ECLI:CZ:NSS:2009:4.ADS.79.2008:61
sp. zn. 4 Ads 79/2008 - 61
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Dagmar
Nygrínové a soudců JUDr. Marie Turkové a JUDr. Petra Průchy v právní věci žalobkyně: R. D.,
zast. Mgr. Luďkem Šikolou, advokátem, se sídlem Dvořákova 13, Brno, proti žalovanému:
Ministerstvo zdravotnictví, se sídlem Palackého náměstí 4, Praha 2, o kasační stížnosti
žalobkyně proti usnesení Městského soudu v Praze ze dne 26. 9. 2007, č. j. 12 Ca 47/2006 – 33,
takto:
Usnesení Městského soudu v Praze ze dne 26. 9. 2007, č. j. 12 Ca 47/2006 – 33,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Rozhodnutím Krajské hygienické stanice Moravskoslezského kraje (dále jen „správní
orgán prvního stupně“) ze dne 5. 8. 2005, č. j. 11114/213/05, bylo vyhověno žádosti Ředitelství
silnic a dálnic ČR, Správy Ostrava o časově omezené povolení provozovat nadlimitně hlučnou
silnici I/48 v úseku provozního staničení 51,983 - 67,598 km do 31. 12. 2008. Odvolání
žalobkyně proti tomuto usnesení bylo zamítnuto žalovaným jako nepřípustné rozhodnutím
ze dne 16. 12. 2005, č. j. SOZ -30.1-2.11.05-38081/I. V odůvodnění svého rozhodnutí žalovaný
uvedl, že v posuzovaném případě se jednalo o řízení vedené podle §31 odst. 1 zákona
č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví, tj. o správní řízení, v němž příslušný orgán ochrany
veřejného zdraví rozhoduje o návrhu na vydání časově omezeného povolení k provozování
zdroje nadlimitního hluku nebo vibrací. Žalovaný poukázal na §94 odst. 1 zákona o ochraně
veřejného zdraví, podle kterého se na rozhodování podle tohoto zákona vztahuje správní řád,
nestanoví-li tento zákon jinak. Zákon o ochraně veřejného zdraví v §94 odst. 2
mimo jiné stanoví, že účastníkem řízení podle §31 odst. 1 téhož zákona je pouze navrhovate l.
To podle žalovaného znamená, že tento navrhovatel je také jedinou osobou oprávněnou
rozhodnutí orgánu ochrany veřejného zdraví vydané v tomto řízení napadnout odvoláním.
Protože zákon č. 71/1967 Sb., o správním řízení (správní řád) je podle §94 odst. 1 zákona
o ochraně veřejného zdraví pouze subsidiárním předpisem a tentýž zákon v §94 odst. 2 výslovně
a jednoznačně omezuje okruh účastníků řízení o vydání povolení podle §31 od st. 1
pouze na navrhovatele, je podle žalovaného v daném řízení vyloučena aplikace §14 správního
řádu, která obecně vymezuje okruh účastníků správního řízení. S ohledem na §94 odst. 2 zákona
o ochraně veřejného zdraví je tak žalobkyně z účastenství v pře dmětném řízení vyloučena;
její odvolání žalovaný posoudil jako nepřípustné.
Proti rozhodnutí žalovaného podala žalobkyně žalobu, v níž namítala zkrácení na svých
právech tím, že žalovaný napadené rozhodnutí správního orgánu prvního stupně potvrdil
a také tím, že s ní nebylo jednáno jako s účastníkem řízení podle §31 odst. 1 zákona o ochraně
veřejného zdraví. Vyjádřila názor, že je dotčena na svém vlastnickém právu chráněném čl. 11
odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“) včetně práva na pokojné užívání
majetku ve smyslu čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních
svobod, dále právu na ochranu zdraví ve smyslu čl. 31 Listiny a čl. 12 Mezinárodního paktu
o hospodářských, sociálních a kulturních právech, právu na příznivé životní prostředí chráněném
čl. 35 Listiny a právu na spravedlivý proces a rovnost účastníků v řízení podle čl. 37 odst. 3
a čl. 38 odst. 2 Listiny. Žalobkyně zdůraznila, že měla právo zúčastnit se správního řízení
o udělení časově omezeného povolení podle §31 odst. 1 zákona o ochraně veřejného zdraví,
neboť v tomto řízení byla dotčena její práva.
Žalovanému dále vytýká, že nezjistil řádně skutkový stav a jeho rozhodnutí nesplňuje
požadavky §31 odst. 1 zákona o ochraně veřejného zdraví. Žalobkyně poukázala na skutečnost,
že je majitelkou obytného domu sousedícího s komunikací, která je zdrojem nadlimitního hluku
a vibrací, což zasahuje do jejího právního a také faktického po stavení. V důsledku hluku
totiž dochází ke snížení hodnoty její nemovitosti. Hluk rovněž negativně ovlivňuje její zdravotní
stav (žalobkyně podrobně rozebrala jakým způsobem hluk působí na zdravotní stav obyvatel).
