ECLI:CZ:NSS:2003:6.A.99.2001
sp. zn. 6 A 99/2001 - 47
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Bohuslava
Hnízdila a soudkyň JUDr. Brigity Chrastilové a JUDr. Milady Tomkové v právní věci
žalobce: INNEL, s. r. o., se sídlem 593 01 Bystřice nad Pernštejnem, Nádražní 664,
zastoupeného JUDr. Václavem Peňázem, advokátem, se sídlem 602 00 Brno, Smetanova 17,
proti žalovanému: Ministerstvo práce a sociálních věcí, se sídlem 128 00 Praha 2,
Na Poříčním právu 376/1, v řízení o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 9. 8. 2001,
č. j. 44/30242/17.7.2001,
takto:
I. Rozhodnutí Ministerstva práce a sociálních věcí ze dne 9. 8. 2001,
č. j. 44/30242/17.7.2001, se zrušuje pro nezákonnost a věc se vrací žalovanému
k dalšímu řízení.
II. Žalovaný je povinen zaplatit žalobci na nákladech řízení částku 4725 Kč,
k rukám právního zástupce JUDr. Václava Peňáze, advokáta, se sídlem 602 00 Brno,
Smetanova 17, do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku.
Odůvodnění:
Rozhodnutím Úřadu práce ve Žďáru nad Sázavou ze dne 7. 5. 2001 (pozn. soudu:
žalobce disponuje pouze rozhodnutím s datem vydání 7. 5. 2000, jak bude osvětleno níže),
č. j. R-Po-28/2000 byla s poukazem na §1 odst. 6 a §19 odst. 2 a 3 zákona č. 1/1991 Sb.,
o zaměstnanosti, uložena pokuta ve výši 25 000 Kč obchodní společnosti Innel, s. r. o.,
se sídlem v Bystřici nad Pernštejnem, Nádražní 664, za zaměstnávání cizinců, s nimiž
neuzavřela pracovněprávní vztah, za neoznámení volných pracovních míst a za neoprávněné
získávání zaměstnanců ze zahraničí.
Proti rozhodnutí se žalobce odvolal a o jeho odvolání žalovaný rozhodl dne 9. 8. 2001
žalobou napadeným rozhodnutím tak, že výrok rozhodnutí orgánu I. stupně změnil v právní
kvalifikaci (vypustil ust. §1 odst. 6 zákona č. 1/1991 Sb., o zaměstnanosti) a doplnil do
výroku označení subjektu, kterému se sankce ukládá. V ostatním výrok orgánu I. stupně
zůstal nezměněn.
Včas podanou žalobou u Vrchního soudu v Praze se žalobce domáhá zrušení
napadeného rozhodnutí pro nezákonnost, kterou spatřuje v tom, že rozhodnutí orgánu
I. stupně bylo vydáno a doručeno po více jak 15 měsících od zahájení řízení, dále nebyla
dodržena subjektivní lhůta stanovená pro uložení pokuty v ust. §9 odst. 1 zákona
č. 9/1991 Sb. - podle žalobcova názoru, jestliže řízení o jejím uložení bylo zahájeno
7. 2. 2000, nemohla být pokuta uložena po 7. 2. 2001, což nerespektoval ani odvolací orgán,
jenž o odvolání rozhodoval rok a jeden den po vyhotovení protokolu o výsledku kontroly
dodržování pracovněprávních a mzdových předpisů ze dne 8. 8. 2000. Dále žalobce
zpochybňuje oprávnění žalovaného zkoumat platnost uzavřených obchodních smluv mezi ním
a jeho obchodními partnery L. B. a Malým podnikem Arkan - organizační složkou pro ČR.
Žalobce namítá, že závěry orgánu I. stupně i žalovaného v otázce charakteru obchodních
smluv zasahují do výlučné pravomoci soudů a smluvní volnosti podnikatelů. Porušení
procesního předpisu (zákona č. 71/1967 Sb., o správním řízení) spatřuje žalobce v tom, že
úřad práce vedl řízení o kontrole několika svými zaměstnanci, rozhodnutí
o pokutě vyřizoval jiný zaměstnanec a rozhodnutí podepsal ředitel úřadu práce, v čemž
žalobce spatřuje řízení vedené správní komisí, k čemuž neměl úřad práce potřebný zákonný
podklad; napadá též podjatost zaměstnanců úřadů práce rozhodujících o námitkách v řízení
o kontrole dodržování pracovněprávních a mzdových předpisů. Žalobce konečně zpochybňuje
užití výsledků řízení o kontrole vedeného podle zákona o státní kontrole jako podkladu
pro rozhodnutí o pokutě.
