ECLI:CZ:NSS:2010:5.AS.3.2009:76
sp. zn. 5 As 3/2009 - 76
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Ludmily
Valentové a soudců JUDr. Jaku ba Camrdy a Mgr. Tomáše Zubka v právní věci žalobců: a) M.
M. a b) I. M., oba zastoupeni JUDr. Miroslavem Noskem, advokátem se sídlem Semily,
Nádražní 24, proti žalovanému: Krajský úřad Libereckého kraje, se sídlem Liberec 2, U Jezu
642/2a, za účasti osob zúčastněných na řízení: 1) A. M. a 2) B. M., o žalobě proti rozhodnutí
žalovaného ze dne 18. 12. 2007, č. j. OD 1277/2007-2/280.9/Ca, v řízení o kasační stížnosti
žalobců proti rozsudku Krajského soudu v Ústí nad Labem, pobočka v Liberci ze dne 22. 10.
2008, č. j. 59 Ca 9/2008 - 37,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Ústí nad Labem, pobočka v Liberci ze dne 22. 10. 2008,
č. j. 59 Ca 9/2008 - 37, se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Rozhodnutím žalovaného ze dne 18. 12. 2007, č. j. OD 1277/2007-2/280.9/Ca, bylo
zamítnuto odvolání žalobců a bylo potvrzeno rozhodnutí Městského úřadu Semily, odboru
dopravy (dále jen „silniční správní úřad“) ze dne 2. 11. 2007, č. j. OD/5142/07, kterým byla
podle §7 odst. 1 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních ko munikacích, ve znění účinném
do 15. 4. 2009 (dále jen „zákon o pozemních komunikacích“), zamítnuta žádost žalobců jako
vlastníků účelové komunikace na pozemku parc. č. 1387 v k. ú. Spálov u Semil o omezení
veřejného přístupu na tuto účelovou komunikaci s tím, že tato účelová komunikace bude
vyhrazena pouze pro užívání žalobců jako vlastníků domu č. p. 23 na pozemku parc. č. st. 92/1.
Proti uvedenému rozhodnutí žalovaného podali žalobci u Krajského soudu v Ústí
nad Labem, pobočka v Liberci žalobu, v níž namítali, že správní orgány obou stupňů nesprávně
vyhodnotily provedené důkazy, kdy nesprávný je zejména závěr, že k domu č. p. 24 na pozemku
parc. č. st. 92/2, který je ve vlastnictví osob zúčastněn ých na řízení, neexistuje jiná přístupová
komunikace. Žalovaný konstatoval, že k domu č. p. 24 neexistuje jiná pozemní komunikace
ve vlastnictví státu, kraje či obce, podle názoru žalobců ovšem požadavek, že jiný přístup
k uvedené nemovitosti musí být zajištěn po pozemcích ve vlastnictví státu, kraje či obce, nemá
oporu v zákoně. Takovým přístupem může být jakákoli pozemní komunikace, tedy i jakákoli jiná
účelová komunikace. Druhá přístupová komunikace k nemovitostem ve vlastnictví osob
zúčastněných na řízení existuje a jediný rozdíl je pouze v délce obou komunikací, což je však
právně bezvýznamné, neboť podle judikatury lze omezit vlastnické právo k pozemku existencí
veřejné účelové komunikace jen z důvodu naléhavé komunikační potřeby, nikoli pro pouhé
zkrácení cesty. Městský úřad Semily, odbor majetkoprávní dopisem ze dne 7. 12. 2005 potvrdil
existenci komunikace vedoucí až na hranici pozemku parc. č. 1386/4 v k. ú. Spálov u Semil
ve vlastnictví žalobců, a to po pozemcích parc. č. 1611/2 v k. ú. Spálov u Semil, parc. č. 357/6
a 52 v k. ú. Bítouchov u Semil a parc. č. 1394 a 1393 v k. ú. Spálov u Semil. Z ohledání, které
provedl silniční správní úřad, přitom vyplývá, že tato náhradní komunikace je vesměs stejné
kvality jako předmětná účelová komunikace. Závěr správního orgánu, že některé části této
náhradní komunikace jsou založeny pouze na věcných břemenech, je nesprávný. Podle názoru
žalobců se jedná o jednu komunikaci, která má charakter úče lové komunikace. Skutečnost,
že někteří vlastníci okolních nemovitostí mají k některým úsekům této komunikace zřízeno
kromě obecného užívacího práva ještě věcné břemeno, nemůže na charakteru této komunikace
jako účelové komunikace nic změnit. Správní orgány odmítly přihlížet k pokračování této
náhradní účelové komunikace, a to přes pozemek parc. č. 1386/4 ve vlastnictví žalobců
až na hranici pozemku parc. č. 1386/2 ve vlastnictví osob zúčastněných na řízení, po kterém
komunikace dále pokračuje v podobě zemní rampy až k domu č. p. 24. Žalobci zdůraznili,
že pokračování náhradní účelové komunikace přes jejich pozemek parc. č. 1386/4 vzniklo tím,
že provedli její zpevnění štěrkem a dali najevo, že jsou srozuměni s tím, že ji jako účelovou
komunikaci budou zejména osoby zúčastněné na řízení užívat.