Namítala rovněž, že správní orgán prvního stupně v rozhodnutí nevymezuje, z jakých vážných
důvodů nelze hygienické limity dodržet, jaká přicházejí v úvahu další opatření k ome zení hluku
a vibrací a nezdůvodnil ani, jak jednotlivá opatření (jejich kombinaci) zvažoval vzhledem
ke kritériu rozumně dosažitelné míry jejich účinku. Podle žalo bkyně tak nedošlo k posouzení
a výběru z alternativ protihlukových opatření a jejich kombinací z hlediska účinnosti
a dosažitelnosti. V důsledku toho, že jí žalovaný nepřiznal postavení účastníka řízení s možností
hájit svá práva v řízení před správním orgánem, byla tak zkrácena na právech, jež by jí příslušela
zejména podle §3 odst. 1 až 4, §32, §33 a §46 správního řádu. Na uvedené argumentaci
podle žalobkyně nic nemění ani to, že jí zůstává právo žalovat až konečné rozhodnutí vydané
na základě §31 odst. 1 zákona o ochraně veřejného zdraví. Poukázala na skutečnost, že osoba
stojící mimo správní řízení nemá záruku, že se dozví o tom, že řízení o výjimce je vedeno
a že bylo vydáno rozhodnutí.
Namítala rovněž, že úprava okruhu účastníků řízení podle §31 odst. 1 ve spojení s §94
odst. 2 zákona o ochraně veřejného zdraví je neústavní, neboť odporuje výše uvedeným
ústavním garancím, když bere správnímu orgánu možnost, aby jako s účastníkem řízení zacházel
též s osobou, která může být rozhodnutím vydávaným v řízení o výjimce z hlukových limitů
dotčena ve svých právech a to i v právech ústavně chráněných. Na podporu svých tvrzení
žalobkyně poukázala na nález Ústavního soudu ze dne 26. 4. 2005, sp. zn. Pl. ÚS 21/04, a dodala,
že podle čl. 11 odst. 1 Listiny má vlastnické právo vš ech vlastníků stejný zákonný obsah
a ochranu a není tedy možné zvýhodňovat vlastníka nadlimitního zdroje hluku nad vlastníkem
hlukem postižené nemovitosti tím, že by vlastníku dotčené nemov itosti ve správním řízení
vůbec nebylo umožněno hájit svá práva. Pokud předmětná úprava účastenství podle zákona
o ochraně veřejného zdraví preferuje ochranu práv jedné skupiny vlastníků před právy ostatních
vlastníků, nemůže se jednat o úpravu ústavně konformní. Žalobkyně tak dospěla k závěru,
že právní úprava účastenství v řízení o povolování výjimek podle §31 odst. 1 zákona o ochraně
veřejného zdraví ve spojení s §94 odst. 2 téhož zákona je neústavní a navrhla, aby městský soud
podle čl. 95 odst. 2 Ústavy ve spojení s §48 odst. 1 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb., soud ní řád
správní (dále jen „s. ř. s.”) řízení přerušil a věc předložil k posouzení Ústavnímu soudu.
Navrhovala rovněž, aby městský soud rozhodnutí žalovaného zrušil, věc mu vrátil k dalšímu
řízení a uložil mu povinnost nahradit žalobkyni náklady řízení.
Žalovaný ve svém vyjádření k žalobě poukázal na povahu ř ízení podle §31
odst. 1 zákona o ochraně veřejného zdraví a konstatoval, že z dikce cit. ustanovení,
v němž je mimo jiné uvedeno, že orgán ochrany veřejného zdraví časově omezené povolení vydá,
jestliže osoba (provozovatel hluku) prokáže, že hluk nebo vibrace budou omezeny na rozumně
dosažitelnou míru, jednoznačně vyplývá, že za splnění v něm uvedených podmínek vzniká
žadateli na vydání časově omezeného povolení právní nárok. V předmětném řízení
bylo prokázáno, že hluk bude omezen na rozumně dosažitelnou míru a rozhodnutí správního
orgánu prvního stupně bylo vydáno v souladu se zákonem. K tvrzení žalobkyně, že je hlukem
dlouhodobě obtěžována, což má vliv na její majetkové poměry, p ohodu bydlení, kvalitu života
a zdravotní stav, žalovaný uvedl, že tyto námitky s věcí nesouvisejí a je nutno je považovat
za právně irelevantní. Dovozoval, že i pokud by žalobkyně byla účastníkem v předmětném řízení,
nemohly by být její námitky zohledněny. Žalovaný se neztotožnil s námitkou žalobkyně ohledně
zkrácení na jejích právech tím, že s ní nebylo jednáno jako s účastníkem řízení ,
neboť v tomto řízení se nejedná o realizaci subjektivních práv žalobkyně,
která by jí podle veřejnoprávního předpisu náležela. Jde výlučně o ochranu veřejného zájmu,
o posuzování hledisek, týkajících se ochrany veřejného zdraví, tedy o speciální činnost orgánů
ochrany veřejného zdraví, která má odborný charakter a výkon státní správy v této oblasti
je důsledkem tohoto odborného posouzení tam, kde to předpis stanoví. Účastenství
v takovém řízení nemůže být založeno ani zájmem, který má žalobkyně z důvodu
jejích soukromých práv, neboť pouhý zájem platnou normou práva veřejného nechráněný,
nemůže založit požadovaná procesní práva. Žalovaný uzavřel, že §94 odst. 2 zákona o ochraně
veřejného zdraví zamezuje v řízení podle §31 odst. 1 tého ž zákona účast jiných osob
krom navrhovatele, aniž by se tím stal ústavně nekonformním, neboť tím nijak nezasáhl
do hmotných práv třetích osob, tedy i žalobkyně . Navrhoval, aby Městský soud v Praze žalobu
zamítl a nepřiznal žalobkyni náhradu nákladů řízení.
