ECLI:CZ:US:2005:3.US.609.04
sp. zn. III. ÚS 609/04
Nález
Nález Ústavního soudu - III. senátu složeného z předsedy senátu JUDr. Jiřího Muchy a soudců JUDr. Pavla Holländera a JUDr. Miloslava Výborného - ze dne 7. dubna 2005 sp. zn. III. ÚS 609/04 ve věci ústavní stížnosti Ř. proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 7. 2004 sp. zn. 5 A 2/2002, kterým byla zamítnuta žaloba stěžovatele proti rozhodnutí Ministerstva pro místní rozvoj, jímž bylo zamítnuto odvolání P. G., správce stěžovatele, proti rozhodnutí Magistrátu hlavního města Prahy o umístění stavby.
Rozsudek Nejvyššího správního soudu v Brně ze dne 15. 7. 2004 sp. zn. 5 A 2/2002 se zrušuje.
Odůvodnění:
Stěžovatel svou včas podanou ústavní stížností s tvrzením porušení práv zaručovaných čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen "Úmluva"), čl. 36 odst. 1 a 2, čl. 2 odst. 2 a 3 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), čl. 1 a 95 odst. 1 Ústavy České republiky napadá v záhlaví označené rozhodnutí Nejvyššího správního soudu.
Jak je patrno z připojeného spisu Nejvyššího správního soudu sp. zn. 5 A 2/2002 a správního spisu Magistrátu hlavního města Prahy MHMP/133384/00/OUR/J/Hol, které si Ústavní soud vyžádal, vydání ústavní stížností napadeného rozhodnutí předcházelo řízení správní, zahájené k návrhu navrhovatele S. ze dne 13. 12. 2000 na vydání územního rozhodnutí o umístění stavby obytného domu v ulici Pod V. Dne 9. 4. 2001 Magistrát hlavního města Prahy, který se stěžovatelem - vlastníkem pozemku p. č. 42 v katastrálním území P. - jako s účastníkem řízení nejednal, rozhodl dne 9. 4. 2001 o umístění stavby uvedeného domu na pozemcích p. č. 96 a 2026 v katastrálním území P. Proti uvedenému rozhodnutí podali někteří z účastníků řízení odvolání, které odvolací orgán - Ministerstvo pro místní rozvoj -zamítl a napadené rozhodnutí potvrdil, neboť v postupu správního orgánu prvního stupně neshledal pochybení, a zároveň tímtéž rozhodnutím podle §60 správního řádu jako nepřípustné zamítl odvolání pana P. G., správce Ř., označené jako "odvolání opomenutého účastníka řízení", s odůvodněním, že umístění stavby bytového domu nijak přímo nenaruší užívání, vlastnická ani jiná práva Ř., když "navrhovaná stavba není situována na hranici pozemku kostela, který leží přes ulici". Proti tomuto rozhodnutí podal stěžovatel správní žalobu k Vrchnímu soudu v Praze, který však o ní nerozhodl do 31. 12. 2000, a proto byla podle §132 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění věc (dále též jen "s. ř. s.") postoupena k dokončení řízení podle ustanovení části třetí hlavy druhé dílu prvního soudního řádu správního Nejvyššímu správnímu soudu. Jmenovaný soud správní žalobu stěžovatele ústavní stížností napadeným rozsudkem jako nedůvodnou podle §78 odst. 7 s. ř. s. zamítl. Jak je patrno z odůvodnění jeho rozhodnutí, považoval tento soud v projednávané věci za klíčové posouzení postavení stěžovatele v předmětném správním řízení, když správní orgány ho za účastníka řízení nepovažovaly. Vycházel z úvahy, že pokud by zjistil, že stěžovatel účastníkem územního řízení být měl, byl by dán důvod pro zrušení napadeného rozhodnutí bez bližšího zkoumání jednotlivých žalobních bodů, které jsou podrobně rozvedeny jak ve správní žalobě, tak v odůvodnění rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, neboť jak uvedl, v takovém případě by se s žalobní argumentací nejprve musely vypořádat správní orgány. Při posuzování nastolené otázky vycházel Nejvyšší správní soud ze zjištění, resp. z toho, že v průběhu řízení nebylo učiněno sporným, že územní rozhodnutí se týká i pozemku p. č. 2026, který sousedí s pozemkem č. 42 ve vlastnictví stěžovatele, a že rozhodnutí o umístění předmětné stavby se sice týká