Podáním ze dne 11. 12. 2001 žalobce změnil označení žalovaného z „Ministerstvo
práce a sociálních věcí ČR“ na „Česká republika - Ministerstvo práce a sociálních věcí“.
Žalovaný ve svém vyjádření namítl, že řízení o uložení pokuty žalobci bylo zahájeno
oznámením ze dne 7. 2. 2001, nikoliv 7. 2. 2000, jak uvádí žalobce. Rozhodnutí úřadu práce
tedy nebylo vydáno po 15 měsících od zahájení řízení, třebaže bylo vydáno po uplynutí lhůt
podle §49 odst. 2 správního řádu, aniž bylo požádáno o prodloužení lhůty a účastník byl
o tomto postupu informován. Toto porušení zákona však dle žalovaného samo o sobě
nezpůsobuje nezákonnost rozhodnutí. Dále se žalovaný vyjádřil k žalobním námitkám
týkajícím se řízení o státní kontrole (pro řízení o námitkách neplatí správní řád)
a k personálnímu složení orgánu prvé instance; především zdůraznil, že v řízení správním
může dojít ke změně zaměstnanců správního orgánu, kteří řízení vedou - zásada platící
v řízení soudním a projevující se právem na zákonného soudce v řízení správním (ani při
výkonu státní kontroly) neplatí. K postupu správních orgánů ve vztahu k uzavřeným
obchodním smlouvám žalovaný uvedl, že nehodnotil jejich platnost, náležely jako důkaz
listinou mezi podklady pro rozhodnutí. Žalovaný přisvědčuje žalobci, pokud jde o názor
na počátek běhu subjektivní lhůty pro uložení pokuty a klade jej nejpozději k vyhotovení
protokolu o kontrolním zjištění. Pokutu považuje za uloženou včas, neboť §9 odst. 1 zákona
č. 9/1991 Sb., stanovící jednoroční subjektivní lhůtu pro uložení pokuty, neklade požadavek,
aby rozhodnutí v této lhůtě nabylo právní moci a žalobce vztahuje v žalobě konec běhu lhůty
spíše k vydání rozhodnutí odvolacího orgánu, nežli k jeho právní moci. Žalovaný k odvolání
žalobce pouze změnil právní kvalifikaci skutku, pokuta tedy byla uložena orgánem prvé
instance při zachování lhůty podle §9 odst. 1 cit. zákona (11. 5. 2001 bylo rozhodnutí orgánu
prvé instance doručeno žalobci), neboť šlo o pokutu za totéž jednání a v téže výši. Žalovaný
obecně poukazuje na skutečnost, že délka lhůt pro uložení pokut za spáchání správních
deliktů je různými předpisy stanovena různě, ale za situace, kdy se na tato řízení vztahují
předpisy o správním řízení neodráží „patrně“ délka těchto lhůt dobu nezbytnou
k pravomocnému ukončení řízení. Příkladmo žalovaný uvádí délku jednoměsíční lhůty
pro uložení pořádkové pokuty podle zákona o státní kontrole.
Práva na podání repliky k vyjádření žalovaného žalobce nevyužil.
Nejvyšší správní soud převzal věc k dokončení od Vrchního soudu v Praze na základě
ust. §132 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“), podle nějž řízení
neskončená u vrchních soudů do 31. 12. 2002 převezme a dokončí Nejvyšší správní soud.
Postupuje přitom podle části třetí hlavy druhé dílu prvního s. ř. s., tj. podle ustanovení
pro řízení o žalobách proti rozhodnutím správních orgánů. Nejvyšší správní soud udělil
účastníkům řízení potřebná procesní poučení; žalobce podáním ze dne 25. 4. 2003 výslovně
souhlasil s rozhodnutím věci bez nařízení jednání, žalovaný se k výzvě soudu v propadné
lhůtě k této věci nevyjádřil, a má se proto v souladu s §51 odst. 1 s. ř. s. za to, že souhlasí
též - o tomto následku byl ve výzvě soudu ze dne 23. 4. 2003 poučen.
Ze správních spisů soud zjistil, že Úřad práce ve Žďáru nad Sázavou provedl u žalobce
kontrolu dodržování pracovněprávních a mzdových předpisů v období od 16. 5. 2000.