Městský soud v Praze usnesením ze dne 26. 9. 2007, č. j. 12 Ca 47/2006 – 33, žalobu
odmítl podle §46 odst. 1 písm. c) zák. č. 150/2002 Sb., soudní řád spr ávní (dále jen „s. ř. s.“)
jako podanou osobou k tomu zjevně neoprávněnou. V odůvodnění usnesení odkázal na §65
odst. 1 a 2 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen s. ř. s.) a vyslovil názor,
že žalobní legitimace žalobkyně může vyplývat toliko z ustanovení §65 odst. 2 s. ř. s.,
pokud by ovšem žalobkyně skutečně měla postavení účastníka řízení před správním orgánem.
Městský soud poukázal na ustanovení §31 odst. 1, §94 odst. 1 a 2 zákona o ochraně veřejného
zdraví, z nichž dovodil, že správn í řád je vůči zákonu o ochraně veřejného zdraví subsidiárním
právním předpisem. Obecné ustanovení §14 správního řádu o tom, kdo je účastníkem řízení
tedy nelze použít, neboť zvláštní úprava v §94 odst. 2 cit. z ákona výslovně určuje,
kdo je účastníkem řízení. Žalobkyně tak s ohledem na naposledy uvedené ustanovení zákona
o ochraně veřejného zdraví nebyla a nemohla být účastníkem správního řízení, jehož výsledkem
bylo vydání napadeného rozhodnutí. Městský soud uvedl, že pokud soudní řád správní omezil
žalobní legitimaci jen na toho, kdo byl účastníkem správního řízení, pak se tak stalo v ústavních
mezích, neboť článek 36 odst. 2 Listiny stanoví, že ten, kdo tvrdí, že byl na svých právech
zkrácen rozhodnutím orgánu veřejné správy, může se obrátit na soud, aby přezkoumal zákonnost
takového rozhodnutí, nestanoví-li zákon jinak. V tomto případě zákonodárce využil při tvorbě
zákona o ochraně veřejného zdraví možnosti omezit okruh účastníků jen na navrhovatele,
čímž v důsledku §65 s. ř. s. prakticky znemožnil třet ím osobám domáhat se soudní kontroly
takového rozhodnutí; proto zde podle názoru městského soudu není důvod považovat
takové zákonné ustanovení za neústavní, takováto výluka je ústavně možná a nikdo jiný,
než navrhovatel v řízení podle §31 odst. 1 zákona o ochraně veřejného zdraví k žalobě
legitimován není. Městský soud dovodil, že v případech, kdy zákon omezuje účastenství
v některých druzích správního řízení jen na navrhovatele nedochází ke zkrácení třetích os ob
v jejich právech na ochranu veřejného zdraví, neboť tyto osoby nejsou kráceny v tomto právu,
musejí se však domáhat svého práva jinými prostředky, právními i mimoprávními, které právní
řád České republiky umožňuje či akceptuje.
Ve včas podané kasační stížnosti se žalobkyně (dále jen „stěžovatelka”) dovolává
nezákonnosti napadeného usnesení Městského soudu v Praze, tedy důvodu uvedeného v §103
odst. 1 písm. e) s. ř. s. Domnívá se, že žalobou napadenými rozhodnutími správních orgánů
ochrany veřejného zdraví byla zkrácena na svém právu na ochranu před hlukem, jakožto součásti
práva na ochranu zdraví (článek 31 Listiny), práva na ochranu výkonu vlastnického práva (čl. 11
Listiny, článek 1 Dodatkového protokolu k evropské Úmluvě o ochraně lidských práv
a základních svobod), práva na ochranu soukromého a rodinného života (článek 10 odst. 2
Listiny a článek 8 Evropské úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod) a práva
na příznivé životní prostředí. Podle názoru stěžovatelky je právo na ochranu před h lukem
jejím veřejným subjektivním právem, proti jehož porušení vydáním rozhodnutí správního orgánu
podle §31 odst. 1 zákona o ochraně veřejného zdraví se může domáhat ochrany postupem
podle §65 a násl. s. ř. s. před správním soudem. Namítá, že v důsledku §94 odst. 1 zákona
o ochraně veřejného zdraví, podle nějž je jediným účastníkem řízení o povolení k provozu
nadlimitního zdroje hluku navrhovatel, nemá k dispozici žádné právní prostředky, jak ovlivnit
délku dalšího překračování hluku, časový harmonogram odstraňování hlukové zátěže a zvolení
technického řešení tohoto stavu, ačkoliv tyto skutečnosti mají zásadní vliv na výkon jejích práv.
