ECLI:CZ:NSS:2018:4.AFS.110.2018:40
sp. zn. 4 Afs 110/2018 - 40
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Jiřího Pally a soudců
Mgr. Aleše Roztočila a Mgr. Petry Weissové v právní věci žalobkyně: Ing. G. S., zast. Mgr. Lucií
Růžičkovou, advokátkou, se sídlem Jana Růžičky 1165/2a, Praha 4, proti žalovanému: Finanční
arbitr, se sídlem Legerova 1581/69, Praha 1, o žalobě na ochranu proti nečinnosti žalovaného,
v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 20. 3.
2018, č. j. 11 A 162/2017 - 32,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á.
II. Žalovaný je povinen uhradit žalobci na nákladech řízení o kasační stížnosti částku
ve výši 3.400 Kč, a to do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku k rukám Mgr. Lucie
Růžičkové, advokátky, se sídlem Jana Růžičky 1165/2a, Praha 4.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Žalovaný (dále jen „stěžovatel“) se kasační stížností domáhá zrušení rozsudku Městského
soudu v Praze ze dne 20. 3. 2018, č. j. 11 A 162/2017 - 32, kterým soud podle §81 odst. 2
zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“) výrokem I. stěžovateli uložil
povinnost vydat nález ve věci vedené pod sp. zn. FA/ZP/1380/2016, o návrhu žalobkyně
na vydání bezdůvodného obohacení z pojistné smlouvy, a to do 30 dnů od právní moci tohoto
rozsudku. Výrokem II. uložil stěžovateli povinnost nahradit žalobkyni náhradu nákladů řízení
ve výši 8.800 Kč.
[2] Předmětem sporu je posouzení nečinnosti stěžovatele, resp. otázky, od jakého okamžiku
začíná stěžovateli běžet 90denní lhůta pro vydání rozhodnutí (nálezu) ve smyslu §15 odst. 1, část
první věty před středníkem, zákona č. 229/2002 Sb., o finančním arbitrovi, ve znění účinném
od 1. 2. 2016 (dále jen „zákon o finančním arbitrovi“). Soud upozornil, že ze správního spisu
je patrné, že Česká pojišťovna a. s. zaslala své vyjádření včetně podkladů stěžovateli
již 7. 12. 2016 s tím, že žalobkyně své podklady zaslala již dne 5. 10. 2016. Od 7. 12. 2016
uplynuly 3 měsíce, než stěžovatel zaslal žalobkyni poučení o právní pomoci, bezplatnosti
a nákladech řízení před finančním arbitrem. Toto poučení zaslala žalobkyně zpět 17. 3. 2017
a dne 20. 3. 2017 upřesnila svůj návrh. Od doručení upřesnění návrhu, tj. od 20. 3. 2017,
již není podle soudu ze správního spisu patrné, že by stěžovatel činil jakékoli úkony, resp. jakkoliv
doplňoval podklady řízení. Jestliže žalobkyně podala dne 14. 7. 2017 výzvu k opatření proti
nečinnosti podle §80 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, učinila tak v souladu se zákonem,
neboť bylo zřejmé, že od posledního úkonu stěžovatele učiněného směrem k žalobkyni uběhla
k datu výzvy lhůta převyšující zákonem stanovených 90 dnů. Na výzvu k opatření proti
nečinnosti stěžovatel nereagoval, a soud proto konstatoval, že žalobkyně bezvýsledně vyčerpala
prostředky, které jí správní řád stanovil k ochraně proti nečinnosti správního orgánu. Podle
soudu měl stěžovatel již 20. 3. 2017 k dispozici dostatek podkladů pro to, aby mohl ve věci
rozhodnout, a od tohoto data se proto počítá lhůta k vydání rozhodnutí. Nelze odhlédnout
ani od toho, že námitku promlčení vznesla Česká pojišťovna a. s. již 7. 12. 2016, a stěžovatel
proto měl dostatečný prostor k tomu, aby tuto námitku vyhodnotil a ve věci řádně rozhodl,
případně vyzval v souladu s §12 odst. 5 zákona o finančním arbitrovi žalobkyni, aby se ve lhůtě
15 dnů ode dne doručení výzvy vyjádřila k předběžnému právnímu posouzení věci. Stěžovatel
zaslal žalobkyni předběžné právní posouzení spolu s výzvou ke smíru a ke zpětvzetí návrhu
na zahájení řízení teprve až 6. 10. 2017. Stěžovatel nadto ani nadále nekonal a ve věci rozhodnutí
nevydal až do rozhodnutí soudu, který je dle ustanovení §81 odst. 1 s. ř. s. povinen rozhodovat
na základě skutkového stavu zjištěného ke dni svého rozhodnutí. Soud proto ze shora uvedených
důvodů dospěl k závěru, že žaloba je důvodná a podle §81 odst. 2 s. ř. s. uložil stěžovateli
povinnost rozhodnout ve věci ve lhůtě 30 dnů.