Shora uvedená náhradní účelová komunikace přitom podstatně šetrněji zasahuje
do vlastnického práva žalobců, protože užíváním stávající účelové komunikace ze strany osob
zúčastněných na řízení dochází „ke každodennímu ježdění a chůzi přímo před vchodem,
před okny a podél jejich domu, což je silně obtěžující a poškozující soukromí“. Z ohledání
provedeného silničním správním úřadem je zřejmé, že stávající účelová komunikace dělí jejich
pozemek parc. č. 1387 na dvě části a je vedena v těsné blízkosti čelní strany jejich domu. Navíc
se jedná o nezpevněnou účelovou komunikaci a osoby zúčastněné na řízení jako vlastníci domu
č. p. 24 na tento fakt neberou žádné ohledy, jak vyplývá z fotografií zachycujících dopravu uhlí
do domu č. p. 24 a její následky, které žalobci přiložili k žalobě. Podle názoru žalobců tak byly
dány podmínky pro vyhovění jejich žádosti.
Krajský soud v Ústí nad Labem, pobočka v Liberci rozsudkem ze dne 22. 10. 2008, č. j.
59 Ca 9/2008 - 37, žalobu zamítl. V odůvodnění tohoto rozsudku uvedl, že ve správním řízení
bylo prokázáno, že přístup po veřejně přístupné účelové komunikaci byl užíván historicky
před rokem 1963, tedy v době, kdy nemovitosti č. p. 23 a č. p. 24 tvořily nemovitost jedinou.
I po roce 1963, kdy byla nemovitost prodána dvěma vl astníkům za účelem přestavby
na dvojdomek, nebyl přístup pro vzdálenější část dvojdomku č. p. 24, nyní ve vlastnictví osob
zúčastněných na řízení, řešen jiným způsobem a vlastníci užívali pro přístup k nemovitosti
č. p. 24 předmětnou komunikaci po pozemku parc. č. 1387 ve vlastnictví žalobců. Krajský soud
se neztotožnil s názorem žalobců, že správní orgány měly přihlédnout k existenci účelové
komunikace po pozemcích parc. č. 1611/2, 357/6, 52, 1394 a 1393. Existence této komunikace
jako veřejně přístupné účelové komunikace, která by m ohla plnohodnotně nahradit přístup
po komunikaci po pozemku parc. č. 1387 k nemovitostem osob zúčastněných na řízení, podle
názoru krajského soudu „ze správního spisu nevyplývá“. Krajský soud se rovněž ztotožnil
s hodnocením správních orgánů, že přístup způsobem, který navrhují žalobci, není „právně
dořešen“. Ve správním řízení nebylo prokázáno, že by osobám zúčastněným na řízení svědčilo
právo odpovídající věcnému břemeni chůze a jízdy přes pozemky parc. č. 1388 a 1386/4
ve vlastnictví žalobců. Také přístup po pozemcích parc. č. 357/6 a 1393 je ošetřen smlouvami
o zřízení věcného břemene pouze ve prospěch žalobců. Ze správního spisu nevyplývá,
že by právo vstupu a vjezdu na uvedené pozemky svědčilo také osobám zúčastněným na řízení.
