ECLI:CZ:NSS:2013:4.ADS.104.2012:53
sp. zn. 4 Ads 104/2012 - 53
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Jiřího Pally a soudců
JUDr. Dagmar Nygrínové a Mgr. Aleše Roztočila v právní věci žalobkyně: ZIMBO CZECHIA
s.r.o., se sídlem Na Zátorách 8, Praha 7, zast. JUDr. Marcelou Scheeovou, advokátkou, se sídlem
Štupartská 4, Praha 1, proti žalované: Státní veterinární správa, se sídlem Slezská 7,
Praha 2, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne
25. 7. 2012, č. j. 5 Ca 420/2008 - 61,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
Rozhodnutím ze dne 13. 10. 2008, č. j. RED/1711/2008-1, žalovaná podle §90
odst. 1 písm. c) zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů
(dále jen „správní řád“) částečně změnila rozhodnutí Krajské veterinární správy pro Plzeňský kraj
(dále jen „správní orgán prvního stupně“) ze dne 9. 6. 2008, č. j. KVSP/HYG/1430/2008,
a to tak, že slova ve výroku rozhodnutí „čl. 3 odst. 1“ nahradila slovy „čl. 4 odst. 2“ a dále větu
ve výroku rozhodnutí „předložil KVS pro Plzeňský kraj, jako jediný vlastní výsledek mikrobiologického
vyšetření vyráběných polotovarů za období roku 2007 a počátek roku 2008, výsledek vyšetření
ze dne 17. 7. 2007, č. protokolu 9193-9232 z Ústavu pro vyšetřování potravin, spol. s r. o., Praha 4 - Písnice,
čímž současně PPP nezajistil, aby jím vyráběné masné polotovary splňovaly příslušná mikrobiologická kritéria -
rozsah a četnost vyšetření“ nahradila větou „neprováděl soustavně vlastní kontroly hygienických podmínek
výroby (nepředložil záznamy včetně laboratorních protokolů o výsledcích mikrobiologických vyšetření masných
polotovarů vyráběných v provozovně Novák maso - uzeniny, Třída 1. máje, 334 01 Přeštice, veterinární
schvalovací číslo CZ 14029) za období od 1. 1. 2007 do 6. 2. 2008, resp. nezabezpečil četnost odběru vzorků
masných polotovarů k vyšetření podle mikrobiologických kritérií v rozsahu stanovené zvláštní četnosti odběru
vzorků“. Ve zbývající části žalovaná rozhodnutí správního orgánu prvního stupně potvrdila
a odvolání zamítla.
Správní orgán prvního stupně uložil žalobkyni podle §72 odst. 1 písm. c) bodu 6 zákona
č. 166/1999 Sb., o veterinární péči, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „veterinární zákon“)
pokutu ve výši 5 000,- Kč za správní delikty podle §72 odst. 1 písm. b) bodu 2 veterinárního
zákona a §72 odst. 1 písm. c) bodu 6 veterinárního zákona. Těchto deliktů se měla žalobkyně
dopustit tím, že dne 6. 2. 2008 v době od 11.30 do 12.45 v provozovně Novák maso-uzeniny,
Třída 1. Máje, 334 01 Přeštice, CZ 14029 porušila povinnosti stanovené v §22 odst. 1
písm. e) veterinárního zákona a povinnosti stanovené v čl. 3 odst. 1 a v příloze I kapitole 3 bodu
3. 2 nařízení Komise (ES) č. 2073/2005 o mikrobiologických kritériích pro potraviny
(dále jen „nařízení č. 2073/2005“) tím, že předložila správnímu orgánu prvního stupně jako
jediný vlastní výsledek mikrobiologického vyšetření vyráběných polotovarů za období roku 2007
a počátek roku 2008 výsledek vyšetření ze dne 17. 7. 2007, č. protokolu 9193 - 9232 z Ústavu
pro vyšetřování potravin, spol. s r.o., Praha 4 - Písnice, čímž nezajistila, aby jí vyráběné masné
polotovary splňovaly příslušná mikrobiologická kritéria - rozsah a četnost vyšetření. Správní
orgán prvního stupně uložil žalobkyni rovněž povinnost nahradit náklady řízení stanovené
v paušální částce 1 000,- Kč.
Žalovaná v odůvodnění rozhodnutí o odvolání uvedla, že v protokolu o kontrole sice
není obsažena adresa místa provozovny, avšak lze ji seznat především z kódu přiděleného
provozovně a vyznačeného v protokolu. Vymezení předmětu kontroly je pak konkretizováno
v části A protokolu uvedením přesné kompetence. Číselné označení protokolu i vymezení
předpisů, podle nichž kontrola probíhá, jsou náležitostmi jdoucími nad rámec zákonných
požadavků. Tvrzení, že zaměstnankyně žalobkyně nevěděla, že se může k věci vyjádřit, není
taktéž na místě, neboť tato zaměstnankyně se k věci do protokolu vyjádřila. Možnost vyjádřit
se byla dána i žalobkyni ve formě námitek k protokolu, toho však nevyužila. Žalovaná neshledala
ani jiné pochybení veterinární inspektorky.
Žalovaná se neztotožnila ani s námitkou, že se čl. 3 odst. 1 nařízení č. 2073/2005 vztahuje
na kontroly týkající se masných výrobků, zatímco provedená kontrola se týkala polotovarů.