Rozhodnutí podle §31 odst. 1 zákona o ochraně veřejného zdraví může navrhovateli stanovit
povinnost k stavebnětechnickým nebo jiným úpravám na nemovitosti stěžovatelky,
aniž by ona měla možnost to jakkoliv ovlivnit, či se o tom vůbec dozvědět. Zákon o ochraně
veřejného zdraví neposkytuje stěžovatelce ani dalším dotčeným osobám procesní ochranu ve věci
zásahu do jejich hmotných práv v důsledku rozhodnutí o povolení k provozu nadlimitního zdroje
hluku. Stěžovatelka je přesvědčena, že napadené rozhodnutí městského soudu je v rozporu
s principem materiálního právního státu. K tomu poukázala na nálezy Ústavního soudu
sp. zn. Pl. ÚS 51/06, Pl ÚS 7/2000, I. ÚS 521/06, II. ÚS 228/04. Poukázala
rovněž na rozhodnutí rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 3. 2005,
č. j. 6 A 25/2002 - 42, ve kterém Nejvyšší správní soud mimo jiné vyslovil, že §65 odst. 1 s. ř. s.
nelze vykládat doslovným jazykovým výkladem, ale podle jeho smyslu a účelu,
a na další rozhodnutí (č. j. 1 Ao 1/2006 - 74, sp. zn. 2 As 64/2005, 4 As 75/ 2006)
tohoto soudu týkající se zásahů do veřejných subjektivních práv fyzických a právnických osob.
Stěžovatelka městskému soudu vytýká způsob, kterým se vypořádal s jejím návrhem,
aby pro rozpor úpravy okruhu účastníků řízení podle §31 odst. 1 zákona o veřejném zdraví
s ústavním předpisem - čl. 36 Listiny řízení dle článku 95 odst. 2 Ústavy ve spojení s ustanovení
§48 odst. 1 s. ř. s. přerušil a věc předložil Ústavnímu soudu k rozhodnutí. Namítá, že konstrukce
ustanovení §94 odst. 2 zákona o ochraně veřejného zdraví je v rozporu s ústavním pořádkem.
Navrhuje proto, aby Nejvyšší správní soud věc předložil Ústavnímu soudu k rozhodnutí.
Navrhuje rovněž, aby Nejvyšší správní soud usnesení Městského soudu v Praze
ze dne 27. 9. 2007, č. j. 12 Ca 47/2006 – 33, zrušil a věc vrátil Městskému soudu v Praze
k dalšímu řízení.
Žalovaný se ve vyjádření ke kasační stížnosti plně ztotožnil s výrokem a odůvodněním
napadeného usnesení městského soudu. Domnívá se, že městský soud své rozhodnutí dostatečně
a srozumitelně odůvodnil a řádně přezkoumal důvody, které vedly k vydání napadeného
rozhodnutí. Neshledává ani žádný jiný nedostatek, který by odůvodňoval podání kasační stížnosti
podle §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. Z dikce ustanovení §31 odst. 1 zákona o ochraně veřejného
zdraví, které stanoví i meze správní úvahy a podmínky, za nichž je možno povolení vydat,
lze jednoznačně dovodit, že za splnění v něm stanovených hmotněprávních podmínek vzniká
žadateli na povolení právní nárok. Tímto ustanovením se tak zakládá veřejné subjektivní právo
žadatele na vydání povolení, což již samo o sobě vylučuje, aby se jednalo o řízení,
v němž může být více účastníků ve vzájemném sporném postavení, jak předpokládá stěžovatelka.
V tomto řízení jde tedy výlučně o subjektivní veřejná práva navrhovatele. Stěžovatelka
dovolávající se ochrany svých práv, není podle žalovaného nositelem ani hmotných práv,
jichž se předmět řízení týkal, ani procesních práv, jejichž porušení by mohlo mít za následek
nezákonnost rozhodnutí ve věci samé, v důsledku čehož nesplňuje podmínky §65 odst. 1 a 2
s. ř. s. Nositelem práv a povinností je v dané věci pouze navrhovatel, na základě jehož žádosti
je zahajováno správní řízení podle §31 odst. 1 zákona o ochraně veřejného zdraví,
který je tak jediný legitimován k podání příslušné správní žaloby, jejímž prostřednictvím
by se mohl domáhat soudní kontroly rozhodnutí vydaného podle §31 odst. 1 zákona o ochraně
veřejného zdraví. Žalovaný považuje i s ohledem na judikat uru řešící otázku účastenství
v případech, kdy ji zvláštní zákon stanoví jinak než obecný procesní předpis (rozhodnutí
Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 12. 2003, č. j. 7 A 56/2002 – 54, a usnesení Ústavního
soudu ze dne 2. 6. 1997, sp. zn. IV. ÚS 208/96) , legislativní řešení účastenství v řízení podle §31
odst. 1 zákona o ochraně veřejného zdraví za ústavně konformní. Zdůrazňuje, že ve správním
řízení vedeném v dané věci postupovaly správní orgán y v souladu se zákonem. V řízení samém
se nejednalo o právech stěžovatelky a rozhodnutími správních orgánů nebyla dotčena její práva.
