ECLI:CZ:NSS:2014:4.APS.7.2013:25
sp. zn. 4 Aps 7/2013 - 25
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Dagmar
Nygrínové a soudců Mgr. Aleše Roztočila a JUDr. Jiřího Pally v právní věci žalobkyně: OREA –
INVEST s. r. o., IČ: 258 42 480, se sídlem Svojsíkova 1596/2, Ostrava – Poruba, zast. Mgr. Ing.
Jiřím Šimečkem, LL.M., advokátem, se sídlem Vladislavova 1390/17, Praha 1, proti žalovanému:
Magistrát města Ústí nad Labem, se sídlem Velká Hradební 2336/8, Ústí nad Labem, v řízení
o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne
2. 10. 2013, č. j. 15 A 26/2013 – 32,
takto:
I. Kasační stížnost v části směřující proti výroku II. a III. rozsudku Krajského soudu v Ústí
nad Labem ze dne 2. 10. 2013, č. j. 15 A 26/2013 – 32, se zamítá.
II. Výrok I. rozsudku Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 2. 10. 2013,
č. j. 15 A 26/2013 – 32, se zrušuje a žaloba v části týkající se návrhu na ochranu
před nezákonným zásahem žalovaného spočívajícím ve sdělení žalovaného
č. j. MM/SO/S/70460/2013/Te, ze dne 15. 1. 2013, se odmítá.
III. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
I.
Předcházející řízení a obsah kasační stížnosti
[1] Žalovaný informoval sdělením ze dne 15. 1. 2013, č. j. MM/SO/S/70460/2013/Te,
žalobkyni, že nebude přezkoumávat územní souhlas ze dne 25. 4. 2008,
č. j. MM/SO/S/24375/2008/Te, ve věci umístění stavby „Koupaliště Brná nad Labem –
umístění oplocení“ na p. p. č. 4119/1, 4122/10, 4122/9, 4122/8, 4122/7, 4122/6, 4122/19
v k. ú. Střekov a na p. p. č. 921/4, 921/21, 921/23 a 921/24 v k. ú. Brná nad Labem (dále též
„předmětný územní souhlas“). Žalovaný uvedl, že uvedený územní souhlas nabyl právních
účinků ke dni 28. 4. 2008, a proto nelze po uplynutí lhůt k zahájení přezkumného řízení a pro
vydání rozhodnutí v přezkumném řízení podle ustanovení §96 odst. 4 zákona č. 183/2006 Sb.,
o územním plánování a stavebním řádu (dále jen „stavební zákon“), ve znění účinném ke dni
1. 1. 2013, zahájit řízení a vydat ve věci rozhodnutí. Žalovaný dále podotkl, že zahájení
přezkumného řízení brání i uplynutí objektivní lhůty jednoho roku podle ustanovení §96 odst. 1
zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů.
[2] Žalobkyně se v žalobě na ochranu před nezákonným zásahem domáhala prohlášení výše
uvedeného sdělení ze dne 15. 1. 2013, č. j. MM/SO/S/70460/2013/Te, za nezákonné,
požadovala obnovení stavu před nezákonným zásahem a žalovanému mělo být zakázáno
vycházet ze sdělení při další úřední činnosti. Dále žalobkyně navrhla, aby bylo
žalovanému zakázáno vycházet z nezákonného územního souhlasu ze dne 23. 4. 2008,
MM/SO/S/24375/2008/Te, a byl obnoven stav před tímto nezákonným zásahem. Předmětný
územní souhlas považuje žalobkyně za prokazatelně nezákonný, protože ho žalovaný vydal
v případě, který nebyl skutkově a procesně jednoduchý; žalobkyně zároveň nikdy neudělila
stavebnímu záměru potřebný souhlas podle ustanovení §96 odst. 3 písm. e) stavebního zákona,
ve znění účinném ke dni 23. 4. 2008. Žalovaný ve sdělení ze dne 15. 1. 2013,
č. j. MM/SO/S/70460/2013/Te, nesprávně postupoval podle novely stavebního zákona
provedené zákonem č. 350/2012 Sb. bez zohlednění přechodných ustanovení. Územní souhlas
je jiným správním úkonem podle části čtvrté správního řádu. Protože se na postupy ve stavebním
zákoně neupravené použije podle ustanovení §192 odst. 1 citovaného zákona správní řád,
je předmětný územní souhlas zrušitelný podle ustanovení §156 odst. 2 správního řádu po dobu
trvání jeho účinků. Žalovaný navíc nerespektoval názor nadřízeného správního orgánu,
Krajského úřadu Ústeckého kraje, když v rozporu s jeho rozhodnutím ze dne 1. 10. 2012,
č. j. 106/UPS/2012 – 4, fakticky „zastavil“ řízení.