Zaměření kontroly vyplývá z názvů kontrolovaných polotovarů uvedených v bodě 4 kontrolního
zjištění a z faktu, že v dané provozovně je schválena pouze výroba masných polotovarů.
Žalovaná nicméně přisvědčila žalobkyni v tom, že čl. 3 odst. 1 nařízení č. 2073/2005
nepojednává o tom, že v nedostatku rozsahu a četnosti vyšetřování lze spatřovat mikrobiologické
kritérium. Navíc nebylo zjištěno, že by žalobkyní vyrobené masné polotovary nesplňovaly
příslušná mikrobiologická kritéria nebo že by byly zdravotně závadné. Žalovaná se však
neztotožnila s názorem žalobkyně, že se na n i nevztahují požadavky uvedené v příloze I kapitole
3 bodu 3. 2 nařízení č. 2073/2005. Ty se vztahují na zařízení vyrábějící masné polotovary,
pod něž žalobkyně spadá a má tedy povinnost provádět stanovená vyšetření alespoň jednou
týdně. Povinnost k odběru vlastních vzorků vyplývá také z ustanovení §22 veterinárního zákona.
Neobstojí ani námitka, že odběr vzorků podle čl. 4 odst. 1 nařízení č. 2073/2005 se má vykonávat
jen v případě potřeby. To je podle názoru odvolacího orgánu v rozporu s článkem 4
odst. 2 a přílohy I kapitoly 3 bodu 3. 2 citovaného nařízení. S namítanými vysokými finančními
nároky na odběry se žalovaná vypořádala poukazem na přílohu č. I kapitolu 3 bod 3. 2 nařízení
č. 2073/2005, kde se připouští možnost vynětí z požadavků na četnost odběru vzorků pro malá
zařízení vyrábějící masné polotovary; o toto vynětí však žalobkyně nepožádala.
Žalovaná neshledala ani tvrzenou kolizi vyhlášky č. 202/2003 Sb. s nařízením
č. 2073/2005 a uvedla, že případná kolize by se řešila v souladu se zásadou přednosti
komunitárního práva a zásadou bezprostředního účinku jeho norem a aplikovalo by se citované
nařízení. Žalovaná se závěrem ztotožnila i s uloženou pokutou a důvody pro její výši.
Městský soud v Praze rozsudkem ze dne 25. 7. 2012, č. j. 5 Ca 420/2008 - 61, žalobu jako
nedůvodnou zamítl. V odůvodnění rozsudku soud uvedl, že žalovaná změnila prvoinstanční
rozhodnutí částečně v právní kvalifikaci a dále v popisu jednání, jímž měla žalobkyně naplnit
skutkové podstaty správních deliktů podle §72 odst. 1 písm. b) bodu 2 a §72 odst. 1 písm. c)
bodu 6 veterinárního zákona. Žalobkyně nečinila sporným, že při kontrole provedené v její
provozovně dne 6. 2. 2008 předložila správnímu orgánu prvního stupně za období od 1. 1. 2007
do 6. 2. 2008 jediný vlastní výsledek mikrobiologického vyšetření vyráběných polotovarů, a sice
ze dne 17. 7. 2007. Nezpochybňuje ani to, že v průběhu odvolacího řízení předložila ještě
výsledek vyšetření ze dne 10. 1. 2007 a dále ze dne 12. 2. 2008. Posledně uvedené vyšetření však
bylo provedeno až po dni kontroly. Žalobkyni je vytýkáno porušení povinnosti podle ustanovení
§22 odst. 1 písm. e) veterinárního zákona, které ukládá povinnost provádět soustavně vlastní
kontroly hygienických podmínek výroby, a porušení povinnosti stanovené v příloze č. I
kapitole 3 bodu 3. 2 nařízení č. 2073/2005 stanovící zvláštní četnost odběrů vzorků.
V dané věci nebylo zjištěno, že by polotovary nesplňovaly příslušná mikrobiologická
kritéria či byly zdravotně závadné. Proto podle závěru žalované žalobkyně neporušila povinnost
podle čl. 3 odst. 1 nařízení č. 2073/2005, tedy povinnost zajistit, aby potraviny splňovaly
příslušná mikrobiologická kritéria. Oproti rozhodnutí prvního stupně tedy žalovaná shledala
porušení čl. 4 odst. 2 citovaného nařízení, tj. porušení ustanovení, které odkazuje na zvláštní
četnost odběrů vzorků. Změně právní kvalifikace odpovídá i provedená změna popisu
protiprávního jednání ve výroku napadeného rozhodnutí žalované. Totožnost skutku však
nepochybně zůstala zachována a žalobkyně nebyla postižena za jiné či nové protiprávní
jednání. Soud tedy neshledal důvodnou námitku porušení práva na spravedlivý proces a zkrácení
žalobkyně na procesních právech spočívajících v odnětí možnosti odvolání.