Navrhuje, aby Nejvyšší správní soud kasační stížnost jako nedůvodnou zamítl a nepřiznal
stěžovatelce náhradu nákladů řízení.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadené usnesení městského soudu,
vycházeje z principu vázanosti rozsahem a důvody kasační stížnosti ve smyslu ustanovení §109
odst. 2 s. ř. s. Postupoval však přitom i podle ustanovení §109 odst. 3 s. ř. s.,
podle něhož je sice Nejvyšší správní soud vázán důvody kasační stížnosti, což však neplatí, bylo -li
řízení před soudem zmatečné [§103 odst. 1 písm. c)] nebo bylo zatíženo vadou, která mohla mít
za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé, a nebo, je-li napadené rozhodnutí
nepřezkoumatelné [§103 odst. 1 písm. d)], jakož i v případech, kdy je rozhodnutí správního
orgánu nicotné.
Nejvyšší správní soud především konstatuje, že spornou otázkou mezi účastníky je otázka
účastenství stěžovatelky v řízení podle §31 zákona o ochraně veřejného zdraví, tedy řízení
o povolení časově omezené výjimky k provozování nadlimitně hlučné silnice, když §94 odst. 1
zákona o ochraně veřejného zdraví výslovně uvádí, že účastníkem řízení podle §31 odst. 1
uvedeného zákona je pouze navrhovatel, tedy žadatel o udělení takové výjimky. V důsledku
toho se tak spornou mezi účastníky stala otázka žalobní legitimace stěžovatelky v soudním řízení.
Městský soud v Praze uvážil, že s ohledem na ustanovení §94 odst. 2 cit. zákona nemohla
být stěžovatelka účastníkem předchozího správního řízení a pokud soudní řád správní omezil
žalobní legitimaci jen na toho, kdo byl účastníkem správního řízení, pak se tak stalo v ústavních
mezích, neboť článek 36 odst. 2 Listiny stanoví, že ten, kdo tvrdí, že b yl na svých právech
zkrácen rozhodnutím orgánu veřejné správy, může se obrátit na soud, aby přezkoumal zákonnost
takového rozhodnutí, nestanoví-li zákon jinak. V tomto případě však zákonodárce využil
při tvorbě zákona o ochraně veřejného zdraví možnosti omezit okruh účastníků
jen na navrhovatele, čímž v důsledku §65 s. ř. s. znemožnil třetím osobám domáhat se soudní
kontroly takového rozhodnutí. Městský soud z toho činí závěr, že ke zkrácení práv stěžovatelky
na ochranu veřejného zdraví tak nemohlo dojít a uzavřel, že stěžovatelka je osobou zjevně
neoprávněnou k podání žaloby na přezkoumání takovéhoto rozhodnutí ve smyslu §46 odst. 1
písm. c) s. ř. s.
Nejvyšší správní soud především vyslovuje přesvědčení, že postup městského soudu,
jímž podle ustanovení §46 odst. 1 písm. c) s. ř. s. stěžovatelčinu žalobu odmítl, nepovažuje
za správný. Podle tohoto ustanovení soud usnesením odmítne návrh, jestliže byl podán osobou
k tomu zjevně neoprávněnou. Nejvyšší správní soud má za to, že v posuzované věci podmínky
pro postup podle tohoto ustanovení splněny nebyly.
Nejvyšší správní soud pokládá v této souvislosti za potřebné připomenout předchozí
právní úpravu a vývoj institutu žaloby podané osobou neoprávněnou (zjevně neoprávněnou)
v Občanském soudním řádu č. 99/1963 Sb., a výklad k němu, uvedený v publikaci Občanský
soudní řád 5. vydání str. 1188. Přestože jde o výklad k ustanovení zákona obsaženém
v bývalé části 5 o. s. ř. v jeho znění do 31. 12. 2002, lze tento výklad podle Nejvyššího správního
soudu použít i ve vztahu k ustanovení §46 odst. 1 písm. c) s. ř. s., neboť se týká rovněž postupu
a výkladu pojmu návrhu, který podala osoba zjevně neoprávněná.
Podle uvedeného výkladu zákonodárce v tomto ustanovení převzal i důvod nedostatku
věcné legitimace k návrhu, a vyjádřil jej pojmem „neoprávněné osoby“ (po novele o. s. ř.
