ECLI:CZ:NSS:2008:4.ANS.2.2006:127
sp. zn. 4 Ans 2/2006 - 127
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Dagmar
Nygrínové a soudců JUDr. Marie Turkové a JUDr. Petra Průchy v právní věci žalobce: J. P.,
zastoupen JUDr. Vladimírem Nedvědem, advokátem, se sídlem Kladno, Štítného 1344, proti
žalovanému: Krajský úřad Středočeského kraje, se sídlem Praha 5, Zborovská 11, o kasační
stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 13. 4. 2005, č. j. 9 Ca 27/2004
– 62,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá.
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Odměna zástupci stěžovatele JUDr. Vladimíru Nedvědovi, advokátu,
se s t a n o v í ve výši 2558,50 Kč a bude vyplacena z účtu Nejvyššího správního
soudu do 60 dnů od právní moci tohoto rozsudku.
Odůvodnění:
Žalobou podanou u Městského soudu v Praze se žalobce domáhal ochrany proti
nečinnosti Krajského úřadu Středočeského kraje ve věci vyřizování jeho žádostí a návrhů
vztahujících se k rozhodnutí Okresního úřadu Kladno ze dne 8. 1. 2000 (opravným sdělením bylo
datum vydání rozhodnutí cestou opravy chyby v psaní upraveno na 8. 2. 2000), č. j. RR/646/98-
Výst/Dv. Uvedeným rozhodnutím Okresní úřad Kladno rozhodl jakožto odvolací orgán o
změně rozhodnutí Městského úřadu Kladno ze dne 9. 7. 1998, č. j. Výst. 1297/98/Pa.
Žalobce v podané žalobě (i v následujících podáních) uváděl, že pro nezákonnost
uvedeného rozhodnutí Okresního úřadu Kladno podal dne 18. 2. 2000 podnět k přezkoumání
rozhodnutí mimo odvolací řízení Ministerstvu pro místní rozvoj. Tento podnět ministerstvo,
přestože zjistilo některá pochybení, dne 14. 11. 2000 odložilo. Žalobce spatřuje nečinnost
žalovaného v tom, že rozhodnutím ze dne 17. 4. 2002, č. j. ÚPS/11036/02/Ko, potvrdil
rozhodnutí Okresního úřadu Kladno ze dne 25. 2. 2002, kterým bylo zamítnuto povolení obnovy
řízení ve věci vydaného stavebního povolení z toho důvodu, že účastník nedodržel lhůtu
3 měsíců od doby, kdy se dozvěděl o důvodech obnovy. Žalobce nesouhlasil s posouzením této
lhůty z hlediska §63 odst. 3 zákona č. 71/1967 Sb., o správním řízení (dále jen „správní řád),
poukázal na možnost domáhat se obnovy řízení i ve smyslu odst. 4 pro případ, bylo-li rozhodnutí
dosaženo trestným činem a dovozoval, že v daném případě nebyl splněn závazný právní názor
posoudit stavbu dle §127 odst. 1 občanského zákoníku v intencích rozsudku krajského soudu,
v čemž spatřoval zneužití pravomoci veřejného činitele podle §158 odst. 1 tr. zák. a ve smyslu
§63 odst. 4 správního řádu se na tento důvod obnovy řízení vztahuje lhůta 3 let. Dále žalobce
spatřuje nečinnost žalovaného ve vyřizování své žádosti ze dne 18. 10. 2002 o přezkoumání
rozhodnutí Okresního úřadu Kladno ze dne 8. 1. 2000 (opravným sdělením bylo datum vydání
rozhodnutí cestou opravy chyby v psaní upraveno na 8. 2. 2000), č. j. RR/646/98-Výst/Dv,
mimo odvolací řízení a současně podaného návrhu na obnovu řízení v téže věci. Kromě
toho uvedl, že Ministerstvo pro místní rozvoj postoupilo dne 26. 4. 2002 jeho podnět
k přezkoumání rozhodnutí mimo odvolací řízení k vyřízení Krajskému úřadu Středočeského
kraje. Namítal, že krajský úřad celou záležitost vyřizoval 11 měsíců a vydal sdělení až po uplynutí
3 let od nabytí právní moci napadeného rozhodnutí. Tím došlo k porušení §63 odst. 3 a odst. 4
správního řádu a byl několikanásobně porušen §49 cit. zák. o lhůtě pro rozhodnutí. Žalobce
tvrdil, že v dané věci žalovaný nezákonně nepovolil obnovu řízení, přičemž z důvodů
nezákonných postupů ve správním řízení a z důvodů porušení zákona č. 50/1976 Sb., o územním
plánování a stavebním řádu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „stavební zákon“), a vyhlášky
č. 137/1998 Sb. při aplikaci jejích ustanovení §36 a §63 měl obnovu povolit. Za rozhodující
skutečnosti žalobce považuje, že poté, kdy stavebník (tj. jeho syn J. P. ml.) již dokončil stavbu
rodinného domku dle pravomocného stavebního povolení, Krajský soud v Praze nezákonně
zrušil toto povolení a byla nařízena nezákonná instalace střešních sněholamů, což zapříčinilo
odmítnutí kolaudace uvedené stavby a již 4 roky (k době podání žaloby) je nezákonně bráněno
v užívání stavby k účelu, pro který byla pořízena. Žalobce poukázal na to, že správní orgány se
neřídily právním názorem, který vyslovil Krajský soud v Praze ve zrušujícím rozsudku. Podle jeho
názoru je žalovaný plně odpovědný za škodu, která byla způsobena úmyslně, nezákonným
postupem v řízení, když nečinností správního orgánu bylo dosaženo pouze toho, že uplynuly
3 roky od právní moci rozhodnutí, ačkoli mělo být postupováno podle §63 odst. 4 správního
řádu.