Soud dále neshledal nepřezkoumatelnost rozhodnutí vydaného správním orgánem
prvního stupně ani rozhodnutí žalované. Obě správní rozhodnutí postihují žalobkyni
za dva správní delikty, a sice podle §72 odst. 1 písm. b) bodu 2 veterinárního zákona a podle
§72 odst. 1 písm. c) bodu 6 veterinárního zákona, a žalobkyně tedy nedůvodně namítala,
že žalovaná uložila sankci pouze za jeden správní delikt. Správní orgán prvního stupně,
který shledal porušení povinností stanovených v §22 odst. 1 písm. e) veterinárního zákona
a porušení povinnosti stanovené v čl. 3 odst. 1 a v příloze č. I. kapitole 3 bodu 3. 2 nařízení
č. 2073/2005, popsal ve výroku rozhodnutí protiprávní jednání žalobkyně v podstatě
tak, že „žalobce za dobu roku 2007 a počátek roku 2008 předložil jediný vlastní výsledek vyšetření
ze dne 17. 7. 2007“. Žalovaná změnila rozhodnutí správního orgánu prvního stupně tak,
že čl. 3 odst. 1 nahradila čl. 4 odst. 2 a změnila i popis jednání, jímž se žalobkyně podle žalované
dopustila porušení povinnosti stanovené v §22 odst. 1 písm. e) veterinárního zákona
a v čl. 4 odst. 2 i v příloze č. I. kapitoly 3 bodu 3. 2 nařízení č. 2073/2005, přičemž protiprávní
jednání žalobkyně popsala ve výroku tak, že „žalobce neprováděl soustavně vlastní kontroly hygienických
podmínek výroby (nepředložil záznamy včetně laboratorních protokolů o výsledcích mikrobiologických vyšetření
masných polotovarů vyráběných v předmětné provozovně) za období od 1. 1. 2007 do 6. 2. 2008,
resp. nezabezpečil četnost odběru vzorků v rozsahu stanovené zvláštní četnosti odběru vzorků“. Soud odkázal
na rozhodnutí rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 1. 2008,
č. j. 2 As 34/2006 - 73, publikované pod č. 1546/2008 Sb. NSS, s tím, že z napadených
rozhodnutí lze podle dovodit, co je žalobkyni vytýkáno a jaká ustanovení byla porušena.
Žalovaná sice ve výroku odvolacího rozhodnutí nezmínila předložení dvou relevantních
protokolů o výsledcích mikrobiologických vyšetření ze dne 10. 1. 2007 a ze dne 17. 7. 2007, jejich
předložení však nenaplňuje podmínku soustavnosti provádění vlastních kontrol podle §22
odst. 1 písm. e) veterinárního zákona ani podmínku zvláštní četnosti odběru vzorků podle přílohy
č. I. kapitoly 3 bodu 3. 2 nařízení č. 2073/2005, v důsledku čehož nemá vliv na právní kvalifikaci
a ani na přezkoumatelnost výroku napadeného rozhodnutí. Soud neshledal důvodným ani odkaz
žalobkyně na rozhodování v jiných jejích řízeních vedených u Městského soudu v Praze.
K námitce, zda vydání rozhodnutí žalované nebránila překážka věci rozhodnuté, soud
přiměřeně aplikoval zásady trestního práva s tím, že předmětné správní delikty nelze posuzovat
jako správní delikty trvající ani pokračující. Žalobkyně navíc neuvedla konkrétní rozhodnutí
správního orgánu, jemuž toto její protiprávní jednání předcházelo a které brání jejímu postihu
žalobou napadeným rozhodnutím.
Soud neshledal ani porušení §36 odst. 3 správního řádu, neboť s podklady
pro rozhodnutí, které žalované zaslala sama žalobkyně a které jediné byly doplněním spisového
materiálu, nemusela být žalobkyně seznámena. Důvodnou soud neshledal ani námitku směřující
proti nedostatku náležitostí kontrolního protokolu podle §15 od st. 2 zákona č. 552/1991 Sb.,
o státní kontrole, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o státní kontrole“). Žalobkyně
navíc v žalobě ani nezpochybňuje skutková zjištění, k nimž dospěla kontrola a která jsou uvedena
v protokole. Soud se vypořádal i s námitkou nepředložení pověření ke kontrole podle §12
odst. 2 písm. a) zákona o státní kontrole, neboť žádný právní předpis nestanoví povinnost
kontrolního pracovníka předkládat zdravotní průkaz ani prokazovat odbornou způsobilost.
Soud se dále neztotožnil s námitkou, že se na žalobkyni nevztahuje povinnost podle
přílohy I kapitoly 3 bodu 3. 2 nařízení č. 2073/2005. Žalobkyně namítla, že dbá na hygienické
zásady, maso je prověřené a při kontrole bylo shledáno nezávadným, proto nevznikla potřeba
postupovat podle nařízení. Provozuje totiž maloobchod, nikoli jatka či závod, a proto se pojmově
vymyká z působnosti nařízení; náklady na odběr vzorků by byly neúměrné, čímž by byl omezen i
volný pohyb potravin. Žádná z těchto námitek však není podle soudu způsobilá zpochybnit
zákonnost napadeného rozhodnut. Právní výklad žalované označil soud za zcela správný
a neshledal důvod odchýlit se od hodnocení, které již v obdobné věci žalobkyně provedl ve svém
rozsudku ze dne 18. 1. 2011, č. j. 10 Ca 347/2009 - 99.