„zjevně neoprávněné osoby“). Tím došlo k jistému smísení procesní a hmotné legitimace a stalo
se tak nanejvýš subtilní otázkou, jak oba tyto případy odlišit. Jde tu o to, že žalobce musí být s t o,
aby tvrdil své právo, které napadeným rozhodnutím mohlo být zkráceno. Jinak řečeno, není- li
tu vůbec subjektivní právo žalobce, které by mohlo být rozhodnutím dotčeno, není žaloba
přípustná a řízení o ní musí být zastaveno. To je ovšem nekorektní, neboť řízení o žalobě
se zastavuje, protože žalobce je neoprávněnou osobou – ale tím je současně řečeno to,
co mělo být řečeno až zamítavým rozsudkem ve věci samé, že totiž žalobce nemá ono právo,
které v žalobě tvrdí. Soud tak má procesním rozhodnutím rozhodnout věc samu, pod maskou
procesní legitimace řešit otázku legitimace věcné. Jinak řečeno: i když materiálně chybí tvrzené
subjektivní právo (hmotná legitimace), nechybí tvrzení jako předpoklad procesní (procesní
legitimace), a není tedy důvod, aby řízení řá dně neproběhlo a neskončilo zamítavým rozsudkem.
Pro správné použití tohoto ustavení by měla být rozhodující úvaha o tom, že zastavení řízení
podle §250d odst. 3 o. s. ř. přichází v úvahu tehdy, je -li zřejmé, že je vyloučeno, aby žalobci
tvrzené právo vůbec příslušet mohlo (tak například, je-li žalobce právnickou osobou a tvrzené
právo může podle zákona příslušet jen osobě fyzické, je-li cizincem, ale právo může příslušet
jen státnímu občanu, atd.). Řádný postup v řízení a věcné rozhodnutí (zamítnutí žalo by
rozsudkem) pak bude na místě při negativní odpovědi na tuto otázku, tedy při zjištění, že tvrzené
právo žalobci příslušet zásadně může.
Nejvyšší správní soud pak dále poukazuje na rozsudek Vrchního soudu v Praze ze dne
30. 6. 1995, sp. zn. 6 A 56/94, k výkladu, kdy je žaloba podána osobou neoprávněnou.
Podle uvedeného rozsudku zastavení řízení předsedou senátu proto, že žaloba byla podána
osobou neoprávněnou (§250d odst. 3 o. s. ř.), nyní odmítnutí návrhu soudem podle §46 odst. 1
písm. c) s. ř. s. j ako podaného osobou k tomu zjevně neoprávněnou, přichází v úvahu
jen při nedostatku procesní legitimace; u nedostatku legitimace hmotné bude takový postup
výjimečný, a to jen tam, kde takový nedostatek je zjistitelný okamžitě, zpravidla již ze žaloby
samotné, např. v těch případech, kdy žalobce tvrdí porušení práva, jehož již pojmově
vůbec nemůže být nositelem.
Podle výkladu k Soudnímu řádu správnímu, komentář, první vydání, a to k ustanovení
§46 odst. 1 písm. c) s. ř. s., str. 97 a 98 – ze znění ustanovení §46 odst. 1 písm. c) (které dovoluje, resp. ukládá, aby soud odmítl návrh, je -li podán „osobou k tomu zjevně
neoprávněnou“), vyplývá, že zákonodárce, narozdíl od případu předčasnosti, opožděnosti
či nepřípustnosti návrhu podle písm. b) nebo d) téhož ustanovení, počítá s tím,
že někdy bude nejasnou otázka, zda aktivní legitimace k podání návrhu je či není dána
(např. u návrhu na obnovu řízení), takže neoprávněnost navrhovatele nebude „zjevná“.
Z toho je nutné vyvodit, že soud může návrh po jeho podání odmítnout jen když nedostatek
aktivní legitimace je zcela nesporný, nepochybný, ale pokud tomu tak není, musí soud návrh
„propustit“ do řízení ve věci, kde teprve, vyjde -li nedostatek aktivní legitimace navrhovatele
najevo, bude s ohledem na tuto skutečnost věc posouzena. Dovozuje, že ani pak, vyjde -li najevo
zjevná neoprávněnost podatele k takovému úkonu, není vyloučeno, aby byl návrh odmítnut.
Naopak návrh by byl podán osobou zjevně neoprávněnou, kdyby jej za osobu oprávněnou
podala osoba jiná, která by nebyla zákonným zástupcem, zmocněncem, případně opatrovníkem
osoby oprávněné. V takovém případě musí soud návrh usnesení bez dalšího odmítnout.
Podle názoru Nejvyššího správního soudu v posuzované věci nejde o případ,
kdy je nedostatek aktivní legitimace žalobkyně na první pohled zcela zřejmý a nepochybný.
