ECLI:CZ:NSS:2010:4.ADS.51.2010:77
sp. zn. 4 Ads 51/2010 - 77
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Dagmar
Nygrínové a soudců JUDr. Marie Turkové a JUDr. Jiřího Pally v právní věci žalobce: Ing. B. L.,
zast. JUDr. Jiřím Slezákem, advokátem, se sídlem Ulrichovo náměstí 737, Hradec Králové, proti
žalovanému: ředitel Hasičského záchranného sboru Královéhradeckého kraje, se sídlem
nábřeží U Přívozu 122/4, Hradec Králové, o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku
Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 24. 2. 2010, č. j. 30 Ca 40/2009 – 31,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 24. 2. 2010, č. j. 30 Ca 40/2009 –
31, se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Žalovaný rozhodnutím ze dne 10. 3. 2009, č. j. HSHK - 22 - 9/KŘ – 2009 na základě
ustanovení §190 zákona č. 361/2003 Sb., o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů,
ve znění pozdějších předpisů (dále též „zákon o služebním poměru”), změnil rozhodnutí
náměstka krajského ředitele ve věcech služebního poměru ze dne 26. 11. 2007, č. j. HSHK-777-
5/N-2007 tak, že „odvolatel (žalobce) jednáním popsaným ve výroku napadeného rozhodnutí
porušil ustanovení §45 odst. 1 písm. a) zákona o služebním poměru a článek 2 bodu 1 pokynu
ředitele HZS Královéhradeckého kraje č. 11/2007 SIAŘ ze dne 31. 1. 2007 o cestovních
náhradách“ a ve zbytku napadené rozhodnutí potvrdil. Správní orgán prvního stupně
v uvedeném rozhodnutí uložil žalobci kázeňský trest podle §51 odst. 1 písm. b) zákona o
služebním poměru – snížení základního tarifu o 25 % na dobu jednoho měsíce, jelikož shledal, že
žalobce se dopustil kázeňského přestupku tím, že se dne 4. 9. 2007 zúčastnil sportovní akce –
turnaje v nohejbale v Dobrušce, ačkoli na tuto akci nebyl přihlášen a služební cesta mu nebyla
služebním funkcionářem schválena, čímž porušil ustanovení §45 odst. 1 písm. a) zákona o
služebním poměru, článek 12 bod 1 pokynu krajského ředitele č. 11/2007 o cestovních
náhradách, přílohu č. 2 odst. 1 bod d) a odst. 2 písm. f) pokynu krajského ředitele č. 19/2005,
ve znění pozdějších předpisů.
Žalovaný v odůvodnění svého rozhodnutí nejprve poukázal na skutečnost,
že již ve svém předcházejícím rozhodnutí ze dne 8. 1. 2008, č. j. HSHK-777-8/N-2007, odvolání
žalobce proti výše uvedenému rozhodnutí správního orgánu prvního stupně zamítl. Krajský soud
v Hradci Králové však rozsudkem ze dne 11. 11. 2008, č. j. 30 Ca 30/2008 - 31, který nabyl
právní moci dne 20. 11. 2008, rozhodnutí žalovaného ze dne 8. 1. 2008 zrušil, neboť dospěl
k závěru, že v průběhu odvolacího řízení došlo k procesním pochybením, jelikož protokoly
o jednání senátu poradní komise ředitele nebyly podepsány také odvolatelem a tomuto zároveň
nebylo umožněno účastnit se výslechu svědka kpt. L. B.
Žalovaný, řídě se závazným právním názorem krajského soudu ve zrušujícím rozsudku,
poté podrobně popsal průběh řízení a skutečnosti, které ho vedly k závěru, že se žalobce dopustil
shora uvedeného kázeňského přestupku a konstatoval, že v opakovaně provedeném řízení bylo
důsledně dbáno žalobcových procesních práv zakotvených v ustanovení §174 písm. a) a b)
zákona o služebním poměru. Žalobce ze své vlastní vůle těchto práv aktivně nevyužil.
Žalovaný dále uvedl, že se z podnětu krajského soudu zabýval otázkou, zda byl kázeňský
trest uložen služebním funkcionářem v zákonné subjektivní lhůtě. Poukázal na znění §186
odst. 9 zákona o služebním poměru a konstatoval, že ze spisu č. j. HSHK-777/N-2007 vyplývá,
že příslušný služební funkcionář oznámil odvolateli zahájení řízení o kázeňském přestupku dne
26. 10. 2007 a zároveň jej předvolal k ústnímu jednání. Toto oznámení žalobce převzal dne
29. 10. 2007. Rozhodnutí ve věcech služebního poměru pak služební funkcionář vydal dne
26. 11. 2007, téhož dne jej žalobce také osobně převzal. Z dodatečně provedených svědeckých
výpovědí dotčených služebních funkcionářů plk. ing. R. V. a plk. Mgr. R. S. před senátem poradní
komise pak bylo zjištěno, že o podezření ze spáchání kázeňského přestupku se náměstek Mgr. S.,
coby služební funkcionář oprávněný uložit žalobci odpovídající kázeňský trest dozvěděl dne 1.
10. 2007, kdy mu také byly předány potřebné podklady, na jejichž základě mohl poprvé učinit
předběžný závěr o povaze žalobcova přestupku. Na základ těchto skutečností považuje žalovaný
za prokázané, že kázeňský trest byl uložen v rozmezí subjektivní lhůty dané ustanovením §186
odst. 9 zákona o služebním poměru, neboť tato by uplynula až 1. 12. 2007. Pro úplnost žalovaný
dodal, že vedle subjektivní byla zachována i jednoroční objektivní lhůta, neboť ke spáchání
kázeňského přestupku došlo dne 4. 9. 2007 a kázeňský trest byl uložen již 26. 11. 2007, kdy
žalobce převzal napadené rozhodnutí. Námitkám žalobce uvedeným v odvolání proti rozhodnutí
správního orgánu prvního stupně žalovaný nepřisvědčil a uzavřel, že procesní nedostatky zjištěné
krajským soudem v předchozím řízení byly v opakovaně provedeném odvolacím správním řízení
zcela odstraněny a byla rovněž vyvrácena pochybnost ohledně dodržení subjektivní lhůty pro
uložení kázeňského trestu.
Proti rozhodnutí žalovaného podal žalobce včas žalobu, v níž v prvé řadě vyjádřil
přesvědčení, že se žádného kázeňského trestu nedopustil a namítal, že mu byl kázeňský trest
uložen po uplynutí subjektivní lhůty stanovené v §186 odst. 9 zákona o služebním poměru,
když kázeňský trest za kázeňský přestupek lze uložit nejpozději ve lhůtě dvou měsíců ode dne,
kdy se služební funkcionář dozvěděl o jednání, které má znaky kázeňského přestupku. Žalobce
poukázal na čtvrtý odstavec na straně 5 napadeného rozhodnutí žalovaného, ve kterém
je uvedeno, že „ze svědeckých výpovědí dotčených služebních funkcionářů plk. Ing. R. V. a plk. Mgr. R. S.
před senátem poradní komise pak bylo zjištěno, že o podezření ze spáchání kázeňského přestupku se náměstek
Mgr. S. ... dozvěděl dne 1. 10. 2007.” Toto tvrzení žalovaného je však v rozporu s tím, že žalobce se
již dne 5. 9. 2007 obrátil se svým stanoviskem ke své účasti na turnaji v nohejbale konaném dne
3. 9. 2007 na dotčeného služebního funkcionáře, plk. Ing. R. V., který jej dne 5. 9. 2007 převzal a
již dne 12. 9. 2007 zaslal k této věci stanovisko, které žalobce převzal dne 13. 9. 2007. Dále pak
dne 12. 9. 2007 svědek Ing. I. H. zpracoval písemně záznam o průběhu událostí dne 4. 9. 2007 s
tím, že při ústním jednání dne 20. 11. 2007 uvedl, že dostal za úkol napsat o této akci zápis tak,
jak z jeho pohledu probíhala. Z výše uvedeného je podle žalobce patrno, že se služební
funkcionář o jednání, které dle žalovaného naplňuje znaky kázeňského přestupku, dozvěděl již 5.
