ECLI:CZ:NSS:2013:4.ADS.114.2012:69
sp. zn. 4 Ads 114/2012 - 69
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Jiřího Pally a soudců
JUDr. Dagmar Nygrínové a Mgr. Aleše Roztočila v právní věci žalobkyně: ZIMBO CZECHIA
s. r. o., se sídlem Na Zátorách 8, Praha 7, zast. JUDr. Marcelou Scheeovou, advokátkou,
se sídlem Štupartská 4, Praha 1, proti žalované: Státní veterinární správa, se sídlem
Slezská 7, Praha 2, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Městského soudu v Praze
ze dne 13. 6. 2012, č. j. 9 Ca 98/2009 - 72,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
Krajská veterinární správa pro Plzeňský kraj uložila žalobkyni podle §72 odst. 1
písm. c) bodu 6 zákona č. 166/1999 Sb., o veterinární péči, ve znění pozdějších předpisů (dále
jen „veterinární zákon“) pokutu ve výši 3 000,- Kč za porušení povinnosti stanovené v čl. 3
odst. 1 a v příloze I kapitole 3 bodu 3. 2 nařízení Komise (ES) č. 2073/2005 o mikrobiologických
kritériích pro potraviny (dále jen „nařízení č. 2073/2005“), k němuž došlo tím, že jediných šest
vlastních výsledků mikrobiologického vyšetření vyráběných masných polotovarů za období
od 1. 1. 2008 do 12. 5. 2008, předložených v provozovně na žádost kontrolního orgánu, byly ze
vzorků odebraných dne 12. 2. 2008 a 8. 4. 2008, ačkoliv žalobkyně vyrábí masné polotovary
pravidelně během celého roku, čímž žalobkyně nezajistila, aby jí vyráběné masné polotovary
splňovaly příslušná mikrobiologická kritéria - rozsah a četnost vyšetření. Správní orgán prvního
stupně uložil žalobkyni rovněž povinnost nahradit náklady řízení stanovené v paušální částce
1 000,- Kč.
Rozhodnutím ze dne 19. 1. 2009, č. j. RED/1778/2008, žalovaná podle §90 odst. 1
písm. c) zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní
řád“) částečně změnila rozhodnutí prvního stupně, a to tak, že slova ve výroku rozhodnutí „dne
12. 5. 2008 v době od 9.30 do 10.45 v provozovně Novák maso - uzeniny, Třída 1. Máje, 334 01 Přeštice,
CZ 14029, v objektu Plus Discount“ vypustila, slova ve výroku rozhodnutí „čl. 3 odst. 1“ nahradila
slovy „čl. 4 odst. 2“ a dále slova ve výroku rozhodnutí „jediných 6 vlastních výsledků mikrobiologického
vyšetření vyráběných masných polotovarů za období od 1. 1. 2008 až 12. 5. 2008, předložených v provozovně na
žádost kontrolního orgánu, byly ze vzorků odebraných dne 12. 2. 2008 a 8. 4. 2008, ačkoliv PPP vyrábí masné
polotovary pravidelně během celého roku, čímž PPP nezajistil, aby jím vyráběné masné polotovary splňovaly
příslušná mikrobiologická kritéria - rozsah a četnost vyšetření“ nahradila slovy „nezabezpečil četnost odběru
vzorků masných polotovarů k vyšetření podle mikrobiologických kritérií v rozsahu stanovené zvláštní četnosti
odběru vzorků, vyráběných v provozovně Novák maso - uzeniny, Třída 1. Máje, 334 01 Přeštice, veterinární
schvalovací číslo 14029 za období od 7. 2. 2008 do 12. 5. 2008“. Dále byla ve výroku nahrazena slova
„(slovy: pět tisíc korun českých“) slovy „(slovy: tři tisíce korun českých)“. Ve zbývající části žalovaná podle
§90 odst. 5 věty druhé správního řádu rozhodnutí správního orgánu prvního stupně potvrdila
a odvolání zamítla.
Žalovaná v odůvodnění rozhodnutí o odvolání uvedla, že žalobkyně nerespektovala čl. 4
odst. 2 nařízení č. 2073/2005, neboť měla zajistit odběr vzorků pro mikrobiologické vyšetření
nejméně jednou týdně. Četnost odběru vzorků mohla být přitom snížena pouze na základě
analýzy rizik při schválení krajskou veterinární správou. Pro snížení četnosti vzorků bylo
nezbytné dosahovat vyhovujících výsledků šesti po sobě jdoucích týdnů v případě E. coli nebo
třiceti po sobě jdoucích týdnů v případě salmonely. V případě žalobkyně však nebyla zabezpečena
četnost odběru vzorků masných polotovarů k vyšetření podle makrobiologických kritérií.