pozemků p. č. 96 a 2026, nicméně stavba samotná se má nacházet výhradně na pozemku p. č. 96, který s pozemkem stěžovatele nesousedí (leží přes ulici), a na pozemku p. č. 2026 budou vedeny toliko některé inženýrské sítě. S odvoláním na dikci ustanovení §34 odst. 1 stavebního zákona, jakož i nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 19/99 (Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 17, nález č. 43, vyhlášen pod č. 96/2000 Sb.), s nímž, jak uvádí, sdílí materiální nazírání na právo, pak zastává názor, že osoba, jejíž právo k pozemku ve smyslu uvedeného ustanovení může být rozhodnutím o umístění stavby přímo dotčeno, je zpravidla přímo mezující soused, avšak nikoliv nutně ve všech případech. Jinak řečeno, pokud v konkrétním případě práva "souseda" nemohou být rozhodnutím přímo dotčena, není tato osoba účastníkem řízení, a to v zásadě bez ohledu na skutečnost, zda se jedná o mezujícího souseda či nikoliv. V souzené věci tak na základě prezentovaného právního názoru vycházel z uvedeného skutkového stavu - tedy ze zjištění, že předmětná stavba bude umístěna nikoliv na pozemku sousedícím s pozemkem stěžovatele, nýbrž na pozemku "přes ulici", na sousedícím pozemku budou vedeny pouze některé inženýrské sítě, a za těchto okolností neshledal, že rozhodnutí o umístění stavby je přímo způsobilé zasáhnout do vlastnického práva stěžovatele k jeho pozemku p. č. 42, a uzavřel, že správní orgány postupovaly v rámci zákona, když na základě správního uvážení dospěly k závěru, že stěžovatel není účastníkem předmětného správního řízení, neboť umístění bytového domu nenaruší žádná jeho práva. V odůvodnění svého rozhodnutí se Nejvyšší správní soud také vyjádřil k námitkám plánované výšky novostavby i k potencionálním budoucím sporům z důvodů pravidelného zvonění.
Proti tomuto rozhodnutí směřuje ústavní stížnost stěžovatele, který v jejích důvodech po rekapitulaci průběhu věci a výtkách týkajících se doručování a opomenutí nesprávnosti rozhodnutí odvolacího správního orgánu, spočívající v tom, že bylo zamítnuto nikoliv jím podané odvolání, ale nikdy nepodané odvolání fyzické osoby P. G., napadenému rozhodnutí především vytýká a protiústavnost spatřuje v tom, že v řízení před správními orgány byl jako účastník řízení opomenut s odůvodněním, že v jeho případě nejsou naplněny podmínky §34 odst. 1 stavebního zákona, ač podmínky účastenství podle svého přesvědčení splňoval (stavba byla pravomocně umístěna s prokazatelným přímým zásahem do zdi, jež obepíná areál kostela a je jeho součástí, jde o přímý stavební zásah do zdi areálu a v její nejbezprostřednější blízkosti, tedy takový, který se staveb a pozemku stěžovatele přímo dotýká a nemůže nedotýkat, a v této souvislosti poukazuje na otázku stability jím tvrzené památkově chráněné zdi při výkopu v její těsné blízkosti). Výroky odůvodnění napadeného rozhodnutí o "faktickém a nikoliv toliko potencionálním, teoretickém zásahu" podle něj svědčí o soustavném ignorování skutečného stavu věci. Napadenému rozhodnutí i správním orgánům dále v ústavní stížnosti vytýká, že zcela pominuly další širší územní souvislosti, a v návaznosti na to také s odkazem na ustanovení §37 odst. 2 stavebního zákona tvrdí, že jeho poukaz na výrazné zvukové tlaky při pravidelném zvonění byly relevantní, a poukazuje také na délku trvání soudního řízení, kterou rozhodně dle jeho názoru nelze považovat za přiměřenou ve smyslu ustanovení čl. 6 odst. 1 Úmluvy. V závěru pak stěžovatel dovozuje, že v dané věci jde o projev principiálního selhání soudní moci, která nepřezkoumává důsledně rozhodnutí moci výkonné, ale pouze je účelově podpírá, výsledkem čehož je opak spravedlivého procesu, a dovozuje tak zásah do ústavně zaručených základních práv již shora označených.