9. 2007. Subjektivní lhůta k vydání rozhodnutí tak dle žalobce nemohla být zachována, neboť její
konec připadá na 5. 11. 2007 a služební funkcionář vydal rozhodnutí ve věci služebního poměru
až dne 26. 11. 2007.
Další námitka žalobce spočívala v tom, že ačkoliv se žalovaný v napadeném rozhodnutí
věnoval podrobně okolnostem údajného kázeňského přestupku žalobce, přesto nebylo
prokázáno, že se žalobce dopustil kázeňského přestupku, jelikož i dodatečně provedeným
dokazováním nebyly odstraněny zásadní rozpory mezi výpovědí kpt. L. B. a žalobce ohledně
povolení služební cesty. K údajnému opakovanému porušení předpisů o cestovních náhradách
uvedl, že jím zpracované cestovní příkazy nebyly nadřízeným dosud vyřízeny, o čemž svědčí
skutečnost, že vzdor urgencím nebyly žalobci dosud vyplaceny.
Žalobce rovněž zpochybnil tvrzení žalovaného, že „trest je adekvátní”. Namítal
v této souvislosti, že žalovaný odůvodnil uložený trest skutečností, že dříve (byť nepravomocně)
uložené kázeňské tresty nevedly u žalobce k žádoucímu zlepšení, přestože právě tyto tresty byly
zrušeny soudními rozhodnutími. Uvedená argumentace žalovaného tak vzbuzuje pochybnosti
o řádném prošetření případu.
Žalobce dále namítal promlčení skutku a v této souvislosti porušení §186 odst. 9 a §175
odst. 5 zákona o služebním poměru. Podle názoru žalobce totiž žalovaný v rozporu s výše
citovanými ustanoveními tohoto zákona nevydal své rozhodnutí v zákonné lhůtě 60 dnů,
když rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 11. 11. 2008, č. j. 30 Ca 30/2008 – 31,
nabyl právní moci dne 20. 11. 2008 a k vydání napadeného rozhodnutí žalovaného došlo až dne
10. 3. 2009, tedy po více jak 4 měsících od právní moci citovaného rozsudku. Navrhoval,
aby Krajský soud v Hradci Králové rozhodnutí žalovaného zrušil a přiznal mu náhradu nákladů
právního zastoupení.
Krajský soud v Hradci Králové shledal žalobu důvodnou, a proto rozsudkem ze dne
24. 2. 2010, č. j. 30 Ca 40/2009 – 31, rozhodnutí správních orgánů obou stupňů zrušil, věc vrátil
žalovanému k dalšímu řízení a uložil žalovanému povinnost zaplatit žalobci na nákladech řízení
částku 6800 Kč do tří dnů od právní moci rozsudku k rukám jeho zástupkyně. K vznesené
námitce promlčení krajský soud poukázal na znění §186 odst. 9 zákona o služebním poměru,
které služebnímu funkcionáři stanoví subjektivní lhůtu (2 měsíce) a objektivní lhůtu (1 rok),
ve které lze uložit kázeňský trest za kázeňský přestupek a konstatoval, že lhůta zakotvená
v cit. ustanovení zákona o služebním poměru není lhůtou promlčecí, ale lhůtou prekluzivní,
což lze dovodit zejména ze slovního vyjádření „lze uložit (kázeňský trest) nejpozději do”.
Uplynutím stanovené lhůty tak právo služebního funkcionáře uložit kázeňský trest bez dalšího
zaniká.
Po vyjasnění charakteru uvedené lhůty se krajský soud zabýval otázkou, zda je k prekluzi
práva povinen přihlédnout z úřední povinnost či pouze k námitce účastníka. Konstatoval,
že v této otázce panují rozdílné právní názory, což ostatně v nedávné minulosti vyplynulo
i z judikatury Nejvyššího správního soudu a Ústavního soudu. Rozšířený senát Nejvyššího
správního soudu ve svém usnesení ze dne 23. 10. 2007, č.j. 9 Afs 86/2007 – 161, vyjádřil názor,
že k zániku práva vyměřit či doměřit daň ve smyslu §47 daňového řádu (tedy k prekluzi tohoto
práva) soud přihlédne jen k námitce účastníka. Uvedený právní názor byl ale překonán nálezem
Ústavního soudu ze dne 26. 2. 2009, sp. zn. I. US 1169/07, podle kterého je v řízení o žalobě
proti rozhodnutí správního orgánu povinností soudu přihlížet z úřední povinnosti k takovým
skutečnostem významným z hlediska hmotného práva, jakými jsou absolutní neplatnost smlouvy
nebo prekluze, a to i v případě, že je žalobce nevytkl v žalobním bodu vůbec, nebo tak učinil
až po lhůtě k podání žaloby. S tímto názorem Ústavního soudu se krajský soud plně ztotožnil
a proto se uplynutím prekluzivní lhůty stanovené v §186 odst. 9 zákona o služebním poměru
zabýval z úřední povinnosti bez ohledu na obsah žaloby.
Krajský soud dále dospěl k závěru, že uložením kázeňského trestu se dle ustálené
judikatury rozumí okamžik, kdy účastníku řízení vznikne právní povinnost se rozhodnutí
podrobit; tato povinnost nastává materiální právní moci rozhodnutí o uložení kázeňského trestu,
neboť teprve tímto okamžikem je dotčena právní sféra delikventa. Za tento okamžik tedy není
možné považovat vydání rozhodnutí správního orgánu prvního stupně o uložení kázeňského
trestu, jak se domníval žalovaný (viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
3. 6. 2004, č. j. 5 A 1/2001 - 56, nebo rozsudek téhož soudu ze dne 30. 10. 2003,
č. j. 6 A 99/2001 - 47). V posuzované věci krajský soud při určení počátku běhu subjektivní lhůty
vyšel z tvrzení žalovaného, který ve svém vyjádření k žalobě uvedl, že dvouměsíční subjektivní
lhůta počala běžet dnem 1. 10. 2007, kdy se o podezření ze spáchání kázeňského přestupku měl
dozvědět služební funkcionář, v jehož pravomoci bylo uložit žalobci kázeňský trest snížení
základního tarifu. Dne 26. 11. 2007 rozhodl správní orgán prvního stupně o uložení kázeňského
trestu, přičemž o žalobcově odvolání rozhodl žalovaný původně rozhodnutím ze dne 8. 1. 2008.
Z uvedeného podle názoru krajského soudu vyplývá, že žalovanému se nepodařilo řízení
o uložení kázeňského přestupku uzavřít do 1. 12. 2007, kdy dvouměsíční subjektivní lhůta marně
uplynula. Jestliže žalovaný přesto žalobci kázeňský trest uložil, porušil podstatně ustanovení
o řízení před správním orgánem, přičemž toto porušení mělo za následek nezákonné rozhodnutí
ve věci samé [§76 odst. 1 písm. c) s. ř. s.].
Podle názoru krajského soudu tento závěr není v rozporu ani se zněním §190 odst. 8
zákona o služebním poměru, který se vztahuje na řízení ve věcech služebního poměru obecně.
Krajský soud zdůraznil, že i toto ustanovení v prvé řadě předpokládá, že o odvolání bude
rozhodnuto bez zbytečného odkladu. Možnost rozhodnout o odvolání ve lhůtě 90 dnů nemůže
dle krajského soudu být důvodem pro porušení shora uvedené zásady v řízení o uložení
kázeňského trestu.