Žalovaná označila za účelové výhrady žalobkyně vůči formálním náležitostem protokolu
o kontrole a obsáhle je vyvracela. Pokud jde o nepředložení písemného pověření k provedení
kontroly, žalovaná uvedla, že pokud by vedoucí provozovny žalobkyně měla pochybnosti
o oprávnění osoby provádějící kontrolu, jistě by provedení kontroly neumožnila, příp. by byly
uplatněny námitky proti kontrolnímu protokolu, což se však v dané věci nestalo. Žalobkyně však
nepochybně věděla, že se jedná o výkon státního veterinárního dozoru. Žalovaná poukázala
na to, že §53 odst. 1 veterinárního zákona je speciálním ustanovením ve vztahu k §12
odst. 2 písm. a) zákona č. 552/1991 Sb., o státní kontrole, ve znění pozdějších předpisů (dále jen
„zákon o státní kontrole“). Z dikce §53 odst. 1 veterinárního zákona vyplývá, že veterinární
inspektoři jsou pověřováni k výkonu státního veterinárního dozoru obecně a nemusejí předkládat
ke každé kontrole zvláštní pověření. Oprávnění k výkonu státního veterinárního dozoru
veterinární inspektorka ve smyslu §53 odst. 2 písm. c) veterinárního zákona osvědčila
předložením služebního průkazu. Žalovaná se ztotožnila s rozsudkem Městského soudu v Praze
ve věci sp. zn. 10 Ca 127/2005, od něhož neshledala důvod se odchýlit. Neshledala ani pochybení
v obsahu protokolu o kontrole ani jiné pochybení veterinární inspektorky.
Žalovaná dále obsáhle vyložila, z jakých důvodů se na provozovny žalobkyně vztahuje
povinnost uvedená v příloze I kapitole 3 bodu 3. 2 nařízení č. 2073/2005. Povinnost odběru
vzorků pak vyplývá i z §22 veterinárního zákona. Žalovaná zdůraznila, že povinnost provádět
stanovená vyšetření nenastává až v případě potřeby těchto vyšetření; takový výklad
by byl v rozporu se zněním čl. 4 odst. 2 a přílohy I kapitoly 3 bodu 3. 2 nařízení č. 2073/2005.
Ohledně tvrzených vysokých finančních nároků na vyšetření žalovaná uvedla, že četnost může
být na základě analýzy rizika přizpůsobena povaze a velikosti potravinářských podniků,
což podléhá povolení příslušného orgánu. O takovou výjimku však žalovaná ohledně provozovny
v Přešticích nepožádala, ačkoliv je žalované z úřední činnosti známo, že tak u jiných svých
provozoven učinila. Uvedené požadavky nepředstavují neúměrné omezení obchodu a volného
pohybu potravin. Žalovaná závěrem uvedla, že po skutkové stránce bylo spolehlivě prokázáno
protiprávní jednání žalobkyně, skutková zjištění z protokolu o kontrole ze dne 14. 5. 2008 jsou
nesporná, žalobkyně je nenapadla ani námitkami v režimu zákona o státní kontrole. Žalovaná se
neztotožnila ani s námitkou, že se čl. 3 odst. 1 nařízení č. 2073/2005 vztahuje na kontroly týkající
se masných výrobků, zatímco provedená kontrola se týkala polotovarů. Zaměření kontroly
vyplývá z názvů kontrolovaných polotovarů uvedených v bodě 4 kontrolního zjištění a z faktu, že
v dané provozovně je schválena pouze výroba masných polotovarů.
Podle dalšího závěru žalované však čl. 3 odst. 1 nařízení č. 2073/2005 nepojednává
o tom, že v nedostatku rozsahu a četnosti vyšetřování lze spatřovat mikrobiologické kritérium.