II. Obsah kasační stížnosti
[3] Proti výše uvedenému rozsudku podal stěžovatel včasnou kasační stížnost. Upozornil,
že ve věci již sám 23. 3. 2018 rozhodl nálezem a odpadl proto tvrzený důvod žaloby - údajná
nečinnost. Zdůraznil, že v řízení vydal nález nikoli na příkaz soudu, nýbrž konal úkony ve lhůtách
stanovených zákonem o finančním arbitrovi. Soudu vytkl, že rozhodl, aniž by měl pro své závěry
oporu ve skutkovém stavu. Navázal, že soud řádně nevyložil počátek a běh lhůty pro vydání
rozhodnutí stěžovatele, přestože právě na posouzení této otázky stojí a padá tvrzená nečinnost.
[4] Stěžovatel připomněl, že je mimosoudním orgánem řešení spotřebitelských sporů, jehož
primárním cílem je dosáhnout smírného řešení sporu. Dále uvedl, že je v současné době vystaven
koordinovanému postupu skupiny advokátů, která jej zahlcuje velkým množstvím formulářových
návrhů na zahájení řízení, výzev a dalších podání. Tím se stěžovatel dostává do prodlení
a v soudních řízeních na ochranu proti nečinnosti je mu ukládána povinnost vydat rozhodnutí
a nahradit úspěšným žalobcům náklady řízení. Stěžovatel odmítl, že by žaloba byla důvodná
a že by k jejímu projednání byly splněny podmínky.
[5] Ohledně důvodnosti žaloby namítl chybný výklad zákonných ustanovení týkajících
se počátku běhu lhůty k vydání rozhodnutí finančního arbitra, vnitřní rozpornost rozsudku
městského soudu a jeho nedostatečné odůvodnění.
[6] Podle právního názoru stěžovatele začíná lhůta pro vydání nálezu běžet až od uplynutí
lhůty uložené účastníkům řízení pro vyjádření se ke shromážděným podkladům ve smyslu §36
odst. 3 správní řádu s tím, že vyjádření se k podkladům je právem účastníků řízení a zahrnuje
též předkládání dalších podkladů. Teprve tehdy, pokud poté nevyplyne potřeba dalšího
shromažďování podkladů, stěžovatel ve věci rozhodne. Doplnil, že právě až po tomto vyjádření
(nebo po marném uplynutí lhůty) může stěžovatel s jistotou zhodnotit, zda byly shromážděny
všechny podklady nutné k rozhodnutí. Tento závěr plyne i z článku 8 písm. e) směrnice
o alternativním řešení spotřebitelských sporů.
[7] Stěžovatel též namítl, že rozhodnutí soudu není řádně odůvodněné, neboť se nezabývá
přiměřeností délky řízení materiálně, a to s ohledem na složitost věci, chování účastníků
a při zohlednění toho, co je pro účastníky v sázce. Těmito kritérii měl totiž soud zohlednit i řízení
po podání výzvy k opatření proti nečinnosti. Skutečnost, že stěžovatel neprovádí procesní úkony
vůči účastníkům, neznamená, že je nečinný, neboť v tomto období podklady vyhodnocuje a věc
právně posuzuje.
[8] Stěžovatel namítl, že žalobkyně bezvýsledně nevyčerpala prostředky ochrany ve správním
řízení (§79 odst. 1 s. ř. s.), neboť nebyla splněna podmínka marného uplynutí lhůty stanovené
zvláštním zákonem pro vydání rozhodnutí (§80 odst. 1 s. ř. s.). Stěžovatel proto navrhl
Nejvyššímu správnímu soudu, aby rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 20. 3. 2018,
č. j. 11 A 162/2017 - 32, zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
III. Vyjádření žalobkyně ke kasační stížnosti
[9] Žalobkyně ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedla, že napadený rozsudek považuje
za správný a řádně odůvodněný. Podle ní stěžovatel de facto napadl výrok o náhradě nákladů
žalobního řízení, a proto je kasační stížnost nepřípustná. Upozornila, že soud váže okamžik
počátku běhu lhůty na shromáždění podkladů pro vydání nálezu s tím, že daný okamžik
nelze spojovat s jakýmkoliv úkonem stěžovatele. Žalobkyně navázala, že je na odpovědnosti
stěžovatele, aby zajistil řádný průběh k řízení, k čemuž má ostatně dostatek oprávnění.