Tomuto závěru ostatně nasvědčuje i obsáhlé odůvodnění napadeného usnesení městského soudu,
v němž se uvedený soud otázkou aktivní legitimace stěžovatelky, ať již legitimace procesní
či hmotné, z hlediska ustanovení §65 odst. 1 a 2 s. ř. s., jakož i příslušných ustanovení zákona
o ochraně veřejného zdraví, konkrétně §31 odst. 1 cit. zákona ve vztahu k §94 odst. 1 a 2
téhož zákona, podrobně zabýval. Podle názoru Nejvyššího správního soudu podpořeného
výše uvedeným výkladem měl městský soud návrh „propustit do řízení“, kde teprve, vyšel- li
by nedostatek aktivní legitimace najevo, měl s ohledem na tuto skutečnost o návrhu rozhodnout
rozsudkem. V tomto se Nejvyšší správní soud zcela ztotožňuje s citovaným výkladem v
komentáři k občanskému soudnímu řádu a naopak ne zcela se ztotožňuje se závěrem v komentáři
k soudnímu řádu správnímu, kde je dovozováno, že ještě i po „propuštění“ věci do řízení –
vyjde-li po ověření potřebných skutečností, že chybí aktivní leg itimace účastníka k podání žaloby,
může žalobu odmítnout. Podle názoru Nejvyššího správního soudu se však v takovém případě
nemůže jednat o návrh podaný osobou „zjevně“ neoprávněnou. Pro úplnost Nejvyšší správní
soud dodává, že návrh by nemohl být odmítnut ani podle písm. a) téhož ustanovení, neboť
aktivní legitimace jeho podatele nepatří mezi podmínky řízení (při jejichž absenci lze návrh
odmítnout). Nejvyšší správní soud je přesvědčen, že v dané věci nebyly splněny podmínky pro
odmítnutí návrhu, uvedené v ustanovení §46 odst. 1 písm. c) s. ř. s., neboť nebylo možno zjistit
zcela okamžitě a bez dalších úvah, že návrh byl podán osobou k tomu zjevně neoprávněnou.
Městský sou v Praze měl proto ve věci nařídit jednání, případně postupovat podle §51 odst. 1 s.
ř. s. (tedy při splnění podmínek tam uvedených rozhodnout bez jednání), ale v každém případě ve
věci rozhodnout rozsudkem. Neučinil-li tak, odepřel stěžovatelce právo uvedené v čl. 36 odst. 1
Listiny základních práv a svobod, podle něhož se každý může domáhat stanoveným postupem
svého práva u nezávislého a nestranného soudu, a ve stanovených případech u jiného orgánu. Za
takto stanovený postup nepovažuje Nejvyšší správní soud odmítnutí žaloby podle §46 odst. 1
písm. c) s. ř. s., neboť ten, jak již bylo vý še zdůrazněno, lze vyhradit toliko případům nedostatku
procesní legitimace, např. absence osoby v právním slova smyslu na místě žalobce, nedostatku
tvrzení o poškozených právech, nedostatku tvrzení o tom, že napadené rozhodnutí bylo
nezákonné, a jen zcela zjevným nedostatkům legitimace hmotné, zjistitelným bez jakýchkoliv
pochyb, okamžitě zpravidla již ze žaloby samotné (např. v těch případech, kdy žalobce tvrdí
porušení práva, jehož již pojmově vůbec nemůže být nositelem – shodně též rozsudek Vrchního
soudu v Praze ze dne 30. 6. 1995, č. j. 6 A 56/94 – 28).
Nejvyšší správní soud proto uzavírá, že postup podle §46 odst. 1 písm. c) s. ř. s.,
tedy odmítnutí návrhu usnesením, jestliže návrh byl podán osobou k tomu zjevně neoprávněnou,
lze vyhradit pouze případům nedostatku procesní legitimace a jen zcela zjevným nedostatkům
legitimace hmotné, zjistitelným bez pochyb okamžitě, zpravidla již ze žaloby samotné.
Pokud tomu tak není, musí soud návrh propustit do řízení ve věci, kdy teprve, vyjde -li nedostatek
aktivní legitimace najevo, bude s ohledem na tuto skutečnost rozhodnuto ve věci rozsudkem,
neučiní-li tak, je jeho postup v rozporu s článkem 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod
a znamená jinou vadu řízení, která mohla mít za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé
(§109 odst. 3 věta za středníkem s. ř. s.). K ní musí soud přihlédnout z úřední povinnosti,
aniž by byl vázán rozsahem a důvody kasační stížnosti.