Krajský soud neshledal žádný racionální důvod k odchýlení se od dosavadní judikatury
správních soudů týkajících se posuzování okamžiku „uložení” sankce za správní delikt,
když dvouměsíční lhůta, byť je relativně krátká, stále umožňuje žalovanému reálně postihovat
případné přestupky příslušníků bezpečnostního sboru proti služebním povinnostem. Je ostatně
v zájmu zachování pořádku a kázně v bezpečnostním sboru případné přestupky proti služebním
povinnostem promptně postihovat. Krajský soud připomenul, že smyslem lhůt (obecně)
je urychlení procesu rozhodování za účelem reálného dosažení zamýšlených cílů. Krátká
dvouměsíční lhůta je tak zcela legitimním a racionálním prostředkem k rychlému postihu
porušení služebních povinností ze strany příslušníka bezpečnostního sboru.
Skutečnost, že kázeňský trest byl uložen po uplynutí prekluzívní lhůty, je sama o sobě
důvodem pro zrušení jak přezkoumávaného rozhodnutí, tak předcházejícího rozhodnutí
správního orgánu prvního stupně, které trpí stejnou vadu (§78 odst. 3 s. ř. s.). Krajský soud
proto považoval za nadbytečné zabývat se dalšími žalobními body, neboť by to již nemohlo
ničeho změnit na výsledku projednávané věci.
Proti tomuto rozsudku podal žalovaný (dále též „stěžovatel“) včas kasační stížnost
z důvodu uvedeného v §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Stěžovatel vyjádřil nesouhlas s tím, jak krajský
soud v napadeném rozsudku posoudil otázku marného uplynutí subjektivní lhůty pro uložení
kázeňského trestu odnětí služební hodnosti (správně mělo být uvedeno „snížení základního tarifu
o 25 %“), kterou na rozdíl od své předchozí praxe posoudil jako lhůtu prekluzivní. Konstatoval,
že zákon o služebním poměru upravuje ve své části dvanácté tzv. řízení ve věcech služebního
poměru jako speciální a komplexně právně upravenou formu správního řízení. V hlavě IV.
citované (dvanácté) části zákona o služebním poměru je pak upraveno řízení o kázeňském
přestupku a o jednání, které má znaky přestupku. Na toto speciální řízení tedy z hlediska
systematického výkladu zákona dopadají předchozí obecná ustanovení zákona o služebním
poměru upravující průběh řízení ve věcech služebního poměru, před kterými je třeba
upřednostnit právě speciální úpravu v hlavě IV. citované části zákona o služebním poměru.
Výklad krajského soudu, který dovodil, že lhůta 2 měsíců podle §186 odst. 9 zákona o služebním
poměru bude zachována pouze v tom případě, když je trest v jejím rámci uložen pravomocně,
je podle názoru žalovaného v rozporu se systematikou zákona o služebním poměru. Ustanovení
§190, které je součástí hlavy V. téže části zákona o služebním poměru, jež následuje až po úpravě
tzv. kázeňského řízení, totiž služebního funkcionáře zavazuje rozhodnout o odvolání
proti rozhodnutí služebního funkcionáře, který o věci rozhodoval v prvním stupni, ve lhůtě až 90
dnů ode dne podání tohoto opravného prostředku. Rozhodnutí o odvolání je třeba vydat
v této lhůtě bez zbytečného odkladu, avšak vždy s ohledem na složitost projednávané věci. Lhůta
90 dnů tedy představuje horní hranici pro přiměřeně rychlé rozhodnutí služebního funkcionáře
v odvolacím řízení. Specifikem řízení je také tzv. poradní komise, která v souladu s §190 zákona
o služebním poměru předkládá služebnímu funkcionáři své stanovisko, jak má rozhodnout
o některém z opravných prostředků, odvolání z toho nevyjímaje, čímž se řízení o něm přiměřeně
prodlouží.
Stěžovatel konstatoval, že se v přezkoumávané věci jednalo o případ důkazně složitý,
jehož řádné prošetření si vyžádalo delší časový prostor. Zákonné zakotvení delší lhůty
pro vyřízení odvolání příslušníka bezpečnostního sboru podle žalovaného koresponduje
s časovou náročností samotného řízení o kázeňském přestupku (resp. obecně řízení ve věcech
služebního poměru). Účastník řízení má totiž přiznánu řadu procesních oprávnění (§174 odst. 1
písm. a) a b), §186 odst. 2 zákona o služebním poměru), jejichž úplným využitím může délku
řízení podstatně ovlivnit. Na rozdíl od krajského soudu je tak žalovaný přesvědčen,
že zákonodárce nemohl mít při zavádění subjektivní lhůty 2 měsíců pro uložení kázeňského
trestu podle §186 odst. 9 zákona o služebním poměru na mysli, že tento trest musí být do konce
předmětné lhůty uložen pravomocně. Jinak by totiž vzhledem k výše popsaným specifikům
nebylo možné řízení o kázeňském přestupku reálně provádět. To platí především v případech,
kdy se příslušník, proti kterému je řízení vedeno, dlouhodobě nevyskytuje v místě pravidelného
výkonu služby (např. v důsledku dočasné neschopnosti k výkonu služby) a pokud třeba
jen z účelových důvodů plně využívá svých procesních práv (např. tím, že si doručované
písemnosti přebírá na konci úložní doby či písemná podání předkládá na konci stanovené lhůty,
nebo účelově navrhuje provedení dalšího dokazování).
Odkaz krajského soudu na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 3. 6. 2004,
č. j. 5 A 1/2001 - 56, shledal stěžovatel nepřípadným, neboť tento rozsudek se zabýval výkladem
ustanovení §87 odst. 2 zákona ČNR č. 591/1992 Sb., o cenných papírech, ve znění před novelou
provedenou zákonem č. 362/2000 Sb., tj. právní úpravou pro ukládání pokut ve zcela odlišném
řízení, než je řízení ve věcech služebního poměru. Zároveň poukázal na obsah odůvodnění
naposledy zmíněného rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, ve kterém se kalkuluje vždy
s jednoroční lhůtou pro uložení sankce jako se lhůtou přiměřenou délce takového správního
řízení. Podle stěžovatele se tak nelze ztotožnit se závěrem krajského soudu, podle kterého
relativně krátká dvouměsíční lhůta stále umožňuje stěžovateli reálně postihovat případné
přestupky příslušníků bezpečnostního sboru proti služebním povinnostem; stěžovatel
je přesvědčen o opaku.
Ve vztahu k judikatuře Nejvyššího správního soudu stěžovatel poukázal na případy,
ve kterých byla specifika právní úpravy v oblasti služebního poměru příslušníků bezpečnostních
sborů zohledňována. Jde např. o rozsudek ze dne 16. 5. 2007, č. j. 3 Ads 1/2007 - 68,
ve kterém Nejvyšší správní soud vyložil subjektivní lhůtu dvou měsíců podle §106 odst. 3 zákona
č. 186/1992 Sb., o služebním poměru příslušníků Policie České republiky tak, že tato lhůta byla
zachována, pokud v jejím průběhu bylo policistovi doručeno jen rozhodnutí vydané v prvním
stupni řízení. Nejvyšší správní soud přitom respektoval stanovisko pléna Nejvyššího soudu
ze dne 20. 10. 1999, č. j. S 296/99, publikované jako Rc 9/2000. Stěžovatel má za to, že pokud
by zákonodárce vyžadoval, aby rozhodnutí v této době také nabylo právní moci, pak by onu podmínku musel
výslovně stanovit v dotčené právní úpravě. Stěžovatel dále poukázal na iniciativu zákonodárce,
kdy usnesením výboru pro bezpečnost Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky ze dne
18. 11. 2009 (sněmovní tisk 675/1), kterým se doporučuje legislativní schválení návrhu změny
zákona o služebním poměru, bylo do návrhu novely ustanovení §186 odst. 9 zákona o služebním
poměru vloženo jeho nové znění, které již explicitně stanoví, že se lhůta 2 měsíců pro uložení
kázeňského trestu vztahuje výlučně na řízení v prvním stupni. Stěžovatel uzavřel, že krajský soud
ve svých úvahách dostatečně nepřihlédl ke všem specifikům řízení ve věcech služebního poměru
a aplikoval na něj judikaturu vztahující se ke zcela odlišným typům řízení. V důsledku toho také
dospěl k nesprávnému posouzení otázky možného marného uplynutí prekluzívní lhůty právní
otázky. S ohledem na shora uvedené žalovaný navrhoval, aby Nejvyšší správní soud rozsudek
Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 24. 2. 2010, č. j. 30 Ca 40/2009 – 31, zrušil a věc
tomuto soudu vrátil k dalšímu řízení.