Nejvyšší správní soud jako účastník tohoto řízení ve svém písemném vyjádření k obsahu ústavní stížnosti uvedl, že stěžovatel opakuje argumentaci předestřenou již v podané správní žalobě, s níž se soud vypořádal, a v tomto směru také odkazuje na své rozhodnutí. V projednávané věci nejsou sporné okolnosti skutkové, nýbrž výhradně právní. V tomto směru, jak uvádí, byl Nejvyšší správní soud jednoznačně veden materiálním náhledem na právo, konkrétně ve vztahu k výkladu ustanovení §34 odst. 1 stavebního zákona, který pro tento přístup zjevně dává potřebný prostor. Ratio decidendi tak spočívalo v právním závěru, že stěžovatel - ač tzv. mezující soused (zcela okrajově a nikoliv ve vztahu k samotné umísťované stavbě) - nemohl být předmětným územním rozhodnutím přímo dotčen, přičemž v tomto směru stěžovatel nepředložil ani žádnou uspokojivou argumentaci. Nejvyšší správní soud se domnívá, že právě materiální nazírání na postavení účastníků ve stavebním řízení může v konkrétních případech zabraňovat některým procesním obstrukcím, které ve svých konečných důsledcích negují podstatu a efektivitu působení práva. Pokud pak stěžovatel předjímá potencionální konflikty způsobené zvoněním kostelních zvonů, nezbývá než zopakovat, že tyto úvahy jsou skutečně pouze spekulativní a zjevně předčasné, navíc se domnívá, že k reálnému dotčení práva ve smyslu ustanovení §34 odst. 1 stavebního zákona by mohlo dojít spíše tehdy, pokud by situace byla přesně opačná, tj. pokud by v území zastavěném obytnými domy měl být postaven kostel, který by potenciálně vydávaným hlukem či jinými imisemi mohl snížit kvalitu bydlení. Nejvyšší správní soud vyjadřuje přesvědčení, že z obsahu napadeného rozsudku je dostatečně patrno, že soudní přezkum byl proveden pečlivě a řádně, s využitím správního spisu. Naopak však souhlasí s tím, že - objektivně vzato - byla délka soudního řízení nepřiměřeně dlouhá, což bylo způsobeno množstvím věcí převzatých po Vrchním soudu v Praze, poukazuje však na to, že z hlediska ústavní stížnosti platí, že směřuje-li proti rozhodnutí, a nikoliv proti tzv. jinému zásahu, pak není důvodem ke zrušení napadeného rozhodnutí skutečnost, že bylo případně vydáno i po objektivně existujících průtazích. Nad rámec věci pak Nejvyšší správní soud upozorňuje na skutečnost, že stejné správní rozhodnutí Ministerstva pro místní rozvoj bylo napadeno dalšími dvěma žalobami, podanými dalšími účastníky zastoupenými ve všech případech stejným advokátem, přičemž i tyto další dvě žaloby byly zamítnuty (sp. zn. 5 A 1/2002, 6 A 144/2001). S ohledem na skutečnost, že podstatná část žalobní argumentace se obsahově překrývá, z důvodu stručnosti odkázal na citovaná rozhodnutí, podrobně se vypořádávající s jednotlivými žalobními body. V rozsudku napadeném touto ústavní stížností prostor pro meritorní posouzení jednotlivých žalobních bodů zjevně dán nebyl, neboť Nejvyšší správní soud shledal, že se stěžovatelem správně nebylo jednáno jako s účastníkem řízení. Navrhl proto, aby ústavní stížnost byla odmítnuta jako zjevně neopodstatněná, případně jako nedůvodná zamítnuta.