Žalovaný ve vyjádření k žalobě nesouhlasil s názorem žalobce, že byl ve věci nečinný.
Uvedl, že žalobcem citovaná rozhodnutí správních orgánů, kterými bylo reagováno na podněty
a odvolání pana J. P. ve věci rozhodnutí Magistrátu města Kladna ze dne 9. 7. 1998, jímž byla
povolena novostavba rodinného domu na pozemku č. X, B. u., Dubí u Kladna a navazující
odvolací rozhodnutí Okresního úřadu Kladno ze dne 8. 1. 2000, (správně 8. 2. 2000), jsou již
vykonatelná a nepřezkoumatelná. Žalobce měl možnost uplatnit svoje námitky a připomínky ke
správním rozhodnutím a k rozsudku Krajského soudu v Praze, což v zákonem stanovených
lhůtách neučinil. Pokud tedy žalobci vznikly škody, nejsou způsobeny správními orgány, ale
jednáním žalobce, který se neodvolal proti rozhodnutí správního orgánu I. stupně ve stavebním
řízení, ačkoli věděl, že technologie postupu stavebních prací při výstavbě je odborně i finančně
náročnější a tuto technologii při reálné výstavbě nepoužil. Nerespektoval podmínky stanovené v
rozhodnutích vydaných ve stavebním řízení, které ukládaly žalobci osadit stavbu sněholamy, což
nebylo dosud provedeno. Některé podmínky stavebního povolení vzešly ze sousedských sporů
žalobce a majitelů pozemků a staveb přímo sousedících.
Při jednání před Městským soudem v Praze žalobce uvedl, že vyjádření žalovaného
považuje za nepravdivé. Vyřizování podnětu žalobce ze dne 18. 2. 2000 na Ministerstvu
pro místní rozvoj trvalo až do dne 14. 11. 2000, což zapříčinilo, že žalobce se již nemohl obrátit
na soud se žalobou. Uvedl, že nesouhlasí s důvody odložení podnětu žalovaným, pokud se toto
odložení opírá o posouzení uplynutí tříměsíční lhůty pro vyřízení. Namítl nezákonnost
a tendenčnost postupu žalovaného, jehož výsledkem bylo, že podnět žalobce byl neoprávněně
odložen. Žalovaný vyčkal uplynutí tříleté lhůty, aby již nemohl ve věci rozhodovat. Celá záležitost
pak byla dovedena k situaci, kdy v době dokončení stavby bylo vydáno rozhodnutí o změně
stavebního povolení, což je dle žalobce nemožné. Správní orgán nepřihlížel k tomu,
zda při vydání tohoto rozhodnutí nebyl stavebník ohrožen a zda mu nebyla způsobena škoda.
Žalovaný namítl, že není zřejmé, zda žalobce byl oprávněn podat žalobu, když není patrné,
zda tuto žalobu podává jménem svým nebo jménem svého syna, který byl stavebníkem ve věci
vydání stavebního povolení. Na to žalobce uvedl, že ve věci vždy zastupoval svého syna
a ve správním spise jsou založeny plné moci.
Městský soud v Praze žalobu zamítl. V odůvodnění svého rozsudku konstatoval,
že podnět k přezkoumání rozhodnutí v mimo odvolacím řízení podle §65 správního řádu může
podat jakýkoli subjekt, nejen účastník řízení; podnět není návrhem na zahájení řízení,
jako je tomu u obnovy řízení. Na přezkoumání rozhodnutí mimo odvolací řízení není právní
nárok, proto shledá-li správní orgán po prošetření podnětu, že zde nejsou důvody pro zrušení
či změnu přezkoumávaného rozhodnutí ve smyslu §65 odst. 2 správního řádu, nevydává
rozhodnutí, nýbrž jen o tom vyrozumí toho, kdo podnět podal, neformálním sdělením.