[3] Krajský soud v Ústí nad Labem tuto žalobu rozsudkem ze dne 2. 10. 2013,
č. j. 15 A 26/2013 – 32, v části směřující proti sdělení ze dne 15. 1. 2013,
č. j. MM/SO/S/70460/2013/Te, zamítl, v části týkající se územního souhlasu ze dne
25. 4. 2008, č. j. MM/SO/S/24375/2008/Te, odmítl a dále rozhodl, že žádný z účastníků nemá
právo na náhradu nákladů řízení. V odůvodnění krajský soud uvedl, že sdělení ze dne 15. 1. 2013,
č. j. MM/SO/S/70460/2013/Te, nenaplňuje podmínky nezákonného zásahu ve smyslu
ustanovení §82 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“), protože
žalobkyně nebyla zkrácena na svých právech a nejednalo se o přímý zásah. Žalobkyni nebyla
uvedeným sdělením uložena žádná povinnost ani z něj nevyplývá, že by žalobkyně musela něco
konat, případně strpět jednání třetí osoby. Jedná se o pouhou informaci, že žalovaný neshledal
důvody pro postup dle §156 odst. 2 správního řádu. Sdělení se nijak fakticky nepromítlo v právní
sféře žalobkyně. Krajský soud dále uvedl, že se žalobou na ochranu před nezákonným zásahem
proti územnímu souhlasu ze dne 25. 4. 2008, č. j. MM/SO/S/24375/2008/Te, zabýval již dříve
v řízení pod sp. zn. 15 A 142/2012. Žaloba byla v tomto případě podána po uplynutí subjektivní
i objektivní lhůty, a proto byla podle ustanovení §84 odst. 1 s. ř. s. ve spojení s §46 odst. 1
písm. b) s. ř. s. odmítnuta. Soud neshledal v žalobě nové důvody pro odchýlení
se od předchozího právního názoru.
[4] Proti tomuto rozsudku v celém rozsahu podala žalobkyně (dále též „stěžovatelka“)
včasnou kasační stížnost pro nezákonnost spočívající v nesprávném právním posouzení věci
krajským soudem [§103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.] a pro nepřezkoumatelnost rozsudku krajského
soudu [§103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.]. Podaná žaloba proti nezákonnému zásahu správního orgánu
směřovala primárně proti sdělení ze dne 15. 1. 2013, č. j. MM/SO/S/70460/2013/Te,
a žalobkyně ji podala vycházejíce z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 4. 2013,
č. j. 4 Aps 1/2013 – 25, (dostupný na www.nssoud.cz). Stěžovatelka spatřuje v napadeném
rozsudku krajského soudu odepření soudní ochrany ve smyslu čl. 36 odst. 2 Listiny před
nezákonným zásahem žalovaného a porušení práva na spravedlivý proces. Stěžovatelka očekávala
zrušení nezákonného územního souhlasu ze dne 25. 4. 2008, č. j. MM/SO/S/24375/2008/Te.
Rozhodnutí žalovaného o zrušení územního souhlasu ale byla nadřízeným správním orgánem
vícekrát pro vady řízení rušena. Stěžovatelka spatřuje proto ve sdělení ze dne 15. 1. 2013,
č. j. MM/SO/S/70460/2013/Te, rezignaci žalovaného na zhojení nezákonně vydaného
územního souhlasu. Ukončení snahy o nápravu tohoto nezákonného stavu je samo nezákonným
zásahem, který porušuje legitimní očekávání stěžovatelky. Účinky daného sdělení se proto projeví
i v právní sféře stěžovatelky. Stěžovatelka shledává rozsudek krajského soudu
nepřezkoumatelným, protože se krajský soud nevypořádal s částí její argumentace a dostatečně
zdůvodnil, proč se v případě napadeného sdělení nejedná o nezákonný zásah. Stěžovatelka proto
z výše uvedených důvodů navrhuje rozsudek krajského soudu zrušit a věc mu vrátit k dalšímu
řízení.
[5] Žalovaný se ke kasační stížnosti vyjádřil tak, že se plně ztotožňuje s usnesením krajského
soudu, jímž byla žaloba stěžovatelky v části týkající se územního souhlasu ze dne 25. 4. 2008,
č. j. MM/SO/S/24375/2008/Te, odmítnuta a v části týkající se sdělení ze dne 15. 1. 2013,
č. j. MM/SO/S/70460/2013/Te, zamítnuta.
II.
Posouzení kasační stížnosti
[6] Nejvyšší správní soud přezkoumal napadené usnesení v souladu s §109 odst. 3 a 4 s. ř. s.
vázán rozsahem a důvody, které stěžovatel uplatnil v kasační stížnosti a jejím doplnění. Shledal
přitom vady podle §109 odst. 4 s. ř. s., k nimž musel přihlédnout z úřední povinnosti.