Upozornila, že nečinnost stěžovatele byla prokázána a doplnila, že je stěžovatel nečinný v řadě
dalších řízení, což dokládají odpovědi stěžovatele na žádosti o poskytnutí informací. Podle
žalobkyně soudy prozatím spolehlivě nevyřešily otázku, jaký vliv na běh lhůty pro vydání
rozhodnutí mají úkony stěžovatele, které mají výlučně administrativní charakter. Žalobkyně proto
navrhla Nejvyššímu správnímu soudu, aby kasační stížnost zamítl.
IV. Posouzení Nejvyšším správním soudem
[10] Nejvyšší správní soud posoudil formální náležitosti kasační stížnosti a shledal, že kasační
stížnost byla podána včas, jde o rozhodnutí, proti němuž je kasační stížnost přípustná,
a stěžovatel má vysokoškolské právnické vzdělání, které je podle zvláštních zákonů vyžadováno
pro výkon advokacie ve smyslu §105 odst. 2 s. ř. s. Poté přezkoumal napadený rozsudek
městského soudu v rozsahu kasační stížnosti a v rámci uplatněných důvodů, ověřil, zda netrpí
vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.), a dospěl
k závěru, že kasační stížnost není důvodná.
IV.1. Obsah správního spisu
[11] Nejvyšší správní soud z obsahu správního spisu zjistil, že správní řízení bylo zahájeno
na základě návrhu žalobkyně ze dne 24. 5. 2016. Dne 5. 10. 2016 žalobkyně k výzvě stěžovatele
odstranila vady návrhu na zahájení řízení. K návrhu se následně vyjádřila Česká pojišťovna a. s.
dne 7. 12. 2016 (doručením podání včetně příloh). Přípisem ze dne 8. 3. 2017 byla žalobkyně
poučena o bezplatnosti a nákladech řízení před stěžovatelem. Následně žalobkyně dne 20. 3. 2017
doručila stěžovateli upřesnění návrhu na zahájení řízení.
[12] Dne 14. 7. 2017 žalobkyně stěžovateli zaslala výzvu k opatření proti nečinnosti podle §80
správního řádu a vyzvala jej k odstranění průtahů a k bezodkladnému rozhodnutí v řízení.
Stěžovatel následně dne 6. 10. 2017 zaslal žalobkyni a České pojišťovně a. s. přípis obsahující
předběžné právní posouzení věci, výzvu k vyjádření a výzvu ke smíru a zpětvzetí návrhu
na zahájení řízení s tím, že na reakci určil žalobkyni a České pojišťovně a. s. lhůtu 15 dnů.
K žádosti žalobkyně prodloužil stěžovatel lhůtu k vyjádření do 7. 11. 2017. Dne 6. 11. 2017
zaslala žalobkyně stěžovateli své vyjádření k předběžnému právnímu posouzení. Dne 15. 2. 2018
stěžovatel vyzval žalobkyni k vyjádření k předběžnému právnímu posouzení. Dne 16. 2. 2018
žalobkyně reagovala, že své vyjádření poskytla již 6. 11. 2018. Dne 19. 2. 2018 stěžovatel vyzval
žalobkyni a Českou pojišťovnu a. s. k seznámení se s podklady pro vydání nálezu dne 6. 3. 2018
v 15:00 hod. Dne 7. 3. 2018, resp. 8. 3. 2018, zaslal stěžovatel kopii spisové
dokumentace České pojišťovně a. s., resp. žalobkyni. Dne 23. 3. 2018 vydal stěžovatel nález
č. j. FA/SRZP/1380/2016 - 11.
[13] Městský soud v Praze rozsudkem ze dne 20. 3. 2018, č. j. 11 A 162/2017 - 32, určil
stěžovateli povinnost vydat nález ve věci vedené žalovaným pod sp. zn. FA/ZP/1380/2016
do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku.
IV.2. K otázce pravomoci soudu ve správním soudnictví
[14] Nejvyšší správní soud se k právnímu postavení finančního arbitra již vyjádřil a shledal,
že „rozhodovací pravomoc arbitra vyplývající z §1 odst. 1 zákona o finančním arbitrovi je pravomocí správního
orgánu rozhodovat v individuálních případech o subjektivních soukromých právech účastníků řízení“ (rozsudek
ze dne 19. 4. 2007, č. j. 2 Afs 176/2006 - 96). Finanční arbitr je tedy správním orgánem, který
rozhoduje o soukromých subjektivních právech, „[s]oudní kontrola rozhodovací činnosti arbitra ve věcech
spadajících do jeho působnosti vymezené §1 odst. 1 zákona o finančním arbitrovi proto spadá do režimu části
páté občanského soudního řádu“ (tamtéž). Bez ohledu na povahu dotčeného subjektivního práva však
ochranu proti nečinnosti poskytují soudy ve správním soudnictví, neboť předmětem řízení
je nečinnost správního orgánu, nikoli věc, od níže se nečinnost odvíjí (usnesení NSS ze dne
1. 8. 2017, č. j. Konf 28/2014 - 55). Jinak řečeno, v případě nečinnosti správního orgánu
jde o ochranu subjektivního veřejného práva procesního (Hendrych, D. a kol. Správní právo.