Navíc nebylo zjištěno, že by žalobkyní vyrobené masné polotovary nesplňovaly příslušná
mikrobiologická kritéria nebo že by byly zdravotně závadné. Žalovaná se však neztotožnila
s názorem žalobkyně, že se na n i nevztahují požadavky uvedené v příloze I kapitole 3 bodu 3. 2
nařízení č. 2073/2005. Ty se vztahují na zařízení vyrábějící masné polotovary, pod něž žalobkyně
spadá a má tedy povinnost provádět stanovená vyšetření alespoň jednou týdně. Povinnost
k odběru vlastních vzorků vyplývá také z ustanovení §22 veterinárního zákona. Neobstojí
ani námitka, že odběr vzorků podle čl. 4 odst. 1 nařízení č. 2073/2005 se má vykonávat jen
v případě potřeby. To je podle názoru odvolacího orgánu v rozporu s čl. 4 odst. 2 a přílohy I
kapitoly 3 bodu 3. 2 citovaného nařízení. S namítanými vysokými finančními nároky na odběry se
žalovaná vypořádala poukazem na přílohu č. I kapitolu 3 bod 3. 2 nařízení č. 2073/2005, kde se
připouští možnost vynětí z požadavků na četnost odběru vzorků pro malá zařízení vyrábějící
masné polotovary; o toto vynětí však žalobkyně nepožádala. Žalovaná neshledala ani tvrzenou
kolizi vyhlášky č. 202/2003 Sb. s nařízením č. 2073/2005 a uvedla, že případná kolize by se řešila
v souladu se zásadou přednosti komunitárního práva a zásadou bezprostředního účinku jeho
norem a aplikovalo by se citované nařízení. Žalovaná se závěrem ztotožnila i s uloženou pokutou
a důvody pro její výši.
Městský soud v Praze rozsudkem ze dne 13. 6. 2012, č. j. 9 Ca 98/2009 - 72, žalobu proti
uvedenému rozhodnutí žalované jako nedůvodnou zamítl. Ohledně změny rozhodnutí správního
orgánu prvního stupně žalovanou soud obsáhle vyložil, že tato změna je srozumitelná
a dostatečně odůvodněná. Soud zdůraznil, že zůstala zachována totožnost skutku, přičemž
protiprávní jednání spočívalo v tom, že žalobkyně v provozovně v Přešticích za vymezené
období trvající více než tři měsíce odebrala vzorky k mikrobiologickému vyšetření jí vyráběných
masných polotovarů pouze ve dvou dnech, a to dne 12. 2. 2008 a dne 8. 4. 2008. Není přitom
sporu o tom, že se žalobkyně tohoto jednání dopustila.
Soud nepřisvědčil ani námitce žalobkyně, že se na n i nevztahuje povinnost podle
čl. 4 odst. 1 nařízení č. 2073/2005, tedy povinnost zabezpečit četnost odběru vzorků masných
polotovarů k vyšetření podle mikrobiologických kritérií v rozsahu stanovené zvláštní četnosti
odběru vzorků, uvedené v příloze I kapitole 3 bodu 3. 2. téhož nařízení. Žalobkyně namítala,
že dbá hygienických zásad, maso je prověřené a při kontrole bylo shledáno nezávadným, takže
nevzniká potřeba postupovat podle nařízení. Dále tvrdila, že se v jejím případě jedná
o maloobchod, jenž se pojmově vymyká z působnosti nařízení č. 2073/2005. Náklady na odběr
vzorků by navíc byly neúměrné, čímž by byl omezen i volný pohyb potravin. Tyto námitky však
podle soudu nemohou zpochybnit zákonnost napadeného rozhodnutí. Právní výklad žalované
označil soud za zcela správný a neshledal ani důvod odchýlit se od právních závěrů vyslovených
v rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 18. 1. 2011 č. j. 10 Ca 347/2009 - 99.
Soud neshledal důvodnými ani námitky týkající se nedostatků náležitostí kontrolního
protokolu a nepředložení služebního průkazu i pověření ke kontrole kontrolním orgánem.
Nevyplnění čísla protokolu na formuláři označil toliko za formální pochybení nezasahující
do práv žalobkyně; kontrolní orgány navíc nemají zákonnou povinnost číslovat protokoly.
To, že nařízení č. 2073/2005 je uvedeno až na druhé straně kontrolního protokolu u položky
2. 1., a dále v rámci popisu kontrolních zjištění, stejně jako skutečnost, že předmět kontroly
je v příslušné rubrice vymezen pouze obecně slovy „Úřední kontrola nad dodržováním platných
předpisů“, není nedostatkem bránícím použití skutkových zjištění zachycených v protokolu. Podle
§15 zákona o státní kontrole není povinností uvádět v protokolu o kontrole výčet všech právních
předpisů, jejichž dodržování bude předmětem kontroly. Předmět kontroly byl dostatečně
upřesněn v rubrice A protokolu, kde bylo uvedeno cílení zaměření kontroly na masné polotovary.