Krajský soud zdůraznil, že mu není zřejmé, z jakých skutečností žalobci dovozují, že jimi
navrhovaný přístup vede v celém rozsahu po veřejně přístupné účelové komunikaci. Existenci
veřejně přístupné účelové komunikace je oprávněn posoudit příslušný silniční správní úřad, který
ve svém stanovisku ze dne 24. 5. 2005 tento náhradní přístup jako veřejně přístupnou účelovou
komunikaci neposoudil, když uvedl, že přístup po komunikaci po pozemcích parc. č. 1386/7,
1387 a 1386/2 je jedinou přístupovou a příjezdovou komunikací k objektu dv ojdomku. Příslušný
orgán Policie ČR ve vyjádření ze dne 7. 9. 2007 sice uvedl, že doporučuje žalobci navržené
omezení veřejného přístupu na předmětnou účelovou komunikaci, nicméně vyjádřil potřebu
nejdříve danou věc řešit právně tak, aby byl zajištěn k nemovitostem ve vlastnictví osob
zúčastněných na řízení jiný přístup přes okolní pozemky cestou zřízení věcných břemen,
což se však nestalo. Zmínka žalovaného o tom, že je třeba dát přednost přístupu k nemovitostem
po pozemní komunikaci ve vlastnictví státu, kraje nebo obce a že taková možnost v daném
případě není, nemůže být podle názoru krajského soudu důvodem pro zrušení napadeného
rozhodnutí, neboť je pravdivá. Krajský soud konstatoval, že pro posouzení věci bylo rozhodující
to, že k domu č. p. 24 ve vlastnictví osob zúčastněných na řízení by bylo nejdříve nutné
vybudovat nový přístup po nové účelové komunikaci.
Za této situace nelze podle názoru krajského soudu dospět k závěru, že omezení
veřejného přístupu na předmětnou účelovou komunikaci je ve smyslu §7 odst. 1 zákona
o pozemních komunikacích nezbytně nutné k ochraně oprávněných zájmů žalobců. V daném
případě nebylo možné dát přednost ochraně vlastnického práva žalobců před každodenní jízdou
a chůzí kolem jejich domu č. p. 23 před ochranou vlastnického práva osob zúčastněných
na řízení, kterým by omezením veřejného přístupu na předmětnou účelovou komunikaci bylo
zabráněno v přístupu a užívání jejich nemovitostí. Po osobách zúčastněných na řízení není
možné požadovat, aby uzavíraly soukromoprávní smlouvy o věcných břemenech, které by jim
zajistily náhradní přístup k jejich nemovitostem, když vlastnická práva žalobců by musela být
stejně zatížena věcnými břemeny, i když v jiném rozsahu a k jiným nemovitostem. To vše navíc
za situace, kdy zúčastněné osoby, ale i jejich právní předchůdci, komunikaci vedoucí přes
pozemek parc. č. 1387 dlouhodobě používali jako jedinou přístupovou cestu k domu č. p. 24.
Žalobci (dále jen „stěžovatelé“) podali proti rozsudku krajského soudu včas kasační
stížnost z důvodů dle §103 odst. 1 písm. a) a b) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu
správního, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“), tedy z důvodu nezákonnosti
spočívající v nesprávném posouzení právní otázky soudem v předcházejícím řízení a z důvodu
vady řízení spočívající v tom, že skutková podstata, z níž správní orgán v napadeném rozhodnutí
vycházel, nemá oporu ve spisech nebo je s nimi v rozporu, nebo že při jejím zjišťování byl
porušen zákon v ustanoveních o řízení před správním orgánem takovým způsobem, že to mohlo
ovlivnit zákonnost, a pro tuto důvodně vytýkanou vadu soud, který ve věci rozhodoval, napadené
rozhodnutí správního orgánu měl zrušit.
Stěžovatelé napadají závěr krajského soudu, že nebyla prokázána existence náhradní
veřejně přístupné účelové komunikace. Krajský soud podle jejich názoru nevzal v úvahu,
že veřejně přístupná účelová komunikace vzniká již „samotným faktem vzniku dopravní cesty,
a to i na pozemku, jehož vlastník nezakročí proti tomu, že někdo jiný začne po jeho pozemku
jezdit“, jinak řečeno, že účelová komunikace vzniká na základě konkludentního souhlasu
vlastníka pozemku. Stěžovatelé sami, aby se zbavili obtíží, které jim existence veřejně přístupné
účelové komunikace podél jejich domu přináší, vybudovali po vlastním pozemku dopra vní cestu
a prohlásili, že je účelovou komunikací. Dle stěžovatelů se jedná o „řádný způsob“ vzniku
účelové komunikace. Správní orgány měly povinnost náležitě zjistit všechny skutečnosti potřebné
pro rozhodnutí a měly tedy jednoznačně odůvodnit názor, zda náhradní účelová komunikace
existuje nebo neexistuje, pochybnosti nepostačují. Totéž měl učinit krajský soud. Účelová
komunikace musí k tomu, aby byla dopravní cestou, být souvislá a vést odněkud někam.
