ECLI:CZ:US:2012:3.US.3069.10.2
sp. zn. III. ÚS 3069/10
Nález
Nález Ústavního soudu - III. senátu složeného z předsedy senátu Jana Musila a soudců Jiřího Muchy a Vladimíra Kůrky (soudce zpravodaj) - ze dne 10. května 2012 sp. zn. III. ÚS 3069/10 ve věci ústavní stížnosti 1. D. F., 2. H. B. a 3. M. V. proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 8. 2010 č. j. 3 Ads 44/2010-171, kterým bylo rozhodnuto, že stěžovatelky jako dědičky nejsou aktivně legitimovány k podání žaloby na přezkoumání rozhodnutí správního orgánu týkajícího se neposkytnutí jejich otci jednorázové peněžní částky pro účastníky národního boje za osvobození, politické vězně a osoby z rasových nebo náboženských důvodů soustředěné do vojenských pracovních táborů.
Ústavní stížnost se zamítá.
Odůvodnění:
Ve včas podané ústavní stížnosti, která i jinak splňuje náležitosti ústavní stížnosti stanovené zákonem č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), stěžovatelky navrhly, aby Ústavní soud pro porušení čl. 36 odst. 1 a čl. 38 odst. 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina") a čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod zrušil v záhlaví označené rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, vydané ve věci jimi podané kasační stížnosti.
Z ústavní stížnosti a vyžádaného spisu Městského soudu v Praze sp. zn. 12 Ca 15/2006 se podává následující.
Rozhodnutím České správy sociálního zabezpečení ze dne 20. 9. 2004 byla zamítnuta žádost otce stěžovatelek V. D. o poskytnutí jednorázové peněžní částky účastníkům národního boje za osvobození, politickým vězňům a osobám z rasových nebo náboženských důvodů soustředěným do vojenských pracovních táborů podle zákona č. 261/2001 Sb., o poskytnutí jednorázové peněžní částky účastníkům národního boje za osvobození, politickým vězňům a osobám z rasových nebo náboženských důvodů soustředěných do vojenských pracovních táborů a o změně zákona č. 39/2000 Sb., o poskytnutí jednorázové peněžní částky příslušníkům československých zahraničních armád a spojeneckých armád v letech 1939 až 1945. Dne 6. 9. 2005 podal otec stěžovatelek návrh na obnovu řízení, který Česká správa sociálního zabezpečení zamítla rozhodnutím ze dne 4. 10. 2005; k odvolání otce stěžovatelek Ministerstvo práce a sociálních věcí (v soudním řízení žalované) rozhodnutím ze dne 22. 11. 2005 odvolání zamítlo a napadené rozhodnutí o obnově řízení potvrdilo.
Dne 26. 12. 2005 otec stěžovatelek zemřel a poté 22. 1. 2006 podaly stěžovatelky žalobu o přezkoumání tohoto rozhodnutí žalovaného spolu s tvrzením, že nárok na poskytnutí jednorázové peněžní částky, jenž byl předmětem správního řízení, na ně přešel podle §7 odst. 2 zákona č. 261/2001 Sb. jako na dědičky jeho původního účastníka.
Rozsudkem Městského soudu v Praze ze dne 11. 12. 2009 č. j. 12 Ca 15/2006-154 byla tato žaloba zamítnuta, neboť soud dospěl k závěru, že zamítnutí návrhu otce stěžovatelek na obnovu původního návrhu nebylo nezákonné, resp. že důvody obnovy dány nebyly. Uvedl též, že v tomto řízení se nemohl zabývat otázkou nesprávného právního posouzení (původní) žádosti otce stěžovatelek o poskytnutí jednorázové peněžní částky, neboť mu (v tomto řízení) příslušelo zabývat se toliko zákonností postupu žalované ve věci obnovy řízení.
Ústavní stížností napadeným rozsudkem ze dne 4. 8. 2010 č. j. 3 Ads 44/2010-171 Nejvyšší správní soud rozsudek městského soudu zrušil a žalobu stěžovatelek ze dne 22. 1. 2006 odmítl, neboť dospěl k závěru, že stěžovatelky nebyly k podání žaloby aktivně legitimovány. Podle jeho názoru bylo ve věci rozhodné (oproti skutkové podstatě ve věci sp. zn. 4 Ads 77/2007), že svůj nárok uplatnil otec stěžovatelek řádně a včas, a bylo o něm - zamítavě - rozhodnuto již za jeho života; na stěžovatelky tudíž ve smyslu §7 odst. 2 zákona č. 261/2001 Sb. přejít nemohl. Vzhledem k právním závěrům podávajícím se z označeného rozhodnutí, jakož i ke zjištění, že dědické řízení po otci stěžovatelek bylo (po podání žaloby) zastaveno pro nedostatek majetku, uzavřel, že "nelze stěžovatelky považovat za jeho dědičky" a se zřetelem "k povaze věci" pak nelze připustit, že by "zdědily" procesní nárok na projednání věci "ohledně obnovy řízení".