Žalobce se ve vyjádření ke kasační stížnosti ztotožnil se závěry, ke kterým dospěl krajský
soud v napadeném rozhodnutí, neboť má stejně jako krajský soud za to, že kázeňský trest byl
uložen po uplynutí dvouměsíční prekluzivní lhůty ve smyslu §186 odst. 9 zákona o služebním
poměru. Za nedůvodnou žalobce označil také námitku, že krajský soud dostatečně nepřihlédl
ke všem specifikům řízení ve věcech služebního poměru, když právě odkaz na judikaturu
uvedený v napadeném rozsudku podle žalobce zcela a plně vystihuje situaci, za níž došlo
k uložení kázeňského trestu. Žalobce má za to, že krajský soud otázku prekluze posoudil správně.
S ohledem na výše uvedené žalobce navrhoval, aby Nejvyšší správní soud kasační stížnost
žalovaného zamítl a žalobci přiznal náhradu nákladů řízení.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek v souladu s §109 odst. 2 a 3 s. ř. s.,
vázán rozsahem a důvody, které stěžovatel uplatnil ve své kasační stížnosti.
Kasační stížnost shledal důvodnou.
Z textu kasační stížnosti vyplývá, že ji stěžovatel podal z důvodu uvedeného v ustanovení
§103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
Podle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. lze kasační stížnost podat z důvodu tvrzené
nezákonnosti spočívající v nesprávném posouzení právní otázky soudem v předcházejícím řízení.
Z provedené rekapitulace je zřejmé, že v posuzované věci se jedná především
o posouzení otázky, zda stěžovatel potrestal žalobce za spáchané kázeňské přestupky v zákonem
stanovené lhůtě, či nikoliv.
Krajský soud v napadeném rozsudku dospěl k závěru, že uložením kázeňského trestu
se dle ustálené judikatury rozumí okamžik, kdy účastníku řízení vznikne právní povinnost
se rozhodnutí podrobit; tato povinnost nastává materiální právní moci rozhodnutí o uložení
kázeňského trestu, neboť teprve tímto okamžikem je dotčena právní sféra delikventa.
Za tento okamžik tedy není podle názoru krajského soudu možné považovat vydání rozhodnutí
správního orgánu prvního stupně o uložení kázeňského trestu, jak se mylně domníval žalovaný
(krajský soud poukázal např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 3. 6. 2004,
č. j. 5 A 1/2001 – 56 a rozsudek téhož soudu ze dne 30. 3. 2003, č. j. 6 A 99/2001). Při určení
počátku běhu subjektivní lhůty vyšel krajský soud z tvrzení žalovaného, který ve svém vyjádření
k žalobě uvedl, že dvouměsíční subjektivní lhůta počala běžet dne 1. 10. 2007. Dne 26. 11. 2007
správní orgán prvního stupně vydal rozhodnutí o uložení kázeňského trestu a žalovaný
rozhodnutím ze dne 8. 1. 2008, č. j. HSHK-777-8/N-2007, rozhodl o žalobcově odvolání coby
odvolací orgán.
Z uvedeného krajský soud dovodil, že žalovanému se nepodařilo řízení o uložení
kázeňského přestupku uzavřít do 1. 12. 2007, kdy dvouměsíční subjektivní lhůta marně uplynula.
Krajský soud tak dospěl k závěru, že pokud žalovaný (stěžovatel) přesto žalobci kázeňský trest
uložil, porušil podstatně ustanovení o řízení před správním orgánem, přičemž toto porušení mělo
za následek nezákonné rozhodnutí ve věci samé [§76 odst. 1 písm. c) s. ř. s.].
Lhůta pro uložení kázeňského trestu za kázeňský přestupek je stanovena v §186 odst. 9
zákona o služebním poměru. Podle tohoto ustanovení lze kázeňský trest za kázeňský přestupek uložit
nejpozději do 2 měsíců ode dne, kdy se služební funkcionář dozvěděl o jednání, které má znaky kázeňského
přestupku, a nejpozději do 1 roku ode dne, kdy ke spáchání kázeňského přestupku došlo. Kázeňský trest
za jednání, které má znaky přestupku, lze uložit nejpozději do 1 roku ode dne, kdy došlo ke spáchání přestupku;
do běhu této lhůty se nezapočítává doba, po kterou se pro tentýž skutek vedlo trestní řízení.
Shora uvedené ustanovení zákona o služebním poměru tedy stanoví služebnímu
funkcionáři subjektivní lhůtu (2 měsíce) a objektivní lhůtu (1 rok), ve které lze uložit kázeňský
trest za kázeňský přestupek. S krajským soudem lze souhlasit potud, že jde o lhůtu prekluzivní,
k níž je soud povinen přihlédnout z úřední povinnosti.
Ze znění ustanovení §186 odst. 9 zákona o služebním poměru však nevyplývá výše
uvedený závěr, ke kterému dospěl krajský soud, že okamžikem uložení kázeňského trestu se rozumí
až den, kdy účastníku řízení vznikne právní povinnost se rozhodnutí podrobit, přičemž tato povinnost nastává
materiální právní moci rozhodnutí o uložení kázeňského trestu. Naposledy zmíněné ustanovení zákona
o služebním poměru totiž otázku materiální právní moci rozhodnutí ve vztahu k dodržení lhůty
pro uložení kázeňského trestu nijak neřeší a pokud krajský soud věc posuzoval podle výše
již zmíněné judikatury správních soudů, ta podle názoru Nejvyššího správního soudu není
na ukládání sankce podle zákona o služebním poměru aplikovatelná.
V odůvodnění napadeného rozsudku krajský soud argumentoval tím, že neshledal žádný
racionální důvod k odchýlení se od dosavadní judikatury správních soudů týkající se posuzování
okamžiku uložení sankce za správní delikt a poukázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 3. 6. 2004, č. j. 5 A 1/2001 – 56, a rozsudek téhož soudu ze dne 30. 10. 2003,
č. j. 6 A 99/2001 – 47. Ve věci sp. zn. 5 A 1/2001 se žalobce domáhal zrušení rozhodnutí
Prezidia Komise pro cenné papíry (dále jen „Prezidium“), kterým Prezidium změnilo rozhodnutí
Komise pro cenné papíry ze dne 2. 5. 2000, č. j. 52/8827-g/99 tak, že uložilo žalobci pokutu
ve výši 200 000 Kč za porušení ustanovení §47b odst. 1 písm. a) zákona č. 591/1992 Sb.,
o cenných papírech. Nejvyšší správní soud se v uvedené věci zabýval rovněž námitkou žalobce,
že žalovaná překročila subjektivní lhůtu jednoho roku pro vydání rozhodnutí dle ustanovení §87
odst. 2 zákona č. 591/1992 Sb., o cenných papírech v tehdy platném znění, podle něhož „pokuty
podle §86 lze uložit do jednoho roku ode dne, kdy se Komise dověděla o skutečnostech
rozhodných pro jejich uložení, nejpozději však do deseti let, kdy k těmto skutečnostem došlo.“
K otázce, zda za časový moment uložení pokuty je nutno chápat již vydání rozhodnutí
správního orgánu I. stupně nebo až nabytí právní moci tohoto rozhodnutí, Nejvyšší správní soud
tehdy pro stručnost odkázal na konstantní správní judikaturu, podle níž „uložením pokuty
je teprve okamžik, kdy účastníku řízení vznikne právní povinnost rozhodnutí se podrobit
a pokutu zaplatit; ta nastává materiální právní mocí rozhodnutí o uložení pokuty, protože teprve
tímto okamžikem je dotčena právní sféra delikventa. Smyslem této zákonné úpravy je totiž
stanovit prekluzivní lhůtu, po jejímž marném uplynutí nelze osobu, která se dopustila správního
deliktu, postihovat. Konstatoval dále, že lhůta jednoho roku je přitom v souladu i s nejdelšími
zákonnými lhůtami pro rozhodnutí ve správním řízení (§49 správního řádu) a umožňuje
i s přiměřenou rezervou řízení provést a dokončit u správních orgánů obou stupňů. Jiný výklad
by vedl k tomu, že tato jednoroční lhůta by mohla být libovolně, především indolencí úřadu
nebo i účelově, prodlužována na újmu účastníka řízení“ (viz např. rozsudek Vrchního soudu
v Praze ze dne 18. 2. 1997, sp. zn. 7 A 167/94, vztahující se k interpretaci ustanovení §88
odst. 4 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, obdobně rozsudek stejného soudu
ze dne 30. 4. 1996, sp. zn. 6 A 103/94, k výkladu ustanovení §19 odst. 6 a 8 zákona
č. 110/1964 Sb., o telekomunikacích, ve znění zákona č. 150/1992 Sb., nebo rozsudek stejného
soudu k ustanovení §12 odst. 1 zákona č. 238/1991 Sb., o odpadech ze dne 10. 2. 1995,
sp. zn. 7 A 147/94).