V replice k vyjádření účastníka, doručené Ústavnímu soudu dne 31. března 2005, stěžovatel zejména upozorňuje na dělení zásahu umísťovaného v územním řízení na "samotnou stavbu" bytového domu a na inženýrské sítě, jež nemá zákonnou oporu, dále poukazuje na relevanci výrazného akustického tlaku způsobovaného zvoněním, a to především z hlediska péče o životní prostředí, jakož i na délku předmětného řízení.
Dle ustanovení §44 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, může Ústavní soud se souhlasem účastníků od ústního jednání upustit, nelze-li od něj očekávat další objasnění věci. Vzhledem k tomu, že oba účastníci, tj. stěžovatel v podání ze dne 30. března 2005 a účastník řízení ve vyjádření ze dne 24. listopadu 2004, souhlasili s upuštěním od ústního jednání, a dále vzhledem k tomu, že Ústavní soud má zato, že od jednání nelze očekávat další objasnění věci, bylo od ústního jednání v předmětné věci upuštěno.
Ústavní stížnost je důvodná.
Poté, co se Ústavní soud seznámil s obsahem ústavní stížnosti a obsahem připojených spisů, především konstatuje, že za stavu, kdy se Nejvyšší správní soud z důvodů, které ve svém rozhodnutí uvedl, meritorním posouzením jednotlivých, stěžovatelem ve správní žalobě rozvedených námitek pod body 1-11 nezabýval, nemohl se jimi zabývat ani Ústavní soud, který se tak zaměřil pouze na otázku v dané věci již jmenovaným soudem považovanou za klíčovou, totiž otázku účastenství stěžovatele ve správním řízení. V tomto směru je však na rozdíl od Nejvyššího správního soudu toho názoru, že se stěžovatelem ve správním řízení jako s účastníkem řízení se všemi procesními právy z takového postavení vyplývajícími jednáno být mělo. Je totiž přesvědčen o tom, že ústavně konformnímu výkladu §34 odst. 1 stavebního zákona svědčí výklad extenzivní, čemuž ostatně nasvědčuje i zákonodárcem samotným předpokládaná pouhá možnost dotčení tam uvedených práv. Při takovém výkladu pak je třeba ze skutkového stavu v dané věci, tak jak byl zjištěn Nejvyšším správním soudem a plyne z obsahu připojených spisů, k němuž Ústavní soud považuje za vhodné zdůraznit, že jak zahájení územního řízení, tak i samotné územní rozhodnutí jako předmět řízení vymezilo umístění stavby na dvou pozemcích, a to p. č. 96 a 2026 v k. ú. P. (odhlédnuto od toho, že v oznámení o zahájení řízení byly původně správním orgánem uváděny i pozemky další), dovodit možnost přímého dotčení vlastnických práv či práva na pokojné užívání majetku stěžovatele, byť jeho pozemek p. č. 42 s pozemkem, na němž má být umístěna samotná stavba domu, přímo nesousedí. Bezprostředně však již sousedí s pozemkem dalším, ve správním rozhodnutí uvedeným, jímž budou vedeny pro samotnou stavbou domu nezbytné a s jejím umístěním související přípojky napojení na inženýrské sítě, mj. také přípojka elektřiny. Připojení a vedení této, jak patrno z dokumentů obsažených ve správním spise, předpokládá přímý zásah do pozemku stěžovatele p. č. 42, respektive - dle tvrzení stěžovatele - do na tomto pozemku umístěné obvodové zdi chráněného areálu kostela ve vlastnictví stěžovatele. Jeho práva vlastnická či pokojného užívání tak správním rozhodnutím mohou být dotčena.