II. a)
Kasační stížnost proti výroku II. rozsudku krajského soudu
[7] Nejvyšší správní soud nejprve uvádí, že výrok II. napadeného rozsudku krajského soudu,
kterým byla odmítnuta žaloba v části týkající se územního souhlasu z 25. 4. 2008 pro její
opožděnost, je zcela správný. Tím, zda již uběhly lhůty pro žalobu na ochranu před nezákonným
zásahem, který stěžovatelka spatřovala v předmětném územním souhlasu, se Nejvyšší správní
soud zabýval podrobně ve svém rozsudku ze dne 18. 4. 2013, čj. 4 Aps 1/2013-25, týkajícím
se jiné zásahové žaloby stěžovatelky proti témuž územnímu souhlasu, na který v nyní
projednávané věci lze pro stručnost odkázat. Zde proto postačí zopakovat, že v případě
předmětného územního souhlasu stěžovatelka zmeškala subjektivní dvouměsíční lhůtu
i objektivní dvouletou lhůtu k podání žaloby na ochranu před nezákonným zásahem spočívajícím
ve vydání předmětného územního souhlasu (vydán 25. 4. 2008, žaloba podána 18. 2. 2013). Stejně
tak neobstojí tvrzení stěžovatelky, že krajský soud pochybil, když rozhodoval o žalobě
na ochranu před nezákonným zásahem spočívajícím v územním souhlasu. Z podané žaloby
(jejího obsahu i petitu totiž vyplývá, že stěžovatelka se domáhala mj. toho, aby soud žalovanému
zakázal „vycházet z nezákonného územního souhlasu čj. MM/SO/S/24375/2008/Te ze dne 23. 4. 2008
ve své další úřední činnosti a nařizuje se obnovení stavu před nezákonným zásahem“. Jediným správným
postupem krajského soudu za těchto okolností bylo odmítnutí žaloby v této části pro její
opožděnost.
II. b)
Kasační stížnost proti výroku I. rozsudku krajského soudu
[8] Jinak tomu je v případě výroku I. napadeného rozsudku krajského soudu, kterým byla
zamítnuta žaloba v její části, kterou se stěžovatelka domáhala ochrany před nezákonným zásahem
žalovaného spočívajícím ve sdělení ze dne 15. 1. 2013, č. j. MM/SO/S/70460/2013/Te.
[9] Ze správního spisu žalovaného k tomu Nejvyšší správní soud zjistil následující
skutečnosti. Dne 8. 4. 2008 doručilo statutární město Ústí nad Labem, zastoupené příspěvkovou
organizací Městské služby Ústí nad Labem (dále též stavebník) oznámení o záměru v území
týkající se předmětného plotu, který odděluje areál koupaliště ve vlastnictví stavebníka od objektu
restaurace ve vlastnictví stěžovatelky. Písemný souhlas stěžovatelky dle §96 odst. 3 písm. e)
stavebního zákona v tehdy účinném znění jako vlastníka sousední nemovitosti, jehož vlastnické
právo mohlo být záměrem přímo dotčeno, však k oznámení přiložen nebyl. Přesto žalovaný dne
25. 4. 2008 vydal předmětný územní souhlas. Dne 20. 6. 2008 pak stěžovatelka podala podnět
k odstranění stavby plotu. Uvedla, že je vlastníkem pozemků č. 921/15 a 921/19 a budovy
č. p. 1023 na pozemku č. 921/19, vše v katastrálním území Brná nad Labem. Předmětné
nemovitosti jsou zkolaudovány a užívány jako restaurace, přičemž veřejnost má od kolaudace
restaurace v roce 1986 možnost vstupu pouze přes areál koupaliště. V důsledku postavení plotu
na hranici pozemku stěžovatelky tak je aktuálně znemožněno podnikání stěžovatelky, neboť
do restaurace vede mimo hlavní vchod, který je nyní oplocen, pouze zadní vchod pro
zaměstnance, který hosté ze stavebně technických důvodů nemohou využívat, což doložila
mj. i stanoviskem Krajské hygienické stanice Ústeckého kraje. Stěžovatelka upozornila,
že v důsledku chybějícího souhlasu dle §96 odst. 3 písm. e) stavebního zákona je územní
souhlas nezákonný. Stěžovatelka se dále (neúspěšně) domáhala u žalovaného nápravy i návrhem
podle §5 občanského zákoníku z roku 1964. Stěžovatelka zároveň dále podala proti stavebníku
i žalobu v občanském soudním řízení, která je vedena u Okresního soudu v Ústí nad Labem pod
sp. zn. 13 C 165/2008 (z aplikace infosoud Nejvyšší správní soud ověřil, že v tomto řízení dosud
nebylo vydáno rozhodnutí).