Nejvyšší správní soud proto ve věci sp. zn. 5 A 1/2001 uzavřel, že citované ustanovení §87
odst. 2 zákona č. 591/1992 Sb. je třeba ve shodě s citovanou judikaturou interpretovat tak, že pokutu je nutno
pravomocně uložit do jednoho roku ode dne, kdy se Komise dozvěděla o předmětných skutečnostech, a nestačí tudíž,
když je v uvedené lhůtě jen vydáno nepravomocné správní rozhodnutí. Z dikce i smyslu tohoto zákonného
ustanovení je totiž dostatečně zřejmé, že pod „uložením pokuty“ je nutno chápat teprve skutečný, materiální zásah
do právní sféry porušitele práva. Ten samozřejmě nastává až nabytím právní moci příslušného rozhodnutí,
protože do té doby může být změněno či zrušeno v přezkumném řízení (poznámka: ke změně rozhodnutí orgánu
I. stupně došlo rozhodnutím o rozkladu ostatně i v nyní projednávané věci). Proto také ustanovení §87 odst. 3
zákona č. 591/1992 Sb. hovoří o tom, že uložená pokuta je splatná do 30 dnů ode dne právní moci rozhodnutí
o uložení pokuty. Jinak řečeno, do nabytí právní moci rozhodnutí ještě není zcela jisto, že předmětná pokuta
skutečně musí být zaplacena, v jaké výši a ke kterému časovému okamžiku. Proto se soud neztotožnil s tvrzením
žalované, že k dotčení právní sféry účastníka řízení dochází již rozhodnutím správního orgánu I. stupně.
V rozsudku ze dne 30. 10. 2003, č. j. 6 A 99/2001 – 47, se Nejvyšší správní soud zabýval
námitkou prekluze pro uložení sankce podle §9 odst. 1 zákona č. 9/1991 Sb., o zaměstnanosti
a působnosti orgánů České republiky na úseku zaměstnanosti, v tehdy platném znění, podle
kterého je orgán kontroly oprávněn ukládat zaměstnavatelům za zaviněné porušení povinností,
jejichž dodržování je oprávněn kontrolovat, pokuty až do částky 250 000 Kč a při opětovném
porušení povinností, za jejichž nedodržení byla již pokuta uložena, až do částky 1 000 000 Kč.
Pokutu bylo možno uložit ve lhůtě jednoho roku ode dne, kdy se orgán kontroly dozvěděl
o porušení povinností zaměstnavatelem, nejpozději však do tří let ode dne, kdy je zaměstnavatel
porušil. Nejvyšší správní soud vyslovil, že slovní spojení užité zákonodárcem, totiž „pokutu
lze uložit…“ lze chápat trojím způsobem. Buď tak, že rozhodnutí o sankci musí být v jednoroční
lhůtě vydáno, nebo tak, že musí být doručeno, anebo tak, že ve stanovené lhůtě musí nabýt
právní moci. Za situace, kdy zákonodárce v textu ustanovení §9 odst. 1 cit. zákona č. 9/1991 Sb.
neposkytl žádný další pokyn (například příkaz, že ve stanovené lhůtě musí být rozhodnutí
doručeno) a délka lhůty umožňuje, aby i při aplikaci nejdelších zákonných lhůt pro rozhodnutí
ve správním řízení (§49 správního řádu) bylo správní řízení i s přiměřenou rezervou provedeno
a dokončeno u správních orgánů obou stupňů, vyjádřil Nejvyšší správní soud své přesvědčení,
že výše uvedeným principům, na nichž stojí smysl lhůty pro zánik trestnosti správního deliktu,
odpovídá závěr, že uložením pokuty je nutno rozumět pravomocné rozhodnutí. Pokud
by pro uložení pokuty postačovalo pouhé vydání rozhodnutí orgánu prvého stupně, nebylo
by možno zabránit prodlužování řízení na úkor účastníka; důkaz o tom, že rozhodnutí bylo včas
vydáno (ale nebylo například řadu měsíců omylem doručeno) je ve vztahu ke správním orgánům
vždy myslitelný. Účastník by se tak ani nemusel dozvědět, že mu pokuta byla „uložena“.
S ohledem na konstitutivní charakter rozhodnutí o uložení sankce za správní delikt soud
nepovažuje ani možnost spočívající v doručení rozhodnutí orgánu prvého stupně za správnou.
Teprve materiální právní mocí je dotčena právní sféra delikventova, neboť tímto okamžikem
vznikne povinnost rozhodnutí se podrobit. Výklad uvedeného ustanovení zákona č. 9/1991 Sb.
nesmí podle přesvědčení soudu umožňovat libovůli správního orgánu, který po několik měsíců
odkládal zahájení správního řízení (kontrola u žalobce proběhla v květnu 2000, řízení o uložení
sankce bylo zahájeno za devět měsíců, v únoru 2001). Rozhodnutí o uložení pokuty nabylo
právní moci 16. 8. 2001, tedy po uplynutí jednoroční lhůty k uložení pokuty (lhůta uplynula dnem
8. 8. 2001).
Nejvyšší správní soud v nyní projednávané věci shledává odkaz krajského soudu
na rozsudky zdejšího soudu ve věci sp. zn. 5 A 1/2001 a 6 A 99/2001 nepřípadným a na věc
nedopadajícím, neboť v posuzované věci se jedná o přezkum rozhodnutí služebního funkcionáře,
kterým byl stěžovatel potrestán za kázeňský přestupek, tedy o rozhodnutí vydané v řízení ve věci
služebního poměru, které je upraveno v části dvanácté (§169 až §196) zákona o služebním
poměru a je koncipováno jako samostatné řízení s vlastní komplexní právní úpravou.