Konkrétní předmět kontroly pak byl v protokolu detailně uveden na straně 2 pod položkami
1. 1. až 4. 1. Podle položky 2. 1. bylo předmětem kontroly také to, zda žalobkyně odebírá vzorky
masných polotovarů podle nařízení č. 2073/2005. Žalobkyni bylo nepochybně známo,
co je předmětem kontroly, a z protokolu o kontrolním zjištění rovněž zřetelně plyne, k jakým
konkrétním kontrolním zjištěním kontrola dospěla. Nedostatky kontrolního protokolu, na které
žalobkyně poukázala, jí nebránily ve vyjádření se k obsahu kontrolních zjištění. V rubrice
„Vyjádření osoby účastnící se kontroly“ uvedla vedoucí předmětné provozovny, že „si není vědoma
porušení a že jedná v souladu s plánem odběrů vzorků.“. Podle soudu skutečnost, že žalobkyně proti
znění protokolu o kontrole nevznesla námitky, prokazuje, že neměla pochybnosti o předmětu
kontroly a o předpisech, jejichž dodržování bylo kontrolováno. Z kontrolních zjištění popsaných
v kontrolním protokolu tedy správní orgány v dalším průběhu řízení právem vycházely.
Soud neshledal důvodnou ani námitku nepředložení pověření ke kontrole ve smyslu
§12 odst. 2 písm. a) zákona o státní kontrole. Ustanovení veterinárního zákona o výkonu
státního veterinárního dozoru jsou v souladu s §8 odst. 2 zákona o státní kontrole v poměru
speciality k obecné úpravě obsažené v zákoně o státní kontrole. Ze znění §53 odst. 1 písm. a)
veterinárního zákona vyplývá, že veterinární inspektoři jsou k výkonu státního veterinárního
dozoru pověřováni obecně, takže nemusejí předkládat zvláštní pověření ke každé jednotlivé
kontrole. Obecné oprávnění k výkonu státního veterinárního dozoru osvědčují veterinární
inspektoři ve smyslu §53 odst. 2 písm. c) veterinárního zákona služebním průkazem, který, jak
stanoví příloha č. 2 vyhlášky č. 296/2003 Sb., obsahuje následující text: „Držitel tohoto průkazu, pro
nějž byl tento průkaz vydán, je nositelem oprávnění stanovených zákonem č. 166/1999 Sb., ve znění pozdějších
předpisů a zvláštními zákony upravujícími působnost orgánů veterinární správy.“ Předložením služebního
průkazu neprokazuje veterinární inspektor pouze svou totožnost, nýbrž i své oprávnění k výkonu
státního veterinárního dozoru; zvláštní pověření ke každé jednotlivé kontrole tedy předkládat
nemusí.
Soud odkázal na rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 21. 9. 2006,
č. j. 10 Ca 127/2005 - 41, publikovaný pod č. 1087/2007 Sb. NSS, dále na rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 21. 3. 2012, č. j. 1 As 25/2012 - 34, v němž soud z dikce §60a zákona
č. 455/1991 Sb., o živnostenském podnikání, ve znění pozdějších předpisů (dále
jen „živnostenský zákon“), dovodil, že zaměstnanci živnostenských úřadů jsou k výkonu
kontrolní činnosti v rámci živnostenské kontroly pověřováni obecně. Dále z žádného ustanovení
zákona o státní kontrole ani živnostenského zákona nelze dovodit povinnost prokazovat
se zvláštním povolením vydaným kontrolním pracovníkům jednotlivě pro konkrétní kontrolu;
postačuje, aby kontrolní pracovník prokázal písemné pověření k výkonu kontrolní činnosti.
Městský soud v Praze vyslovil názor, že rovněž z dikce §53 odst. 1 veterinárního zákona, která
hovoří o veterinárních inspektorech jako o úředních veterinárních lékařích orgánů veterinární
správy pověřených výkonem státního veterinárního dozoru, vyplývá, že veterinární inspektoři
jsou pověřováni k výkonu veterinárního dozoru obecně, a tudíž nemusí předkládat zvláštní
pověření ke každé jednotlivé kontrole. Námitka nepředložení zdravotního průkazu kontrolního
pracovníka neměla podle soudu žádnou relevanci, neboť se netýká povinnosti, za jejíž nesplnění
byla žalobkyně v souzené věci sankcionována. Ve shodě se žalovanou však soud uvedl, že zákon
neukládá veterinárním inspektorům předkládat při provádění kontroly zdravotní průkaz.
Ze všech uvedených důvodů soud žalobu jako nedůvodnou zamítl, aniž shledal důvody
pro předložení předběžné otázky Soudnímu dvoru Evropské unie.