Obecná část. 8. vydání. Praha: C. H. Beck, 2012, str. 546).
IV.3. K námitce počátku běhu lhůty pro vydání nálezu
[15] Podle §15 odst. 1 zákona o finančním arbitrovi (ve znění účinném od 1. 2. 2016)
rozhoduje arbitr ve věci samé bez zbytečného odkladu nálezem, nejdéle však do 90 dnů
od shromáždění všech podkladů nutných pro rozhodnutí; nelze-li ve zvlášť složitých případech,
vzhledem k povaze věci rozhodnout ani v této lhůtě, lhůta se přiměřeně prodlouží, nejvýše
o dalších 90 dnů. Arbitr účastníky řízení bezodkladně vyrozumí o prodloužení lhůty a její délce.
[16] Výklad a aplikace citovaného ustanovení je podstatou soudního sporu. Stěžovatel klade
otázku, do kdy nejpozději je povinen ve věci rozhodnout. Jelikož v posuzovaném případě
již stěžovatel dne 23. 3. 2018 rozhodnutí vydal, jde o spor fakticky akademický (byť rozhodnutí
kasačního soudu by mohlo reálně změnit nákladový výrok napadeného rozsudku). Kasační soud
však rozhoduje na základě skutkového stavu zjištěného ke dni rozhodnutí soudu, tj. ke dni
20. 3. 2018 (§81 odst. 1 s. ř. s.), proto není vydání rozhodnutí stěžovatelem dne 23. 3. 2018
pro kasační soud relevantní.
[17] Nejvyšší správní soud uvádí, že řízení před stěžovatelem má podle zákona o finančním
arbitrovi skončit nejpozději do 90 dnů od shromáždění všech podkladů nutných pro rozhodnutí.
Počátek běhu lhůty je tudíž spojen s okamžikem shromáždění všech podkladů nutných
pro rozhodnutí a nijak nesouvisí s následným procesním úkonem stěžovatele.
[18] Řízení před stěžovatelem (podobně jako jiná správní nebo soudní řízení) lze rozčlenit
do dvou fází. V první fázi dochází ke shromažďování podkladů, ve druhé fázi k jejich
vyhodnocení a právnímu posouzení případu. Právě určení počátku, resp. konce, druhé fáze řízení
je stěžejní spornou otázkou posuzovaného případu.
[19] Pro její řešení vychází Nejvyšší správní soud z toho, že účelem druhé fáze řízení
je meritorní skončení sporu. V první fázi řízení stěžovatel obstará veškeré podklady nutné
pro zjištění relevantního skutkového stavu a ve druhé fázi řízení je povinen věc skončit,
v nejposlednější řadě vydáním autoritativního rozhodnutí (nálezu). Pokud tedy stěžovatel usiluje
o nalezení smírného řešení sporu (k čemuž je podle §1 odst. 3 zákona o finančním arbitrovi
povinen a takto ostatně stěžovatel své poslání, jak plyne z kasační stížnosti, i sám chápe), musí
postupovat tak, aby pro případ, že se mu smírné řešení nalézt nepodaří, nejpozději ve lhůtě
90 dnů od shromáždění všech podkladů nutných pro rozhodnutí rozhodl v řízení nálezem. Lhůtu
stanovenou v §15 odst. 1 zákona o finančním arbitrovi je nutné pokládat za nejzazší přípustnou
lhůtu ke skončení věci. Logicky je k autoritativnímu rozhodnutí nezbytné přistoupit vždy tehdy,
nepodaří-li se spor vyřešit smírným způsobem.
[20] Uvedenému závěru svědčí též právní úprava směrnice o alternativním řešení
spotřebitelských sporů. Zákonný text v §15 odst. 1 zákona o finančním arbitrovi je transpozicí
článku 8 písm. e) směrnice o alternativním řešení spotřebitelských sporů (k tomu srov. zvláštní
části důvodové zprávy, část třetí, bod 19, zákona č. 378/2015 Sb., kterým se mění zákon
č. 634/1992 Sb., o ochraně spotřebitele, ve znění pozdějších předpisů, a některé další
zákony), podle něhož výsledek postupu alternativního řešení sporu musí být k dispozici
do 90 kalendářních dnů ode dne, kdy subjekt alternativního řešení sporů obdržel úplný spis
stížnosti (pro srovnání shodně též např. ve verzi anglické – the outcome of the ADR procedure is made
available within a period of 90 calendar days from the date on which the ADR entity has received the complete
complaint file –, resp. francouzské – l'issue de la procédure de REL est communiquée dans un délai
de 90 jours calendaires a compter de la date de réception du dossier complet de plainte par l'entité de REL).