Tato skutečnost vyplývá jednak ze samotného znění této části zákona, která čítá šest hlav (I – VI)
obsahujících obecná ustanovení týkající se účastníků řízení – I, průběhu řízení – II, řízení
o propuštění – III, řízení o kázeňském přestupku – IV, přezkoumání rozhodnutí – V, řízení
ve věci výkonu rozhodnutí a přezkoumání pravomocných rozhodnutí soudem – VI. Upravuje
tedy speciálně vymezení pojmu účastník řízení, předmět řízení, práva a povinnosti účastníka
řízení, doručování, náklady řízení, ustanovení týkající se průběhu řízení (jeho zahájení, zastavení,
podklady pro rozhodnutí), náležitosti rozhodnutí; jako zvláštní druh řízení je upraveno ukládání
kázeňských trestů, opravné prostředky (odvolání, rozklad, obnova řízení, přezkumné řízení)
a výkon rozhodnutí. Také v důvodové zprávě k zákonu o služebním poměru je uvedeno,
že řízení ve věcech služebního poměru je samostatným druhem řízení. Naproti tomu zákon
o cenných papírech ve znění účinném v době, kdy Nejvyšší správní soud rozhodoval ve věci
č. j. 5 A 1/2001 – 56, žádnou komplexní úpravou řízení nedisponoval. Dále pak je třeba
zohlednit, že řízení o uložení pokuty za porušení ustanovení §47b odst. 1 písm. a) zákona
č. 591/1992 Sb., o cenných papírech, které stanovuje obchodníku s cennými papíry povinnost
jednat při poskytování služby kvalifikovaně, čestně a spravedlivě, v nejlepším zájmu svých
zákazníků, se svým předmětem, rozsahem a povahou značně liší od řízení ve věcech služebního
poměru. Podstatný rozdíl spočívá především v tom, že subjektivní lhůta pro vydání rozhodnutí
dle ustanovení §87 odst. 2 zákona č. 591/1992 Sb., o cenných papírech v délce jednoho roku,
umožňovala i s přiměřenou rezervou řízení provést a dokončit u správních orgánů obou stupňů.
To samé pak platí v případě judikatury, na kterou odkázal Nejvyšší správní soud v rozsudku
sp. zn. 5 A 1/2001, kdy ustanovení §88 odst. 4 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody
a krajiny, §19 odst. 6 a 8 zákona č. 110/1964 Sb., o telekomunikacích a ustanovení §12 odst. 1
zákona č. 238/1991 Sb., shodně stanovily subjektivní lhůtu pro uložení pokuty v délce jednoho
roku a objektivní lhůtu v délce tří let. Jak již bylo uvedeno, jinak tomu je v případě dvouměsíční
subjektivní lhůty stanovené v §186 odst. 9 zákona o služebním poměru, který má vlastní
speciální úpravu a který takto rozsáhlý časový prostor správnímu orgánu (služebnímu
funkcionáři) neposkytuje. Nejvyšší správní soud je proto s ohledem na výše uvedené skutečnosti
přesvědčen, že z rozsudku týkajícího se délky lhůty pro uložení pokuty podle zákona o cenných
papírech nelze bez dalšího vyvozovat závěry také pro řízení ve věci služebního poměru. Všechny
výše uvedené závěry týkající se komplexnosti a předmětu právní úpravy řízení a délky lhůty
pro vydání rozhodnutí pak platí také v případě zákona §9 odst. 1 zákona č. 9/1991 Sb.,
jehož výkladem se Nejvyšší správní soud zabýval v rozsudku sp. zn. 6 A 99/2001.
Jako vhodnější a na danou věc lépe dopadající se Nejvyššímu správnímu soudu jeví
judikatura, v níž byla již soudy zohledňována specifika právní úpravy v oblasti služebního poměru
příslušníků bezpečnostních sborů, konkrétně judikatura týkající se ustanovení §106 odst. 3
zákona č. 186/1992 Sb., o služebním poměru příslušníků Policie České republiky. Zákon
č. 186/1992 Sb., byl účinný od 1. 7. 1992 do 31. 12. 2006 a upravoval tedy záležitosti služebního
poměru příslušníků Policie ČR předtím, než nabyl účinnosti zákon č. 361/2003 Sb., o služebním
poměru příslušníků bezpečnostních sborů, podle něhož bylo rozhodováno v této věci. Podle
§106 odst. 3 zákona č. 186/1992 Sb., o propuštění z důvodů uvedených v odstavci 1 písm. c), d) a e) může
být rozhodnuto pouze do dvou měsíců ode dne, kdy služební funkcionář důvod propuštění zjistil, nejpozději však
do jednoho roku ode dne, kdy tento důvod vznikl; v těchto lhůtách musí být rozhodnutí policistovi též doručeno.
Jde-li o propuštění z důvodu uvedeného v odstavci 1 písm. c), nezapočítává se do lhůty dvou měsíců doba,
po kterou je policista uznán dočasně neschopným služby pro nemoc nebo úraz.
Při porovnání znění ustanovení §106 odst. 3 zákona č. 186/1992 Sb., a ustanovení §186
odst. 9 zákona č. 361/2003 Sb., je zřejmé, že tato ustanovení vymezují subjektivní a objektivní
lhůtu v níž lze rozhodnout prakticky totožně, s jediným menším rozdílem spočívajícím v tom,
že v ustanovení §106 odst. 3 zákona č. 186/1992 Sb., o služebním poměru, je navíc stanoveno,
že rozhodnutí musí být v subjektivní či objektivní lhůtě policistovi také doručeno. Nejvyšší
správní soud má za to, že v posuzovaném případě je nutné vycházet z judikatury týkající se shora
uvedeného ustanovení zákona č. 186/1992 Sb., než rozsudku zdejšího soudu ve věci
sp. zn. 5 A 1/2001, který vycházel ze zákona o cenných papírech, neboť tato judikatura
je nejen aktuálnější ale především předmět právní úpravy v zákoně č. 186/1992 Sb., je výrazně
bližší (prakticky totožný) úpravě obsažené v zákoně č. 361/2003 Sb., než předmět právní úpravy
obsažené v zákoně o cenných papírech. K otázce, jak je třeba vykládat dvouměsíční subjektivní
lhůtu zakotvenou v ustanovení §106 odst. 3 zákona č. 186/1992 Sb., se Nejvyšší správní soud
vyslovil v rozsudku ze dne 16. 5. 2007, č. j. 3 Ads 1/2007 – 67, k dispozici na www.nssoud.cz,
ve kterém vyslovil, že podle §146 odst. 1 zákona o služebním poměru se právo promlčí, není-li uplatněno
v zákonné lhůtě. Odst. 3 téhož ustanovení upravuje institut prekluze práva, ke které dochází vlivem marného
uplynutí lhůt k vykonání práva. K prekluzi, na rozdíl od promlčení, dochází jen v taxativně vymezených
případech a přihlíží se k ní z úřední povinnosti. Jedním z taxativně uvedených případů, kdy nevykonáním práva
dochází k jeho prekluzi, je §106 odst. 3 zákona o služebním poměru. Podle tohoto ustanovení o propuštění
z důvodu §106 odst. 1 písm. d) zákona o služebním poměru může služební funkcionář rozhodnout pouze
do dvou měsíců ode dne, kdy služební funkcionář důvod propuštění zjistil – tedy v subjektivní lhůtě, nejpozději
však do jednoho roku ode dne, kdy tento důvod vznikl (v objektivní lhůtě), přičemž v těchto lhůtách musí být
rozhodnutí policistovi též doručeno. Subjektivní lhůta přitom musí skončit nejpozději současně s koncem lhůty
objektivní. Důvod propuštění vznikl okamžikem zvlášť závažného porušení služebních povinností a služební
přísahy stěžovatelem dne 8. 11. 2004, jenž neoznámil skutečnost v podobě pravomocného odsuzujícího rozsudku
a vykonával činnosti jím zakázané. Služební funkcionář tento důvod propuštění zjistil dne 15. 2. 2005,
kdy se seznámil s pravomocným odsuzujícím rozsudkem a dnem následujícím počala běžet subjektivní dvouměsíční
lhůta. Rozhodnutí o propuštění ze služebního poměru vydal služební funkcionář dne 7. 3. 2005,
přičemž k témuž dni bylo stěžovateli doručeno. Z toho plyne, že prvostupňové rozhodnutí služebního funkcionáře
bylo vydáno v průběhu lhůty objektivní i subjektivní, tedy v zákonné lhůtě od okamžiku, kdy důvod propuštění
vznikl a služební funkcionář zjistil důvod propuštění. Krajský soud nepochybil, pokud uvedl, že ve smyslu §106
odst. 3 ve spojení s §146 odst. 3 zákona o služebním poměru postačí, vydal-li služební funkcionář rozhodnutí
o propuštění ze služebního poměru v prvním stupni a ve lhůtě bylo též prokazatelně doručeno. Tomuto závěru
odpovídá i stanovisko pléna Nejvyššího soudu ze dne 20. 10. 1999, č.j. S 296/99, publikované
jako Rc 9/2000, podle něhož se pro splnění podmínky uvedené v §106 odst. 3 zákona o služebním poměru
nevyžaduje, aby rozhodnutí služebního orgánu ve stanovených lhůtách též nabylo právní moci. Vlastní nabytí
právní moci vydaného rozhodnutí se již ke splnění zákonných podmínek nevyžaduje. Nejvyšší správní soud
podotýká, že se shora uvedené stanovisko a právní úprava vztahuje k rozhodnutí prvostupňovému, který vydal
služební funkcionář. Pozdější rozhodnutí odvolacích orgánů - služebních funkcionářů již nerozhodují o propuštění,
nýbrž o podaném odvolání. I z tohoto důvodu je třeba podmínku vydání rozhodnutí o propuštění v zákonných
lhůtách považovat za splněnou. Nejvyšší správní soud v tomto uzavírá, že institut promlčení se s ohledem
na výslovnou právní úpravu vycházející z prekluze, nepoužije, stejně nedůvodný je odkaz stěžovatele na analogické
použití právní úpravy odpovědnosti za kázeňský přestupek.