Nadpis příslušné části přílohy I nařízení, kterou správní orgány v této věci aplikovaly -
tedy její kapitoly 3 oddílu 3.2 - zní: „odběr vzorků na jatkách a v závodech vyrábějících mleté maso a masné
polotovary k bakteriologickému vyšetření”. Povinnost, za jejíž porušení byla žalobkyně postižena,
je upravena textem tohoto znění: „provozovatelé potravinářských podniků provozující jatky či zařízení,
která vyrábějí mleté maso masné polotovary nebo mechanicky oddělované maso odeberou vzorky
pro mikrobiologické vyšetření nejméně jednou týdně. Den odběru vzorků se každý týden mění, aby se zajistilo
pokrytí každého dne v týdnu”. Podle soudu je zřejmé, že tato povinnost dopadá i na provozovatele
potravinářských podniků provozujících jatky či zařízení. Žalobkyně je přitom podle soudu
provozovatelkou zařízení.
Pojem „zařízení“ není ani v českých ani evropských předpisech přímo vymezen, je však
možno podpůrně použít např. definici „potravinářského podniku“ v nařízení Evropského
parlamentu a Rady (ES) č. 178/2002, kterým se stanoví obecné zásady a požadavky
potravinového práva, zřizuje se Evropský úřad pro bezpečnost potravin a stanoví postupy týkající
se bezpečnosti potravin. Podle čl. 3 odst. 2 tohoto nařízení se potravinářským podnikem rozumí
veřejný nebo soukromý podnik, ziskový nebo neziskový, který vykonává činnost související
s jakoukoli fází výroby, zpracování a distribuce potravin. Tato definice podle
soudu na provozovnu žalobkyně dopadá. Soud odmítl tvrzení žalobkyně, že by předmětná část
nařízení dopadala jen na odběr nezpracovaného masa a že by v případě žalobkyně šlo o duplicitní
kontrolování téhož. Uvedená část nařízení výslovně hovoří i o osobách provozujících zařízení, která
vyrábějí mleté maso a masné polotovary v malých množstvích.
Ostatně čl. 3 odst. 1 nařízení č. 2073/2005 obecně stanoví, že provozovatelé
potravinářských podniků musejí zajistit, aby potraviny splňovaly příslušná mikrobiologická
kritéria podle přílohy I a za tímto účelem musejí ve všech fázích výroby, zpracování a distribuce potravin,
včetně maloobchodu, v rámci svých postupů založených na zásadách HACCP spolu s uplatňováním
správné hygienické praxe přijímat opatření dále uvedená. Poukaz žalobkyně na vyjádření žalované
ze dne 12. 7. 2012, týkající se porcování drůbežího masa, je podle soudu irelevantní.
Ani ustanovení čl. 4 odst. 2 poslední věty nařízení č. 2073/2005 o možnosti přizpůsobení
četnosti odběru vzorků povaze a velikosti potravinářského podniku nedává samo o sobě
žalobkyni možnost, aby o své vůli snížila stanovenou četnost. V případě zařízení vyrábějících
mleté maso a masné polotovary totiž platí pravidlo obsažené v závěru přílohy I kapitoly 3 bodu 3.
2 nařízení, které stanoví: „Je-li to však na základě analýzy rizik opodstatněné a schválí-li to následně
příslušný orgán, mohou být malé jatky a zařízení, která vyrábějí mleté maso a masné polotovary v malých
množstvích, z požadavků na četnost odběru vzorků vyňaty“. Jedním z předpokladů pro to, aby mohla
žalobkyně snížit četnost odběru vzorků, bylo schválení příslušným orgánem, na základě analýzy
rizik - tedy mj. i doložení toho, že dosavadní kontroly vzorků neprokázaly po určitou dobu výskyt
závad; k tomu však nedošlo.
Soud dále uvedl, že základní četnost odběru vzorků 1 x týdně stanovenou v příloze
č. I kapitole 3 bodě 3. 2 nařízení č. 2073/2005 lze snížit na 1 x za 14 dní u vyšetření na E. coli
a salmonely, aniž by bylo třeba schválení krajské veterinární správy. V takovém případě je však
povinnost prokázat při kontrole splnění podmínek pro snížení četnosti, tj. zisk vyhovujících
výsledků šest po sobě jdoucích týdnů v případě E. coli, resp. třicet po sobě jdoucích týdnů
v případě salmonely, což žalobkyně neprokázala. Soud podotkl, že pokud žalobkyně považuje
stanovené povinnosti za byrokratické a finančně náročné, mohla požádat o vynětí z četnosti
vyšetřování vzorků. Nelze tvrdit, že stanovené povinnosti jsou v malých podnicích reálně
nesplnitelné a vůči nim likvidační; povinnosti nejsou bezvýjimečné a lze se jich za splnění určitých
podmínek zprostit.
Ke druhému správnímu deliktu soud uvedl, že povinnost podle §22 odst. 1
písm. e) veterinárního zákona se na žalobkyni jednoznačně vztahuje. Toto ustanovení pak
výslovně stanoví mj. povinnost provádět vlastní kontroly hygienických podmínek výroby včetně
odběru vzorků a jejich kontrolní vyšetření, vést záznamy o výsledcích těchto vyšetření, uchovávat
tyto záznamy po dobu nejméně 2 let a na požádání je spolu s laboratorními protokoly poskytovat
orgánům vykonávajícím státní veterinární dozor. Je pravdou, že v tomto případě již zákon
výslovně nezakotvuje četnost provádění těchto odběrů a vyšetření, avšak stanoví,
že se tak má dít „soustavně“. V případě žalobkyně byla povinnost soustavnosti zjevně porušena.