Shodný závěr dokládá i první věta recitálu 40 směrnice o alternativním řešení spotřebitelských
sporů, podle níž řádně fungující subjekt alternativního řešení sporů by měl ukončit postup řešení
sporů on-line či off-line bezodkladně ve lhůtě 90 kalendářních dnů ode dne, kdy obdrží úplný
spis ke stížnosti, včetně veškeré příslušné dokumentace týkající se této stížnosti, a to včetně
zpřístupnění výsledku postupu alternativního řešení sporů (přesněji lze obsah textu seznat z verze
anglické – [a] properly functioning ADR entity should conclude online and offline dispute resolution proceedings
expeditiously within a timeframe of 90 calendar days starting on the date on which the ADR entity has received
the complete complaint file including all relevant documentation pertaining to that complaint, and ending
on the date on which the outcome of the ADR procedure is made available –, resp. francouzské – [u]ne entité
de REL fonctionnant bien devrait clore les procédures de résolution des litiges en ligne et hors ligne
de manile rapide dans un délai de 90 jours calendaires débutant a la date de réception du dossier complet
de plainte — contenant tous les documents utiles en rapport avec cette plainte — par l'entité de REL
et se terminant a la date a laquelle l'issue de la procédure de REL est communiquée).
[21] V první fázi řízení je stěžovatel povinen shromáždit veškeré podklady nezbytné
pro zjištění relevantního skutkového stavu. V okamžiku shromáždění veškerých relevantních
podkladů první fáze řízení končí a začíná fáze druhá. Lze sice připustit, že nemusí být vždy zcela
zřejmé, kdy tento okamžik nastane, neboť obě fáze řízení se mohou dílčím způsobem prolínat:
stejně jako může v první fázi řízení docházet k (předběžnému) právnímu posouzení věci, mohou
se v průběhu druhé fáze objevit nebo být navrženy podklady pro rozhodnutí. V tomto ohledu
je povinností stěžovatele shromáždit veškeré relevantní podklady do skončení první fáze řízení,
a to bez zbytečných průtahů (§6 odst. 1 správního řádu). To, že byly nezbytné podklady
již shromážděny, si musí stěžovatel sám posoudit, neboť jedině tehdy může přistoupit k jejich
vyhodnocení a právnímu posouzení sporu.
[22] Okamžik shromáždění podkladů nezbytných pro rozhodnutí je objektivně určitelný,
obdobně jako např. okamžik, ke kterému se správní orgán dozví o porušení právních předpisů.
Určením takového okamžiku se NSS zabýval např. v judikatuře týkající se počátku běhu
subjektivní prekluzivní lhůty k uložení pokuty podle §8 odst. 5 zákona č. 40/1995 Sb., o regulaci
reklamy (ve znění účinném do 25. 1. 2006). Počátek této lhůty totiž též není spojen se zahájením
správního řízení, nýbrž s „okamžikem vědomosti o skutkových okolnostech v takovém rozsahu, který umožní
předběžné právní zhodnocení, že došlo k porušení zákona jako takového“ (z rozsudku NSS ze dne
16. 4. 2010, č. j. 7 As 11/2010 - 134, který následuje nález Ústavního soudu ze dne 11. 1. 2010,
sp. zn. IV. ÚS 946/09). Shodný závěr Nejvyšší správní soud zopakoval i při aplikaci §61 odst. 1
zákona č. 231/2001 Sb., o provozování rozhlasového a televizního vysílání (ve znění účinném
do 30. 6. 2017), v rozsudku ze dne 27. 7. 2011, č. j. 6 As 15/2011 - 73. Rovněž rozšířený senát
k posouzení počátku běhu subjektivní prekluzivní lhůty podle §17 odst. 4 zákona
č. 526/1990 Sb., o cenách (ve znění účinném do 31. 5. 2008), v usnesení ze dne 18. 9. 2012,
č. j. 7 Afs 14/2011 - 115, konstatoval, že „[s]právní orgán se „dozví“ o porušení cenových předpisů (§17
odst. 4 zákona č. 526/1990 Sb., o cenách), dnem, kdy soustředí onen okruh poznatků, informací a důkazních
prostředků, z nichž lze na spáchání deliktu usoudit. Není rozhodující, zda v tento den již byl zpracován
kontrolní protokol, ani zda tyto poznatky byly analyzovány a posouzeny se závěrem, že delikt byl spáchán