Představa, že dopravní cesta, vedoucí přes pět pozemk ů, je na některých pozemcích veřejně
přístupnou účelovou komunikací a na některých pozemcích cestou z věcného břemene,
je nesmyslná. Správní orgán prvního stupně při ohledání zjistil, že se jedná o souvislou dopravní
cestu, jejíž poslední úsek vede po jejich pozemku a stal se dopravní cestou a veřejně přístupnou
účelovou komunikací tím, že ji stěžovatelé vybudovali a projevili vůli, aby byla účelovou
komunikací. Tato účelová komunikace pokračuje zemní rampou po pozemku osob zúčastněných
na řízení až k jejich domu. Stěžovatelé navrhli, aby Nejvyšší správní soud rozsudek krajského
soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti zdůraznil, že stěžovatelé neuvedli ve správním
řízení žádné konkrétní důvody nezbytně nutné k ochraně jejich oprávněných zájmů ve smyslu §7
odst. 1 zákona o pozemních komunikacích, které by byly „odborně doloženy“, např. praskliny
na nemovitosti způsobené projíždějícími vozidly, hluk vyvolaný projíždějícími vozidly apod.
Nedoložili ani intenzitu průjezdů vozidel či průchodů pěších po účelové komunikaci. Jediným
konkrétním důvodem uvedeným v žádosti je malá vzdálenost účelové komunikace od jejich
domu. Z předložených podkladů je zřejmé, že přístup k domu č. p. 24 ve vlastnictví osob
zúčastněných na řízení není možný po jiné pozemní komunikaci ve vlastnictví státu, kraje či obce
a nebyla prokázána ani existence jiné účelové komunikace. Žalovaný navrhl, aby Nejvyšší správní
soud kasační stížnost zamítl.
Osoby zúčastněné na řízení se ke kasační stíž nosti nevyjádřily.
Kasační stížnost je podle §102 a násl. s. ř. s. přípustná. Nejvyšší správní soud přezkoumal
napadený rozsudek v rozsahu podané kasační stížnosti (§109 odst. 2, věta před středníkem
s. ř. s.) a z důvodů v ní uvedených (§109 odst. 3, věta před středníkem s. ř. s.). Ve věci přitom
rozhodl bez nařízení jednání za podmínek vyplývajících z ustanovení §109 odst. 1, věty první
s. ř. s.
Obecné i zvláštní užívání určitého statku, typicky právě veřejné cesty, jsou tradičními
instituty veřejného práva, které jsou v současné době vymezeny také v §19 až §29a zákona
o pozemních komunikacích. Pro obecné užívání, tedy nevýlučné užívání statku odpovídající jeho
určení, je charakteristické, že oprávnění k takovému užívání vzniká předem neurčenému ok ruhu
uživatelů, tedy nejde o soukromá práva konkrétních osob k věci cizí (věcná břemena), a vzniká
přímo ze zákona, na rozdíl od užívání zvláštního, které bývá vázáno na vydání určitého
individuálního správního aktu (viz Hendrych D. a kol.: Správní právo. 7. vydání, Praha: C. H.
Beck, 2009, str. 326 a násl.). V tomto duchu je obecné užívání upr aveno i v §19 odst. 1 zákona
o pozemních komunikacích, podle něhož smí každý, s výjimkou zvláštních, zákonem
stanovených případů, užívat bezplatně pozemní komunikace, a to obvyklým způsobem, k účelům,
ke kterým jsou určeny, a při respektování předpisů o provozu na pozemních komunikacích. Toto
oprávnění svědčí každému uživateli jakékoli veřejné cesty, tedy i veřejně přístupné účelové
komunikace, byť se taková komunikace, pokud je z hlediska občanského práva samostatnou věcí,
nebo pozemek, k němuž v opačném případě náleží, nachází v soukromém vlastnictví.
Podle ustálené judikatury (srov. rozsudky Nejvyššího soudu ze dne 15. 11. 2000, sp. zn.