Ve včasné a na výzvu soudu doplněné kasační stížnosti žalobkyně (dále
jen „stěžovatelka“) namítla hrubé porušení svých procesních práv. Postupem žalované byla
zkrácena o jednu instanci, neboť proti novým právním závěrům a skutkovým tvrzením
již nemohla procesně brojit v rámci správního řízení. Stěžovatelka dále uvedla, že Městský soud
v Praze nevyhověl jejímu návrhu na předložení předběžné otázky Soudnímu dvoru Evropské
unie. Polemizovala rovněž s rozhodnutím Nejvyššího správního soudu č. j. 4 Ads 36/2012 - 31,
jenž nejednoznačně vyložil povinnosti týkající se zpracování masných polotovarů. Městský soud
v Praze se dále nevypořádal s námitkou, že předmětná příloha nařízení č. 2073/2005, jak plyne
z jejího označení, se vztahuje na jatka a závody, tedy na přímé výrobce, přičemž žalobkyně
takovým „závodem“ není, neboť prodává přímo konečnému spotřebiteli čerstvé polotovary
určené k tepelné úpravě.
Ve vztahu k náležitosti písemného pověření ke kontrole stěžovatelka v další námitce
poukázala na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 7. 2005, č. j. 4 As 42/2004 - 87,
jenž podpořil její názor na tuto právní otázku. Stěžovatelka je přesvědčena, že z §51 odst. 1
písm. a) až c) veterinárního zákona vyplývá, že není možné nahradit pro potřeby kontroly
písemné pověření služebním průkazem. Stěžovatelka je přesvědčena o oprávněnosti názoru, že
účelem §9 a §12 zákona o státní kontrole je naplnění principu právní jistoty adresáta, nesmí se
tedy jednat o svévolnou iniciativu konkrétního pracovníka. Do provozovny proto nelze vstoupit
pouze na základě pouhého předložení služebního průkazu. Stěžovatelka odkázala na §53 odst. 2
písm. a) veterinárního zákona a namítla, že kontrola se má v rámci veterinárního dozoru řídit
zákonem obecným, tedy zákonem o státní kontrole. Pokud žádné ustanovení zákona o státní
kontrole nestanoví, že služební průkaz inspektora je písemným pověřením k výkonu kontroly,
nemůže tak bez zákonné opory činit ani žalovaná. Služebním průkazem se podle veterinárního
zákona prokazuje pouze totožnost veterinárního inspektora.
Stěžovatelka konečně namítla, že na uvedenou právní otázku nemá jednoznačný názor ani
Nejvyšší správní soud, přičemž tato nejednoznačnost nemůže jít k její tíži. Je tedy dán zákonný
důvod pro předložení věci rozšířenému senátu Nejvyššího správního soudu. I pokud by následně
rozšířený senát dospěl k závěru, že inspektoři žalované nemusejí při zahájení kontroly předkládat
písemné pověření ke kontrole, je stěžovatelka přesvědčena, že jí neměla být pokuta uložena.
Ze všech uvedených důvodů stěžovatelka navrhla, aby Nejvyšší správní soud rozsudek
Městského soudu v Praze ze dne 13. 6. 2012, č. j. 9 Ca 98/2009 - 72, zrušil a věc vrátil tomuto
soudu k dalšímu řízení.
Žalovaná se ke kasační stížnosti nevyjádřila.
Nejvyšší správní soud přezkoumal kasační stížností napadený rozsudek v souladu
s §109 odst. 3 a 4 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů
(dále jen „s. ř. s.“), podle nichž byl vázán rozsahem a důvody, jež byly stěžovatelkou v kasační
stížnosti uplatněny. Neshledal přitom vady, k nimž by podle §109 odst. 4 s. ř. s. musel
přihlédnout z úřední povinnosti.
Kasační stížnost není důvodná.
První kasační námitkou stěžovatelky je tvrzení o hrubém porušení jejích procesních práv
ze strany žalované v odvolacím řízení, k němuž Městský soud v Praze nepřihlédl, tedy důvod
kasační stížnosti podle §103 odst. 1 písm. b) s. ř. s. Stěžovatelka brojí proti tomu, že žalovaná
změnila rozhodnutí správního orgánu prvního stupně v situaci, kdy měla toto rozhodnutí zrušit a
věc mu vrátit k dalšímu řízení, nikoliv jen provést změnu tohoto rozhodnutí. Stěžovatelka je
přesvědčena, že takovým postupem byla připravena o možnost podání opravného prostředku ve
správním řízení.
Nejvyšší správní soud se s touto námitkou stěžovatelky neztotožnil. V souzené věci
dospěla žalovaná při projednávání odvolání k závěru, že ten týž skutkový stav, jaký zjistil správní
orgán prvního stupně, je třeba podřadit pod jiné ustanovení nařízení č. 2073/2005. Proto
žalovaná adekvátním způsobem provedla částečnou změnu právní kvalifikace skutku a tomu
přizpůsobila i popis protiprávního jednání; výši uložené sankce ponechala beze změn. Nejvyšší
správní soud je ve shodě s Městským soudem v Praze přesvědčen o tom, že žalovaná provedla
změnu rozhodnutí správního orgánu prvního stupně plně v souladu se zákonem.