O výsledku kontroly byl dne 8. 8. 2000 pořízen protokol, z nějž vyplývá, že úřad práce
kvalifikoval jako porušení předpisů o zaměstnanosti, jestliže na základě smlouvy o dílo
se dvěma subjekty (Malý podnik Arkan a L. B.) plnily běžné úkoly žalobce (zámečnické
práce, výroba plastových dílů, montáž a odjehlování) osoby ukrajinské státní příslušnosti;
žalobce nepožádal o povolení získávat zaměstnance ze zahraničí a v rozhodném období
nahlásil úřadu práce pouze jedno volné místo. Námitky proti tomuto protokolu byly úřadem
práce dne 9. 12. 2000 (pozn. soudu: doručenka připojená u tohoto sdělení svědčí
o tom, že jde o chybné datum, neboť listina byla doručena již 25. 9. 2000) označeny
za nedůvodné. Odvolání proti rozhodnutí o námitkách zamítl ředitel Úřadu práce ve Žďáru
nad Sázavou dne 22. 11. 2000. Správní řízení o uložení pokuty za porušení pracovněprávních
předpisů zahájil úřad práce přípisem ze dne 7. 2. 2001, který byl žalobci doručen 12. 2. 2001.
Rozhodnutí o uložení pokuty úřad práce vydal dne 7. 5. 2001; (pozn. soudu: na rozhodnutí,
jež soudu poskytl žalobce, je uvedeno datum vydání 7. 5. 2000, stejnopis rozhodnutí na č. l. 19
správního spisu má v letopočtu opravený rok 2000 na 2001 - nestalo se tak způsobem
předvídaným ust. §47 odst. 6 správního řádu, zejména účastník řízení nebyl o opravě
vyrozuměn, nicméně ze všech uváděných okolností - zejména posloupnosti jednotlivých úkonů
v řízení, o nichž jsou založeny doklady ve správním spise, je evidentní, že rozhodnutí bylo
vydáno v roce 2001) doručeno bylo dne 11. 5. 2001. V jednání žalobcově spatřoval porušení
§1 odst. 6 a §19 odst. 2 a 3 zákona č. 1/1991 Sb., o zaměstnanosti, a uložil pokutu ve výši
25 000 Kč. Na základě odvolání podaného u úřadu práce dne 21. 5. 2001 rozhodlo
Ministerstvo práce a sociálních věcí dne 9. 8. 2001 o změně rozhodnutí prvostupňového
orgánu tak, že změnilo právní kvalifikaci - ve výroku vypustilo ustanovení §1 odst. 6
cit. zákona o zaměstnanosti. Rozhodnutí o odvolání bylo žalobci doručeno 16. 8. 2001. (Pozn.
soudu: ve správním spise žalovaného, který obsahuje pouze nečíslované listy, se nachází
jen koncept rozhodnutí o odvolání a dále text, který nemá náležitosti stejnopisu rozhodnutí;
porovnáním tohoto textu s textem rozhodnutí připojeným ve fotokopii žalobcem k žalobě
dospěl soud k závěru, že jde o text rozhodnutí, k němuž se váže dodejka připojená k úřednímu
záznamu používanému žalovaným jako interní doklad o odeslání korespondence).
Žaloba je důvodná.
Stěžejní žalobní námitkou, o níž soud musel uvážit, je námitka prekluze pro uložení
sankce podle §9 odst. 1 zákona č. 9/1991 Sb., o zaměstnanosti a působnosti orgánů České
republiky na úseku zaměstnanosti. Pokud by totiž soud došel k závěru, že došlo k zániku
trestnosti správního deliktu, pozbývá smyslu a účelu soudního přezkumu správního
rozhodnutí zabývat se dalšími žalobními námitkami.
Podle §9 odst. 1 zákona č. 9/1991 Sb., o zaměstnanosti a působnosti orgánů České
republiky na úseku zaměstnanosti, je orgán kontroly oprávněn ukládat zaměstnavatelům
za zaviněné porušení povinností, jejichž dodržování je oprávněn kontrolovat, pokuty
až do částky 250 000 Kč a při opětovném porušení povinností, za jejichž nedodržení byla
již pokuta uložena, až do částky 1 000 000 Kč. Pokutu lze uložit ve lhůtě jednoho roku
ode dne, kdy se orgán kontroly dozvěděl o porušení povinností zaměstnavatelem, nejpozději
však do tří let ode dne, kdy je zaměstnavatel porušil.