22 Cdo 1868/2000, ze dne 20. 3. 2002, sp. zn. 22 Cdo 1911/2000, a ze dne 7. 10. 2003, sp. zn. 22
Cdo 2191/2002, dostupné na www.nsoud.cz, rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
27. 10. 2004, č. j. 5 As 20/2003 – 64, dostupný na www.nssoud.cz, rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 15. 11. 2007, č. j. 6 Ans 2/2007 – 127, publikovaný pod č. 1486/2008
Sb. NSS, a nález Ústavního soudu ze dne 9. 1. 2008, sp. zn. II. ÚS 268/06, dostupný
na http://nalus.usoud.cz) je třeba zákon o pozemních komunikacích vykládat v souladu s čl. 11
odst. 1 a 4 Listiny základních práv a svobod tak, že veřejně přístupná účelová komunikace
nemůže vzniknout proti vůli vlastníka dotčeného pozemku. Jestliže však vlastník s jejím zřízením
souhlasil, jsou jeho soukromá práva v takovém případě omezena veřejnoprávním institutem
obecného užívání pozemní komunikace, které nemůže být vyloučeno jednostranným úkonem
vlastníka, jenž takový souhlas udělil, ani jeho právními nástupci. Veřejnou cestou se tedy
pozemek stává jeho věnováním obecnému užívání, ať již vlastníkem výslovně projeveným nebo
konkludentním (vlastník obecné užívání trpí a neklade mu překážek). Rovněž komunikace, u níž
sice již nelze zjistit, zda byla některým z předchozích vlastníků obecnému užívání věnována,
jež však byla jako veřejná cesta užívána odnepaměti z naléhavé komunikační potřeby, je veřejně
přístupnou účelovou komunikací. Novodobá judikatura v tomto ohledu navazuje
již na rozhodovací praxi předválečného Nejvyššího správního soudu (srov. rozhodnutí Boh. A
10017/32). Ke vzniku veřejně přístupné účelové komunikace tedy není třeba správního
rozhodnutí ani není podstatné, jak je příslušný pozemek, na němž se komunikace nachází, veden
v katastru nemovitostí či jak byl evidován v minulosti. Podstatné je, zda tento pozemek splňuje
veškeré znaky veřejně přístupné účelové komunikace uvedené v §7 odst. 1 zákona o pozemních
komunikacích, tedy zda jde o dopravní cestu, určenou k užití silničním i a jinými vozidly a chodci,
která slouží ke spojení jednotlivých nemovitostí pro potřeby vlastníků těchto nemovitostí nebo
ke spojení těchto nemovitostí s ostatními pozemními komunikacemi nebo k obhospodařování
zemědělských a lesních pozemků. To, zda je p ozemek účelovou komunikací, je třeba posoudit
podle současného zákona o pozemních komunikacích, neboť tento zákon nemá žádné
přechodné ustanovení, ze kterého by bylo možno dovodit, že právní poměry komunikací
zřízených za platnosti dřívějších předpisů je t řeba posoudit podle těchto předpisů.
Lze shrnout, že vedle nezbytného souhlasu vlastníka je podmínkou veřejného užívání
soukromého pozemku též existence nutné a ničím nenahraditelné komunikační potřeby.
Z dnešních hledisek posuzování legitimních omezení základních práv se totiž jedná o nezbytnou
podmínku proporcionality omezení. Zjednodušeně řečeno, existují-li jiné způsoby, jak dosáhnout
sledovaného cíle (zajištění komunikačního spojení nemovitostí), aniž by došlo k omezení
vlastnického práva, je třeba dát před omezením vlastnického práva přednost těmto jiným
způsobům.
Užívání veřejně přístupné účelové komunikace může být za určitých podmínek omezeno,
ovšem nemůže se tak dít svémocně, ale jedině způsobem pře dvídaným v §7 odst. 1 zákona
o pozemních komunikacích, tedy rozhodnutím silničního správního úřadu na návrh vlastníka
účelové komunikace a po projednání s příslušným orgánem Policie České republiky, pokud
je to nezbytné k ochraně oprávněných zájmů vlastníka. V takovém řízení o návrhu na omezení
přístupu na veřejně přístupnou účelovou komunikaci musí silniční správní úřad samozřejmě
přihlížet rovněž k oprávněným zájmům dosavadních uživatelů dané komunikace, zvláště pak
těch, kteří ji využívají pro přístup ke svým nemovitostem či pro něž možnost užívání d ané
komunikace podmiňuje způsob využití jejich pozemků.