V ústavní stížnosti stěžovatelky namítají, že výklad rozhodných předpisů, k němuž se uchýlil Nejvyšší správní soud, je "nepřípustný", neboť ustanovení §7 odst. 2 zákona č. 261/2001 Sb. stanoví přechod práva zcela nesporným způsobem a jeho smyslem je zachovat nárok i pro dědice, pokud žadatel v řízení zemře. Je-li otázka, zda o nároku bylo rozhodnuto správně, sporná a je-li žadatelem o příspěvek zahájeno řízení o její přezkoumání, nelze než dojít k závěru, že zemře-li takový žadatel v průběhu i tohoto řízení (zde o obnovu), přechází jeho nárok na dědice, kteří se ho mohou (z tohoto důvodu) domáhat procesně, a to "minimálně dokud není potvrzen procesně řádným způsobem prvotní nárok o neexistenci práva".
Ve vyjádření k ústavní stížnosti Nejvyšší správní soud setrval na právních závěrech vyslovených v napadeném rozhodnutí; stejně tak učinily i stěžovatelky v zaslané replice.
Jelikož od ústního jednání nebylo možné očekávat další objasnění věci, Ústavní soud se souhlasem účastníků od jednání upustil (§44 odst. 2 zákona o Ústavním soudu).
Ústavní soud je podle čl. 83 Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") soudním orgánem ochrany ústavnosti a tuto svoji pravomoc vykonává mimo jiné tím, že ve smyslu čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy rozhoduje o ústavní stížnosti proti pravomocnému rozhodnutí a jinému zásahu orgánů veřejné moci do ústavně zaručených základních práv a svobod [srov. též ustanovení §72 odst. 1 písm. a) zákona o Ústavním soudu]. Není součástí soustavy obecných soudů a není ani povolán k instančnímu přezkumu jejich rozhodnutí; směřuje-li ústavní stížnost proti rozhodnutí vydanému v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu, není proto samo o sobě významné, je-li namítána jeho věcná nesprávnost. Pravomoc Ústavního soudu je založena výlučně k přezkumu rozhodnutí z hlediska dodržení ústavněprávních principů, tj. zda v řízení (rozhodnutím v něm vydaným) nebyly dotčeny ústavně zaručené práva nebo svobody jeho účastníka, zda řízení bylo vedeno v souladu s těmito principy a zda lze řízení jako celek pokládat za spravedlivé.
Ústavněprávní deficit, jejž stěžovatelky namítají, se v rovině právního posouzení věci nemůže projevit jinak než poměřením, zda Nejvyšším správním soudem podaný výklad přechodu nároku na dědice vyjádřený v §7 odst. 2 zákona č. 261/2001 Sb. ve vztahu k posouzení aktivní legitimace stěžovatelek v soudním řízení správním je předvídatelný a rozumný, koresponduje-li fixovaným závěrům soudní praxe, není-li naopak výrazem interpretační svévole (libovůle), jemuž chybí smysluplné odůvodnění, případně zda nevybočuje z mezí všeobecně (konsensuálně) akceptovaného chápání dotčených právních institutů. To vše se pak uplatní ve speciálním kontextu námitky, že rozhodnutím Nejvyššího správního soudu bylo popřeno ústavně zaručené (základní) právo stěžovatelek, totiž na řádný proces podle čl. 36 odst. 1 Listiny, a že soudy neposkytly ochranu jejich právu, jak jim přikazuje čl. 90 Ústavy.
Podle §7 odst. 1 zákona č. 261/2001 Sb. se řízení zahajuje na návrh oprávněné osoby a podle odstavce 2 platí, že včas uplatněný nárok, pokud o něm nebylo rozhodnuto nebo pokud nedošlo k výplatě jednorázové peněžní částky, přechází v případě úmrtí oprávněné osoby na její dědice.