Poukázat lze rovněž na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 1. 4. 2010,
č. j. 3 Ads 3/2010 – 78, ve kterém Nejvyšší správní soud poznamenal, že ustanovení §106 odst. 3
zákona č. 186/1992 Sb. požaduje, aby bylo ve stanovené lhůtě příslušníkovi doručeno prvoinstanční rozhodnutí.
V projednávané věci bylo odvolání podané proti tomuto rozhodnutí zamítnuto, neplatnost prvoinstančního
rozhodnutí podle ust. §108 odst. 1 zákona č. 186/1992 Sb. nebyla vyslovena. Jak již bylo uvedeno výše, platila
pro ně tedy presumpce správnosti. Stěžovatel nezpochybnil, že mu bylo prvoinstanční správní rozhodnutí doručeno
ve lhůtě stanovené v ust. §106 odst. 3 zákona č. 186/1992 Sb., samotná skutečnost, že protiprávní jednání
stěžovatele bylo skutkově vymezeno teprve v rozhodnutí odvolacího orgánu, pak nemá na dodržení této lhůty vliv.
Ze závěrů učiněných Nejvyšším správním soudem ve výše uvedených rozhodnutích
lze s ohledem na podobnost znění ustanovení §106 odst. 3 zákona č. 186/1992 Sb., a znění
ustanovení §186 odst. 9 zákona o služebním poměru vycházet také v nyní posuzované věci.
Krajský soud v napadeném rozsudku dále uvedl, že závěr o nutnosti uložení
pravomocného potrestání za spáchaný kázeňský přestupek ve dvouměsíční subjektivní lhůtě
stanovené v §186 odst. 9 zákona o služebním poměru není v rozporu ani se zněním §190
odst. 8 zákona o služebním poměru, který se vztahuje na řízení ve věcech služebního poměru
obecně. Nejvyšší správní soud má naproti tomu za to, že právě z ustanovení §190 odst. 8 zákona
o služebním poměru, podle kterého je odvolací orgán (kterým je ve smyslu věty první §190
odst. 6 téhož zákona služební funkcionář nadřízený služebnímu funkcionáři, který napadené
rozhodnutí vydal) povinen rozhodnout o odvolání bez zbytečného odkladu, nejpozději do 90 dnů
od jeho podání, lze usuzovat na nesprávnost závěru krajského soudu. Za situace, kdy příslušník
podá proti rozhodnutí správního orgánu prvního stupně (služebního funkcionáře) odvolání,
by totiž závěr krajského soudu o nutnosti pravomocného uložení kázeňského trestu
ve dvouměsíční subjektivní lhůtě prakticky znemožňoval aplikaci ustanovení §190 odst. 8 zákona
o služebním poměru, které, jak již bylo uvedeno výše, stanoví nadřízenému služebnímu
funkcionáři povinnost rozhodnout o odvolání nejpozději do 90 dnů od jeho podání. Uvedený
závěr krajského soudu totiž ve svém důsledku znamená, že ve dvouměsíční subjektivní lhůtě
by muselo být vydáno jak rozhodnutí správního orgánu prvního stupně (služebního funkcionáře)
o uložení kázeňského trestu, tak rozhodnutí odvolacího správního orgánu (nadřízeného
služebního funkcionáře), přičemž rozhodnutí nadřízeného služebního funkcionáře musí nabýt
právní moci. Nastíněný výklad krajského soudu by tak mohl vést k tomu, že nadřízený služební
funkcionář by o odvolání ve skutkově složitém případu rozhodl v souladu s §190 odst. 6 zákona
o služebním poměru v 90 denní lhůtě od podání odvolání, rozhodoval by však za situace,
kdy by již příslušníka nemohl za kázeňský přestupek, nebo jednání, které má znaky přestupku,
potrestat, přestože postupoval v souladu se zákonem. S výkladem zaujatým krajským soudem
proto nelze souhlasit, neboť by vedl k nerespektování interpretačního pravidla, že právní normy
je třeba vykládat tak, aby se některé jejich části nestaly obsoletními. Je tedy zřejmé, že shora
nastíněný výklad ustanovení §186 odst. 9 zákona o služebním poměru zaujatý krajským soudem
je nesprávný a neudržitelný. Nejvyšší správní soud je tak stejně jako stěžovatel přesvědčen o tom,
že závěr krajského soudu o nutnosti pravomocného potrestání za spáchaný kázeňský přestupek
ve dvouměsíční lhůtě stanovení v §186 odst. 9 zákona o služebním poměru je v rozporu
též se systematikou tohoto zákona. Jak již bylo výše zdůrazněno, obě ustanovení, tj. jak §186,
tak §190 jsou součástí části dvanácté zákona o služebním poměru, v níž je upraveno zcela
samostatně a komplexně řízení v těchto věcech.
Nejvyšší správní soud uzavírá, že na subjektivní dvouměsíční lhůtu stanovenou
v ustanovení §186 odst. 9 zákona o služebním poměru je tudíž třeba nahlížet tak, že se jedná
o lhůtu, v níž musí být vydáno rozhodnutí služebního funkcionáře (správního orgánu prvního
stupně). Tento výklad je třeba zaujmout nejen s ohledem na skutečnost, že v ustanovení §186
odst. 9 zákona o služebním poměru není výslovně uvedeno, že by ve dvouměsíční subjektivní
lhůtě muselo být řízení o uložení kázeňského přestupku pravomocně ukončeno, resp. rozhodnutí
o uložení kázeňského trestu muselo nabýt právní moci, ale i s přihlédnutím k faktickým aspektům
řízení o uložení kázeňského trestu. Je nutno vycházet též z toho, že lhůta pro rozhodnutí
o odvolání proti rozhodnutí služebního funkcionáře (správní orgánu prvního stupně) činí 90 dnů,
je tedy sama o sobě delší než dvouměsíční lhůta pro vydání rozhodnutí služebního funkcionáře
a je tak zřejmé, že dvouměsíční subjektivní lhůtu stanovenou v ustanovení §186 odst. 9 zákona
o služebním poměru nelze považovat za lhůtu, v níž musí rozhodnutí o kázeňském trestu nabýt
právní moci, ale jde o lhůtu, v níž musí být vydáno rozhodnutí služebního funkcionáře
(správního orgánu prvního stupně).
V projednávané věci nebyla podle názoru Nejvyššího správního soudu tato lhůta uložená
služebnímu funkcionáři v prvním stupni k vydání rozhodnutí o uložení kázeňského trestu
dodržena.