Nejvyšší správní soud v obecné rovině souhlasí se stěžovateli, že jimi navrhovanému
omezení přístupu na předmětnou veřejně přístupnou účelovou komunikaci by bylo možno
vyhovět, ovšem pouze za předpokladu, že by bylo pravdivé jejich tvrzení, že přístup
k nemovitostem ve vlastnictví osob zúčastněných na řízení je zajištěn po jiné veřejně přístupné
účelové komunikaci, která je stejné nebo srovnatelné kvality a která šetrněji zasahuje
do vlastnického práva stěžovatelů, resp. do jejich práva na ochranu soukromí a zajištění pohody
bydlení. Existovala-li by totiž jiná srovnatelná alternativa pro zajištění plnohodnotného
komunikačního spojení nemovitostí ve vlastnictví osob zúčastněných na řízení, která by sou časně
šetrněji zasahovala do oprávněných zájmů stěžovatelů, bylo by jí třeba dát na základě principu
proporcionality přednost.
Nejvyšší správní soud se zabýval kasační námitkou dle §103 odst. 1 písm. b) s. ř. s., podle
níž bylo řízení před správními orgány zatíženo vadou spočívající v tom, že skutková podstata,
z níž správní orgán v napadeném rozhodnutí vycházel, nemá oporu ve spisech nebo je s nimi
v rozporu, a pro tuto důvodně vytýkanou vadu soud, který ve věci rozhodoval, měl napadené
rozhodnutí správního orgánu zrušit. Tato kasační námitka je důvodná, což je dílem způsobeno
též tím, že krajský soud zaujal v této věci nesprávný právní názor co do výkladu relevantních
právních předpisů [§103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. – viz dále].
Stěžovatelé po celou dobu řízení před správními orgány konzistentně tvrdili, že v daném
případě je plnohodnotný přístup k nemovitostem ve vlastnictví osob zúčastněných na řízení
zajištěn po jiné veřejně přístupné účelové komunikaci vedoucí po pozemcích parc. č. 1611/2
v k. ú. Spálov u Semil (ve vlastnictví Města Semily), parc. č. 357/ 6 v k. ú. Bítouchov u Semil
(ve vlastnictví H. N.), parc. č. 52 v k. ú. Bítouchov u Semil (ve vlastnictví M . H.), parc. č. 1394
v k. ú. Spálov u Semil (ve vlastnictví J . V.), parc. č. 1393 v k. ú. Spálov u Semil (ve vlastnictví
Města Semily), parc. č. 1388 v k. ú. Spálov u Semil (ve vlastnictví stěžovatelů) a parc. č. 1386/4
v k. ú. Spálov u Semil (ve vlastnictví stěžovatelů). Správní orgán proto byl při posouzení
důvodnosti žádosti stěžovatelů o omezení přístupu na předmětnou veřejně přístupnou účelovou
komunikaci povinen učinit jednoznačný závěr mimo jiné o tom, zda skutečně existuje uvedená
alternativní veřejně přístupná účelová komunikace či nikoli. Předpokladem takovéhoto
jednoznačného závěru musí být zjištění, zda vlastníci příslušných pozemků či jejich právní
předchůdci alespoň konkludentně souhlasili s obecným užíváním a zda je splněna podmínka
komunikační nezbytnosti. Vznik obecného užívání nelze bez dalšího vyloučit ani u cest, které
podle soukromého práva slouží oprávněným z věcného břemene. Skutečnost, že vlastník
pozemku nebo jeho právní předchůdce upravil právo cesty a jízdy formou věcného břemene, sice
svědčí spíše tomu, že neměl v úmyslu povolit neomezené užívání komunikace na jeho pozem ku
neurčitým okruhem třetích osob, na druhou stranu však nelze tuto možnost jednoznačně
vyloučit. Pro splnění znaku veřejně přístupné účelové komunikace je za této situace rozhodná
právě vůle vlastníka komunikaci určit či věnovat veřejnému užívání. Pro urč ení, zda je
komunikace veřejně přístupnou účelovou komunikací, je tedy podstatné, zda byla či je
komunikace vskutku třetími osobami alespoň s konkludentním souhlasem vlastníka užívána, a to
nad rámec toho, co je vlastník povinen strpět podle svých soukromo právních závazků (srov.
rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 12. 2009, č. j. 1 As 76/2009 – 60, dostupný na
www.nssoud.cz).