To žalovaný správní orgán v dané věci k opakovaným podnětům žalobce činil. Skutečnost,
že žalovaný správní orgán nevydal rozhodnutí, jímž by zrušil či změnil podnětem napadené
rozhodnutí, je výsledkem jeho úvah, vycházejících z toho, že již uplynula tříletá lhůta od nabytí
právní moci rozhodnutí. V případě žalobcem podaných podnětů nelze dovozovat povinnost
vydat rozhodnout podle §65 odst. 2 správního řádu. Určující skutečností pro tento závěr
je zjištění, že se žalovaný podněty žalobce zabýval a podněty vyřídil. Ve sděleních, jimiž podněty
vyřídil, žalobci dostatečně a srozumitelně zdůvodnil, proč v dané věci nejsou dány zákonné
důvody pro vydání rozhodnutí o zrušení či změně rozhodnutí, mimo jiné spočívající
i v procesních důvodech, které by vedly k dotčení práv nabytých v dobré víře, založených
vydáním stavebního povolení. Městský soud shledal žalobu proti nečinnosti žalovaného
při vyřizování podnětu k přezkoumání rozhodnutí mimo odvolací řízení nedůvodnou,
neboť žalovaný v daném případě neměl povinnost vydat rozhodnutí, jímž by dle §65 odst. 2
správního řádu zrušil nebo změnil rozhodnutí vydané ve stavebním řízení. Také v případě návrhů
na obnovu řízení městský soud neshledal nečinnost žalovaného, neboť o těchto návrzích
a odvoláních bylo rozhodnuto řádnými rozhodnutími žalovaného ze dne 25. 2. 2002
a 17. 4. 2002. Žalovaný v tomto případě splnil svou zákonnou povinnost a vydal rozhodnutí
o návrzích žalobce. Na obnovu řízení je právní nárok z důvodů a za podmínek uvedených v §62
a 63 správního řádu, a proto se nečinnost při vydávání rozhodnutí může týkat jak správního
orgánu prvoinstančního, tak i orgánu odvolacího. K takové situaci však v daném případě nedošlo,
neboť o návrhu J. P., bytem B. X, K., ze dne 23. 1. 2002, na obnovu řízení bylo rozhodnuto
Okresním úřadem Kladno dne 25. 2. 2002, následně dne 17. 4. 2002 bylo žalovaným rozhodnuto
i o odvolání J. P. proti rozhodnutí o zamítnutí návrhu na obnovu řízení. Subjektivní veřejné
právo na vydání rozhodnutí v tomto případě svědčilo účastníku řízení. Pokud jím byl J. P. ml.,
syn žalobce, pak on měl právo se v řízení před soudem domáhat ochrany proti nečinnosti
žalovaného. I v jeho případě by důvodnost žaloby na ochranu proti nečinnosti byla dána pouze
tehdy, jestliže by takové rozhodnutí nebylo vydáno. Protože však soud shledal, že žalovaný řádně
rozhodl o návrhu účastníka řízení J. P. na vydání rozhodnutí, je žaloba nedůvodná proto, že
žalovanému nelze uložit povinnost k vydání rozhodnutí, které již vydáno bylo. U osoby žalobce
pak přistupuje další okolnost, která rovněž činí jím podanou žalobu v rozsahu námitek týkajících
se obnovy řízení podle §62 správního řádu nedůvodnou, a to okolnost, že žalobci J. P. st.,
který podal žalobu svým jménem, nikoliv jménem J. P. ml., nesvědčí ani subjektivní veřejné právo
na vydání rozhodnutí o obnově řízení, jestliže nebyl účastníkem stavebního řízení, jehož se
obnova týkala.
Tento rozsudek žalobce (dále též „stěžovatel“) v celém rozsahu napadl kasační stížností.
V ní, resp. v jejím doplnění uvádí, že se dovolává stížnostního důvodu podle §103 odst. 1
písm. a). Konstatuje, že nesouhlasí s odůvodněním rozsudku městského soudu. Soud pochybil,
když nezohlednil listiny, které prokazují oprávněnost návrhu, a neřešil podstatu sporu a veškeré
náležitosti, které tomuto sporu předcházely. Namítá nepřezkoumatelnost rozsudku Městského
soudu v Praze pro naprostou nesrozumitelnost. Dále rekapituluje některé etapy předcházejících
řízení a polemizuje s vyjádřeními žalovaného učiněnými v žalobním řízení. Stěžovatel má za to,
že městský soud otázku nečinnosti žalovaného neposoudil správně. Městský soud podle
stěžovatele porušil právo na řádný proces. V doplnění kasační stížnosti pak tvrdí, že svou žalobní
legitimaci soudu dostatečně prokázal a že tato nebyla až do vydání napadeného rozsudku
zpochybňována. Pokud soud shledal, že není účastníkem řízení, měl tuto věc řešit jako
předběžnou otázku, a pokud by ji vyřešil v neprospěch stěžovatele, neměl ani vlastní řízení
zahajovat. Nečinnost žalovaného nezpůsobila pouze znemožnění stěžovatelova práva na obnovu
řízení, ale dotkla se zvlášť závažným způsobem jeho práv zakotvených v Listině základních práv
a svobod tím, že je odmítáno jeho právo na spravedlivé a objektivní vyřešení věci,
a to jak již Magistrátem města Kladna, tak i bývalým Okresním úřadem Kladno a nakonec
Krajským úřadem Středočeského kraje. Pochybení městského soudu při zamítnutí své žaloby
stěžovatel spatřuje také v nedostatečném hodnocení jednotlivých důkazů, v preferování vyjádření
správních orgánů a v absolutním nepřijetí jakýchkoliv jeho tvrzení. Stěžovatel považuje
za potřebné uvést, že veškerý počátek všech problémů je v tom, že již vlastní stavební řízení
proběhlo v rozporu se stavebním zákonem, zejména jeho §137. Magistrát města Kladna použil
při svém rozhodování vyhlášku č. 137/1998 Sb., která v té době nebyla platná a účinnosti nabyla
až dne 1. 7. 1998. Městský soud dále akceptoval tvrzení Krajského úřadu Středočeského kraje,
které nesprávně uvádí, že nebyla žalobcem dodržena zákonem stanovená lhůta pro podání
návrhu na obnovu řízení. Stěžovatel je přesvědčen, že postupoval v souladu s §62 odst. 1
správního řádu a splnil podmínky stanovené pro podání řádného návrhu na obnovu řízení. Podle
stěžovatele má soud k dispozici veškeré důkazy, prokazující, že dlouhodobě dochází v průběhu
správního řízení, týkajícího se výstavby rodinného domu na pozemku č. 839 v katastrálním území
Dubí u Kladna k poškozování jeho práv daných jak stavebním zákonem, tak i občanským
zákoníkem a Listinou základních práv a svobod. Za zcela nepochopitelné pokládá vyjádření
Ministerstva pro místní rozvoj ze dne 14. 11. 2000 k podnětu na přezkoumání rozhodnutí
Okresního úřadu Kladno ze dne 8. 1. 2000, č. j. RR/646/98-Výst./Dv, mimo odvolací řízení,
kde je ministerstvem konstatováno, že shledalo závažnější porušení zákona, ale přesto žádost
žalobce odložilo. To vše dokládá trvalé porušování práv žalobce, který nikdy a nikde nenašel
odpovídající právní ochranu. S ohledem na uvedené stěžovatel navrhuje, aby Nejvyšší správní
soud uložil Krajskému úřadu Středočeského kraje vydat rozhodnutí o povolení obnovy řízení
ve věci žalobce.