[10] Usnesením ze dne 21. 10. 2008, č. j. MM/SO/S/58988/2008/Te, žalovaný podle §156
odst. 2 správního řádu zrušil předmětný územní souhlas pro jeho nezákonnost. Stavebník proti
usnesení z 21. 10. 2008 podal odvolání. Krajský úřad Ústeckého kraje rozhodnutím ze dne
7. 8. 2009, č. j. 551/UPS/2008-3, zrušil usnesení žalovaného ze dne 21. 10. 2008 a věc mu vrátil
k dalšímu řízení, neboť shledal, že usnesení trpí formálními vadami výroku (nebylo dostatečně
přesně určeno, jaká část územního souhlasu je rušena, nebyly určeny časové účinky zrušení
územního souhlasu a z usnesení nebylo zřejmé, s kým jednal žalovaný jako s účastníkem řízení.
[11] Žalovaný dále dne 1. 12. 2009 vydal pod č. j. MM/SO/S/208887/Te opětovně usnesení,
kterým zrušil část předmětného územního souhlasu, a to pouze část týkající se plotu na pozemku
č. 921/4 v k. ú. Brná nad Labem, a zároveň stanovil účinky zrušení ke dni vydání předmětného
územního souhlasu. Stavebník proti usnesení ze dne 1. 12. 2009 podal opět odvolání. Krajský
úřad Ústeckého kraje vydal dne 21. 7. 2011 rozhodnutí čj. 132/OPS/2010-3, kterým usnesení
žalovaného ze dne 1. 12. 2009 zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení. V odůvodnění
uvedl, že napadené usnesení postrádalo úvahu ve smyslu §94 odst. 4 správního řádu týkající
se ochrany dobré víry stavebníka a odůvodnění určení časového účinku zrušení části územního
souhlasu.
[12] Dne 20. 1. 2012 vydal žalovaný další usnesení pod č. j. MM/SO/S/2359/2012/Te,
kterým opětovně zrušil část předmětného územního souhlasu týkající se plotu na pozemku
č. 921/4 v k. ú. Brná nad Labem a stanovil účinky zrušení ke dni vydání územního souhlasu.
Stavebník se opětovně odvolal i proti usnesení z 20. 1. 2012. Následně Krajský úřad Ústeckého
kraje vydal dne 1. 10. 2012 rozhodnutí čj. 106/UPS/2012-4, kterým usnesení žalovaného ze dne
20. 1. 2012 opět zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení. Krajský úřad shledal
v odůvodnění usnesení žalovaného z 20. 1. 2012 nedostatky týkající se posouzení proporcionality
zrušení územního souhlasu ve vztahu k ochraně práv nabytých stavebníkem v dobré víře.
[13] Následně dne 31. 10. 2012 žalovaný oznámil v návaznosti na posledně uvedené
rozhodnutí krajského úřadu přípisem č. j. MM/SO/S/57824/2012/Te pokračování v řízení
a zároveň nařídil ve věci ústní jednání na 20. 11. 2012. V návaznosti na žádost stavebníka
žalovaný dne 8. 11. 2012 odročil nařízení ústní jednání spojené s místním šetřením
na 22. 11. 2012. Při jednání, které se konalo uvedeného dne, bylo zjištěno, že objekt restaurace
je nepoužívaný (pro nemožnost přístupu pro hosty), zástupce stěžovatelky předložil některé
žalovaným požadované doklady, ovšem nebyl schopen zajistit vstup do uzamčené provozovny.
Dne 15. 1. 2013 pak žalovaný zaslal stěžovatelce přípis o tom, že nebude přezkoumávat územní
souhlas.
[14] Z výše uvedené rekapitulace vyplývá, že usnesením žalovaného ze dne 21. 10. 2008,
č. j. MM/SO/S/58988/2008/Te, bylo zahájeno zkrácené přezkumné řízení ve věci předmětného
územního souhlasu a že toto zkrácené přezkumné řízení nebylo dosud žádným procesním
předpisem předvídaným úkonem (tj. rozhodnutím ve formě rozhodnutí či usnesení) skončeno.
[15] Na tom nic nemění ani názor, objevující se v některých komentářích, že postup podle
§156 odst. 2 správního řádu není řízením (srov. Vedral, J.: Správní řád. Komentář.