a kým.“ Svůj závěr odůvodnil tím, že „lze souhlasit s názorem, že počátek běhu prekluzivní lhůty je třeba
spojit s přezkoumatelnou objektivní skutečností; touto skutečností ale nemůže být vyhotovení (tím méně
na to navazující „obdržení“) protokolu, protože tu přirozeně o žádnou objektivní skutečnost nejde, vždyť o datu
vyhotovení rozhoduje správní orgán zcela volnou úvahou. Objektivní a následně zjistitelnou skutečností je však
okamžik finalizace onoho souhrnu skutkových poznatků, který je potřebný k tomu, aby z nich mohl být učiněn
právní závěr o tom, že k deliktu došlo. Jestliže se takové poznatky dostanou do dispozice orgánu,
v jehož pravomoci je sankční řízení provést, pak je nutno mít za to, že se o deliktu správní orgán „dozvěděl“,
třebaže - a tu je ovšem třeba stěžovateli přisvědčit - zpracování, hodnocení, analyzování a zejména také správní
posouzení získaných poznatků vyžaduje v komplikovaných případech jistě další (často nemalé) úsilí a přirozeně
i čas. Toto úsilí ale musí být vyvíjeno a tento čas musí být včítán do prekluzivní lhůty již běžící. Právní výklad,
který by odsouval počátek běhu této lhůty na dobu pozdější, již nahrává pasivitě, laxnosti a průtahům ze strany
trestajícího orgánu, působí proti právní jistotě a neúměrně oslabuje právní postavení delikventa. Nelze jej proto
přijmout.“
[23] Shodně je také okamžik shromáždění podkladů nezbytných pro rozhodnutí
stěžovatele přezkoumatelnou objektivní skutečností, která nezávisí na jeho vůli. Tento okamžik
není spojen s posouzením spočívajícím v předběžném vyhodnocení věci, ale s možností takové
předběžné vyhodnocení provést. Rozsah shromážděných nezbytných podkladů musí být takový,
aby z nich mohl být učiněn právní závěr o výsledku sporu. Jestliže se podklady v uvedeném
rozsahu dostanou do dispozice stěžovatele, je třeba mít za to, že je shromáždil (obdržel úplný
spis). Zpracování, analyzování, hodnocení a právní posouzení získaných poznatků musí
být včleněno do druhé fáze řízení, která je omezena nejzazší možnou lhůtou pro vydání
rozhodnutí. Právní úprava navíc předvídá ve zvláště složitých případech možnost prodloužení
této lhůty.
[24] Nejvyšší správní soud doplňuje, že stěžovatel je nepochybně povinen vyrozumět
účastníky řízení o shromáždění veškerých podkladů, které jsou nezbytné k rozhodnutí ve věci.
Tato povinnost plyne stěžovateli přímo z článku 8 písm. d) směrnice o alternativním řešení
spotřebitelských sporů, podle něhož subjekt alternativního řešení sporů, který obdrží stížnost,
musí vyrozumět strany sporu ihned poté, co získá veškeré dokumenty obsahující příslušné
informace, které se týkají stížnosti. Finanční arbitr je tak ihned poté, co shromáždí všechny
podklady nutné pro rozhodnutí, o tom účastníky řízení povinen vyrozumět.
[25] Této povinnosti je možné dovolat se vůči stěžovateli přímo. Transpozice článku 8
písm. d) směrnice o alternativním řešení sporů do českého právního řádu byla totiž opomenuta.
Lze tak usuzovat již z rozdílové tabulky návrhu předpisu ČR s legislativou EU, která tvoří přílohu
návrhu zákona, kterým se mění zákon č. 634/1992 Sb., o ochraně spotřebitele, ve znění
pozdějších předpisů, a některé další zákony (a která je dostupná z veřejné knihovny legislativního
procesu na https://apps.odok.cz/home), podle níž měl být citovaný článek transponován
do §20o zákona č. 634/1992 Sb., o ochraně spotřebitele, jímž se však žádné povinnosti
stěžovateli neukládají (srov. strany 16 rozdílové tabulky). Především však tuto povinnost
nestanoví zákon o finančním arbitrovi ani jiný právní předpis.
[26] Povinnost stěžovatele vyrozumět účastníky řízení o tom, že shromáždil veškeré podklady,
které jsou nezbytné k rozhodnutí ve věci, však nelze spojovat s počátkem druhé fáze řízení.