Ohledně poukazu žalobkyně na ustanovení §24a odst. 1 písm. c) veterinárního zákona
soud poukázal na to, že citované ustanovení vyjímá provozovny, v nichž se týdně vyrábí méně
než 7,5 t masných výrobků, z působnosti nařízení Evropského parlamentu a Rady
(ES) č. 853/2004, kterým se stanoví zvláštní hygienická pravidla pro potraviny živočišného
původu (dále jen „nařízení č. 853/2004“), a z nařízení Evropského parlamentu a Rady
(ES) č. 854/2004, kterým se stanoví pravidla pro organizaci úředních kontrol produktů
živočišného původu určených k lidské spotřebě (dále jen „nařízení č. 854/2004“), a nikoliv
z působnosti nařízení č. 2073/2005. Důvodnou soud neshledal ani námitku, že naplnění
požadavků na četnost odběrů by znamenalo omezení volného pohybu zboží. Soud neshledal
ani důvod pro předložení předběžné otázky Soudnímu dvoru Evropských společenství.
Ze všech uvedených důvodů soud žalobu jako nedůvodnou zamítl.
Ve včasné a na výzvu soudu doplněné kasační stížnosti žalobkyně
(dále jen „stěžovatelka“) namítla hrubé porušení svých procesních práv. Postupem žalované byla
zkrácena o jednu instanci, neboť proti novým právním závěrům a skutkovým tvrzením
již nemohla procesně brojit v rámci správního řízení. Stěžovatelka uvedla, že v odvolání namítla,
že se nemohla dopustit tvrzeného porušení čl. 3 odst. 1 nařízení č. 2073/2005; tomuto tvrzení
žalovaná přisvědčila, avšak místo zrušení rozhodnutí správního orgánu prvního stupně toto
rozhodnutí změnila tak, že věc překvalifikovala na porušení čl. 4 odst. 2 téhož nařízení a dále
změnila napadené rozhodnutí v části odůvodnění. V žalobě označila tento postup za rozporný
s §90 odst. 1 písm. c) správního řádu, navíc k odstraňování vad odůvodnění prvoinstančního
rozhodnutí nedocházelo v souladu s §36 odst. 3 správního řádu a tak byla zásadně zkrácena na
svých právech. Rozsáhlou změnu ve výroku správního orgánu prvního stupně pak městský soud
označil za „částečnou v právní kvalifikaci a dále v popisu jednání, jímž měl žalobce naplnit skutkové podstaty“.
Stěžovatelka je přesvědčena, že výrokem rozhodnutí správního orgánu prvního stupně jí bylo
přisouzeno porušení povinnosti podle čl. 3 odst. 1 příslušného evropského nařízení, nikoliv
porušení jiné. Stěžovatelka navíc v rozhodnutí správního orgánu prvního stupně postrádá
přesnou specifikaci toho, co měla jmenovitě z povinností zakotvených v §22 odst. 1
písm. e) veterinárního zákona porušit. Nadále trvá na tom, že plnila povinnost soustavné kontroly
hygienických podmínek.
Ohledně porušení povinnosti podle přílohy I kapitoly 3 bodu 3. 2 nařízení č. 2073/2005
stěžovatelka namítá, že správní orgán prvního stupně nesprávně zahrnul pod pojem kriterium
rozsah a četnost. V řízení nebylo zjištěno, že by vzorky vykazovaly mikrobiologické hodnoty
v rozporu s právním předpisem, tedy nelze tvrdit, že by stěžovatelka nezajistila, aby vzorky tato
kriteria splňovaly. Stěžovatelka opětovně poukázala na to, že masné produkty jí dodávají
certifikované masné závody pod stálým veterinárním dozorem, navíc uvedla, že provozuje
své prodejny s dodržením zásad HACCP. Ustanovení přílohy I kapitoly 3 bodu 3. 2 nařízení
se podle stěžovatelky týká odběru na jatkách a závodech, přičemž stěžovatelka neprovozuje jatka
ani závod. Je přesvědčená, že povinnost se na ni nevztahuje ani podle §4 odst. 1 citovaného
nařízení, neboť z tohoto ustanovení vyplývá provádění mikrobiologických vyšetření podle
potřeby, tedy v případech velkých výrobců. Pokud však ze všech okolností vyplývá, že není dán
důvod vzniku mikrobiologického znehodnocení těchto výrobků, pak není dána ani potřeba
vysoké frekvence mikrobiologického prověřování. Povinnost zadávat mikrobiologické rozbory
nevyplývá ani z ustanovení §24a odst. 1 písm. c) veterinárního zákona ve znění zákona
č. 182/2008 Sb., neboť se jedná o přímý prodej spotřebiteli v místě provádění činnosti a týdně
vyrábí méně než 7,5 t masných výrobků.
Předmětná příloha nařízení č. 2073/2005 stanoví povinnost odebírat vzorky z jatečních
těl, stěžovatelka však jatečními těly podle další stížnostní námitky vůbec nedisponuje, a proto
nemůže tento požadavek plnit. Plní jej tím, že odebírá surovinu od těch, kteří jateční těla mají
a podléhají veterinárnímu dozoru. Podle stěžovatelky se jedná o byrokratický požadavek vedoucí
k duplicitě rozborů, vysokým nákladům a neúměrnému zatěžování. S masem pro polotovary
se nakládá stejně jako při porcování obyčejného výsekového masa; při porcování masa však
nejsou povinné mikrobiologické rozbory, ač z něj plynou stejná rizika.