Krajský soud aproboval závěr správních orgánů, že existence alternativní veřejně
přístupné účelové komunikace nebyla prokázána, resp. že náhradní přístup k nemovitostem
ve vlastnictví osob zúčastněných na řízení není „právně dořešen “, což odůvodnil jednak tím,
že ve správním řízení nebylo prokázáno, že by osobám zúčastněným na řízení svědčilo právo
odpovídající věcnému břemeni chůze a jízdy přes pozemky parc. č. 1388 a 1386/4 ve vlastnictví
stěžovatelů, a jednak tím, že přístup po pozemcích parc. č. 357/ 6 a 1393 je ošetřen smlouvami
o zřízení věcného břemene pouze ve prospěch stěžovatelů, nikoli také osob zúčastněných
na řízení. Nejvyšší správní soud s názorem krajského soudu nesouhlasí, neboť krajský soud
opomíjí skutečnost, že stěžovatelé nic takového ani netvrdili. Stěžovatelé naopak uvádí
opakovaně (naposledy v kasační stížnosti), že osobám zúčastněným na řízení svědčí právo
veřejného (obecného) užívání komunikace přes uvedené pozemky. Navíc vznik obecného
užívání, jak již Nejvyšší správní soud uvedl, nelze bez dalšího vyloučit ani u cest, které podle
soukromého práva slouží oprávněným z věcného břemene, v tomto směru je tedy právní názor
krajského soudu nesprávný. Správní orgány se nezabývaly tím (nezjišťovaly), zda vlastníci
pozemků parc. č. 357/6 a 1393 či jejich právní předchůdci alespoň konkludentně souhlasili
s obecným užíváním, což je pro posouzení otázky existence nebo neexistence veřejně přístupné
účelové komunikace vedoucí po těchto pozemcích rozhodné. Správní orgány se rovněž
nevypořádaly s tvrzením stěžovatelů, že vybudovali sami, aby se zbavili obtíží, které jim přináší
existence předmětné veřejně přístupné účelové komunikace podél jejich domu č. p. 23, dopravní
cestu po vlastních pozemcích parc. č. 1388 a 1386/4 až k pozemku parc. č. 1386/2 ve vlastnictví
osob zúčastněných na řízení, po kterém dopravní cesta dále pokračuje až k domu č. p. 24,
a že současně projevili souhlas, aby jimi vybudovaná dopravní cesta byla veřejně přístupnou
účelovou komunikací. Podle názoru Nejvyššího správního soudu nemůže obstát ani argument
krajského soudu, že silniční správní úřad ve svém stanovis ku ze dne 24. 5. 2005 neposoudil
stěžovateli uváděnou alternativní dopravní cestu jako veřejně přístupnou účelovou komunikaci,
když uvedl, že přístup po komunikaci po pozemcích parc. č. 1386/7, 1387 a 1386/2 je jedinou
přístupovou a příjezdovou komunikací k domu č. p. 24 ve vlastnictví osob zúčastněných
na řízení. Správní orgány se totiž vůbec nevypořádaly s tvrzením stěžovatelů, že následně
po vydání tohoto stanoviska vybudovali dopravní cestu po pozemcích parc. č. 1388 a 1386/4,
čímž došlo z hlediska možností přístupu k nemovitostem ve vlastnictví osob zúčastněných
na řízení po vydání tohoto stanoviska k podstatné změně poměrů.
Na druhou stranu Nejvyšší správní soud nesouhlasí s názorem stěžovatelů,
že je nesmyslná představa, že jedna souvislá dopravní cesta, vedoucí přes několik pozemků, může
být na některých pozemcích veřejně přístupnou účelovou komunikací a na některých pozemcích
pouze dopravní cestou založenou formou věcného břemene. Podle názoru Nejvyššího správního
soudu si naopak lze představit situaci, kdy při založení jediné souvislé dopravní cesty – vedoucí
přes několik pozemků, a to zejména tehdy, jsou-li jednotlivé pozemky ve vlastnictví několika
různých osob, jak je tomu i v posuzované věci – vlastníci některých pozemků výslovně nebo
alespoň konkludentně souhlasili s jejich obecným užíváním, zatímco vlastníci ostatních pozemků
s tím vyslovili kvalifikovaný nesouhlas (např. označením pozemku cedulí jako soukromého
pozemku se zákazem vstupu a vjezdu nebo jiným obdobným aktivním jednáním) a podmiňovali
umožnění vstupu či vjezdu na pozemek uzavřením soukromoprávní smlouvy o zřízení věcného
břemene. Jak tomu bylo konkrétně v daném případě u stěžovateli uváděné alternativní dopravní
cesty, však ze správního spisu nevyplývá.
