Rozhodnutí Ústavního soudu ze dne 13.06.2002, sp. zn. III. ÚS 611/01 [ nález / JURKA / výz-3 ], paralelní citace: N 75/26 SbNU 253 dostupné na http://www.jurilogie.cz/ecli/ECLI:CZ:US:2002:3.US.611.01

sp. zn. III. ÚS 611/01 Nález Ústavní soud ČR rozhodl mimo ústní jednání v senátě ve věci ústavní stížnosti obchodní společnosti R., spol. s r.o., proti rozsudku Městského soudu v Praze, č.j. 28 Ca 326/99-28, ze dne 19. 10. 2001, takto: Rozsudek Městského soudu v Praze, č.j. 28 Ca 326/99-28, ze dne 29. 6. 2001, se zrušuje. Odůvodnění: Stěžovatelka podala dne 18. 10. 2001 ústavní stížnost podáním, které bylo doručeno Ústavnímu soudu dne 19. 10. 2001. Směřovala ji proti rozsudku Městského soudu v Praze, č.j. 28 Ca 326/99-28, ze dne 29. 6. 2001, jímž byla zamítnuta žaloba proti rozhodnutí Magistrátu hl. m. Prahy, odbor výstavby, č.j. MHMP-64842/1999/VYS/Mk, ze dne 15. 9. 1999. Rozhodnutím Magistrátu hl. m. Prahy, odboru výstavby bylo zamítnuto odvolání stěžovatelky a potvrzeno rozhodnutí odboru výstavby Obvodního úřadu Městské části Praha 5, č.j. Výst. Ob. Sankce 478/99-SM-R, ze dne 6. 8. 1999, jímž správní orgán I. stupně, jako příslušný stavební úřad, uložil stěžovatelce pokutu ve výši 210.000,- Kč za správní delikt podle §106 odst. 2 písm. a) zákona č. 50/1976 Sb. o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů (dále jen "stavební zákon"), spočívající v provedení změny stavby bez stavebního povolení. Napadeným rozhodnutím soudu i správního orgánu II. stupně došlo podle názoru stěžovatelky k porušení čl. 36 a čl. 40 odst. 6 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina") a čl. 1 Ústavy ČR. Návrh byl podán včas. K posouzení ústavní stížnosti si Ústavní soud vyžádal spis, sp. zn. 28 Ca 326/99, vedený u Městského soudu v Praze. Ze spisového materiálu Ústavní soud zjistil, že dne 28. 1. 1999 bylo zahájeno řízení o správním deliktu, kterého se stěžovatelka měla dopustit tím, že v březnu 1998 v době č.p. 163 k.ú. Smíchov, Plzeňská 60, Praha 5 provedla stavební úpravy bez stavebního povolení a takto upravené místnosti užívala bez kolaudace. Rozhodnutím Obvodního úřadu Městské části Praha 5, č.j. Výst. Ob. Sankce 487/99-SM-R, ze dne 19. 3. 1999, jí byla uložena pokuta ve výši 50.000,- Kč. Toto rozhodnutí bylo zrušeno rozhodnutím odboru výstavby Magistrátu hl. m. Prahy, č.j. MHMP34702/1999/VYS/Mk, ze dne 14. 5. 1999, s odůvodněním, že rozhodnutí o pokutě bylo vydáno v rozporu s čl. II odst. 5 zákona č. 83/1998 Sb., kterým byl novelizován stavební zákon, protože podle citovaného ustanovení lze právní úpravou platnou před účinnosti zákona č. 83/1998 použít pouze k dokončení řízení zahájených před 1. 7. 1998 (dne účinnosti novely stavebního zákona). Správní orgán II. stupně tímto rozhodnutím zavázal správní orgán I. stupně k tomu, aby věc znovu projednal a sankci uložil ve výši, která bude v rozsahu sazby nově upravené stavebním zákonem po novele zákonem č. 83/1998 Sb. Následným rozhodnutím Obvodního úřadu Městské části Praha 5, č.j. Výst. Ob. Sankce 487/99-SM-R, ze dne 6. 8. 1999, byla stěžovatelce za spáchání předmětného správního deliktu uložena pokuta ve výši 210.000,- Kč. Změnu výše pokuty odůvodnil stavební úřad právními závěry předchozího rozhodnutí o odvolání s tím, že původní rozhodnutí stavebního úřadu bylo vydáno v rozporu s čl. II odst. 5 zákona č. 83/1998 Sb., když řízení bylo zahájeno až 28. 1. 1999 a uložená pokuta byla nižší než stanoví stavební zákon ve znění od 1. 7. 1998. K odvolání stěžovatelky rozhodoval ve věci znovu odbor výstavby Magistrátu hl. m. Prahy, který rozhodnutím, č.j. MHMP-64842/1999/VYS/Mk, ze dne 15. 9. 