II. aktualizované a rozšířené vydání, Praha, Bova Polygon, 2012, str. 1234; Nejvyšší správní soud
k tomu poznamenává, že názor autora zde prezentovaný, že proti usnesení podle §156 odst. 2
správního řádu není přípustné odvolání, je nesprávný, srov. k tomu níže citovanou judikaturu
Nejvyššího správního soudu, která dospěla k opačnému závěru). Nejvyšší správní soud k tomu
uvádí, že s takovým názorem se nemohl ztotožnit. Lze citovat i důvodovou zprávu ke správnímu
řádu (srov. sněmovní tisk č. 201/0, Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky, volební
období 2002-2006, www.psp.cz), kde se uvádí, že zatímco samotný úkon podle části čtvrté
správního řádu se činí neformálně, při jeho opravě právní jistota vyžaduje alespoň minimální
formu. Usnesení se vydá ve formálním řízení podle části druhé. „Intenzita zásahu do práv dotčených
osob je v případě úkonu, který byl vydán v rozporu s právními předpisy, větší než v případě konverze
(tj. usnesení, kterým se úkon opravuje dle §156 odst. 1 správního řádu, pozn. NSS), protože může
mít zásadní vliv na práva nabytá v dobré víře, proto je třeba jej rušit formálně v přezkumném řízení. Zpravidla
se bude jednat o zkrácené přezkumné řízení (…)“. Obdobný závěr vyplývá i ze závěru č. 60 ze zasedání
poradního sboru ministra vnitra ke správnímu řádu ze dne 8. 10. 2007 k „přezkumnému řízení“
podle §156 odst. 2 (dostupné na http://www.mvcr.cz/clanek/zavery-poradniho-sboru-ministra-
vnitra-ke-spravnimu-radu.aspx). Poradní sbor sice i zde prezentuje názor, že nejde o správní
řízení v pravém slova smyslu, nicméně jde o formalizovaný „postup“, u něhož „dotčené osoby“
musí mít právo se vyjádřit, respektive brojit proti rozhodnutí (usnesení) v tomto „řízení“
vydanému, a to odvoláním. Poradní sbor dále výslovně připouští uplatnění prostředků
na ochranu před nečinností správního orgánu podle §80 správního řádu. Účelem těchto institutů
je, jak výslovně uvádí poradní sbor, ochrana práv „dotčených osob“, respektive jejich právní
jistota, že předmětný úkon (zde územní souhlas) může být zrušen jen za podmínek stanovených
zákonem a jen zákonem stanoveným způsobem.
[16] To, že proti usnesení vydanému podle §156 odst. 2 správního řádu je přípustné odvolání
a že toto usnesení, respektive rozhodnutí o odvolání proti němu, představuje rozhodnutí
ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s., tj. úkon správního orgánu, který zakládá, mění nebo závazně určuje
práva nebo povinnosti účastníka, a podléhá přezkoumání ve správním soudnictví, přitom bylo
opakovaně judikováno. Tento názor byl vysloven v rozsudku Městského soudu v Praze ze dne
27. 6. 2013, č. j. 7 A 86/2011 - 42, publikovaném pod č. 2955/2014 Sb. NSS, i v rozsudku
Nejvyššího správního soudu ze dne 5. 4. 2013, č. j. 7 As 109/2012 - 23. Podle §9 správního řádu
je postup správního orgánu, jehož účelem je vydání rozhodnutí, jímž se v určité věci zakládají,
mění nebo ruší práva anebo povinnosti jmenovitě určené osoby nebo jímž se v určité věci
prohlašuje, že taková osoba práva nebo povinnosti nemá, správním řízením. Nejvyšší správní
soud neshledal žádný relevantní důvod, proč by v nyní řešené věci měl dospět k závěru,
že formalizovaný postup žalovaného směřující k vydání úkonu, který je považován za rozhodnutí
správního orgánu a jako takový podléhá soudnímu přezkumu v řízení podle §65 a násl. s. ř. s.,
není správním řízením. Tímto důvodem nemůže být samotný systematický argument, že §156
odst. 2 správního řádu je zařazen do části čtvrté správního řádu, zatímco správní řízení
je upraveno v části druhé správního řádu. Jakkoli totiž rozšířený senát Nejvyššího správního
soudu v usnesení ze dne 18. 9. 2012, č. j. 2 As 86/2010 - 76, č. 2725/2013 Sb. NSS, dospěl
k závěru, že mj. i územní souhlas není rozhodnutím správního orgánu vydaným ve správním
řízení, nýbrž se jedná o úkon podle části čtvrté správního řádu, který je vydáván neformálním
postupem, neznamená to automaticky, že stejnou povahu má mít i jeho přezkoumání a zrušení
podle §156 odst. 2 správního řádu. Naopak §156 odst. 2 správního řádu výslovně odkazuje
na ustanovení týkající se přezkumného řízení (byť pouze „přiměřeně“). Že má jít naopak
o postup formalizovaný, tj. o správní řízení, tomu svědčí už samotný účel tohoto postupu, tedy
vydání rozhodnutí (byť pouze formou usnesení), kterým má být najisto postaveno, že původní
územní souhlas byl vydán v rozporu se zákonem a zároveň má být rozhodnuto ve smyslu §94
odst. 4 a 5 správního řádu, zda některý z účastníků (osob dotčených územním souhlasem) nabyl
práv v dobré víře a proporcionalitě zásahu do těchto nabytých práv ve vztahu k právům dalších
účastníků a veřejnému zájmu (srov. shora citovaná rozhodnutí Nejvyššího správního soudu
ve věcech sp. zn. 2 As 86/2010 a 7 As 109/2012). Účelem formalizace postupu správního orgánu
ve správním řízení je právě ochrana práv účastníků a zajištění právní jistoty spočívající
mj. i v tom, že pokud bylo přezkumné řízení podle §156 odst. 2 jednou zahájeno, bude také
vydáno rozhodnutí, zda předmětný přezkoumávaný úkon z daného důvodu bude zrušen či nikoli.