Takové řešení by totiž odporovalo textu citovaných právních předpisů ohledně počátku běhu
lhůty (§15 odst. 1 zákona o finančním arbitrovi, který hovoří o shromáždění všech podkladů
nutných pro rozhodnutí, a článek 8 písm. e) směrnice o alternativním řešení spotřebitelských
sporů, který počátek běhu lhůty spojuje s obdržením úplného spisu stížnosti). Zároveň
by se protivilo zásadě rychlosti řízení, neboť by nutně docházelo k jeho prodlužování. A konečně
by nebylo ani zárukou deklarované právní jistoty pro účastníky řízení, neboť lhůta k rozhodnutí
sporu by běžela od nejpozdějšího doručení vyrozumění; stěží si lze totiž představit, že by běžela
ve vztahu ke každému z účastníků zvlášť, neboť se nejedná o lhůtu pro konání účastníků, nýbrž
finančního arbitra. Bezodkladná povinnost finančního arbitra vyrozumět účastníky řízení
o shromáždění všech podkladů nutných pro rozhodnutí zaručuje, že se účastníci řízení
o okamžiku počátku druhé fáze řízení dozvědí, a to včas, aby případně mohli hájit svá práva
ve správním (popř. soudním) řízení. Je tak maximálně respektována zásada rychlosti řízení
i princip právní jistoty účastníků.
[27] Nejvyšší správní soud doplňuje, že smyslem §36 odst. 3 správního řádu je umožnit
účastníkům řízení vyjádřit se (tj. učinit výhrady či procesní návrhy) ke shromážděným podkladům
před vydáním rozhodnutí. K výzvě podle tohoto ustanovení tak může dojít logicky
až poté, co správní orgán ukončí shromažďování podkladů nutných pro rozhodnutí. Zároveň
smysl tohoto ustanovení neodpovídá účelu článku 8 písm. d) směrnice o alternativním řešení
spotřebitelských sporů. Je tomu tak proto, že §36 odst. 3 správního řádu se netýká úpravy první
fáze řízení (shromažďování podkladů), nýbrž až navazující druhé fáze. Pro úplnost soud dodává,
že článek 9 odst. 1 písm. a) směrnice o alternativním řešení spotřebitelských sporů postuluje
obecný požadavek na řízení před finančním arbitrem (právo účastníka řízení „slyšet a být slyšen“)
a s povinností uloženou finančnímu arbitrovi v článku 8 písm. d) směrnice o alternativním řešení
spotřebitelských sporů (přímo) nesouvisí.
[28] V posuzovaném případě tedy druhá fáze řízení začala běžet nejpozději ke dni doručení
upřesnění návrhu žalobkyní, tj. ke dni 20. 3. 2017. Správní spis totiž žádné další podklady
nutné pro rozhodnutí neobsahuje. Lhůta pro vydání rozhodnutí tedy skončila nejpozději
dne 19. 6. 2017.
[29] Nejvyšší správní soud dále v obecné rovině uvádí, že nečinnost musí být zkoumána
i materiálně, tedy s přihlédnutím ke konkrétním okolnostem jednotlivého případu, zejména
s ohledem na složitost věci, chování účastníků a zohlednění toho, co je v sázce. V projednávané
věci však chování žalobkyně nemělo na běh lhůty pro vydání rozhodnutí žádný vliv. Stěžovatel
shromáždil nezbytné podklady pro rozhodnutí nejpozději dne 20. 3. 2017; nejpozději od tohoto
dne mu počala běžet lhůta k vydání rozhodnutí. Materiální posouzení nečinnosti stěžovatele
se tedy týká druhé fáze řízení, tj. zpracování, analyzování, hodnocení a právního posouzení
získaných poznatků. Tato nečinnost však nemohla být odůvodněna chováním žalobkyně. Žádost
o prodloužení lhůty k vyjádření k předběžnému právnímu hodnocení nemůže odůvodnit
nerozhodnutí ve věci v zákonné lhůtě. Stěžovatel je povinen postupovat tak, aby zpracování,
analyzování a hodnocení podkladů, právní posouzení zjištěného skutkového stavu, hledání
smírného řešení sporu a případně též rozhodnutí ve věci učinil v zákonné lhůtě. Pokud stěžovatel
souhlasil s tím, aby se žalobkyně k věci ještě vyjádřila a stanovil ji lhůtu, která nebyla přiměřená
tomu, aby sám včasně rozhodl, jde to k jeho tíži. Pokud se stěžovatel dovolává toho, že absence
procesních úkonů vůči účastníkům neznamená, že je nečinný, neboť v tomto období podklady
vyhodnocuje a věc právně posuzuje, popisuje jen obsah své činnosti v druhé fázi řízení,
k níž mu zákon předepisuje devadesátidenní lhůtu. Pokud by se jednalo o zvláště složitou věc,
mohl lhůtu sám prodloužit (§15 odst. 1 věta první za středníkem, zákona o finančním arbitrovi),
což však neučinil. Nad rámec uvedeného zdejší soud dodává, že není jeho úkolem v tomto řízení,
aby hodnotil personální (popř. materiální) kapacity stěžovatele, natož aby s ohledem na jejich
nedostatek zjednával nápravu.