Žalovaný se ke kasační stížnosti nevyjádřil.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek z hledisek stanovených v §109
odst. 2 a 3 s. ř. s., vázán rozsahem a důvody uvedenými v kasační stížnosti, a dospěl k závěru,
že kasační stížnost není důvodná.
Stěžovatelem výslovně uplatněné důvody namítají nezákonnost spočívající v nesprávném
posouzení právní otázky soudem v předcházejícím řízení [§103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.].
Podle ustanovení §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. lze kasační stížnost podat z důvodu tvrzené
nezákonnosti spočívající v nesprávném posouzení právní otázky soudem v předcházejícím řízení.
V této souvislosti Nejvyšší správní soud uvádí, že tvrzené důvody kasační stížnosti soud posuzuje
podle jejich obsahu, a nikoliv podle formálního označení. Pokud jsou ze znění kasační stížnosti
její důvody seznatelné a odpovídají zákonným kasačním důvodům, není rozhodující, že stěžovatel
sám podřadil kasační důvody k jednotlivým zákonným ustanovením nepřesně. Stěžovatel uplatnil
důvod spočívající v nesprávném posouzení právní otázky, nicméně z obsahu kasační stížnosti,
v níž vytýká městskému soudu, že jeho rozsudek je nepřezkoumatelný pro naprostou
nesrozumitelnost, vyplývá, že obsahově spadají stěžovatelem uplatněné důvody také
pod §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s., tj. stěžovatel se dovolává nepřezkoumatelnosti napadeného
rozhodnutí spočívající v nesrozumitelnosti. Pod §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. pak spadají důvody
namítající nesprávné posouzení otázky nečinnosti žalovaného.
Nepřezkoumatelnost pro nesrozumitelnost je ostatně vadou tak závažnou,
že se jí Nejvyšší správní soud musí zabývat i tehdy, pokud by to stěžovatel nenamítal,
tedy z úřední povinnosti (srov. §109 odst. 3 s. ř. s.).
Z obsahu správního spisu Nejvyšší správní soudu zjistil:
Rozhodnutím Městského úřadu Kladno ze dne 9. 7. 1998, č.j. Výst. 1297/98/Pa, bylo
panu J. P., bytem B. X, K. vydáno stavební povolení na stavbu rodinného domu, e1ektropřípojky
v B. u. na pozemku parc. č. X v k. ú. Dubí u KLadna.
V odvolacím řízení bylo toto rozhodnutí potvrzeno rozhodnutím Okresního úřadu
Kladno ze dne 14. 9. 1998, č. j. RR/646/98-Výst-Dv.
Rozsudkem Krajského soudu v Praze ze dne 16. 6. 1999, sp. zn. 45 Ca 122/98, bylo
rozhodnutí odvolacího orgánu zrušeno a následně Okresní úřad Kladno dne 8. 1. 2000,
(opravným sdělením bylo datum vydání rozhodnutí cestou opravy chyby v psaní upraveno
na 8. 2. 2000), č. j. RR/646/98-Výst./Dv, vydal rozhodnutí, kterým byla změněna jedna
z podmínek stavebního povolení týkající se zajištění střechy předmětné stavby umístěním mříže
sněholamů do skladby střešní krytiny. Toto rozhodnutí bylo doručeno J. P. ml., bytem B. X, K.,
který byl stavebníkem v uvedeném řízení.
Ministerstvo pro místní rozvoj dále vyřídilo podnět stěžovatele ze dne 18. 2. 2000,
jímž se domáhal přezkoumání rozhodnutí okresního úřadu ze dne 8. 2. 2000 mimo odvolací
řízení, tak, že jej sdělením ze dne 14. 11. 2000, č. j. 877/05/331/2000, odložilo. Ministerstvo
pro místní rozvoj se neztotožnilo s názory odvolacího orgánu uvedenými v odůvodnění
rozhodnutí, když nesouhlasilo s jeho postupem, kdy po vydání zrušujícího rozsudku Krajského
soudu v Praze již nemělo dojít ke změně podmínky stavebního povolení, ale ke zrušení
rozhodnutí o stavebním povolení a k postupu v rámci řízení o odstranění stavby podle §88
odst. 1 písm. b) stavebního zákona. Neshledalo však, že by nesprávná část odůvodnění byla
důvodem ke zrušení či změně pravomocného rozhodnutí jako celku.
Dne 23. 1. 2002 stěžovatel podal návrh na obnovu řízení ve věci stavebního povolení.
Dne 25. 2. 2002 o tomto návrhu Okresní úřad Kladno vydal rozhodnutí č. j. RR/1805/2002-
Výst./Dv, kterým byl návrh na obnovu řízení zamítnut z důvodu uplynutí subjektivní lhůty 3
měsíců ode dne, kdy se účastník dozvěděl o důvodech obnovy s tím, že důvody obnovy, které
uplatňoval, prokazatelně znal již v roce 2000. O odvolání rozhodl žalovaný svým rozhodnutím ze
dne 17. 4. 2002, č. j. ÚPS/11036/02/Ko, tak, že odvolání zamítl a napadené rozhodnutí potvrdil.