Jde tedy o to, zda Nejvyšší správní soud oprávněně odmítl žalobu stěžovatelek, jíž se domáhaly - jako dědičky po zemřelém otci - přezkoumání rozhodnutí správního orgánu, kterým byla zamítnuta jeho žádost o obnovu správního řízení s odůvodněním, že nejsou aktivně legitimovány k podání žaloby; záporná odpověď by vskutku zásahem do jejich základního práva (a jeho porušením) být mohla, neboť by implikovala situaci odepření práva na přístup k soudu.
Oproti očekáváním stěžovatelek však právní názory, které byly v dané věci Nejvyšším správním soudem uplatněny, za protiústavní - ve výše uvedeném smyslu - mít nelze.
Ty názory, které je namístě hodnotit jako sporné, nejsou v kontextu ústavněprávního přezkumu významné.
Okolnost, že dědické řízení bylo zastaveno pro nedostatek majetku, indikuje toliko úsudek, že o dědickém právu nebylo rozhodnuto, pročež do postavení stěžovatelek coby "dědiců" ve smyslu §7 odst. 2 zákona č. 261/2001 Sb. nemůže mít relevantní (resp. definitivní) průmět (ostatně je představitelné i dodatečné projednání dědictví, včetně tvrzené pohledávky). Rovněž obecná úvaha, že procesní sukcese v intencích §107 o. s. ř. je neaplikovatelná (vůbec), pakliže určitá fáze řízení skončila, neplatí absolutně, neboť k ní musí soud přistoupit i v případě, že účastník řízení ztratí způsobilost jím být až po vydání rozhodnutí, ještě však v době, kdy mu běží lhůta k opravnému prostředku. A konečně, zřejmě jen nedopatřením Nejvyšší správní soud ukotvil důvod odmítnutí žaloby stěžovatelek v ustanovení §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s., ačkoli - i z toho, co uvedl v odůvodnění - bylo přiléhavě k dispozici ustanovení §46 odst. 1 písm. c).
Rozhodné jsou totiž závěry jiné.
Nejvyšší správní soud vycházel ve vztahu k posouzení aktivní legitimace stěžovatelek k podání správní žaloby předně z rozhodnutí rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 5. 2010 č. j. 4 Ads 77/2007-91, podle něhož "řízení podle zákona č. 261/2001 Sb. je v režimu nového správního řádu řízením o žádosti ve smyslu §44 odst. 1 či §27 odst. 1 spr. ř., neboť "návrh oprávněné osoby" podle §7 odst. 1 zákona č. 261/2001 Sb. má povahu návrhu, kterým se zahajuje řízení, jak o něm hovoří §44 odst. 1 spr. ř. Pokud oprávněná osoba včas uplatní nárok, tj. odešle podání tak, že toto dojde do sféry orgánu příslušného k vydání rozhodnutí ve lhůtě podle §3 odst. 2 zákona č. 261/2001 Sb. a zároveň předtím, než ona sama zemře, uplatní se §7 odst. 2 zákona tak, že orgán příslušný k vydání rozhodnutí vyčká, až se v rámci dědického řízení vyřeší otázka hmotněprávního nástupnictví ve vztahu k uplatněnému nároku. Hmotněprávní nástupce oprávněné osoby je totiž zároveň i jejím nástupcem procesním, neboť přechodem hmotněprávního nároku se stal "žadatelem" ve smyslu §27 odst. 1 spr. ř. (příp. účastníkem ve smyslu §14 odst. 1 správního řádu z roku 1967, neboť nyní je to právní nástupce oprávněné osoby, kterému svědčí původně její nárok a který je tedy tím, o jehož právech má být v řízení jednáno)".
Podstatnou odlišnost ve vztahu k posuzované věci spatřoval Nejvyšší správní soud v tom, že o nároku otce stěžovatelek bylo již ve správním řízení a za jeho života rozhodnuto (byť negativně), a takový úsudek je očividně přijatelný; pro posuzovanou věc bylo proto napříště stěžejní, zda právo (nárok) na poskytnutí jednorázové peněžní částky je - i pak - způsobilé sukcese, resp. zda je toto právo přenositelné, případně za jakých podmínek.