Ze správních spisů - přes řadu potíží s označováním dat úředních písemností, s nimiž
se zřetelně potýkal správní orgán I. stupně, a přes výše uvedenou nedůslednost ve vedení
správního spisu žalovaného - má soud za prokázané, že kontrola dodržování
pracovněprávních a mzdových předpisů žalobcem byla ukončena protokolem ze dne
8. 8. 2000. Tohoto dne, kdy byla kontrola ukončena, se Úřad práce ve Žďáru nad Sázavou
dozvěděl o porušení povinnosti - nepochybně nejpozději tohoto dne totiž úřad práce seznal
skutečnosti, z nichž plynulo důvodné podezření, že k porušení povinností došlo. Přitom
nebylo třeba, aby již v tomto okamžiku bylo najisto postaveno, že k porušení povinností
došlo; není podstatné, že poté byl protokol o kontrole dále projednáván a že řízení o uložení
pokuty bylo zahájeno ještě později, s podstatným časovým odstupem. Tyto úkony
již probíhaly v jednoroční lhůtě pro uložení pokuty. Řízení o uložení pokuty bylo zahájeno
přípisem ze dne 7. 2. 2001 doručeným žalobci 12. 2. 2001. Rozhodnutí úřadu práce o uložení
pokuty bylo vydáno 7. 5. 2001, doručeno bylo 11. 5. 2001, rozhodnutí žalovaného o odvolání
bylo vydáno 9. 8. 2001, doručeno žalobci bylo 16. 8. 2001.
Učinit závěr o tom, zda pokuta byla uložena včas, znamená uvažovat o smyslu
institutu lhůt při uplatňování pravomoci obecně a poté o smyslu lhůt pro zánik trestnosti
za správní delikt zvláště. Jak již několikrát konstatoval Ústavní soud - a Nejvyšší správní soud
nemá důvodu ve své rozhodovací činnosti se od tohoto názoru odchýlit - smyslem právního
institutu lhůty obecně je snížení entropie (neurčitosti) při uplatňování práv, resp. pravomocí,
časové omezení stavu nejistoty v právních vztazích, urychlení procesu rozhodování s cílem
reálného dosažení zamýšlených cílů (srov. například sp. zn. III. ÚS 545/99). Zákonodárce
tedy časově limitoval správní orgán v možnosti potrestat správní delikt s obecným cílem
omezit stav nejistoty v právních vztazích (a o nejistotě lze nepochybně uvažovat za situace,
kdy správní orgán v řízení o státní kontrole vytýká zaměstnavateli po dobu trvající několik
měsíců porušení předpisů o zaměstnanosti). Časové omezení možnosti uplatnit státní moc
vůči tomu, kdo se dopustil správního deliktu, má však i další důvody: uplynutím času
by nepochybně narůstaly obtíže spojené s dokazováním (důkazy by například nebylo
lze opatřit nebo by jejich síla byla oslabena) a postupem času slábne až zaniká potřeba reakce
na delikt. Stanovení lhůty pro zánik trestnosti správního deliktu tedy na straně jedné
představuje nepřekročitelný časový limit směřující vůči státu, který v takto určené lhůtě musí
být připraven delikt potrestat, na straně druhé přináší právní jistotu delikventovi, že pokud
se tak nestane, nárok státu na uplatnění státní moci zaniká.