Žalovaný jako odvolací orgán neshledal ve smyslu §62 odst. 1 správního řádu důvod pro
povolení obnovy řízení. Sdělením ze dne 11. 10. 2002 Ministerstvo pro místní rozvoj odložilo
podnět stěžovatele ze dne 21. 5. 2002, kterým se domáhal přezkoumání rozhodnutí žalovaného
ze dne 17. 4. 2002.
Dne 18. 3. 2002 stěžovatel podal žalovanému podnět na přezkoumání rozhodnutí
Okresního úřadu v Kladně ze dne 8. 1. 2000 (8. 2. 2000), který žalovaný odložil sdělením ze dne
3. 4. 2002, č. j. ÚES/9314/02, neboť neshledal důvod pro zahájení přezkumného řízení,
když okresní úřad svým rozhodnutím z 8. 1. 2000 (8. 2. 2000) rozhodl o změně stavebního
povolení v intencích pro něj závazného rozsudku Krajského soudu v Praze ze dne 16. 6. 1999.
Z odložení opakovaného podnětu žalovaným ze dne 3. 4. 2002 vyplývá, že žalovaný se zabýval
již dřívějším podnětem k přezkoumání rozhodnutí mimo odvolací řízení dne 18. 1. 2002.
Dále dne 18. 10. 2002 stěžovatel podal žalovanému podnět (doručen dne 21. 10. 2002),
který byl vyřízen „Sdělením k žádosti o přezkum rozhodnutí OKÚ Kladno a opakovanému
podnětu na přezkoumání rozhodnutí mimo odvolací řízení“ ze dne 14. 3. 2003. Zde se žalovaný
zabýval opakovaným podnětem žalobce postoupeným mu dne 26. 4. 2002 Ministerstvem
pro místní rozvoj k přezkumu rozhodnutí Okresního úřadu Kladno ze dne 29. 11. 2001,
č. j. RR/2761/2001-Výst./Dv, tj. rozhodnutí o odvolání ve věci nařízení stavebníkovi odstranění
okna v obytné místnosti rodinného domu na základě zjištění v kolaudačním řízení. Z uvedeného
sdělení vyplývá, že tento opakovaný podnět směřující k přezkumu rozhodnutí z 29. 11. 2002
byl posuzován žalovaným již pod č. j. ÚPS/627/02 a ÚPS/799/02, kdy byl dne 18. 1. 2002
odložen. K podnětu, který se týkal rozhodnutí okresního úřadu o změně stavebního povolení
ze dne 8. 1. 2000 (8. 2. 2000) žalovaný sdělil, že toto rozhodnutí nabylo právní moci dne
16. 2. 2000, a proto je pro uplynutí lhůty 3 let již nelze podle §68 odst. 1 správního řádu
přezkoumat.
Podle §79 odst. 1 věta první s. ř. s. ten, kdo bezvýsledně vyčerpal prostředky, které procesní předpis
platný pro řízení u správního orgánu stanoví k jeho ochraně proti nečinnosti správního orgánu, může se žalobou
domáhat, aby soud uložil správnímu orgánu povinnost vydat rozhodnutí ve věci samé nebo osvědčení.
V případě splnění podmínek stanovených v §79 a násl. s. ř. s. soud rozsudkem podle
§81 odst. 2 s. ř. s. uloží správnímu orgánu povinnost vydat rozhodnutí nebo osvědčení
v přiměřené lhůtě.
Citované ustanovení poskytuje ochranu nikoli proti veškeré nečinností správního orgánu
(správní orgán je nečinný, nekoná-li, ač mu to zákon ukládá), ale pouze proti formám nečinnosti,
které zejména mají závažný dopad na práva účastníků. Těmito kvalifikovanými typy nečinnosti
je jednak nevydání rozhodnutí ve věci samé, jednak nevydání osvědčení. Žalobou na ochranu
proti nečinnosti správního orgánu se tak žalobce může domáhat pouze toho, aby soud
žalovanému správnímu orgánu uložil povinnost vydat rozhodnutí (osvědčení) v žalobou
vymezené věci. Úspěšně lze tedy nečinnostní žalobu uplatnit toliko tehdy, nebylo-li rozhodnutí,
které žalobce požaduje a k jehož vydání je žalovaný povinen, dosud vydáno. Zde se Nejvyšší
správní soud musí ztotožnit se závěry a s právním hodnocením Městského soudu v Praze.
Co se týče stěžovatelových podnětů k přezkoumání rozhodnutí mimo odvolací řízení, je třeba
připomenout, že takovým podnětem se přezkumné řízení nezahajuje. Právní úprava (§65
a násl. správního řádu) totiž tento typ řízení konstruuje jako řízení zahajované z moci úřední,
nikoli jako řízení zahajované podáním žádosti (návrhu). Je tedy plně na úvaze příslušného
správního orgánu, zda přezkumné řízení na základě podaného podnětu zahájí, nebo podnět
odloží. V souzené věci správní orgán přezkumné řízení nikdy nezahájil a stěžovatelovy podněty
vždy vyřídil sdělením o tom, že pro přezkoumání rozhodnutí mimo odvolací řízení neshledal
důvody. Posuzování podnětu správním orgánem přitom není správním řízením, ani dílčí etapou
správního řízení a neústí ve vydání rozhodnutí. Ono sdělení správního orgánu – jak ostatně
vyplývá z ustálené judikatury zdejšího soudu – není rozhodnutím. Tak např. již v rozsudku ze dne
14. 7. 2004, č. j. 7 As 20/2004 – 87, (www.nssoud.cz) zaujal Nejvyšší správní soud názor,
že z konstrukce §65 správního řádu je zřejmé, že se jedná o zvláštní prostředek realizace dozorčí
pravomoci, který byl svěřen do rukou správních orgánů a na který není právní nárok. V případě,
že příslušný správní orgán dojde k závěru, že chybí důvod pro přezkoumání napadeného
rozhodnutí mimo odvolací řízení, a podnět k zahájení učinil jiný subjekt než správní orgán,
vyrozumí jej o tom, že neshledal důvod pro zahájení řízení. Nevydává však o tomto zjištění
rozhodnutí, neboť není důvodu zasahovat do právní sféry účastníků správního řízení, protože
jejich dosavadní práva a povinnosti nebyly tímto zjištěním správního orgánu nijak dotčeny.