Stěžovatelka závěrem uvedla, že se nedopustila žádného porušení evropského
potravinového práva. Pro případ, že by se Nejvyšší správní soud s její argumentací neztotožnil,
navrhla předložení předběžné otázky Evropskému soudnímu dvoru. Stěžovatelka je dále
přesvědčena, že je opakovaně postihována za tentýž delikt ve vztahu k různým provozovnám,
podle ní se jedná o delikt trvající, k tomu však městský soud stanovisko nezaujal. Stěžovatelka
navrhla, aby Nejvyšší správní soud rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 25. 7. 2012,
č. j. 5 Ca 420/2008 - 61, zrušil a věc vrátil tomuto soudu k dalšímu řízení.
Žalovaná se ke kasační stížnosti nevyjádřila.
Nejvyšší správní soud přezkoumal kasační stížností napadený rozsudek v souladu
s §109 odst. 3 a 4 soudního řádu správního (dále jen „s. ř. s.“), podle nichž byl vázán rozsahem
a důvody, jež byly stěžovatelkou v kasační stížnosti uplatněny. Neshledal přitom vady, k nimž by
podle §109 odst. 4 s. ř. s. musel přihlédnout z úřední povinnosti.
Kasační stížnost není důvodná.
První kasační námitkou stěžovatelky je tvrzení o hrubém porušení jejích procesních práv
ze strany žalované v odvolacím řízení, k němuž městský soud nepřihlédl, tedy důvod kasační
stížnosti podle §103 odst. 1 písm. b) s. ř. s. Stěžovatelka brojí proti tomu, že žalovaná změnila
rozhodnutí správního orgánu prvního stupně v situaci, kdy podle názoru stěžovatelky měla
žalovaná rozhodnutí správního orgánu prvního stupně zrušit a věc vrátit správnímu orgánu
prvního stupně k dalšímu řízení, a nikoliv pouze provést změnu tohoto rozhodnutí. Stěžovatelka
je přesvědčena, že takovým postupem byla připravena o možnost podání opravného prostředku
ve správním řízení.
Nejvyšší správní soud se s touto námitkou stěžovatelky neztotožnil. V souzené věci
dospěla žalovaná při projednávání odvolání k závěru, že ten samý skutkový stav, jaký zjistil
správní orgán prvního stupně, je třeba podřadit pod jiné ustanovení nařízení č. 2073/2005. Proto
žalovaná adekvátním způsobem provedla částečnou změnu právní kvalifikace a tomu
přizpůsobila i popis protiprávního jednání; výši uložené sankce ponechala beze změn. Nejvyšší
správní soud je ve shodě s městským soudem přesvědčen o tom, že žalovaná provedla změnu
rozhodnutí správního orgánu prvního stupně plně v souladu se zákonem.
Podle §90 odst. 1 písm. c) správního řádu jestliže odvolací správní orgán dojde k závěru,
že napadené rozhodnutí je v rozporu s právními předpisy nebo že je nesprávné, napadené rozhodnutí nebo jeho část
změní; změnu nelze provést, pokud by tím některému z účastníků, jemuž je ukládána povinnost, hrozila újma
z důvodu ztráty možnosti odvolat se; podle §36 odst. 3 se postupuje, pouze pokud jde o podklady rozhodnutí nově
pořízené odvolacím správním orgánem; je-li to zapotřebí k odstranění vad odůvodnění, změní odvolací správní
orgán rozhodnutí v části odůvodnění; odvolací správní orgán nemůže svým rozhodnutím změnit rozhodnutí orgánu
územního samosprávného celku vydané v samostatné působnosti.
V souzené věci dospěla žalovaná k závěru, že ve výroku odvoláním napadeného
rozhodnutí bylo jednání žalobkyně spočívající v neprovádění pravidelných mikrobiologických
rozborů nesprávně právně kvalifikováno a je třeba provést jeho změnu. Proto žalovaná změnila
právní kvalifikaci stále téhož skutku tak, že slova ve výroku rozhodnutí „čl. 3 odst. 1“ nahradila
slovy „čl. 4 odst. 2“ a adekvátním způsobem upravila i popis protiprávního jednání. Výši uložené
sankce ponechala nezměněnou. Nebylo tedy možné dospět k závěru, že by se takovou změnou
rozhodnutí uložila stěžovatelce nová povinnost a hrozila by jí újma z důvodu ztráty možnosti
odvolat se. Je pravdou, že takovou změnu rozhodnutí správního orgánu prvního stupně, které by
bylo v neprospěch stěžovatelky, by tímto způsobem nebylo možné provést. Avšak z ustálené
praxe i z odborné literatury (srov. např. Vedral, J.: Správní řád. Komentář. II. aktualizované
a rozšířené vydání, BOVA POLYGON, Praha 2012, s. 775) vyplývá, že pokud je možná změna
napadeného rozhodnutí, pak je vhodné tuto změnu provést a nepřistupovat ke zrušení
rozhodnutí správního orgánu prvního stupně.