1999, odvolání zamítl a rozhodnutí správního orgánu I. stupně potvrdil. V odůvodnění uvedl, že stavební úřad nepochybil, když vycházel z platné právní úpravy. V předmětné věci bylo správní řízení zahájeno po účinnosti novely stavebního zákona zákonem č. 83/1998 Sb., a proto nelze aplikovat ustanovení čl. II odst. 5 zákona č. 83/1998 Sb., podle něhož se řízení zahájená před účinností tohoto zákona dokončí podle dosavadní právní úpravy s výjimkou zahájených řízení o odstranění stavby. V dané věci proto správní orgán nemohl aplikovat neplatné znění stavebního zákona a pokutu uložil v souladu s platným stavebním zákonem. Proti rozhodnutí správního orgánu II. stupně podala stěžovatelka žalobu, jíž se domáhala jeho zrušení. Návrh opírala právě o to, že pokuta za správní delikt bylo uložena podle ustanovení zákona, které v době spáchání správního deliktu nebylo v účinnosti. Protože správní orgány právě odkazovaly na ustanovení čl. II odst. 5 zákona č. 83/1998 Sb., podle kterého řízení zahájené před účinností tohoto zákona se dokončí podle dosavadní právní úpravy s výjimkou zahájených řízení o odstranění stavby, jednalo se podle stěžovatelky o vědomé použití principu retroaktivity, která je v právním řádu nepřípustná. Stěžovatelka ve správní žalobě uvedla, že správními orgány použitý výklad sice z předmětného ustanovení lze vyvodit, avšak lze provést i jiný výklad. Zákonodárce měl při novelizaci stavebního zákona na mysli, že řízení, která budou teprve zahájena, se budou řídit procesními předpisy, které stanovuje novela, aniž by se to dotklo hmotněprávních předpisů. Stěžovatelka se domnívala, že sporné ustanovení čl. II odst. 5 zákona č. 83/1998 Sb. se týká procesních předpisů a nikoliv hmotněprávních předpisů. Výklad, který použily správní orgány je v rozporu s čl. 40 odst. 6 Listiny, kdy trestnost činu a sankce se posuzuje podle zákona účinného v době, kdy byl čin spáchán, přičemž toto ustanovení lze analogicky vztáhnout i na jiné případy než výlučně trestné činy. Dále stěžovatelka v žalobě uvedla, že neúnosnost retroaktivity vyplývá také z ustanovení §105 odst. 5 stavebního zákona, které odkazuje na obecné předpisy týkající se přestupků, tedy zákon č. 200/1990 Sb., který v ustanovení §7 odst. 1 retroaktivitu v neprospěch pachatele vylučuje. Městský soud v Praze po provedeném řízení rozsudkem, č.j. 28 Ca 326/99-28, ze dne 29. 6. 2001, žalobu zamítl. V odůvodnění pak obecný soud uvedl, že především nepovažuje za důvodnou námitku, že ustanovení čl. II odst. 5 zákona č. 83/1998 Sb., se týká pouze procesních předpisů řízení. Správní řízení se vedou o právech, právem chráněných zájmech a povinnostech, které jsou v řízení posuzovány podle hmotněprávních předpisů. Pouhá skutečnost, že v citovaném ustanovení je použito pojmu "řízení", neznamená, že se uvedené přechodné ustanovení vztahuje jen na procesní stránku řízení. Citované ustanovení hovoří o dosavadní právní úpravě, přičemž stavební zákon obsahuje předpisy jak procesního tak hmotněprávního charakteru. Dále soud uvedl, že v době, kdy stěžovatelka provedla stavbu bez stavebního povolení, bylo její jednání stavebním zákonem označeno jako protiprávní a zákon umožňoval za toto jednání uložit sankci do stejné výše, jako připouští stavební zákon po účinnosti novely zákonem č. 83/1998 Sb. Novela přinesla změnu ve vztahu k ustanovení §106 odst. 2 písm. b) cit. zákona pouze v tom, že je nově stanovena minimální výše pokuty za spáchání předmětného správního deliktu. Stěžovatelce byla tedy v daném případě uložena pokuta za jednání, které bylo protiprávní nejen po novele stavebního zákona, ale i v době, kdy toto jednání uskutečnila. Za protiprávní jednání nebyla stěžovatelce uložena vyšší sankce, než kterou připouštěl stavební zákon v době uskutečnění protiprávního jednání. Vzhledem k tomu, že skutková podstata předmětného správního deliktu zůstala nezměněna, mohla stěžovatelka v době, kdy se dopustila protiprávního jednání, vědět, že jedná v rozporu s právem a mohla znát i důsledky svého jednání. Soud