Oznámení o nezahájení přezkoumání rozhodnutí mimo odvolací řízení je pouhým sdělením
úřadu podateli podnětu. Obdobně Nejvyšší správní soud judikoval též např. v rozsudku ze dne
22. 6. 2006, č. j. 6 Ads 84/2005 – 52 (www.nssoud.cz).
Z uvedeného plyne, že v případě stěžovatelových podnětů správní orgán neměl zákonnou
povinnost vydávat rozhodnutí. Potom ovšem nečinnostní žaloba, domáhající se vydání takového
rozhodnutí, nemůže být úspěšná, neboť – jak již bylo řečeno výše – žalobou proti nečinnosti
se lze domáhat pouze vydání rozhodnutí v případě, že žalovaný má zákonnou povinnost takové
rozhodnutí vydat.
Co se týče návrhů na obnovu řízení, je třeba dát Městskému soudu v Praze zapravdu
v tom, že ohledně nich stěžovatel nebyl legitimován k podání žaloby proti nečinnosti.
Účastníkem stavebního řízení, jehož se návrhy na obnovu týkaly, byl stěžovatelův syn J. P. ml. Je
pravda – jak uvedl stěžovatel při jednání před městským soudem – že ve správním spisu jsou
založeny plné moci zmocňující stěžovatele jednat za syna, nelze z nich však dovodit, že by
stěžovatele zmocňovaly i k podání žaloby ve správním soudnictvím a zastupováním zmocnitele
v řízení před soudem. Jinou plnou moc stěžovatel v žalobním řízení soudu neprezentoval. Není-li
na straně žalobce aktivní legitimace, není místo pro přezkum existence nečinnosti na straně
žalovaného. Městský soud však nad rámec odůvodnění výroku (jako obiter dictum) uvedl, že i v
případě stěžovatelova syna by důvodnost žaloby na ochranu proti nečinnosti byla dána pouze
tehdy, jestliže by takové rozhodnutí nebylo vydáno. Protože však o návrzích na obnovu řízení
bylo rozhodnuto (je zcela indiferentní, že se tak stalo až po uplynutí zákonné lhůty), nemohla by
být – jak je vysvětleno výše – nečinnostní žaloba úspěšná. Přestože tyto úvahy městský soud
vyslovil mimo nosné důvody svého rozhodnutí, jedná se o závěry věcně správné a ani zde není
městskému soudu co vytknout. Chtěl-li cestou nečinnostní žaloby stěžovatel (jeho syn) napadat
vlastní rozhodnutí o návrhu na povolení obnovy, měl zvolit jiný žalobní typ – žalobu proti
rozhodnutí správního orgánu (§65 a násl. s. ř. s.), a to ve dvouměsíční lhůtě od oznámení
rozhodnutí; v podrobnostech Nejvyšší správní soud odkazuje k této otázce na zevrubnou
argumentaci obsaženou v odůvodnění rozsudku Městského soudu v Praze, s níž se ztotožňuje.
Námitka stěžovatele, uplatněná v kasační stížnosti, že pokud soud shledal, že stěžovatel není
účastníkem řízení, měl tuto věc řešit jako předběžnou otázku, a pokud by ji vyřešil v neprospěch
stěžovatele, neměl ani vlastní řízení zahajovat, naprosto ignoruje znění procesního předpisu,
podle nějž se ve správním soudnictví prioritně postupuje, tj. soudního řádu správního. Pro řešení
otázky aktivní legitimace jakožto otázky předběžné neexistuje zákonná opora (srov. §52 odst. 2 s.
ř. s.). Rovněž tak úvaha o tom, že v případě neexistence žalobní legitimace nemá soud řízení
vůbec zahajovat, jde zcela mimo zákonný rámec. Řízení ve správním soudnictví se totiž
nezahajuje úkonem soudu, ale – jsouc ovládáno dispoziční zásadou – úkonem podatele (viz §32
s. ř. s.: Řízení je zahájeno dnem, kdy návrh došel soudu.) a stěžovatel se na městský soud podáním,
zvaným žaloba, obrátil. Nedostatek aktivní legitimace má ve správním soudnictví jiné vyústění,
než stěžovatel předestírá v kasační stížnosti: dospěje-li soud k závěru, že podatel je osobou k
podání určitého návrhu zjevně neoprávněnou (tj. zjevně není aktivně legitimován), podle §46 odst.