Takové řízení a pravomocné rozhodnutí v něm vydané pak vytváří rovněž překážku
věci rozhodnuté případnému opětovnému přezkoumávání stejného úkonu z týchž důvodů
a za stejných okolností v případném dalším přezkumném řízení, v němž by bylo možno dospět
k odlišnému rozhodnutí (srov. §48 ve spojení s §93 odst. 1 správního řádu). Ve svém důsledku
právě takový výklad ostatně zajistí účastníkům i adekvátní soudní ochranu.
[17] Z výše uvedených důvodů má Nejvyšší správní soud za to, že stěžovatelka se měla
za splnění podmínek stanovených v §79 odst. 1 a 80 odst. 1 s. ř. s. správně domáhat ochrany
před nečinností správního orgánu (žalovaného) žalobou podle §79 s. ř. s. Přípustnosti
nečinnostní žaloby není na překážku v tomto případě ani to, že §79 odst. 1 s. ř. s. hovoří
o tom, že žalobce se nečinnostní žalobou může domáhat rozhodnutí ve věci samé. Nejvyšší správní
soud má za to, že rozhodnutím ve věci samé se v této souvislosti rozumí rozhodnutí správního
orgánu, kterým se řízení před tímto správním orgánem končí, kterým je autoritativně řešena
otázka, která byla předmětem tohoto řízení a které je principiálně přezkoumatelné ve správním
soudnictví, tj. rozhodnutí ve smyslu §65 s. ř. s. V tomto smyslu existuje komplementarita
mezi procesní úpravou týkající se žaloby proti rozhodnutí správního orgánu (§65 a násl. s. ř. s.)
a žaloby proti nečinnosti správního orgánu (§79 a násl. s. ř. s.), kterou lze vymáhat vydání
rozhodnutí ve smyslu §65 s. ř. s. v jednou zahájeném řízení před správním orgánem
(srov. též rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 7. 2008, č. j. 1 Ans 5/2008 - 104,
ze dne 10. 2. 2006, č. j. 4 Ans 1/2005 - 60, usnesení rozšířeného senátu ze dne 16. 11. 2010,
č. j. 7 Aps 3/2008 - 98, č. 2206/2011 Sb. NSS). Teprve subsidiárně, pokud nelze použít některou
z uvedených žalob, se lze domáhat soudní ochrany proti jiným formám činnosti správního
orgánu, které přímo zasahují do práv jednotlivce, žalobou na ochranu proti nezákonnému zásahu,
pokynu nebo donucení správního orgánu podle §82 s. ř. s. Při splnění těchto podmínek lze
považovat za přípustnou i žalobu na ochranu proti nečinnosti správního orgánu v řízení, jehož
předmětem není věcná úprava hmotných práv a povinností účastníků, nýbrž otázky do právní
sféry jednotlivce přímo zasahující, které s touto věcnou úpravou hmotných práv a povinností
souvisejí. Nejvyšší správní soud tak věcně projednal i žalobu na ochranu před nečinností
správního orgánu ve věci pořádkové pokuty dle §62 správního řádu (srov. rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 24. 1. 2013, č. j. 6 Ans 13/2012 - 36). Rozhodnutí vydané v přezkumném
řízení přitom zpravidla je považováno za rozhodnutí ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s., a žaloba
proti takovému rozhodnutí je tedy přípustná, jak vyplývá z rozsudku rozšířeného senátu
Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 8. 2007, č. j. 4 As 31/2006 - 73, č. 1513/2008 Sb. NSS).
Soudnímu přezkumu zpravidla podléhá nejen rozhodnutí, kterým se přezkoumávané
rozhodnutí zrušuje, ale i rozhodnutí o zastavení (přezkumného) řízení z procesních
důvodů (srov. rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 10. 2005,
č. j. 1 Afs 86/2004 - 54, č. 792/2006 Sb. NSS; rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
10. 10. 2013, č. j. 4 As 72/2013 - 42).