proto dospěl k závěru, že uložení sankce stěžovatelce není v rozporu s obecným principem zákazu retroaktivity jen proto, že správní orgány při ukládání sankce použily stavební zákon v novelizovaném znění. Proti rozhodnutí Městského soudu v Praze a proti rozhodnutí odboru výstavby Magistrátu hl. m. Prahy podala stěžovatelka ústavní stížnost, protože podle jejího názoru těmito rozhodnutími došlo k porušení jejího práva na spravedlivý proces podle čl. 36 Listiny a dále těmito rozhodnutími byla porušena ustanovení čl. 1 Ústavy ČR a čl. 40 odst. 6 Listiny. Porušení uvedených ustanovení spatřovala stěžovatelka v tom, že jimi byl porušen zákaz retroaktivity, který má v demokratickém státě platit, právní odůvodnění je obdobné jako ve správní žalobě (jak uvedeno výše). K výzvě Ústavního soudu podal vyjádření Městský soud v Praze jako účastník řízení. Ve vyjádření uvedl, že stěžovatelka byla rozhodnutím vydaným v řízení vedeném po účinnosti novely stavebního zákona zákonem č. 83/1998 Sb. postižena za jednání, které bylo správním deliktem se stejnými znaky skutkové podstaty i podle stavebního zákona ve znění před jeho novelou. Stěžovatelce rovněž nebyla uložena přísnější sankce, než dovolovala předchozí právní úprava platná do 30. 6. 1998. To jsou zásady, které jsou chráněny citovanými ústavními předpisy a předpisy mezinárodního práva a ty soud při svém rozhodování neporušil. Soud shledal, že odvolací správní orgán v řízení nepochybil, když v předchozím řízení, v němž byla stěžovatelce nejprve uložena pokuta ve výši 50.000,- Kč podle ustanovení §106 odst. 2 písm. b) stavebního zákona ve znění před novelou, vedl správní orgán I. stupně k uložení pokuty podle §106 odst. 2 písm. b) stavebního zákona ve znění po novele, neboť pokuta ve výši 50.000,- Kč byla správním orgánem I. stupně uložena stěžovateli podle zákonného ustanovení, které pozbylo platnosti a novela stavebního zákona nepřinesla přechodné ustanovení, které by takový případ řešilo. Dále obecný soud ve vyjádření uvedl, že v daném případě považoval za rozhodující pro posouzení věci rozsah sankce stanovený zákonem, nikoliv úvahu správního orgánu o výši sankce, která se ostatně odvíjí až od hodnocení konkrétních okolností případu. Podle názoru soudu byla stěžovatelce sankce uložena v rozsahu, který připouštěl stavební zákon v době uskutečnění protiprávního jednání, a proto soud dospěl k závěru, že uložení sankce není v rozporu s obecným principem zákazu retroaktivity. Městský soud v Praze proto navrhl, aby Ústavní soud podaný návrh jako neopodstatněný odmítl. Dle ust. §44 odst. 2 zák. č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, může ústavní soud se souhlasem účastníků od ústního jednání upustit, nelze-li od něho očekávat další objasnění věci. Vzhledem k tomu, že stěžovatel podáním ze dne 30. 5. 2002 a účastník řízení podáním ze dne 28. 5. 2002, vyjádřili svůj souhlas s upuštěním od ústního jednání a vzhledem k tomu, že Ústavní soud má za to, že od jednání nelze očekávat další objasnění věci, bylo od ústního jednání v daném případě upuštěno. Ústavní soud již mnohokrát ve svých rozhodnutích konstatoval, že není součástí obecné soudní soustavy a nepřísluší mu proto právo vykonávat dohled nad rozhodovací činností obecných soudů. Do rozhodovací činnosti obecných soudů je Ústavní soud oprávněn zasáhnout pouze tehdy, došlo-li jejich pravomocným rozhodnutím v řízení, jehož byla stěžovatelka účastníkem, k porušení základních práv a svobod chráněných ústavním zákonem nebo mezinárodní smlouvou podle čl. 10 Ústavy ČR. Vzhledem k tomu, že stěžovatelka se dovolávala ochrany svého základního práva na spravedlivý proces, přezkoumal Ústavní soud napadené rozhodnutí i řízení předcházející a dospěl k závěru, že podaný návrh je důvodný. K základním principům vymezujícím kategorii právního státu, kterým