Slovní spojení užité zákonodárcem, totiž „pokutu lze uložit…“ lze chápat trojím
způsobem. Buď tak, že rozhodnutí o sankci musí být v jednoroční lhůtě vydáno, nebo tak,
že musí být doručeno, anebo tak, že ve stanovené lhůtě musí nabýt právní moci. Za situace,
kdy zákonodárce v textu ustanovení §9 odst. 1 cit. zákona č. 9/1991 Sb. neposkytl žádný
další pokyn (například příkaz, že ve stanovené lhůtě musí být rozhodnutí doručeno) a délka
lhůty umožňuje, aby i při aplikaci nejdelších zákonných lhůt pro rozhodnutí ve správním
řízení (§49 správního řádu) bylo správní řízení i s přiměřenou rezervou provedeno
a dokončeno u správních orgánů obou stupňů, vyjadřuje soud své přesvědčení, že výše
uvedeným principům, na nichž stojí smysl lhůty pro zánik trestnosti správního deliktu,
odpovídá závěr, že uložením pokuty je nutno rozumět pravomocné rozhodnutí. Pokud
by pro uložení pokuty postačovalo pouhé vydání rozhodnutí orgánu prvého stupně, nebylo
by možno zabránit prodlužování řízení na úkor účastníka; důkaz o tom, že rozhodnutí bylo
včas vydáno (ale nebylo například řadu měsíců omylem doručeno) je ve vztahu ke správním
orgánům vždy myslitelný. Ostatně potíže s označením data vydání rozhodnutí Úřadu práce
ve Žďáru nad Sázavou výše soudem demonstrované jsou toho názorným příkladem. Účastník
by se tak ani nemusel dozvědět, že mu pokuta byla „uložena“, tak jako se v projednávané věci
nedozvěděl, že datum vydání rozhodnutí bylo opraveno. S ohledem na konstitutivní charakter
rozhodnutí o uložení sankce za správní delikt soud nepovažuje ani možnost spočívající
v doručení rozhodnutí orgánu prvého stupně za správnou. Teprve materiální právní mocí
je dotčena právní sféra delikventova, neboť tímto okamžikem vznikne povinnost rozhodnutí
se podrobit. Výklad uvedeného ustanovení zákona č. 9/1991 Sb. nesmí podle přesvědčení
soudu umožňovat libovůli správního orgánu, který po několik měsíců odkládal zahájení
správního řízení (kontrola u žalobce proběhla v květnu 2000, řízení o uložení sankce bylo
zahájeno za devět měsíců, v únoru 2001). Rozhodnutí o uložení pokuty nabylo právní moci
16. 8. 2001, tedy po uplynutí jednoroční lhůty k uložení pokuty (lhůta uplynula dnem
8. 8. 2001).
Z uvedených důvodů soud napadené rozhodnutí pro nezákonnost zrušil (§78 odst. 1
s. ř. s.).
Pro rozhodnutí ve věci samé neměla žádný význam chybná oprava žaloby,
kterou žalobce označil za žalovaného Českou republiku - Ministerstvo práce a sociálních věcí,
neboť správní orgán má podle §33 odst. 2 s. ř. s. procesní způsobilost. Soud tuto vadu žaloby
neodstraňoval, neboť zákon (§69 s. ř. s.) jasně stanoví, že žalovaným je správní orgán,
který rozhodl v posledním stupni; kdo je žalovaným tedy určuje v žalobním řízení zákon
a nepřesnost žalobcova vyjádření na tom nemůže nic změnit ani způsobit nejasnost.
Zánik trestnosti deliktu, který byl předmětem řízení o sankci, způsobuje,
že je irelevantní zaobírat se dalšími žalobními námitkami.
Výrok o nákladech řízení se opírá o ustanovení §60 odst. 1 s. ř. s., podle něhož
má účastník, který měl ve věci plný úspěch, právo na náhradu nákladů řízení před soudem,
které důvodně vynaložil, proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl. Úspěšnému žalobci
proto soud přiznal náhradu nákladů řízení ve výši 4725 Kč; z toho činí 1000 Kč soudní
poplatek podle pol. č. 15 Sazebníku soudních poplatků (zákon č. 549/1991 Sb., o soudních
poplatcích, za použití čl. XXVI zákona č. 151/2002 Sb., podle nějž se za řízení zahájená
před 1. 1. 2003 poplatky vybírají podle dosavadních právních předpisů), 3500 Kč odměna
za zastupování účastníka řízení advokátem podle §11 vyhlášky č. 484/2000 Sb., kterou
se stanoví paušální sazby výše odměny za zastupování účastníka řízení advokátem nebo
notářem při rozhodování o náhradě nákladů v občanském soudním řízení, a to na základě
ustanovení §133 s. ř. s., podle něhož se odměna za zastupování advokátem v řízeních, která
byla zahájena přede dnem 1. 1. 2003 řídí podle dosavadních právních předpisů, a 3 x 75 Kč
paušální částka náhrady hotových výdajů za tři úkony právní služby (převzetí a příprava
zastoupení, sepsání žaloby, vyjádření k výzvě soudu) podle §13 vyhlášky č. 177/1996 Sb.
(advokátní tarif). Žalovanému bylo uloženo zaplatit náhradu nákladů řízení v přiměřené lhůtě
po právní moci rozsudku.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 30. října 2003
JUDr. Bohuslav Hnízdil
předseda senátu