IV.4. K námitce nepřípustnosti žaloby
[30] Žaloba na ochranu proti nečinnosti správního orgánu není přípustná, pokud žalobce
bezvýsledně nevyčerpal prostředky, které procesní předpis platný pro řízení u správního orgánu
stanoví k jeho ochraně proti nečinnosti správního orgánu (§79 odst. 1 s. ř. s.). Tento nedostatek
není možné zhojit v řízení před soudem.
[31] Nejvyšší správní soud uvádí, že podmínkou přípustnosti žaloby je bezvýsledného
vyčerpání prostředků ochrany proti nečinnosti v řízení před správním orgánem, které musí
být splněno již k okamžiku podání žaloby: „pouze ten, kdo před podáním žaloby (v případě řízení vedeného
podle správního řádu) podal žádost o uplatnění opatření proti nečinnosti a zároveň jeho žádosti nebylo vyhověno
(tj. nadřízený správní orgán vydal usnesení o nevyhovění žádosti podle §80 odst. 6 věty druhé správního řádu,
popř. ve třicetidenní lhůtě o žádosti nerozhodl), vyčerpal tento prostředek bezvýsledně“ (rozsudek rozšířeného
senátu ze dne 25. 5. 2016, č. j. 5 As 9/2015 - 59, bod [20]).
[32] V posuzovaném případě lhůta k vydání rozhodnutí stěžovateli skončila dne 19. 6. 2017.
Žádost o uplatnění opatření proti nečinnosti podle §80 odst. 3 věty třetí správního řádu
(ve spojení s §24 zákona o finančním arbitrovi) žalobkyně podala dne 14. 7. 2017,
a to k nadřízenému správnímu orgánu, kterým je stěžovatel (§178 odst. 1 věta druhá správního
řádu ve spojení s §16 odst. 2 zákona o finančním arbitrovi). Žalobu na ochranu proti nečinnosti
správního orgánu následně žalobkyně podala dne 21. 8. 2017. Námitka nepřípustnosti žaloby
není důvodná, neboť žalobkyně bezvýsledně vyčerpala procesní prostředek ochrany, který
má k dispozici ve správním řízení. Žádost o uplatnění opatření proti nečinnosti byla podána
až po uplynutí lhůty k vydání rozhodnutí stěžovatele (§80 odst. 3 věta třetí, správního řádu)
a žaloba byla podána až po uplynutí třicetidenní lhůty, během níž nadřízený správní orgán
(finanční arbitr) o žádosti nerozhodl (tj. po 14. 8. 2017). Podmínky k věcnému projednání žaloby
tak byly splněny.
V. Závěr a náklady řízení
[33] Z výše uvedených důvodů Nejvyšší správní soud v souladu s §110 odst. 1 věty druhé,
s. ř. s. podanou kasační stížnost zamítl. O věci rozhodl bez jednání postupem podle §109 odst. 2
věty první s. ř. s., podle kterého o kasační stížnosti rozhoduje soud zpravidla bez jednání.
[34] Výrok o náhradě nákladů řízení se opírá o §60 odst. 1 větu první s. ř. s. ve spojení s §120
s. ř. s., podle kterých, nestanoví-li tento zákon jinak, má účastník, který měl ve věci plný úspěch,
právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil, proti účastníkovi, který
ve věci úspěch neměl.
[35] Žalobkyně byla v soudním řízení zcela úspěšná, proto jí Nejvyšší správní soud přiznal
náhradu nákladů řízení v plné výši. Zástupkyně žalobkyně učinila v řízení před Nejvyšším
správním soudem jeden úkon právní služby, kterým je jedno písemné podání soudu ve věci samé
[§11 odst. 1 písm. d) vyhlášky č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů
za poskytování právních služeb (advokátní tarif), ve znění účinném pro posuzovanou věc (dále
jen „advokátní tarif“)] spočívající ve vyjádření ke kasační stížnosti. Za vyjádření ke kasační
stížnosti náleží zástupkyni žalobkyně mimosmluvní odměna ve výši 3.100 Kč [§9 odst. 4 písm. d)
ve spojení s §7 bodem 5. advokátního tarifu]. Náhrada nákladů řízení se zvyšuje o 300 Kč
paušální náhrady hotových výdajů dle §13 odst. 3 advokátního tarifu. Zástupkyni žalobkyně
se tedy přiznává odměna za zastupování a náhrada hotových výdajů v celkové výši 3.400 Kč.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 19. června 2018
JUDr. Jiří Palla
předseda senátu