Podle §90 odst. 1 písm. c) správního řádu jestliže odvolací správní orgán dojde k závěru,
že napadené rozhodnutí je v rozporu s právními předpisy nebo že je nesprávné, napadené rozhodnutí nebo jeho část
změní; změnu nelze provést, pokud by tím některému z účastníků, jemuž je ukládána povinnost, hrozila újma
z důvodu ztráty možnosti odvolat se; podle §36 odst. 3 se postupuje, pouze pokud jde o podklady rozhodnutí nově
pořízené odvolacím správním orgánem; je-li to zapotřebí k odstranění vad odůvodnění, změní odvolací správní
orgán rozhodnutí v části odůvodnění; odvolací správní orgán nemůže svým rozhodnutím změnit rozhodnutí orgánu
územního samosprávného celku vydané v samostatné působnosti.
V souzené věci dospěla žalovaná k závěru, že ve výroku odvoláním napadeného
rozhodnutí bylo jednání žalobkyně spočívající v neprovádění pravidelných mikrobiologických
rozborů nesprávně právně kvalifikováno a je třeba provést jeho změnu. Proto žalovaná změnila
právní kvalifikaci stále téhož skutkového jednání tak, že slova ve výroku rozhodnutí „čl. 3 odst. 1“
nahradila slovy „čl. 4 odst. 2“ a adekvátním způsobem upravila i popis protiprávního jednání. Výši
uložené sankce ponechala nezměněnou. Nebylo tedy možné dospět k závěru, že by se takovou
změnou rozhodnutí uložila stěžovatelce nová povinnost a hrozila by jí újma z důvodu ztráty
možnosti odvolat se. Je pravdou, že takovou změnu rozhodnutí správního orgánu prvního
stupně, která by byla v neprospěch stěžovatelky, by tímto způsobem nebylo možné provést.
Avšak z ustálené praxe i z odborné literatury (srov. např. Vedral, J.: Správní řád. Komentář.
II. aktualizované a rozšířené vydání, BOVA POLYGON, Praha 2012, s. 775) vyplývá, že pokud
je možná změna napadeného rozhodnutí, pak je vhodné tuto změnu provést a nepřistupovat
ke zrušení rozhodnutí správního orgánu prvního stupně. Navíc zrušení rozhodnutí prvního
stupně v situaci, kdy to není nezbytné, lze považovat za porušení zásady procesní ekonomie ve
smyslu §6 odst. 2 správního řádu.
Ve vztahu k námitce stěžovatelky, podle níž kontrolní pracovnice v rozporu
se zákonem nepředložila pověření ke kontrole, Nejvyšší správní soud především považuje
za nutné upozornit, že v daném případě nejsou splněny podmínky pro předložení věci
rozšířenému senátu Nejvyššího správního soudu. Rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 28. 7. 2005, č. j. 4 As 42/2004 - 87, dostupný na www.nssoud.cz, se týkal provedení
kontroly podle zákona č. 86/2002 Sb., o ochraně ovzduší. Rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 21. 3. 2012, č. j. 1 As 25/2012 - 34, dostupný na www.nssoud.cz, jenž by podle
stěžovatelky měl být s tímto rozhodnutím v rozporu, se však týkal provedení kontroly podle
živnostenského zákona. Obě rozhodnutí se tedy sice týkají zákonných náležitostí kontrolního
pracovníka při provádění kontroly, avšak jedná se o kontrolu prováděnou na různých úsecích
výkonu státní správy a podle různých právních předpisů. Z tohoto důvodu nemohl být
rozdílnými právními závěry obou rozhodnutí založen rozpor v judikatuře ani dán důvod
pro předložení věci rozšířenému senátu.
Pokud jde o samotnou právní otázku, Nejvyšší správní soud se ztotožnil se žalovanou
i s krajským soudem, že v souzené věci bylo pro provedení kontroly dostačující, že kontrolní
pracovnice předložila průkaz veterinární inspektorky. V dané věci není sporu o tom,
že ustanovení veterinárního zákona týkající se státního veterinárního dozoru jsou speciální
úpravou k obecné úpravě zákona o státní kontrole. Podle §8 odst. 2 zákona o státní kontrole
podle tohoto kontrolního řádu postupují kontrolní orgány uvedené v §2 tohoto zákona jen v těch případech,
kdy zvláštní zákon nestanoví jiný postup. V souzené věci stanoví jiný postup veterinární zákon.
Ustanovení §53 odst. 1 písm. a) veterinárního zákona hovoří o veterinárních inspektorech jako
o úředních veterinárních lékařích orgánů veterinární správy pověřených výkonem státního
veterinárního dozoru, z čehož vyplývá, že veterinární inspektoři jsou k výkonu státního
veterinárního dozoru pověřováni obecně, a tudíž nemusejí předkládat zvláštní pověření ke každé
jednotlivé kontrole.