Ohledně námitky stěžovatelky, že jí nebylo v odvolacím řízení umožněno vyjádřit
se k podkladům pro rozhodnutí, čímž bylo porušeno ustanovení §36 odst. 3 správního řádu,
Nejvyšší správní soud ve shodě s městským soudem poukazuje na to, že povinnost vyzvat
účastníka v odvolacím řízení k tomu, aby se seznámil s podklady pro rozhodnutí, má odvolací
orgán jen v situaci, kdy se v odvolacím řízení objevily nové podklady, s nimiž by bylo zapotřebí
účastníka seznámit. Tuto povinnost přitom správní orgán nemá, pokud jediné nové podklady
byly předloženy samotným odvolatelem. V souzené věci byl v odvolacím řízení spisový materiál
doplněn pouze listinami dodanými stěžovatelkou, proto nebylo třeba postupovat podle §36
odst. 3 správního řádu. Nejvyšší správní soud v této otázce odkazuje na svůj rozsudek ze dne
15. 12. 2004, č. j. 7 As 40/2003 - 61, publikovaný pod č. 958/2006 Sb. NSS. Toto rozhodnutí
se sice vztahuje ke správnímu řádu z roku 1967, avšak jeho závěry jsou podle názoru Nejvyššího
správního soudu aplikovatelné i na současnou právní úpravu.
V další části kasační stížnosti stěžovatelka uplatnila námitky týkající se nesprávného
posouzení právní otázky Městským soudem v Praze, jde tedy o důvod kasační stížnosti podle
§103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Ohledně otázky, zda se na činnost stěžovatelku vztahují povinnosti
vyplývající z nařízení č. 2073/2005, se Nejvyšší správní soud ztotožnil s výkladem provedeným
městským soudem. Obdobný právní názor je vysloven rovněž v rozsudku Nejvyššího správního
soudu ze dne 18. 10. 2012, č. j. 4 Ads 36/2012 - 31, dostupném na www.nssoud.cz. Správní
orgány i soudy zaujímají konstantní stanovisko, podle něhož nelze dospět k závěru,
že by se povinnosti vyplývající z nařízení č. 2073/2005 vztahovaly pouze na velkovýrobce.
Naopak je z něj zřejmé, že se vztahuje i na maloobchodníky, pokud tito provozují výrobu
masných výrobků, mletého masa a masných polotovarů.
Podle §72 odst. 1 písm. c) bodu 6 veterinárního zákona, ve znění účinném do 30. 6. 2008
[nyní srov. §72 odst. 1 písm. m) veterinárního zákona], „krajská veterinární správa uloží právnické
nebo podnikající fyzické osobě pokutu až do výše 1 000 000 Kč, pokud se tato osoba dopustí správního deliktu
tím, že nesplní nebo poruší povinnost nebo požadavky stanovené předpisy Evropských společenství“.
Podle čl. 4 odst. 1 nařízení č. 2073/2005 „provozovatelé potravinářských podniků musejí
při validaci a ověřování správného fungování svých postupů založených na zásadách HACCP a správné
hygienické praxe v případě potřeby provádět vyšetření podle mikrobiologických kritérií stanovených v příloze I.“
Podle odst. 2 téhož ustanovení „o vhodné četnosti odběru vzorků rozhodnou provozovatelé potravinářských
podniků, nestanoví-li ovšem příloha I zvláštní četnost odběru vzorků, přičemž v takových případech odpovídá
četnost odběru vzorků nejméně četnosti stanovené v příloze I. Provozovatelé potravinářských podniků takto
rozhodnou v rámci svých postupů založených na zásadách HACCP a správné hygienické praxe, přičemž zohlední
návod k použití potraviny. Četnost odběru vzorků může být přizpůsobena povaze a velikosti potravinářských
podniků, pokud ovšem nebude ohrožena bezpečnost potravin.“
V příloze I kapitole 3 bodu 3. 2 nařízení č. 2073/2005 je mimo jiné stanoveno, že „během
každého vzorkování se odebírají namátkové vzorky z pěti jatečně upravených těl. Místa odběru vzorků se vyberou
s ohledem na porážkovou technologii používanou v jednotlivých závodech.“ (...) „Provozovatelé potravinářských
podniků provozující jatky či zařízení, která vyrábějí mleté maso, masné polotovary nebo strojně oddělené maso,
odeberou vzorky pro mikrobiologické vyšetření nejméně jednou týdně. Den odběru vzorků se každý týden mění,
aby se zajistilo pokrytí každého dne v týdnu.“ Dále jsou zde vymezeny podmínky, za kterých může
být četnost odběrů snížena na vyšetření, přičemž zpravidla se jedná o snížení četnosti na jednou
za 14 dní, pokud jsou po určitý počet po sobě jdoucích týdnů (např. 6 či 30) získávány vyhovující
výsledky. Mimoto „je-li to však na základě analýzy rizik opodstatněné a schválí-li to následně příslušný orgán,
mohou být malé jatky a zařízení, která vyrábějí mleté maso a masné polotovary v malých množstvích,
z požadavků na četnost odběru vzorků vyňaty.“
V souzené věci není sporu o tom, že stěžovatelka provozuje v Přešticích provozovnu
masa a uzenin, v níž dochází mimo jiné k výrobě masných polotovarů. Proto byla stěžovatelka
v souladu s přílohou I kapitolou 3 bodem 3. 2 nařízení č. 2073/2005 povinna alespoň jednou
týdně odebírat vzorky masa k mikrobiologickým rozborům. K závěru, že výše citovaná
ustanovení dopadají i na činnost stěžovatelky, správně dospěly žalovaná i městský soud, jež
dostatečně vyložily, že provozovny stěžovatelky je třeba považovat za provozovatele
potravinářských podniků. Jelikož však stěžovatelka nedostála své povinnosti vyplývající z norem
Evropských společenství, v daném případě spočívajících v nutnosti předkládání vzorků masa
k mikrobiologickému vyšetření ve stanovených intervalech, dospěla žalovaná ke správnému
závěru, že se stěžovatelka dopustila správního deliktu podle §72 odst. 1 písm. c) bodu
6 veterinárního zákona. Stěžovatelka totiž nepředkládala v pravidelných intervalech vzorky
k rozboru, ačkoli jí nebyla příslušným orgánem udělena výjimka, na jejímž základě by byla snížena
četnost odběru předmětných vzorků. Stěžovatelka navíc neplnila ani podmínku soustavnosti
kontroly hygienických podmínek stanovenou v §22 odst. 1 písm. e) veterinárního zákona.
