu ze dne 9. 1. 2008 sp. zn. II. ÚS 268/06 (N 2/48 SbNU 9), body 31., 32. a 38.]. Tento souhlas nemusí být výslovný, ale postačí i mlčky udělený souhlas projevený tím, že vlastník veřejnosti v užívání cesty nebránil [viz usnesení Ústavního soudu ze dne 6. 12. 2016 sp. zn. IV. ÚS 3518/16 a nález ze dne 15. 3. 2011 sp. zn. III. ÚS 2942/10 (N 44/60 SbNU 505), rozhodnutí Ústavního soudu jsou dostupná na http://nalus.usoud.cz].
10. Stěžovatel v ústavní stížnosti zpochybňoval existenci souhlasu daného jedním z předchozích vlastníků pozemku tvrzením, že původní vlastník pozemku byl faktickým provozovatelem restaurace K., k níž byl zajištěn přístup přes jeho pozemek. Družstvo Jednota označil za formálního provozovatele této restaurace. Stěžovatel tedy dovozoval, že pro tehdejšího vlastníka šlo o užívání vlastního pozemku ke svým vlastním účelům. Z vyžádaného soudního spisu Ústavní soud zjistil, že takto formulované tvrzení stěžovatel ani před okresním soudem ani před krajským soudem neuplatnil. Z tohoto důvodu se k němu soudy nemohly vyjádřit a v souladu se svými zjištěními z provedeného dokazování vycházely z toho, že restaurace K. byla v roce 1967 zbudována pro družstvo Jednota a od tohoto roku užívána. S ohledem na subsidiaritu ústavní stížnosti se ani Ústavní soud nezabývá argumentací (zde navíc skutkovou), kterou stěžovatel nepředestřel soudům v předešlých řízeních.
11. Nedůvodná je námitka, že se soudy nezabývaly zajištěním přístupu k nemovitosti jinudy (tj. znakem nezbytné komunikační potřeby) nebo zmínkou o věcném břemeni. Okresní soud na základě fotografií a situačního plánu vyhodnotil, že jiná přístupová cesta neexistuje. Věcnému břemeni se v bodě 13. svého rozsudku věnoval krajský soud. Uvedl, že ze zprávy družstva Jednota nelze dovozovat, že by na posuzovaném pozemku vázlo věcné břemeno, ani v katastru nemovitostí nebylo žádné věcné břemeno zaznamenáno. Ústavní soud tak konstatuje, že z rozsudku krajského soudu je patrné stanovisko, že nebylo prokázáno, že by k užívání pozemku docházelo na základě věcného břemene nebo že by ke zřízení nějakého věcného břemene vůbec došlo.
12. Ústavní soud uvádí, že případné užívání pozemku z titulu věcného břemene může mít určitý význam při zkoumání existence souhlasu vlastníka s obecným užíváním. Skutečnost, že vlastník pozemku nebo jeho právní předchůdce upravil užívání svého pozemku formou věcného břemene, nasvědčuje spíše tomu, že neměl v úmyslu povolit neomezené užívání svého pozemku neurčeným okruhem osob [srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 12. 2009 č. j. 1 As 76/2009-60 (č. 2028/2010 Sb. NSS), bod 33]. Na druhou stranu takovou možnost nelze pouze ze zřízení věcného břemene ani zcela vyloučit, jelikož konkrétní jednání vlastníka může svědčit o tom, že nad rámec svého závazku z věcného břemene souhlasil, byť konkludentně, s užíváním svého pozemku neurčeným okruhem osob, tj. okruhem osob překračujícím okruh osob oprávněných z věcného břemene (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 3. 2010 č. j. 5 As 3/2009-76). Rozhodné tak bude posouzení konkrétních okolností toho kterého případu.
13. Jelikož v době vzniku veřejně přístupné účelové komunikace či později nebyla existence věcného břemene doložena, nemusel krajský soud řešit, jaký dopad by jeho případné zřízení v dané době mělo na posuzovanou věc. Ústavní soud sice opakovaně shledal, že existují-li jiné způsoby, jak dosáhnout sledovaného cíle (zajištění komunikačního spojení nemovitostí), aniž by došlo k omezení vlastnického práva, je třeba dát před omezením vlastnického práva přednost těmto jiným způsobům [výše zmíněný nález sp. zn. II. ÚS 268/06, bod 34; nález ze dne 15. 3. 2011 sp. zn. III. ÚS 2942/10 (N 44/60 SbNU 505); nález ze dne 21. 9. 2011 sp. zn. II. ÚS 3608/10 (N 164/62 SbNU 427), bod 19.]. Uvedený požadavek se však váže především k situaci, kdy jsou dotčené nemovitosti dopravně dostupné z vícera cest, přičemž jedna z nich, která je schopna pokrýt komunikační potřebu, je ve vlastnictví veřejné korporace (obce, kraje či státu), byť by třeba šlo o cestu delší či méně pohodlnou. V takovém případě je totiž komunikační potřebu možno zajistit i bez jakéhokoli omezení vlastnictví soukromého subjektu.