Veterinární inspektoři osvědčují své obecné oprávnění k výkonu státního veterinárního
dozoru ve smyslu §53 odst. 2 písm. c) veterinárního zákona služebním průkazem, který
v souladu s přílohou č. 2 k vyhlášce č. 296/2003 Sb., obsahuje text: „Držitel tohoto průkazu, pro nějž
byl tento průkaz vydán, je nositelem oprávnění stanovených zákonem č. 166/1999 Sb., ve znění pozdějších
předpisů, a zvláštními zákony upravujícími působnost orgánů veterinární správy.“ Tento průkaz současně
představuje pověření k provedení kontroly ve smyslu §12 odst. 2 písm. a) zákona o státní
kontrole. Nejvyšší správní soud tedy dospívá k závěru, že již předložením služebního průkazu
prokazuje veterinární inspektor svou totožnost a současně své oprávnění k výkonu státního
veterinárního dozoru, a proto nemusí předkládat ke každé kontrole zvláštní pověření. Nejvyšší
správní soud se v tomto směru ztotožnil s obsáhlým a přesvědčivým odůvodněním rozsudku
Městského soudu v Praze a dodává, že z žádného ustanovení veterinárního zákona, jež je
zákonem speciálním vůči zákonu o státní kontrole, nelze dovodit povinnost kontrolního
pracovníka prokazovat se zvláštním povolením jednotlivě pro každou konkrétní kontrolu. Proto
veterinární inspektorka žalované nepochybila, když se před zahájením kontroly prokázala
služebním průkazem. Navíc Nejvyšší správní soud zdůrazňuje, že stěžovatelka měla možnost
podat námitky proti protokolu o kontrole a napadnout mj. nedostatek pověření kontrolní
pracovnice žalované, což však neučinila.
V další části kasační stížnosti stěžovatelka uplatnila námitky týkající se nesprávného
posouzení právní otázky Městským soudem v Praze, jde tedy o důvod kasační stížnosti podle
§103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Ohledně otázky, zda se na činnost stěžovatelky vztahují povinnosti
vyplývající z nařízení č. 2073/2005, se Nejvyšší správní soud ztotožnil s výkladem provedeným
Městským soudem v Praze. Obdobný právní názor byl navíc vysloven v rozsudku Nejvyššího
správního soudu ze dne 18. 10. 2012, č. j. 4 Ads 36/2012 - 31, dostupném na www.nssoud.cz.
Správní orgány i soudy zaujaly konstantní stanovisko, podle něhož nelze dospět k závěru,
že by se povinnosti vyplývající z nařízení č. 2073/2005 vztahovaly pouze na velkovýrobce.
Naopak je z něj zřejmé, že se vztahuje i na maloobchodníky, pokud tito provozují výrobu
masných výrobků, mletého masa a masných polotovarů.
Podle §72 odst. 1 písm. c) bodu 6 veterinárního zákona, ve znění účinném do 30. 6. 2008
[nyní srov. §72 odst. 1 písm. m) veterinárního zákona], „krajská veterinární správa uloží právnické
nebo podnikající fyzické osobě pokutu až do výše 1 000 000 Kč, pokud se tato osoba dopustí správního deliktu
tím, že nesplní nebo poruší povinnost nebo požadavky stanovené předpisy Evropských společenství“.