je i Česká republika (srov. čl. 1 Ústavy), patří princip ochrany důvěry občanů v právo a s tím související princip zákazu zpětné účinností (retroaktivity) právních norem. Přestože zákaz retroaktivity právních norem je v čl. 40 odst. 6 Listiny základních práv a svobod výslovně upraven jen pro oblast trestního práva (podle uvedeného ustanovení trestnost činu se posuzuje a trest se ukládá podle zákona účinného v době, kdy byl čin spáchán, a pozdějšího zákona se použije, jestliže je to pro pachatele příznivější), je nutno z čl. 1 Ústavy dovodit působení tohoto zákazu i pro další odvětví práva (srov. nález Ústavního soudu ze dne 4. 2. 1997 publikovaný pod č. 63/1997 Sb.). Akcent kladený na zákaz zpětné účinnosti právních norem jako na jeden ze základních prvků právního státu pramení z požadavku právní jistoty. Zákaz retroaktivity spočívá v tom, že podle současné právní normy zásadně není možné posoudit lidské chování, právní skutečnosti či právní vztahy, jež se uskutečnily dříve, než právní norma nabyla účinnosti. Zákaz zpětné účinnosti právních norem vychází z principu, podle něhož každý musí mít možnost vědět, které jednání je zakázané, aby mohl být za porušení zákazu volán k odpovědnosti. Tento zákaz souvisí i s funkcí právních norem, které svým adresátům ukládají, jak se mají chovat po jejich účinnosti, a proto zásadně platí jen do budoucna. Problematiky zákazu zpětné účinnosti (retroaktivity) právních norem se dotkl již Ústavní soud ČSFR ve svém nálezu ze dne 10. 12. 1992, sp. zn. Pl. ÚS 78/92 (viz Sbírka usnesení a nálezů Ústavního soudu ČSFR, 1992, č. 15), v němž uvedl, že principy právního státu vyžadují u každého možného případu retroaktivity jeho výslovné vyjádření v ústavě nebo v zákoně s cílem vyloučit možnost retroaktivní interpretace zákona a zároveň vyžadují v zákoně vyřešit s retroaktivitou spjaté důsledky tak, aby nabytá práva byla řádně chráněna. Nepřípustnost retroaktivity a retroaktivního výkladu právních norem zdůraznil Ústavní soud České republiky v nálezu ze dne 8. 6. 1995, sp. zn. IV. ÚS 215/94 (viz. Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 3, s. 227), podle něhož ke znakům právního státu neoddělitelně patří princip právní jistoty a ochrany důvěry občana v právo; tento postup zahrnuje zákaz retroaktivity právních norem, resp. jejich retroaktivního výkladu. Obecný zákaz retroaktivity právních norem nevyplývá jen z Ústavy a z Listiny základních práv a svobod, ale i z ratifikovaných a vyhlášených mezinárodních smluv o lidských právech a základních svobodách, jimiž je Česká republika vázána a jež jsou ve smyslu čl. 10 Ústavy bezprostředně závazné a mají přednost před zákonem. Jedná se o čl. 15 Mezinárodního paktu o občanských a politických právech, který byl sjednán v New Yorku dne 19. 12. 1966 a publikován vyhláškou ministra zahraničních věcí č. 120/1976 Sb., a čl. 7 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod sjednané v Římě dne 4. 11. 1950 a publikované vyhláškou federálního ministerstva zahraničních věcí č. 209/1992 Sb. (dále jen "Úmluva"). Ustanovení čl. 7 odst. 1 věty první Úmluvy, podle něhož nikdo nesmí být odsouzen za jednání nebo opomenutí, které v době, kdy bylo spácháno, nebylo podle vnitrostátního nebo mezinárodního práva trestným činem, přitom nelze vztahovat jen na činy kvalifikované jako "trestné" právem smluvních států Úmluvy, ale na všechny činy, při nichž je fyzická nebo právnická osoba vystavena riziku trestu, který svou povahou a stupněm závažnosti všeobecně spadá do "trestní oblasti" [srov. např. rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ve Štrasburku ve věci Lauko proti Slovensku ze dne 2. 9. 