1 písm. c) s. ř. s. soud takový návrh odmítne. Pokud nedostatek aktivní legitimace není zjevný (tj.
není zcela očividný), soud žalobu jako nedůvodnou zamítne (pro což v případě nečinnostní
žaloby poskytuje zákonnou oporu §81 odst. 3 s. ř. s.). Jak správně uvedl městský soud,
nedostatek žalobní legitimace na straně stěžovatele nebyl zjevný, a proto v rozsahu týkajícím se
tvrzené nečinnosti ohledně vyřizování návrhů na obnovu řízení žalobu neodmítl, ale spolu s jejím
zbytkem (tedy jako celek) ji zamítl. I v tomto bodě Městský soud v Praze postupoval naprosto
bezchybně. Ostatně je otázkou, proč stěžovatel vznáší v kasační stížnosti námitku, která jde
k jeho tíži. Byla-li by totiž důvodná, musel by Nejvyšší správní soud napadený rozsudek zrušit a
žalobu (resp. její část v rozsahu týkajícím se tvrzené nečinnosti ohledně vyřizování návrhů na
obnovu řízení) odmítnout a na soudní přezkum jeho věci by tak vůbec nemohlo dojít.
Rovněž ani s námitkou nepřezkoumatelnosti rozsudku Městského soudu v Praze
pro naprostou nesrozumitelnost se Nejvyšší správní soud ani v nejmenším neztotožňuje.
Naopak shledává, že závěry, k nimž městský soud dospěl, mají oporu v právních předpisech
a jsou přesvědčivě, racionálně, logicky a vyčerpávajícím způsobem zdůvodněny. Ostatně Městský
soud v Praze se vůbec stěžovatelovou věcí zabýval kromobyčejně důkladně, zodpovědně
a podrobně, a to navzdory komplikovaným a nejednoznačným podáním stěžovatele, nacházejícím
se na hranici srozumitelnosti.
Ostatní stěžovatelovy námitky směřují mimo předmět přezkumu, který žalobce
městskému soudu svou žalobou proti nečinnosti vymezil, neboli nebrojí proti nečinnosti
žalovaného (resp. proti posouzení této otázky městským soudem), ale proti obsahu rozhodnutí
o stavebním povolení, respektive o obnově stavební řízení. Tato rozhodnutí však nečinností
žalobou napadena nebyla, ostatně ani jí napadena být nemohla, neboť pro takové případy soudní
řád správní upravuje jiný žalobní typ – žalobu proti rozhodnutí správního orgánu (§65 a násl.
s. ř. s.). Vzhledem k uvedenému se takovými námitkami nemůže zabývat ani Nejvyšší správní
soud. Pokud se Městský soud v Praze k některým otázkám spadajícím do této skupiny vyslovil,
učinil tak nad rámec nosných důvodů svého rozhodnutí v rámci obiter dicta. Koneckonců
k některým z takových otázek se níže vyjádří i zdejší soud.
Konečně je třeba, aby se zdejší soud vyslovil i k petitu kasační stížnosti, v němž stěžovatel
požaduje, aby Nejvyšší správní soud uložil Krajskému úřadu Středočeského kraje vydat
rozhodnutí o povolení obnovy řízení ve věci žalobce. I kdyby kasační stížnost byla důvodná,
něco takového by zdejší soud v žádném případě učinit nemohl. Kasační stížnost, i v případě, je-li
podávána ve věci nečinnosti správních orgánů, je mimořádný opravný prostředek, jehož právní
úprava je vybudována na principu kasačním (zrušovacím). Proto napadené rozhodnutí krajského
soudu Nejvyšší správní soud může buď zrušit a zároveň věc mu vrátit k dalšímu řízení,
popř. zároveň se zrušujícím rozhodnutím řízení zastavit nebo návrh odmítnout nebo věc
postoupit (§110 odst. 1 věta první s. ř. s.), anebo kasační stížnost zamítnout (§110 odst. 1 věta
druhá s. ř. s.); tertium non datur. Z uvedeného plyne, že zdejší soud není příslušný ve výroku svého
rozhodnutí cokoli správnímu orgánu ukládat.
Nejvyšší správní soud považuje za vhodné se nad rámec nutného odůvodnění pozastavit
u prapříčiny stěžovatelových podnětů k přezkoumání rozhodnutí mimo odvolací řízení a návrhů
na obnovu řízení. Ze správního spisu je patrné, že stěžovatele nejvíce tíží povinnost instalace
střešních sněholamů stanovená jako podmínka stavebního povolení (stavebníkem
byl stěžovatelův syn) rozhodnutím Okresního úřadu Kladno ze dne 8. 1. 2000 (opravným
sdělením bylo datum vydání rozhodnutí cestou opravy chyby v psaní upraveno na 8. 2. 2000),
č. j. RR/646/98-Výst/Dv, jímž bylo změněno rozhodnutí Městského úřadu Kladno ze dne
9. 7. 1998, č. j. Výst. 1297/98/Pa. Po formální stránce výrok uvedeného rozhodnutí okresního
úřadu zněl: „…odvolání … se zamítá a napadené rozhodnutí … se mění a to tak, že…“. Je třeba připustit,
že taková rozhodnutí Nejvyšší správní soud pravidelně považuje za nezákonná
pro nepřezkoumatelnost spočívající v jejich nesrozumitelnosti. Zamítá-li se odvolání proti
rozhodnutí prvoinstančního správního orgánu, nemůže se současně takové rozhodnutí měnit
(odkázat lze kupř. na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 10. 2004,
č. j. 6 A 127/2002 – 28, publ. pod č. 462/2005 Sb. NSS). Současně je ovšem zapotřebí uvést,
že stěžovatel (popř. jeho syn) nezvolil vhodnou a především včasnou procesní obranu svých