Z výše citovaného ustanovení §7 odst. 2 zákona č. 261/2001 Sb. je zjevné, že sukcese jako taková připuštěna je; právo (nárok) na poskytnutí (vyplacení) jednorázové peněžní částky není právem, jež by smrtí fyzické osoby (žadatele) zaniklo coby osobně s ní spjaté. Současně však není pominutelné, že toto ustanovení pro přechod hmotněprávního nároku obsahuje evidentní omezení; to spočívá v tom, že v případě úmrtí oprávněné osoby přechází včas uplatněný nárok na dědice pouze tehdy, jestliže o něm nebylo rozhodnuto nebo pokud nedošlo k výplatě jednorázové peněžní částky (v posledně uvedeném případě jde o samozřejmé situace, kdy bylo za života oprávněného rozhodnuto kladně, aniž by dotud bylo plněno).
Rozhodujícím tedy je výklad podmínky vyjádřené souslovím "pokud o něm (pozn.: o včas uplatněném nároku žadatele) nebylo rozhodnuto".
Není důvod pochybovat, že za kritické "rozhodnutí" ve smyslu §7 odst. 2 zákona č. 261/2001 Sb. jest mít rozhodnutí vydané v řízení, k jehož vedení je v rámci své věcné příslušnosti zakotvené v §6 tohoto zákona povolán správní orgán - Česká správa sociálního zabezpečení, a to v řízení "podle správního řádu" (srov. §7 odst. 3 tohoto zákona), "jehož účelem je vydání rozhodnutí, jímž se v určité věci zakládají, mění nebo ruší práva anebo povinnosti jmenovitě určené osoby nebo jímž se v určité věci prohlašuje, že taková osoba práva nebo povinnosti má anebo nemá" (srov. §9 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů). Obdobně správní řízení vymezuje ustanovení §67 odst. 1 správního řádu, a podle jeho §73 odst. 2 věty první dále platí, že pravomocné rozhodnutí je závazné pro účastníky a pro všechny správní orgány, a pro jiné osoby v případech stanovených zákonem v rozsahu v něm uvedeném.
Oproti tomu není přesvědčivého argumentu, aby takové rozhodnutí bylo situováno až do soudně přezkumné fáze řízení, jestliže soudu (oproti správnímu orgánu) věcně ustavovat práva a povinnosti účastníka správního řízení nebo je autoritativně deklarovat - naopak - nepřísluší; v tomto řízení je totiž oprávněn (i na rozdíl od řízení dle části páté o. s. ř.) toliko posoudit (přezkoumat) zákonnost předchozího rozhodnutí správního orgánu.
Rovněž z ohledu k principu právní jistoty (není opodstatněné činit rozdíl, je-li podána správní žaloba či nikoli) nelze upřít validitu názoru, že slovnímu spojení vyjádřenému v §7 odst. 2 zákona č. 261/2001 Sb. ("pokud o něm nebylo rozhodnuto") je přiléhavé rozumět tak, že nárok na odškodnění přechází na dědice pouze do doby, než ve věci bylo správním orgánem pravomocně rozhodnuto o předmětu řízení, a vydané rozhodnutí jak správní orgán, tak i účastníky řízení zavazuje.
Jinými slovy, jen v případě, že žadatel o odškodnění (otec stěžovatelek) zemřel v průběhu správního řízení (do doby pravomocného rozhodnutí), by nárok přecházel na dědice (stěžovatelky), které by tím vstoupily i do jeho procesních práv, a staly se tak účastníky správního řízení, jakož i případně následného řízení soudního.
Tak tomu však v dané věci není.
Stojí za zaznamenání, že i vdovy a vdovce, resp. děti osob uvedených v §1 a 2 zákona č. 261/2001 Sb. povolává tento zákon (viz §3 odst. 1) za osoby oprávněné (tj. nikoli coby jejich nástupce, nýbrž jako nositele samostatných nároků); činí tak ale za zvláštních podmínek, jež zde splněny nejsou, a pro danou věc odtud nelze vytěžit ničeho.
Stěžovatelky svojí oponenturou uplatňují názory, jež viditelně nesou pečeť uvažování "soukromoprávního" a přehlížejí specifika rozhodných souvislostí veřejnoprávních. Pro ně, a pro konkrétní kontext "rehabilitační", resp. restituční totiž platí, že "je věcí státu, aby určil, za jakých podmínek budou poškozené osoby odškodněny", a jak konstatoval Ústavní soud v rozhodnutí sp. zn. II. ÚS 3241/10 (usnesení ze dne 26. 5. 2011, dostupné na http://nalus.usoud.cz), "zákonodárce tak může stanovit nejen okruh oprávněných osob, ale i rozsah majetku a časové limity restitucí. Při stanovení rozsahu odškodnění je zákonodárce pouze limitován zákazem libovůle". Ostatně i ve sféře soukromoprávní není vyloučeno, aby určité nároky (vázané na konkrétní osobu) byly efektivně uplatnitelné pouze za jejího života, a tím jen v určitém stadiu řízení; zemře-li kupříkladu žalobce v řízení o plnění z titulu bolestného či ztížení společenského uplatnění, dědici rovněž nemohou podat opravný prostředek proti jemu nepříznivému rozhodnutí, byť by poté ještě běžela lhůta a byli by přesvědčeni - jako nyní stěžovatelky - že "otázka, zda bylo o nároku zákonným způsobem rozhodnuto správně", je "právně sporná".