1998, v němž tento soud shledal ustanovením trestní povahy ve smyslu Úmluvy 49 odst. 1 písm. d) zákona Slovenské národní rady č. 372/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů, upravující skutkovou podstatu přestupku narušování občanského soužití, za který bylo možno uložit pokutu v maximální výši 3.000 Sk] . V posuzovaném případě byla stěžovatelce uložena pokuta ve výši 210.000,- Kč za jednání, jehož se měla dopustit v období měsíce března 1998 a kterým měla naplnit skutkovou podstatu správního deliktu podle §106 odst. 2 písm. b) stavebního zákona ve znění novely provedené zákonem č. 83/1998 Sb. Tato novela, která v citovaném ustanovení kvalifikuje jako správní delikt postižitelný pokutou ve výši 200.000,- Kč až 500.000,- Kč jednání právnické osoby a fyzické osoby podnikající podle zvláštních předpisů spočívající v provádění změny stavby bez stavebního povolení nebo v rozporu s ním, však nabyla účinnosti až dnem 1. 7. 1998 (srov. čl. VIII. zákona č. 83/1998 Sb.). Podle §106 odst. 2 písm. b) stavebního zákona ve znění účinném přede dnem 1. 7. 1998 mohl stavební úřad uložit pokutu až do výše 500.000,- Kč organizaci, která provedla změnu stavby bez stavebního povolení nebo v rozporu s ním, aniž by byla stanovena spodní hranice ukládané pokuty. Zákon č. 83/1998 Sb. ve svých přechodných ustanoveních (srov. čl. II. tohoto zákona) výslovně nestanovil, že jako správní delikt podle novelizovaného znění §106 odst. 2 písm. b) stavebního zákona se posuzuje jen jednání právnické osoby a fyzické osoby podnikající podle zvláštních předpisů, k němuž došlo po účinnosti zákona č. 83/1998 Sb., a že jednání těchto osob předcházející dní účinnosti uvedeného zákona se posoudí podle dosavadní právní úpravy. Ustanovení čl. II. odst. 5 zákona č. 83/1998 Sb., jehož se dovolává žalovaný, je přechodným ustanovením procesní povahy, které umožňuje správnímu orgánu po dni 1. 7. 1998 postupovat v řízení, jež bylo zahájeno před tímto datem, podle novelizovaných procesních ustanovení stavebního zákona, které se však nijak netýká ustanovení upravujících podmínky odpovědnosti právnických a fyzických osob za správní delikty, jež jsou ustanoveními hmotného práva. Z tohoto nedostatku výslovné právní úpravy podmínek odpovědnosti právnických a fyzických osob za jednání naplňující skutkovou podstatu správního deliktu podle novelizovaného znění §106 odst. 2 písm. b) stavebního zákona, k nimž došlo před účinností zákona č. 83/1998 Sb., však nelze dovozovat, že by taková jednání, jestliže je o nich rozhodováno až po dni 1. 7. 1998, bylo možno posoudit jako správní delikt s úpravou zavedenou uvedenou novelou stavebního zákona. Z obecného principu zákazu retroaktivity právních norem a jejich retroaktivního výkladu, který, jak vyplývá z výše uvedeného, platí zejména tehdy, mělo-li by se jednat o zpětnou účinnost právních norem trestní (sankční) povahy (a takovou právní normou nepochybně je i ustanovení o skutkové podstatě správního deliktu postižitelného pokutou ve výši až 500.000,- Kč), je naopak třeba učinit závěr, že jednání právnické osoby nebo fyzické osoby podnikající podle zvláštních předpisů, které vykazuje znaky správního deliktu podle §106 odst. 2 písm. b) stavebního zákona ve znění novely provedené zákonem č. 83/1998 Sb., k němuž ale došlo před účinností této novely, se posuzuje podle dosavadních předpisů, a to i tehdy, jestliže je o něm rozhodováno až po účinnosti zákona č. 83/1998 Sb. Pokud proto správní orgán uložil žalobci pokutu za jednání, které v době, kdy k němu došlo, nebylo správním deliktem postižitelným pokutou podle §106 odst. 2 písm. b) stavebního zákona ve znění zákona č. 83/1998 Sb., v předepsané minimální výši, je jeho rozhodnutí nezákonné, ale i protiústavní, když jeho vydáním došlo v projednávané věci k porušení čl. 1 Ústavy, jakož i základních práv navrhovatele ústavně garantovaných a obsažených v čl. 36 a v čl. 40 odst. 6 Listiny. Poučení: Proti tomuto nálezu se nelze odvolat. V Brně dne 13. června 2002