Nejvyšší správní soud pro úplnost k otázce aktivní legitimace stěžovatelky v tomto řízen í
odkazuje na své úvahy uvedené v rozsudku ze dne 31. 10. 2008, č. j. 4 Ads 49/2008 – 73,
kdy ve věci týchž účastníků (ve stejném procesním postavení) bylo zrušeno usnesení Městského
soudu v Praze ze dne 26. 9. 2007, č. j. 12 Ca 40/2006 – 39, kterým byla odmítnuta žaloba
stěžovatelky proti sdělení Ministerstva zdravotnictví ze dne 22. 6. 2005, č. j. HEM -301-27.5.05-
19168, (jímž bylo k odvolání žalobkyně (a dalších fyzických osob) proti sdělení Krajské
hygienické stanice Moravskoslezského kraje potvrzeno sta novisko správního orgánu I. stupně, že
s ohledem na §94 odst. 2 zákona o ochraně veřejného zdraví a o změně některých souvisejících
zákonů, nemůže být žalobkyně účastníkem řízení o povolení časově omezené výjimky k
provozování nadlimitně hlučné silnice I/48 Dobrá – Dolní Žukov, vedeném podle §31 odst. 1
téhož zákona). V označeném zrušujícím rozsudku Nejvyšší správní soud – v souvislosti s
konstatováním nutnosti soudního přezkumu přípisu žalovaného, který žalovaný a shodně s ním
městský soud pokládal za pouhé oznámení (konstatování) zákonné úpravy, avšak Nejvyšší
správní soud jej podle obsahu označil za rozhodnutí v materiálním slova smyslu o otázce
účastenství stěžovatelky v uvedeném řízení, se Nejvyšší správní soud k otázce aktivní legitimace
stěžovatelky v řízení podle §31 odst. 1 zákona o ochraně veřejného zdraví, tj. v řízení, v němž
příslušný orgán ochrany veřejného zdraví rozhoduje o návrhu na vydání časově omezeného
povolení k provozování zdroje nadlimitního hluku nebo vibrací, již vyjádřil. Stejně tak se vyjádřil i
k návrhu stěžovatelky na přerušení řízení podle §48 odst. 1 písm. a) s. ř. s. a předložení věci
Ústavnímu soudu, když konstatoval, že ustanovení §94 odst. 2 zákona o ochraně veřejného
zdraví nepovažuje za protiústavní. Při posouzení námitky stěžovatelky, která tvrdila, že toto
ustanovení je s ohledem na čl. 36 odst. 2 Listiny v rozporu s ústavním pořádkem, vycházel
Nejvyšší správní soud z usnesení tohoto soudu ze dne 2. 12. 2003, č. j. 7 A 56/2002 – 54, v němž
konstatoval, že pokud zákonodárce využil při tvorbě zákona možnosti omezit okruh účastníků
jen na žadatele, není zde důvod považovat takové zákonné ustanovení bez dalšího za neústavní.
Ke shodnému závěru došel i Vrchní soud v Praze ve svém rozhodnutí ze dne 7. 12. 2000, č. j. 6
A 90/2000 – 19, a rozhodnutí ze dne 20. 5. 2002, č. j. 5 A 175/2000 - 24.
K otázce ústavnosti právní úpravy obsažené ve zvláštním právním předpisu, zužujícím
účastenství ve správním řízení oproti obecné právní úpravě (správnímu řádu) se již vyjádřil
také Ústavní soud, který v usnesení ze dne 2. 6. 1997, sp. zn. IV. ÚS 208/96, vyslovil, že stanovení
okruhu účastníků řízení je věcí výkladu §12 odst. 1 zákona č. 63/1991 Sb., v platném znění,
podle něhož "účastníkem řízení je soutěžitel, o jehož právech a povinnostech sta novených tímto zákonem
má být v řízení rozhodnuto". Tato formulace, a to na rozdíl od úpravy původní, vylučuje, aby za účastníka řízení
byl považován i ten, jehož práva, právem chráněné zájmy nebo povinnosti mohou být rozhodnutím dotčeny,
nebo dokonce ten, kdo pouze tvrdí,že může být rozhodnutím přímo dotčen ve svých právech, právem chráněných
zájmech nebo povinnostech, a to až do doby, než se prokáže opak. Opačná interpretace by totiž popírala smysl
vymezení účastníka řízení v zákoně o ochraně hospodářské soutěže, který je zákonem speciálním. Stanovení
účastníků správního řízení na základě aplikace jak §14 zákona č. 71/19 67, tak na základě ustanovení
o účastnících správního řízení, obsaženého ve zvláštním předpise, v praxi sice p řichází v úvahu,
ovšem ve zcela jiných situacích, jako příklad lze uvést situace, kdy vedle účastníků správního řízení podle §14
odst. 1 zákona č. 71/1967 Sb. budou jako účastníci správního řízení vystupov at i jiné subjekty,
o nichž tak stanoví zvláštní předpis (např. na základě ustanovení §70 odst. 2 zákona č. 114/1992 Sb.,
o ochraně přírody a krajiny, které stanoví, za jakých podmínek je účastníkem řízení občanské sdružení,
a to "vedle" účastníků řízení, jejichž okruh vyplývá z §14 odst. 1 správního řádu). Nejvyšší správní soud
tak nespatřuje žádný důvod, proč by se měl od výše uvedené argumentace odchýlit a považovat
§94 odst. 2 zákona o ochraně veřejného zdraví za protiústavní. To však nemění nic na tom,
že otázka účastenství stěžovatelky ve správním řízení musí být soudem přezkoumána věcně
a její žalobu nelze odmítnout jako podanou osobou zjevně neoprávněnou.
Na základě výše uvedeného Nejvyššímu správnímu soudu nezbylo, než napadené
usnesení Městského soudu v Praze zrušit a věc vrátit tomuto soudu k dalšímu říze ní (§110
odst. 1 s. ř. s.). V dalším řízení je Městský soud v Praze vázán právním názorem
v tomto rozsudku vyjádřeným.
V novém rozhodnutí o věci rozhodne soud i o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti
(§110 odst. 3 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 29. dubna 2009
JUDr. Dagmar Nygrínová
předsedkyně senátu