14. Jiná je situace, kdy k dotčeným nemovitostem vede výhradně jen jedna cesta přes pozemek soukromé osoby (tak tomu bylo v posuzované věci). Zajištění komunikačního spojení se pak bez určitého způsobu dotčení vlastnického práva k takovému pozemku neobejde. Danou situaci může vyřešit vznik veřejně přístupné účelové komunikace, jsou-li splněny podmínky pro její vznik. Při jejich splnění je nerozhodné, zda by se saturace komunikační potřeby dala případně řešit více či méně úspěšně i jinými právními instituty (jako např. věcným břemenem, nájmem, výprosou apod.). I ty představují pro vlastníka jisté omezení. Je přitom plně v autonomii vlastníka, zda bude s omezením svého vlastnického práva souhlasit a nic mu nebrání v tom, aby souhlasil (byť konkludentně) i s poměrně citelným omezením v podobě vzniku veřejně přístupné účelové komunikace. Z předpisů veřejného práva plyne požadavek, aby cesta naplňovala nutnou komunikační potřebu (nebyla k ní alternativa), tedy aby vůbec existoval dostatečně intenzivní problém s přístupem k pozemkům, který je třeba vyřešit, a jehož řešení může představovat vznik veřejně přístupné účelové komunikace. Představuje-li pak určitá cesta na pozemku vlastníka jedinou spojnici uspokojující nutnou komunikační potřebu vážící se k jiným pozemkům, může dojít ke vzniku veřejně přístupné účelové komunikace, pokud k tomu byly splněny i zbylé podmínky. Při jejich splnění nebrání vzniku veřejně přístupné účelové komunikace to, že vlastníkovi pozemku, přes který vede cesta, se místo uděleného souhlasu s veřejným užíváním cesty na svém pozemku nabízela teoretická možnost užívání svého pozemku upravit jinak (např. věcným břemenem či jiným způsobem umožnit jeho užívání určitými osobami). Z těchto důvodů Ústavní soud nepřisvědčil stěžovatelově argumentaci o tom, že soud pominul zmínky o možnosti zřídit věcné břemeno (ať možnost jeho zřízení stěžovatel směřoval do minulosti nebo současnosti). Krajský soud totiž zmínil, že nebylo možno dovozovat, že by na pozemku vázlo věcné břemeno. Samotná možnost (navíc nevyužitá) jeho zřízení nijak nebrání vzniku ani trvání veřejně přístupné účelové komunikace.
15. Na uvedeném nic nemění ani stěžovatelův odkaz na bod 44. již zmíněného nálezu sp. zn. II. ÚS 286/06, který se sice týkal posuzování existence veřejně přístupné účelové komunikace. Podstatné však je, že v tomto nálezu Ústavní soud zde shledal, že veřejně přístupná účelová komunikace nemohla vzniknout, jelikož nebyl naplněn jeden ze znaků této komunikace (v daném případě šlo o nutnou komunikační potřebu). Právě k takové situaci Ústavní soud v bodě 44. uvedeného nálezu konstatoval, že by jako optimální řešení viděl do budoucna zřízení věcného břemene. Možnost zřízení věcného břemene zde nepojímal jako skutečnost vylučující vznik či trvání veřejně přístupné účelové komunikace, ale jako řešení tam, kde tato komunikace vůbec nevznikla z jiných důvodů (pro absenci nutné komunikační potřeby).
16. Ústavní soud vyhodnotil, že k porušení ústavně zaručených práv stěžovatele nedošlo ani tím, že okresní soud ani krajský soud nepřerušily svá řízení do rozhodnutí silničního úřadu o žádosti stěžovatele, kterou bylo zahájeno řízení o určení právního vztahu (§142 správního řádu), jehož předmětem byla povaha cesty, o níž ve věci šlo. Sám stěžovatel si je vědom toho, že přerušení řízení dle §109 odst. 2 písm. c) zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů, je fakultativní. Nelze souhlasit, že by se soudy řádně nevypořádaly s důvody, proč k přerušení řízení nepřistoupily, jak namítl stěžovatel. Okresnímu soudu návrh na přerušení řízení stěžovatel přednesl dva dny před vyhlášením rozsudku. Okresní soud poznamenal, že již měl zjištěny všechny okolnosti potřebné pro posouzení povahy komunikace. Krajský soud uvedl, že ani v době jeho rozhodnutí nebylo vůbec známo, kdy lze očekávat rozhodnutí silničního úřadu. Zcela nepodložená je námitka stěžovatele, dle níž za situace, kdy soudy řízení nepřerušily, měly být precizní a přesně uvést, kde se na jeho pozemku nachází veřejně přístupná účelová komunikace. Okresní soud totiž jasně deklaroval, že jde o jasně viditelnou vyasfaltovanou část pozemku ve vlastnictví stěžovatele fakticky neodlišitelnou od konce místní komunikace na pozemku parc. č. X6.
17. Stěžovatel namítl porušení práva na soudní ochranu (čl. 36 odst. 1 Listiny) v souvislosti se závěrem krajského soudu, že se nebylo nutno blíže zabývat otázkou kolaudačního stavu stavby, k níž vedla cesta přes pozemek stěžovatelky. Stěžovatel v daném ohledu zmínil, že krajský soud neprováděl další navržené důkazy. Ústavní soud konstatuje, že právě shrnutá argumentace stěžovatele je natolik útržkovitá, že z ní není patrno, čím přesně měl krajský soud dle jeho mínění porušit čl. 36 odst. 1 Listiny. Ústavní soud tak konstatuje, že své hodnocení o tom, proč otázka kolaudace restaurace K. nebyla pro věc rozhodná, podrobně rozvedl (bod 10. jeho rozsudku). Provedení navržených důkazů není bezvýhradnou povinností soudu. V případě, že soud navržený důkaz neprovede, musí však odůvodnit, proč jej neprovedl. To krajský soud splnil, tudíž ani z tohoto důvodu nemohlo dojít k porušení stěžovatelova práva zaručeného v čl. 36 odst. 1 Listiny.
18. Vzhledem k tomu, že Ústavní soud neshledal žádné porušení ústavně zaručených základních práv a svobod stěžovatele, odmítl jeho ústavní stížnost bez přítomnosti účastníků mimo ústní jednání jako návrh zjevně neopodstatněný podle §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 10. července 2018
Radovan Suchánek v. r.
předseda senátu