práv. Proti zmiňovanému rozhodnutí okresního úřadu nejprve brojil podnětem ze dne
18. 2. 2000 k přezkoumání rozhodnutí mimo odvolací řízení, podaným Ministerstvu pro místní
rozvoj, které jej sdělením ze dne 14. 11. 2000 vyřídilo tak, že podnět odložilo. Teprve následně
bylo předmětné rozhodnutí napadeno u soudu (podáním ze dne 28. 12. 2000). Krajskému soudu
v Praze pak již nezbylo než usnesením č. j. 44 Ca 196/2000 – 16, řízení zastavit pro opožděnost
žaloby, když ta byla podána po uplynutí dvouměsíční lhůty stanovené v té době v §250b odst. 1
o. s. ř., v tehdy účinném znění. Žalobce pochybil, že před podáním žaloby soudu upřednostnil
podnět Ministerstvu pro místní rozvoj; žalobu měl podat nejdříve nebo alespoň paralelně
s předmětným podnětem, v každém případě tak, aby nezmeškal dvouměsíční lhůtu ode dne
oznámení rozhodnutí (tj. do 16. 4. 2000). Toto své primární pochybení žalobce nemůže zhojit
podáváním žalob proti nečinnost apod. a jeho návrhy soudu věci se týkající již nemohou
být úspěšně. Jde o naprosto přirozený a obvyklý důsledek starobylé římskoprávní zásady
vigilantibus, non dormientibus iura subveniunt [právo pomáhá bdělým, ne spícím, tj. práva náleží těm,
kdo se o ně starají, nikoli těm, kteří o ně nepečují (Codex Iustinianus 7, 40 1)]. Citovaná zásada
odráží konstrukci, podle níž je mechanismus fungování (zde) procesního práva vybudován na
předpokladu iniciativy jeho subjektů směřujících k realizaci svých zájmů právně relevantním
chováním (subjekt práva má činit kroky k ochraně svých práv včas a způsobem, aby jejich
ochranu zbytečně neohrožoval). Je proto absurdní, aby se kdokoliv dovolával zásahu do svých
práv, když nepříznivý důsledek si způsobil sám svým vlastním chováním. Stěžovatel sám nese
odpovědnost za volbu adekvátních právních prostředků sloužících k ochraně jeho práv a právem
chráněných zájmů. Opačný přístup by byl zásahem do právní jistoty ostatních subjektů.
Tímto také Nejvyšší správní soud odpovídá na tvrzení stěžovatele v kasační stížnosti, že nikdy
a nikde nenašel odpovídající právní ochranu.
Společně s řečeným je ovšem nezbytné zdůraznit, že ačkoli předmětné rozhodnutí
Okresního úřadu Kladno lze ze shora popsaných důvodů pokládat za formálně vadné, všichni –
včetně stěžovatele – je musejí respektovat. Jedná se totiž o akt orgánu veřejné moci a takovéto
akty jsou s ohledem na požadavek právní jistoty vybaveny specifickou vlastností zvanou
presumpce správnosti. Tato vlastnost implikuje, že takové akty jsou považovány za bezvadné,
tedy mající právní účinky, dokud nejsou stanoveným postupem opraveny nebo zrušeny.
Stěžovatel, resp. jeho syn i ostatní subjekty a orgány jsou povinny se rozhodnutím Okresního
úřadu Kladno řídit a vzhledem k uplynutí všech lhůt k soudnímu přezkumu či k opravným
prostředkům v rámci postupu správních orgánů již se nemohou úspěšně domáhat jeho zrušení.
V návaznosti na uvedené Nejvyšší správní soud konstatuje, že není dán žádný z důvodů
uvedených v ustanovení §103 odst. 1 písm. a) ani d) s. ř. s., pro které by bylo třeba napadené
rozhodnutí Městského soudu v Praze zrušit. Proto Nejvyšší správní soud dospěl k závěru,
že kasační stížnost není důvodná a v souladu s §110 odst. 1 s. ř. s. ji zamítl.
O nákladech řízení Nejvyšší správní soud rozhodl v souladu §60 odst. 1 ve spojení
s §120 s. ř. s., neboť stěžovatel, který neměl v tomto řízení úspěch, nemá právo na náhradu
nákladů řízení; žalovaný žádné náklady neuplatňoval a Nejvyšší správní soud ani žádné
mu vzniklé náklady ze spisu nezjistil.
Odměna zástupci stěžovatele JUDr. Vladimíru Nedvědovi, advokátu ustanovenému
stěžovateli usnesením Městského soudu v Praze ze dne 5. 10. 2005, č. j. 9 Ca 27/2004 – 95,
byla stanovena podle vyhlášky č. 177/1996 Sb., ve znění účinném od 8. 12. 2004 do 31. 8. 2006
(dále jen „advokátní tarif“), tj. ve znění účinném v období, kdy úkony právní služby byly učiněny.
Nejvyšší správní soud přiznal zástupci stěžovatele odměnu za dva úkony právní služby,
a to převzetí a příprava zastoupení a písemné podání soudu ve věci samé podle §11 odst. 1 písm.
b) a d) advokátního tarifu. Za tyto úkony náleží zástupci stěžovatele odměna ve výši 2 x 1000 Kč
podle §9 odst. 3 písm. f) a §7 advokátního tarifu a dále režijní paušál ve výši 2 x 75 Kč
podle §13 odst. 3 advokátního tarifu. Odměna se zvyšuje o částku odpovídající dani z přidané
hodnoty, tj. o 408,50 Kč, neboť zástupce stěžovatele soudu doložil, že je plátcem této daně. Bude
mu tak vyplacena částka ve výši 2558,50 Kč, a to z účtu Nejvyššího správního soudu do 60 dnů
od právní moci tohoto rozhodnutí.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 31. ledna 2008
JUDr. Dagmar Nygrínová
předsedkyně senátu