Obdobný názor jako v nyní projednávané věci zaujal Nejvyšší správní soud již dříve v rozhodnutí sp. zn. 3 Ads 17/2008, podle něhož "sice samotná povaha věci nebrání pokračování v řízení, neboť zákon č. 203/2005 Sb. sám definuje případy hmotněprávního nástupnictví, v daném případě však k žádnému přechodu hmotných práv na dědice nedošlo. Správním rozhodnutím nebyl stěžovatelce žádný nárok přiznán, toto rozhodnutí nabylo právní moci a žaloba proti tomuto rozhodnutí byla napadeným rozsudkem Městského soudu v Praze zamítnuta. Není zde tedy ve svém důsledku žádné právo, které by mohl některý z dědiců v dědickém řízení převzít a stát se tak ve smyslu §107 odst. 2 o. s. ř. procesním nástupcem zemřelé stěžovatelky".
Lze doplnit, že blízkou, resp. identickou úpravu rozhodných otázek obsahují kromě zákona č. 203/2005 Sb., o odškodnění některých obětí okupace Československa vojsky Svazu sovětských socialistických republik, Německé demokratické republiky, Polské lidové republiky, Maďarské lidové republiky a Bulharské lidové republiky, ve znění zákona č. 491/2009 Sb., zákony další, jmenovitě zákon č. 217/1994 Sb., o poskytnutí jednorázové peněžní částky některým obětem nacistické perzekuce, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 357/2005 Sb., o ocenění účastníků národního boje za vznik a osvobození Československa a některých pozůstalých po nich, o zvláštním příspěvku k důchodu některým osobám, o jednorázové peněžní částce některým účastníkům národního boje za osvobození v letech 1939 až 1945 a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 172/2002 Sb. o odškodnění osob odvlečených do SSSR nebo do táborů, které SSSR zřídil v jiných státech, ve znění zákona č. 458/2011 Sb., a zákon č. 39/2000 Sb., o poskytnutí jednorázové peněžní částky příslušníkům československých zahraničních armád a spojeneckých armád v letech 1939 až 1945, ve znění pozdějších předpisů.
Dospěl-li tudíž Nejvyšší správní soud - s adekvátním odůvodněním - k závěru, že v dané věci stěžovatelkám dobrodiní ustanovení §7 odst. 2 zákona č. 261/2001 Sb. nesvědčí, a tím ani procesní legitimace k podání správní žaloby proti rozhodnutí správního orgánu o obnově řízení, nelze mu z vyložených hledisek ústavněprávního přezkumu ničeho vytknout; nepřešlo-li na stěžovatelky právo dříve (neúspěšně) uplatněné jejich předchůdcem ve správním řízení, nemohlo na ně přejít ani procesní oprávnění (legitimace) k jeho následné ochraně v řízení soudním, což je závěr shodný s tím, k němuž dospěl i Nejvyšší správní soud.
Pro ústavněprávní přezkum jsou prezentované závěry významné tím, že jsou doložením toho, že ústavní stížností napadené rozhodnutí Nejvyššího správního soudu není se stěžovatelkami dovolávaným čl. 36 odst. 1 Listiny v kolizi, resp. je naopak z jeho pohledu akceptovatelné; má racionální základnu, bylo dovozeno, že je lze rozumně zastávat, a že tedy relevantní exces či rozhodovací libovůli nepředstavuje a není ani rozhodnutím nepředvídatelným.
Podmínky, za kterých obecnými soudy provedené řízení a jeho výsledek překračuje hranice ústavnosti, tudíž splněny nejsou, a stěžovatelkám se zásah do ústavně zaručených základních práv nebo svobod doložit nezdařilo.
Na tomto základě tudíž Ústavní soud ústavní stížnost podle §82 odst. 1 zákona o Ústavním soudu zamítl.