Ve své dřívější judikatuře Ústavní soud připouštěl, že za neexistence Nejvyššího správního soudu byl sám nucen ve věcech, jež byly projednávány ve správním soudnictví, provádět v nezbytných případech korekci právních názorů, která by jinak příslušela jmenovanému soudu (sp. zn. IV. ÚS 35/96, Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 6, nález č. 76, a další). Nezbytnost suplování uvedené kompetence započetím činnosti Nejvyššího správního soudu pominula, přesto však v dané věci Ústavní soud shledal důvod pro svůj zásah, neboť i tento orgán veřejné moci je povinen interpretovat jednotlivá ustanovení jednoduchého práva v prvé řadě vždy z pohledu účelu a smyslu ochrany ústavně garantovaných základních práv a svobod (srov. sp. zn. III. ÚS 224/98, Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 15, nález č. 98, III. ÚS 747/2000, tamtéž, svazek 29, nález č. 7, III. ÚS 74/02, tamtéž, svazek 28, nález č. 126, III. ÚS 173/02, tamtéž, svazek 28, nález č. 127, a další), kteréžto povinnosti dle přesvědčení Ústavního soudu, jak plyne ze shora uvedeného, nedostál. V posuzovaném případě se cítí být Ústavní soud oprávněn vyjádřit se k interpretaci výkladu ustanovení §34 odst. 1 stavebního zákona podané Nejvyšším správním soudem o to více, že se tento soud dovolává i nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 19/99 (viz výše). Předmětem řízení v uvedené věci bylo posouzení ústavnosti ustanovení §139 písm. c) stavebního zákona ve znění účinném do vyhlášení uvedeného nálezu Ústavního soudu, které obsahovalo - pro potřeby uvedeného zákona - legální definici pojmu "sousední pozemek a stavby na nich", kterýžto pojem užívá i nyní správním soudem aplikované ustanovení §34 odst. 1 stavebního zákona. Uvedená definice byla do stavebního zákona zařazena novelou provedenou zákonem č. 83/1998 Sb. a byla relevantní ve vztahu k těm ustanovením stavebního zákona, která vymezují okruhy účastníků řízení. Důvodem, který vedl Ústavní soud ke zrušení uvedeného ustanovení, bylo v podstatě a stručně řečeno to, že omezení pojmu soused jen na vlastníky nemovitostí, které bezprostředně souvisí, respektive mají společnou hranici (mezující) se stavebním pozemkem, není v souladu s ústavními principy ochrany základních práv. Ústavní soud také v návaznosti na tehdejší úpravu legitimace k podání správní žaloby (§250 odst. 2 občanského soudního řádu v tehdy platném znění) konstatoval, že daný stav vymezení účastníků stavebního řízení v době, kdy jsou či mají být ctěna lidská práva, je pro "sousedy" podstatně horší - s poukazem na judikaturu prvorepublikového Nejvyššího správního soudu - nežli stav na počátku století. Napadené ustanovení totiž tím, že vymezovalo pojem "soused", bralo správnímu orgánu možnost, aby jako s účastníkem řízení zacházel též s vlastníky jiných než sousedních pozemků, vlastníky pozemků "za potokem", či "za cestou", tedy s osobou, která očividně může být rozhodnutím vydávaným ve stavebním řízení dotčena ve svých právech, a to i ve svých právech ústavních, jako je právo vlastnické a právo na pokojné užívání majetku. V odůvodnění svého nálezu Ústavní soud sice dal najevo nezbytnost individuálních přístupů v jednotlivých konkrétních věcech - to však, jak výslovně uvedl - při posuzování otázky "až kam" a do jaké šíře či vzdálenosti mohou tzv. sousední pozemky, pokud nebude platit podmínka společné hranice, sahat. Právě z uvedeného je evidentní, že Ústavní soud "mezujícího souseda" rozhodně nemínil z okruhu účastníků správního řízení vyloučit, možné dotčení jeho práv více méně předpokládal a v podstatě naznačil nutnost extenzivního výkladu příslušných norem otázku účastenství upravujících.
S ohledem na to, že Nejvyšší správní soud tak v posuzovaném případě nepostupoval, v důsledku svého restriktivního výkladu stěžovatele za účastníka správního řízení nepovažoval, dospěl Ústavní soud k závěru, že napadeným rozsudkem bylo porušeno právo stěžovatele na soudní a jinou právní ochranu, vyplývající z čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny, a proto ústavní stížnosti vyhověl a napadené rozhodnutí zrušil (§82 odst. 3 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů).