ECLI:CZ:NS:2014:33.CDO.1167.2013.1
sp. zn. 33 Cdo 1167/2013
USNESENÍ
Nejvyšší soud České republiky rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Pavla Krbka a soudkyň JUDr. Ivany Zlatohlávkové a JUDr. Blanky Moudré ve věci žalobkyně České republiky – Ministerstva životního prostředí se sídlem v Praze 10, Vršovická 65, proti žalované Smilkov a.s. , se sídlem ve Smilkově 26, okres Benešov (identifikační číslo osoby 46357432), zastoupené Mgr. Bc. Radimem Hanke, advokátem se sídlem v Lysé nad Labem, Masarykova 1250/50, o 106.584,- Kč s příslušenstvím, vedené u Okresního soudu v Benešově pod sp. zn. 205 C 4/2012, o dovolání žalobkyně proti usnesení Krajského soudu v Praze ze dne 11. 12. 2012, č.j. 27 Co 619/2012-113, takto:
Usnesení Krajského soudu v Praze ze dne 11. 12. 2012, č.j. 27 Co 619/2012-113, a usnesení Okresního soudu v Benešově ze dne 13. 8. 2012, č.j. 205 C 4/2012-85, se ruší a věc se Okresnímu soudu v Benešově vrací k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Ve výroku označeným rozhodnutím krajský soud potvrdil usnesení ze dne 13. 8. 2012, č.j. 205 C 4/2012-85, kterým Okresní soud v Benešově zastavil řízení a rozhodl o postoupení věci Ministerstvu životního prostředí jako příslušnému orgánu (§104 odst. 1 zákona č. 99/1963 Sb., občanského soudního řádu, ve znění pozdějších předpisů /dále též jen „o.s.ř.“/); ve výroku o nákladech řízení usnesení soudu prvního stupně změnil a rozhodl o nákladech odvolacího řízení. Řízení podle zákona č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí a o změně některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon č. 100/2001 Sb.“), je podle odvolacího soudu veřejnoprávním řízením vykonávaným příslušným správním úřadem. Pohledávka úřadu (státu) na náhradu jím placených nákladů řízení vynaložených v tzv. procesu EIA vůči oznamovateli, je veřejnoprávní povahy, a proto o povinnosti oznamovatele rozhoduje úřad (v projednávaném případě Ministerstvo životního prostředí), neboť jde o součást výkonu pravomoci vést určité řízení svěřené správnímu orgánu.
Rozhodnutí odvolacího soudu napadla žalobkyně dovoláním, jímž namítla nesprávnost posouzení otázky pravomoci (§241a odst. 2 písm. b/ o.s.ř.). Refundace odměny, kterou žalobkyně zaplatila v souladu se smlouvou zpracovateli posudku podle jím vystavené faktury, představuje soukromoprávní rovinu zákona č. 100/2001 Sb., jinak řečeno, závazkový vztah mezi žalobkyní a žalovanou (oznamovatelem) je občanskoprávní povahy. Částku rovnající se výši odměny zaplacené zpracovateli posudku nelze pokládat za náklady řízení a nelze o ní rozhodovat analogicky podle §79 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, ve znění pozdějších předpisů (dále též jen „správní řád“). „Proces EIA“ není podřízen správnímu řádu, není zakončován rozhodnutím správního úřadu; jeho výstupem je stanovisko k posouzení vlivů provedení záměru na životní prostředí (§10 odst. 1 zákona č. 100/2001 Sb.). Skončí-li proces dříve, je tato skutečnost oznamována dotčeným subjektům pouhým dopisem.
Nejvyšší soud dovolání projednal a rozhodl o něm podle občanského soudního řádu ve znění účinném do 31. 12. 2012 (srov. část první, čl. II, bod 7. zákona č. 404/2012 Sb.).
Dovolání – přípustné podle §239 odst. 2 písm. a/ o.s.ř. – je i důvodné.
Pravomoc je jednou z tzv. podmínek řízení (§103, §104 odst. 1 o.s.ř.); k tomu, zda je dána pravomoc soudů, přihlíží soud z úřední povinnosti v každém stadiu řízení. Nedostatek pravomoci není odstranitelný a je-li zjištěn, postupuje soud podle §104 odst. 1 o.s.ř.
Podle ustanovení §7 o.s.ř. v občanském soudním řízení projednávají a rozhodují soudy spory a jiné právní věci, které vyplývají z občanskoprávních, pracovních, rodinných a z obchodních vztahů, pokud je podle zákona neprojednávají a nerozhodují o nich jiné orgány (odstavec 1). Spory a jiné právní věci uvedené v odstavci 1, o nichž podle zákona rozhodly jiné orgány než soudy, soudy v občanském soudním řízení projednávají a rozhodují za podmínek uvedených v části páté tohoto zákona (odstavec 2). Jiné věci projednávají a rozhodují soudy v občanském soudním řízení, jen stanoví-li to zákon (odstavec 3).
Podle ustanovení §104 odst. 1 o.s.ř., jde-li o takový nedostatek podmínky řízení, který nelze odstranit, soud řízení zastaví. Nespadá-li věc do pravomoci soudů nebo má-li předcházet jiné řízení, soud postoupí věc po právní moci usnesení o zastavení řízení příslušnému orgánu; právní účinky spojené s podáním žaloby (návrhu na zahájení řízení) zůstávají přitom zachovány.
V projednávané věci uplatnila žalobkyně právo na úhradu částky, již zaplatila jako odměnu zpracovateli posudku v procesu posuzování vlivů na životní prostředí (tzv. procesu EIA) záměru „Bioplynová stanice Smilkov“ , který oznámila žalovaná (§18 odst. 1, věty první, odst. 3, věty druhé a třetí, zákona č. 100/2001 Sb.). Na žádost oznamovatele (žalované) ukončila žalobkyně proces posuzování vlivů uvedeného záměru na životní prostředí (§23 odst. 2 zákona č. 100/2001 Sb.), a to po vypracování a rozeslání posudku (před veřejným projednáním).
Podle ustanovení §18 odst. 1, věty první, zákona č. 100/2001 Sb. náklady spojené s posuzováním vlivů záměrů na životní prostředí, s výjimkou nákladů spojených s veřejným projednáním a zveřejňováním, hradí oznamovatel.
Podle ustanovení §18 odst. 3 zákona č. 100/2001 Sb. náleží zpracovateli posudku za zpracování posudku odměna stanovená podle obchodního zákoníku, kterou mu uhradí příslušný úřad na podkladě smlouvy uzavřené podle §9 odst. 1. Příslušný úřad vyúčtuje částku, která se rovná výši odměny uhrazené zpracovateli posudku, do 15 dnů po uplynutí lhůty pro vyjádření k posudku k úhradě oznamovateli. Oznamovatel je povinen vyúčtovanou částku zaplatit příslušnému úřadu do 10 dnů ode dne obdržení vyúčtování jako součást nákladů posuzování uvedených v odstavci 1. Pokud vyúčtovanou částku oznamovatel v uvedené lhůtě nezaplatí, příslušný úřad stanovisko podle §10 nevydá; v takovém případě může příslušný úřad vydat stanovisko až po zaplacení vyúčtované částky. Prodlení z důvodu nezaplacení vyúčtované částky oznamovatelem se nezapočítává do lhůty stanovené v §10 odst. 1 a 2.