Nejvyšší správní soud považuje na tomto místě za nutné uvést následující: ze správního
spisu zjistil, že již dne 12. 9. 2007 vypracoval služební funkcionář plk. Ing. R. V. “Záznam z
projednání – účast na sportovní akci Dobruška”, ve kterém podrobně popsal okolnosti údajného
kázeňského přestupku žalobce a v němž konstatoval, že se žalobce dopustil několika porušení
služební kázně, a to zejména: nepovoleného a bezdůvodného opuštění místa svého služebního zařazení,
obcházení rozhodnutí nadřízeného služebního funkcionáře, poskytnutí nepravdivé informace přímému
nadřízenému a neoprávněného užití služebního motorového vozidla. Žalobce si tento úřední záznam
převzal dne 13. 9. 2007. Nejvyšší správní soud tak má za to, že je třeba vycházet z toho, že již dne
12. 9. 2007 se správní orgán prvního stupně reprezentovaný služebním funkcionářem plk. Ing. R.
V. věděl o spáchání kázeňského přestupku ve smyslu §186 odst. 9 zákona o služebním poměru.
Skutečnost, že výše uvedený úřední záznam byl podepsán plk. Ing. R. V. a rozhodnutí správního
orgánu prvního stupně ze dne 26. 11. 2007, č. j. HSHK-777-5/N-2007 bylo podepsáno plk. Mgr.
R. S., tedy jiným služebním funkcionářem, nemění podle názoru Nejvyššího správního soudu na
tom, že správní orgán prvního stupně se o skutečnosti, že žalobce údajně spáchal kázeňský
přestupek dozvěděl již dne 12. 9. 2007, kdy byl vypracován výše uvedený úřední záznam.
Za služebního funkcionáře, který se ve smyslu §186 odst. 9 zákona o služebním poměru
dozvěděl o jednání, které má znaky kázeňského přestupku, totiž není podle názoru Nejvyššího
správního soudu možné považovat pouze téhož služebního funkcionáře, který má pravomoc
o kázeňských přestupcích rozhodovat a bude proto posléze na rozhodnutí podepsán. Přihlédnout
je třeba k tomu, že služební funkcionář příslušný vydat rozhodnutí o kázeňském přestupku
je spolu s ostatními služebními funkcionáři a příslušníky bezpečnostního sboru (zde: Hasičský
záchranný sbor) součástí příslušného služebního útvaru a existují mezi nimi služební vztahy
(např. nadřízenosti a podřízenosti). Podle názoru Nejvyššího správního soudu tak je třeba
vycházet z toho, že pro počátek běhu subjektivní lhůty pro uložení kázeňského trestu
za kázeňský přestupek, je rozhodující to, kdy se o spáchání kázeňského přestupku dozvěděl
příslušný správní orgán reprezentovaný některým ze služebních funkcionářů příslušného
služebního útvaru (tento služební funkcionář nemusí být zároveň přímo nadán pravomocí
rozhodovat o uložení kázeňského potrestání). Rozhodující je tedy to, zda (a kdy) se některý
ze služebních funkcionářů o spáchání kázeňského přestupku dozvěděl.
V dané věci tak je třeba podle Nejvyššího správního soudu vycházet z toho, že správní
orgán prvního stupně se o skutečnosti, že žalobce údajně spáchal kázeňský přestupek, dozvěděl
nejpozději již dne 12. 9. 2007, kdy byl vypracován výše uvedený úřední záznam. Dvouměsíční
subjektivní lhůta pro vydání rozhodnutí správního orgánu prvního stupně o kázeňském
potrestání tak uplynula dne 12. 11. 2007. Rozhodnutí správního orgánu prvního stupně však
bylo vydáno až dne 26. 11. 2007 a je tudíž zřejmé, že bylo vydáno až po uplynutí dvouměsíční
subjektivní lhůty, ve které lze uložit kázeňský trest za kázeňský přestupek pro vydání rozhodnutí,
stanovené ve větě první §186 odst. 9 zákona o služebním poměru. Správní orgán prvního stupně
tedy o kázeňském potrestání za kázeňské provinění žalobce rozhodl až poté, co uplynula lhůta,
ve které mohl o dané věci rozhodnout. Je tedy zřejmé, že rozhodnutí správního orgánu prvního
stupně je nezákonné a stejnou vadou je postiženo i rozhodnutí žalovaného, kterým bylo
rozhodnutí správního orgánu prvního stupně částečně změněno a ve zbývajícím potvrzeno.
Pro tuto vadu je třeba rozhodnutí správních orgánů obou stupňů zrušit.
Jak již bylo uvedeno výše, krajský soud v rozsudku napadeném kasační stížností
rozhodnutí správních orgánů obou stupňů zrušil. Výrok vyslovený krajským soudem je tedy
správný. Z přezkoumávaného rozsudku však je zřejmé, že výrok krajského soudu se neopírá
správné důvody, neboť ve věci vycházel jednak z mylného předpokladu, že příslušný služební
funkcionář se o spáchání kázeňského přestupku žalobce dozvěděl dne 1. 10. 2007 (výše bylo
uvedeno, že je třeba vycházet z toho že příslušný služební funkcionář se o skutečnosti, že žalobce
údajně spáchal kázeňský přestupek dozvěděl již dne 12. 9. 2007) a dále pak věc nesprávně právně
posoudil, když dospěl k závěru o nutnosti uložení pravomocného potrestání za spáchaný
kázeňský přestupek ve dvouměsíční subjektivní lhůtě stanovené v §186 odst. 9 zákona
o služebním poměru (argumentace z jakého důvodu tento právní názor krajského soudu
neobstojí byla taktéž uvedena výše).
V posuzované věci je tedy výrok přezkoumávaného rozhodnutí krajského soudu sice
správný, nicméně krajský soud k tomuto závěru dospěl na základě nesprávné právní argumentace.
Důvod uvedený v §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s., tedy nesprávné posouzení právní otázky krajským
soudem, tak byl v posuzované věci prokázán a Nejvyššímu správnímu soudu proto nezbývá,
než rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové zrušit podle §110 odst. 1 s. ř. s. zrušit a věc
mu vrátit k dalšímu řízení.
Nutno podotknout, že jiná situace by nastala, pokud by důvody rozhodnutí krajského
soudu obstály alespoň v podstatné míře. Pak by bylo možné kasační stížnost zamítnout
a nesprávné důvody uvedené v přezkoumávaném rozhodnutí krajského soudu nahradit.
Výše uvedené závěry jsou v souladu s judikaturou Nejvyššího správního soudu,
který v usnesení rozšířeného senátu ze dne 14. 4. 2009, č. j. 8 Afs 15/2007 – 75 vyslovil, že zruší-li
správně krajský soud rozhodnutí správního orgánu, ale výrok rozsudku stojí na nesprávných důvodech, Nejvyšší
správní soud v kasačním řízení rozsudek krajského soudu zruší a věc mu vrátí k dalšímu řízení (§110 odst. 1
s. ř. s.). Obstojí-li však důvody v podstatné míře, Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítne a nesprávné
důvody nahradí svými. Pro správní orgán je pak závazný právní názor krajského soudu korigovaný právním
názorem Nejvyššího správního soudu.
Podle §110 odst. 3 s. ř. s. zruší-li Nejvyšší správní soud rozhodnutí krajského soudu
a vrátí-li mu věc k dalšímu řízení, je krajský soud vázán právním názorem vysloveným Nejvyšším
správním soudem ve zrušovacím rozhodnutí. Na Krajském soudu v Hradci Králové tedy nyní
bude, aby rozhodnutí stěžovatele v rozsahu žalobních námitek přezkoumal, přičemž bude
vycházet z toho, že subjektivní dvouměsíční lhůtu stanovenou v ustanovení §186 odst. 9 zákona
o služebním poměru je třeba vykládat tak, že se jedná o lhůtu, v níž postačuje vydat rozhodnutí
služebního funkcionáře (správního orgánu prvního stupně), přičemž tato lhůta nebyla správním
orgánem prvního stupně dodržena.
V novém rozhodnutí ve věci krajský soud rozhodne i o náhradě nákladů řízení o kasační
stížnosti podle §110 odst. 2 s. ř. s.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 24. června 2010
JUDr. Dagmar Nygrínová
předsedkyně senátu