Pro absenci shora uvedených rozhodných skutkových zjištění správních orgánů měl
krajský soud napadené rozhodnutí žalovaného zrušit podle §76 odst. 1 písm. b) s. ř. s. Je tedy
dán důvod kasační stížnosti podle §103 odst. 1 písm. b) s. ř. s. Nejvyšší správní soud proto
napadený rozsudek krajského soudu v souladu s §110 odst. 1 s. ř. s. zrušil a věc vrátil krajskému
soudu k dalšímu řízení. V něm je tento soud vázán právním názorem Nejvyššího správního
soudu vyjádřeným v tomto rozsudku (§110 odst. 3 s. ř. s.). V novém rozhodnutí taktéž rozhodne
o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti (§110 odst. 2 s. ř. s.).
Pro úplnost Nejvyšší správní soud poznamenává, že bude-li po doplnění dokazování
ve správním řízení prokázána existence alternativní veřejné přístupné účelové komunikace
k nemovitostem ve vlastnictví osob zúčastněných na řízení, bude věcí správních orgánů zabývat
se tím, zda je stejné nebo srovnatelné kvality jako předmětná veřejně přístupná účelová
komunikace po pozemcích parc. č. 1386/7, 1387 a 1386/2, tj. zda tato případn á alternativní
dopravní cesta zajišťuje plnohodnotné komunikační spojení nemovitostí ve vlastnictví osob
zúčastněných na řízení. Předpokladem takového závěru musí být zejména zjištění, zda je případná
alternativní veřejně přístupná účelová komunikace udržovaná, průjezdná i při špatném počasí
a v zimním období, vhodná pro nezbytný obslužný provoz rodinného domu osob zúčastněných
na řízení většími vozidly (např. popeláři, fekální vůz, dovoz paliva, hasiči, vůz záchranné služby
apod.). Je přitom třeba přihlédnout k tomu, že osoby zúčastněné na řízení nelze spravedlivě nutit,
aby svým nákladem upravili a následně udržovali a v zimním období ošetřovali případnou
alternativní veřejně přístupnou účelovou komunikaci ve větším rozsahu. Zohlednit je nutno také
skutečnost, že na rozdíl od ostatních kategorií pozemních komunikací (místní komunikace, silnice
a dálnice), jejímiž vlastníky jsou obce, kraje a stát (§9 zákona o pozemních komunikacích), jsou
vlastníci veřejně přístupné účelové komunikace (resp. pozemku po ní) povinni v zásadě strpět
jen její obecné užívání, tedy žádným způsobem nebránit ostatním uživatelům této komunikace
ve výkonu jejich oprávnění používat veřejnou cestu obvyklým způsobem a k obvyklému účelu
(srov. §19 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích), zatímco vlastníci ostatních kategorií
pozemních komunikací jsou povinni o tyto komunikace aktivně pečovat tak, aby byla zajištěna
jejich schůdnost a sjízdnost (srov. §9 odst. 4 a §27 zá kona o pozemních komunikacích
a prováděcí vyhlášku k tomuto zákonu č. 104/1997 Sb., ve znění pozdějších předpisů).
Vlastnické právo stěžovatelů požívá ústavní ochrany, ovšem obdobná úroveň ochrany
musí být poskytnuta i vlastnickým právům osob zúčastněnýc h na řízení k jejich pozemkům
a stavbám, k čemuž náleží jistě i prá vo na zajištění přístupu k předmětu jejich vlastnictví,
aby ho mohly vůbec užívat. Po osobách zúčastněných na řízení lze tedy požadovat pouze
vynaložení přiměřených nákladů na zajištění tohoto přístupu, nikoli vynaložení takových
finančních prostředků, které jsou ve zcela zjevném nepoměru k tomu, co by stěžovateli
preferovaným alternativním řešením mělo být ve prospěch vlastn ického práva stěžovatelů
(resp. ve prospěch jejich práva na ochranu soukromí a zajištění pohody bydlení) získáno.
Uvedené platí zvláště za situace, kdy předmětná veřejně přístupná účelová komunikace, vedoucí
přes pozemek parc. č. 1387 ve vlastnictví stěžovatelů, byla osobami zúčastněnými na řízení i jejich
právními předchůdci dlouhodobě užívána.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 16. března 2010
JUDr. Ludmila Valentová
předsedkyně senátu