Občanský zákoník vychází z teoretického kritéria vymezení občanskoprávních vztahů, podle kterého v občanskoprávních vztazích žádný z jejich subjektů nevystupuje – na rozdíl od vztahů veřejnoprávních – v pozici nositele autoritativně vykonávané svrchované veřejné moci. V důsledku toho se jako ústřední princip ovládající oblast občanskoprávních vztahů prosazuje zásada rovného právního postavení jejich subjektů, tedy jak fyzických, tak právnických osob, včetně státu, který má v občanskoprávních vztazích postavení jako kterákoli jiná právnická osoba (srov. §2 odst. 1, §21 zákona č. 40/1964 Sb., občanského zákoníku, ve znění účinném do 31. 12. 2013 /viz §3028 zákona č. 89/2012 Sb./, dále jen „obč. zák.“). Občanskoprávní vztahy jako obecné soukromoprávní vztahy jsou založeny na právní rovnosti účastníků, jejichž práva a povinnosti vznikají zásadně na základě projevů vůle vyplývajících z principu autonomie vůle. Naproti tomu vztahy veřejnoprávní jsou založeny na právním postavení nerovném, kdy orgány veřejné moci rozhodují o právech a povinnostech subjektů autoritativně, tj. rozhodnutí těchto orgánů nejsou na vůli subjektů závislá (srov. usnesení Nejvyššího soudu z 28. 6. 2005, sp. zn. 33 Odo 622/2005, rozsudek Nejvyššího soudu z 29. 8. 2008, sp. zn. 33 Odo 926/2006, uveřejněný ve Sbírce soudních rozhodnutí a stanovisek 5/2009 pod č. 50, usnesení Ústavního soudu z 23. 6. 1995, sp. zn. II. ÚS 86/95, nález Ústavního soudu z 1. 12. 1998, sp. zn. I. ÚS 41/98, nález Ústavního soudu z 10. 11. 1998, sp. zn. I. ÚS 229/98, usnesení Ústavního soudu z 25. 11. 1993, sp. zn. II. ÚS 75/93). Právě posledně uvedené usnesení definuje veřejnou moc jako takovou moc, která autoritativně rozhoduje o právech a povinnostech subjektů, ať již přímo nebo zprostředkovaně. Subjekt, o jehož právech a povinnostech rozhoduje orgán veřejné moci, není v rovnoprávném postavení s tímto orgánem a obsah rozhodnutí tohoto orgánu nezávisí na vůli subjektu.
S odvolacím soudem se lze ztotožnit v tom, že posuzování vlivů na životní prostředí a veřejné zdraví, které je předmětem úpravy provedené zákonem č. 100/2001 Sb., je veřejnoprávním řízením vykonávaným příslušným orgánem státní správy (viz §1, §2, §20 a násl. cit. zákona). Ustanovení §1 odst. 3 zákona č. 100/2001 Sb. uvádí, že účelem posuzování, tj. procesu označovaného jako EIA ( Environmental Impact Assessment) , je získat objektivní odborný podklad pro vydání rozhodnutí, popřípadě opatření podle zvláštních právních předpisů, a přispět tak k udržitelnému rozvoji společnosti; tento podklad pak slouží pro potřeby dalších řízení podle zvláštních právních předpisů. K povaze procesu EIA se při řešení otázky přezkoumatelnosti stanoviska vydaného podle §10 zákona č. 100/2001 Sb. ve správním soudnictví vyjádřil i Ústavní soud. Vysvětlil, že smyslem a účelem systému EIA je vybrat variantu řešení, které je z ekologického hlediska nejvhodnější, přičemž koncepce posuzování vlivů představuje proceduru, ve které práva investorů a dalších účastníků nemohou být expertním stanoviskem přímo dotčena, neboť v tomto řízení se o nich ještě nerozhoduje a stanovisku se lze účinně bránit v rámci opravných prostředků namířených proti správnímu rozhodnutí, jehož podkladem pak je i příslušné expertní stanovisko. Jelikož jde o specifickou proceduru, která předchází povolovacímu řízení podle stavebního zákona a dalších právních předpisů, je institut posuzování vlivů na životní prostředí chápán (jen) jako odborné posouzení (expertíza), které má sloužit jako jeden z rozhodujících podkladů pro další povolovací rozhodnutí. Z této koncepce vyplývá podle ustanovení §23 odst. 14 zákona, podle něhož se na druhou a třetí část zákona nevztahují obecné předpisy o správním řízení, neboť jde o specifický samostatný proces, který nekončí vydáním správního rozhodnutí (srov. usnesení z 12. 10. 2001, sp. zn. Pl. ÚS 24/2000, usnesení z 10. 9. 2008, sp. zn. II. ÚS 2733/07, usnesení z 27. 5. 2010, sp. zn. I. ÚS 2441/07).