Podle čl. 4 odst. 1 nařízení č. 2073/2005 „provozovatelé potravinářských podniků musejí
při validaci a ověřování správného fungování svých postupů založených na zásadách HACCP a správné
hygienické praxe v případě potřeby provádět vyšetření podle mikrobiologických kritérií stanovených v příloze I.“
Podle odst. 2 téhož ustanovení „o vhodné četnosti odběru vzorků rozhodnou provozovatelé potravinářských
podniků, nestanoví-li ovšem příloha I zvláštní četnost odběru vzorků, přičemž v takových případech odpovídá
četnost odběru vzorků nejméně četnosti stanovené v příloze I. Provozovatelé potravinářských podniků takto
rozhodnou v rámci svých postupů založených na zásadách HACCP a správné hygienické praxe, přičemž zohlední
návod k použití potraviny. Četnost odběru vzorků může být přizpůsobena povaze a velikosti potravinářských
podniků, pokud ovšem nebude ohrožena bezpečnost potravin.“
V příloze I kapitole 3 bodu 3. 2 nařízení č. 2073/2005 je mimo jiné stanoveno, že „během
každého vzorkování se odebírají namátkové vzorky z pěti jatečně upravených těl. Místa odběru vzorků se vyberou
s ohledem na porážkovou technologii používanou v jednotlivých závodech.“ (...) „Provozovatelé potravinářských
podniků provozující jatky či zařízení, která vyrábějí mleté maso, masné polotovary nebo strojně oddělené maso,
odeberou vzorky pro mikrobiologické vyšetření nejméně jednou týdně. Den odběru vzorků se každý týden mění,
aby se zajistilo pokrytí každého dne v týdnu.“ Dále jsou zde vymezeny podmínky, za kterých může
být četnost odběrů snížena na vyšetření, přičemž zpravidla se jedná o snížení četnosti na jednou
za 14 dní, pokud jsou po určitý počet po sobě jdoucích týdnů (např. 6 či 30) získávány vyhovující
výsledky. Mimoto „je-li to však na základě analýzy rizik opodstatněné a schválí-li to následně příslušný orgán,
mohou být malé jatky a zařízení, která vyrábějí mleté maso a masné polotovary v malých množstvích,
z požadavků na četnost odběru vzorků vyňaty.“
V souzené věci není sporu o tom, že stěžovatelka provozuje v Přešticích provozovnu
masa a uzenin, v níž dochází mimo jiné k výrobě masných polotovarů. Proto byla stěžovatelka
v souladu s přílohou I kapitolou 3 bodem 3. 2 nařízení č. 2073/2005 povinna alespoň jednou
týdně odebírat vzorky masa k mikrobiologickým rozborům. K závěru, že výše citovaná
ustanovení dopadají i na činnost stěžovatelky, správně dospěly žalovaná i Městský soud v Praze,
které dostatečně vyložily, že provozovny stěžovatelky je třeba považovat za provozovatele
potravinářských podniků. Jelikož však stěžovatelka nedostála své povinnosti vyplývající z norem
Evropské unie, v daném případě spočívajících v nutnosti předkládání vzorků masa
k mikrobiologickému vyšetření ve stanovených intervalech, dospěla žalovaná ke správnému
závěru, že se stěžovatelka dopustila správního deliktu podle §72 odst. 1 písm. c) bodu
6 veterinárního zákona. Stěžovatelka totiž nepředkládala v pravidelných intervalech vzorky
k rozboru, ačkoli jí nebyla příslušným orgánem udělena výjimka, na jejímž základě by byla snížena
četnost odběru předmětných vzorků.
Nejvyšší správní soud zdůrazňuje, že se plně ztotožnil s úplnými a přesvědčivými závěry
Městského soudu v Praze, pro větší stručnost na ně odkazuje a uzavírá, že pokud
v provozovnách stěžovatelky dochází k výrobě masných polotovarů, byť maloobchodním
způsobem, pak tato činnost stěžovatelky podléhá povinnostem vyplývajícím ze směrnice
č. 2073/2005 a stěžovatelka tedy byla povinna v pravidelných intervalech předkládat vzorky masa
tak, aby četnost odběru vzorků masných polotovarů k vyšetření podle mikrobiologických kritérií
odpovídala zvláštní četnosti odběru vzorků stanovené v příloze I k nařízení č. 2073/2005,
jak je uvedeno v čl. 4 odst. 2 tohoto nařízení. Ve správním řízení nebylo sporu o tom, že uvedené
nařízení na stěžovatelku dopadá, že ta pravidelně nepředkládala k rozborům vzorky masných
polotovarů a navíc ani nepožádala o snížení četnosti odběru vzorků. Bylo tedy postaveno najisto,
že se stěžovatelka dopustila uvedeného správního deliktu. Rozhodnutí žalované bylo tedy vydáno
v souladu se zákonem.
Ve shodě s Městským soudem v Praze tedy v dané věci nejsou dány důvody
pro předložení předběžné otázky Soudnímu dvoru Evropské unie, neboť, jak již bylo výše
uvedeno, nejsou dány pochybnosti o tom, že nařízení Komise č. 2073/2005 dopadá i na činnost
stěžovatelky.
S ohledem na všechny shora uvedené skutečnosti dospěl Nejvyšší správní soud k závěru,
že kasační stížnost není důvodná, a proto ji podle §110 odst. 1 věty druhé s. ř. s. zamítl.
O nákladech řízení o kasační stížnosti rozhodl Nejvyšší správní soud podle §120 a §60
odst. 1 věty první s. ř. s., neboť neúspěšné stěžovatelce náhrada nákladů řízení nepřísluší
a žalované v souvislosti s řízením o kasační stížnosti žádné náklady nad rámec její běžné úřední
činnosti nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 28. března 2013
JUDr. Jiří Palla
předseda senátu