[18] Nejvyšší správní soud dále uvádí, že respektuje ustálenou judikaturu týkající
se nemožnosti domáhat se u soudu ochrany před nečinností správního orgánu spočívající
v nezahájení správního řízení, které lze zahájit toliko z moci úřední (srov. např. rozsudky
Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 7. 2009, č. j. 3 Ans 1/2009 - 58, ze dne 26. 6. 2007,
č. j. 4 Ans 10/2006 – 59, a v rozsudku ze dne 30. 8. 2007 č. j. 4 Ans 6/2006 – 162). Tyto závěry
však nelze na nyní projednávanou věc aplikovat. Jak bylo již jednou výše uvedeno, v předmětné
věci bylo přezkumné řízení zahájeno, a to usnesením žalovaného ze dne 21. 10. 2008,
č. j. MM/SO/S/58988/2008/Te, aniž by bylo dosud pravomocně skončeno. Nejvyšší správní
soud k tomu dále uvádí, že za pravomocné skončení přezkumného řízení nelze považovat
rozhodnutí Krajského úřadu Ústeckého kraje ze dne 1. 10. 2012, č. j. 106/UPS/2012-4, kterým
bylo zrušeno usnesení žalovaného ze dne 20. 1. 2012, č. j. MM/SO/S/2359/2012/Te, kterým
žalovaný již poněkolikáté (částečně) zrušil předmětný územní souhlas, a věc byla vrácena
žalovanému k dalšímu řízení. Pokud by totiž krajský úřad hodlal svým rozhodnutím přezkumné
řízení skončit, mohl ve věci odvolání stavebníka rozhodnout podle §90 odst. 1 písm. a)
správního řádu, tj. usnesení žalovaného (vydané podle §156 odst. 2 správního řádu) zrušit
a řízení zastavit. Pokud tak krajský úřad neučinil a rozhodl podle §90 odst. 1 písm. b) správního
řádu, bylo povinností žalovaného v přezkumném řízení pokračovat a v souladu se závazným
názorem vysloveným krajským úřadem ve zrušujícím rozhodnutí vydat nové rozhodnutí. Nejvyšší
správní soud přitom nemůže akceptovat výkladovou alternativu, že zrušením usnesení vydaného
podle §156 odst. 2 správního řádu (které je prvním úkonem v řízení, srov. §98 poslední věta
správního řádu) a vrácením věci žalovanému k dalšímu řízení by bylo přezkumné řízení skončeno
a věc by byla nadále řešena pouze v režimu §94 odst. 1 věty třetí správního řádu, tj. pouhého
podnětu, o němž by žalovaný neměl povinnost rozhodovat. Takový výklad by byl v rozporu
se zájmem na právní jistotě popsaným výše, tj. na určení toho, zda z žalovaným uvedených
důvodů (absence souhlasu stěžovatelky) je předmětný územní souhlas (jeho část) nezákonný,
a zda má proto (s přihlédnutím k případným právům nabytým účastníky, respektive dotčenými
osobami, v dobré víře) zrušen, v jakém rozsahu a s jakými časovými účinky. Naopak
Nejvyšší správní soud se přiklonil k výkladu, že pokud bylo řízení jednou zahájeno, pokračuje
i přes zrušení usnesení, které bylo prvním úkonem v řízení, odvolacím orgánem, a musí
být skončeno některým ze způsobů předvídaných zákonem (novým zrušením předmětného
územního souhlasu nebo zastavením řízení). Jedině tento výklad zároveň účastníkům (dotčeným
osobám) zachovává i právo na soudní ochranu včetně práva na ochranu před nečinností
správního orgánu, případně práva na soudní přezkum rozhodnutí, kterým se řízení končí.
Nejvyšší správní soud podotýká, že takový výklad (byť implicitně) přijal Nejvyšší správní soud
i v rozsudku ve věci sp. zn. 6 Ans 13/2012, kde rovněž byla úspěšně žalována nečinnost
správního orgánu poté, co bylo zrušeno rozhodnutí, které bylo prvním úkonem v řízení.
[19] S ohledem na výše uvedené úvahy se Nejvyšší správní soud zabýval otázkou, zda
je přípustná ta část žaloby stěžovatelky, kterou se domáhala ochrany proti nezákonnému zásahu
žalovaného spočívajícímu ve sdělení ze dne 15. 1. 2013, č. j. MM/SO/S/70460/2013/Te.