Zpracovateli posudku, kterého příslušný úřad smluvně zajistil (§9 odst. 1 zákona č. 100/2001 Sb.), přiznává zákon právo na odměnu (§18 odst. 3, věta první, zákona č. 100/2001 Sb.). Částku rovnající se výši odměny zaplacené zpracovateli posudku úřad vyúčtuje k úhradě tomu, kdo hodlá provést záměr (oznamovateli); ten je povinen ji ve stanovené lhůtě zaplatit (§18 odst. 3, věta druhá a třetí, zákona č. 100/2001 Sb.). Na splnění této povinnosti oznamovatele je vázáno vydání stanoviska (§18 odst. 3, věta čtvrtá, zákona č. 100/2001 Sb.). Se situací, kdy úřad zaplatil zpracovateli posudku odměnu, a poté posuzování ukončí, protože odpadl jeho důvod, a vydání stanoviska již nepřichází v úvahu (§23 odst. 2 zákona č. 100/2001 Sb.), zákon výslovně nepočítá (orgánům vykonávajícím státní správu v oblasti posuzování vlivů na životní prostředí pravomoc k rozhodnutí o povinnosti oznamovatele zaplatit vyúčtovanou částku nezakládá). Protože proces EIA není podřízen správnímu řádu a jako takový nekončí vydáním správního rozhodnutí, nelze na rozhodnutí o refundaci částky uhrazené zpracovateli posudku použít ustanovení dílu 8., hlavy VI., části druhé zákona č. 500/2004 Sb. („Náklady řízení“).
Majetkové vztahy fyzických a právnických osob, majetkové vztahy mezi těmito osobami a státem, jakož i vztahy vyplývající z práva na ochranu osob upravuje občanský zákoník, pokud tyto občanskoprávní vztahy neupravují jiné zákony (srov. §1 odst. 2 obč. zák.). Občanskoprávní vztahy vznikají z právních úkonů nebo z jiných skutečností, s nimiž zákon vznik těchto vztahů spojuje (§2 odst. 1 obč. zák.).
Právní vztah orgánu státní správy v oblasti posuzování vlivů na životní prostředí (státu) vůči oznamovateli, jehož obsahem je právo na úhradu částky, kterou příslušný úřad zaplatil jako odměnu zpracovateli posudku, je vztahem občanskoprávním, resp. závazkovým, který vznikl na základě skutečností vymezených v §18 odst. 3 zákona č. 100/2001 Sb. (srov. §489 obč. zák.). Orgánem povolaným k ochraně vymezeného práva je soud (§4 obč. zák.), jehož pravomoc je založena ustanovením §7 odst. 1 o.s.ř.
Protože soudy nižších stupňů při řešení otázky pravomoci nevycházely z toho, co je uvedeno shora, Nejvyšší soud jejich rozhodnutí zrušil a věc vrátil soudu prvního stupně k dalšímu řízení (§243b odst. 2, část věty za středníkem, odst. 3, věta druhá, o.s.ř.).
Soudy nižších stupňů jsou vázány právním názorem dovolacího soudu (§243d odst. 1, věta první, §226 odst. 1 o.s.ř.).
V novém rozhodnutí soud rozhodne nejen o nákladech dalšího řízení, ale znovu i o nákladech řízení původního, tedy i dovolacího (§243d odst. 1, věta druhá, o.s.ř.).
Proti tomuto usnesení není přípustný opravný prostředek.
V Brně dne 27. března 2014
JUDr. Pavel Krbek
předseda senátu