Nejvyšší správní soud zdůrazňuje, že se plně ztotožnil s úplnými a přesvědčivými závěry
Městského soudu v Praze, pro větší stručnost na ně odkazuje a uzavírá, že pokud
v provozovnách stěžovatelky dochází k výrobě masných polotovarů, byť maloobchodním
způsobem, pak tato činnost stěžovatelky podléhá povinnostem vyplývajícím ze směrnice
č. 2073/2005 a stěžovatelka tedy byla povinna v pravidelných intervalech předkládat vzorky masa
tak, aby četnost odběru vzorků masných polotovarů k vyšetření podle mikrobiologických kritérií
odpovídala zvláštní četnosti odběru vzorků stanovené v příloze I k nařízení č. 2073/2005,
jak je požadováno v čl. 4 odst. 2 tohoto nařízení. Ve správním řízení nebylo sporu o tom,
že uvedené nařízení na stěžovatelku dopadá, že pravidelně nepředkládala k rozborům vzorky
masných polotovarů a navíc ani nepožádala o snížení četnosti odběru vzorků. Bylo tedy
postaveno najisto, že se stěžovatelka dopustila uvedeného správního deliktu. Rozhodnutí
žalované bylo tedy vydáno v souladu se zákonem.
Pokud jde o tvrzení stěžovatelky, že jí s ohledem na §124a odst. 1 písm. c) veterinárního
zákona neměla být sankce uložena, pak Nejvyšší správní soud ve shodě s Městským soudem
v Praze dospěl k závěru, že uvedené ustanovení nedopadá na povinnosti, za jejichž neplnění byla
stěžovatelka sankcionována. Uvedené ustanovení se sice týká provozoven maloobchodu, v nichž
se připravuje maso a masné výrobky určené pro přímý prodej spotřebiteli v místě provádění
uvedených činností, avšak výjimka pro provozovny vyrábějící méně než 7,5 t masných výrobků
týdně se týká toliko povinností vyplývajících z nařízení č. 853/2004 a č. 854/2004, nejedná
se tedy o povinnosti vyplývající z nařízení č. 2073/2005. Proto nebylo možné na případ
stěžovatelky aplikovat ustanovení §124a odst. 1 písm. c) veterinárního zákona.
K námitce stěžovatelky, že je opakovaně postihována za tentýž delikt ve vztahu k různým
provozovnám, přičemž se podle ní jedná o delikt trvající, Nejvyšší správní soud odkazuje na
odůvodnění napadeného rozsudku. V něm krajský soud vysvětlil, že se nejedná o trvající správní
delikt, přičemž poukázal na teorii trestního práva, podle níž je trvajícím trestným činem čin, jímž
pachatel vyvolá protiprávní stav, jenž posléze udržuje, anebo jímž udržuje protiprávní stav, aniž
zákon vyžaduje, aby jej též vyvolal, přičemž v jednání stěžovatelky takové okolnosti svědčící
o trvajícím správním deliktu nelze shledat. S tímto závěrem se Nejvyšší správní soud ztotožňuje,
neboť v soustavném neodebírání vzorků masa k mikrobiologickým rozborům je nutné spatřovat
opakování stejného správního deliktu, a nikoliv udržování protiprávního stavu. Za každý takový
další správní delikt musí být proto stěžovatelka znovu sankčně postihována.
Ve shodě s Městským soudem v Praze je tedy nutné konstatovat, že v dané věci nejsou
dány důvody pro předložení předběžné otázky Soudnímu dvoru Evropské unie, neboť, jak již
bylo výše uvedeno, nejsou dány pochybnosti o tom, že uvedené nařízení Komise č. 2073/2005
dopadá i na činnost stěžovatelky. Rozhodnutí Soudního dvora Evropské unie proto nebylo
shledáno nezbytným pro rozhodnutí Nejvyššího správního soudu.
S ohledem na všechny shora uvedené skutečnosti dospěl Nejvyšší správní soud k závěru,
že kasační stížnost není důvodná, a proto ji podle §110 odst. 1 věty druhé s. ř. s. zamítl.
O nákladech řízení o kasační stížnosti rozhodl Nejvyšší správní soud podle §120 a §60
odst. 1 a 2 s. ř. s., neboť neúspěšné stěžovatelce náhrada nákladů řízení nepřísluší a žalované
v souvislosti s řízením o kasační stížnosti žádné náklady nad rámec její běžné úřední činnosti
nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 28. února 2013
JUDr. Jiří Palla
předseda senátu