Podle §85 s. ř. s. žaloba [na ochranu před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením
správního orgánu] je nepřípustná, lze-li se ochrany nebo nápravy domáhat jinými právními prostředky;
to neplatí v případě, domáhá-li se žalobce pouze určení, že zásah byl nezákonný. V rozsudku ze dne
7. 11. 2012, č. j. 1 Aps 7/2012 - 50, k tomu Nejvyšší správní soud uvedl: „[z]ákon nedává na výběr,
jakými právními prostředky proti určitému aktu brojit. Žaloba podle §82 a násl. s. ř. s. je takovýmto právním
prostředkem pouze tehdy, pokud sporný akt není rozhodnutím podle §65 s. ř. s. nebo opatřením obecné povahy
(§101a násl. s. ř. s.). Pokud je akt rozhodnutím nebo opatřením obecné povahy, nelze ho současně napadat
žalobou na ochranu před nezákonným zásahem. Není proto ani v procesní dispozici žalobce volit, kterou z žalob
bude pro sebe považovat za výhodnější a které řízení tedy bude iniciovat. Určujícím kritériem pro podání žaloby
je tedy povaha napadeného úkonu (srov. přiměřeně rozsudek ze dne 19. 1. 2005, č. j. 1 Afs 16/2004 - 90,
č. 1541/2008 Sb. NSS, nebo rozsudek ze dne 4. 8. 2005, č. j. 2 Aps 3/2004 - 42, č. 720/2005 Sb.
NSS).“ V rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 7. 2011, č. j. 1 Aps 1/2011 - 101,
se dále výslovně uvádí, že „dospěl-li krajský soud k závěru, že se v daném případě nelze domáhat soudní
ochrany žalobou před nezákonným zásahem podle §82 s. ř. s., ale že je na místě žaloba na ochranu proti
nečinnosti podle §79 s. ř. s., měl zásahovou žalobu odmítnout podle §46 odst. 1 písm. d) ve spojení s §85
s. ř. s. V dané situaci bylo bezpředmětné zkoumat naplnění podmínek pro nezákonný zásah vymezených
v rozsudku zdejšího soudu č. j. 2 Aps 1/2005 - 65. V řízení o žalobě na ochranu před nezákonným zásahem
je soud povinen posoudit, před tím než přistoupí k věcnému přezkumu žaloby, zda se lze v daném případě
domáhat ochrany nebo nápravy jinými právními prostředky (§85 s. ř. s.).“ V nyní řešené věci, jak bylo
shora obsáhle rekapitulováno, se stěžovatelka domáhala ochrany před nezákonným zásahem
spočívajícím fakticky ve sdělení žalovaného, že v zahájeném přezkumném řízení týkajícím
se zákonnosti předmětného územního souhlasu nebude již činit další úkony ani vydávat
rozhodnutí. Ani z přípisu žalovaného ze dne 15. 1. 2013, který je předmětem žaloby, ani
ze správního spisu nevyplývá, že by se jednalo o některou z forem rozhodnutí předvídanou
ve správním řádu či stavebním zákoně, včetně usnesení poznamenaného do spisu. Postup
žalovaného je tedy třeba hodnotit jako nečinnost a ochrany proti takovému postupu
se stěžovatelka musí domáhat nečinnostní žalobou podle §79 s. ř. s. Naopak žaloba na ochranu
před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením správního orgánu je nepřípustná podle
§85 s. ř. s.
[20] Vzhledem k formulaci žaloby stěžovatelkou, nemůže být pochyb o tom, že stěžovatelka
podala žalobu na ochranu před nezákonným zásahem a nikoli na ochranu proti nečinnosti
žalovaného. Stěžovatelka se výslovně domáhala kvalifikace žalovaného sdělení ze dne 15. 1. 2013
jako nezákonného zásahu, dovozovala splnění podmínek úspěšnosti zásahové žaloby a domáhala
se vydání následujícího rozsudku: Vydání sdělení žalovaného č. j. MM/SO/S/70460/2013/Te, ze dne
15. 1. 2013 se prohlašuje za nezákonné. Žalovanému se zakazuje vycházet z napadeného nezákonného sdělení
č. j. MM/SO/S/70460/2013/Te, ze dne 15. 1. 2013 ve své další úřední činnosti a nařizuje se obnovení stavu
před nezákonným zásahem. Nelze proto dojít vzhledem ke shora uvedenému k jinému závěru než,
že se jednalo o žalobu nepřípustnou podle §85 s. ř. s. Krajský soud tedy pochybil, pokud žalobu
meritorně projednal a zamítl, neboť měl žalobu i v této části odmítnout podle §46 odst. 1
písm. d) s. ř. s. K této vadě přitom Nejvyšší správní soud přihlédl z úřední povinnosti, neboť
se jedná o závažnou vadu řízení ve smyslu §109 odst. 4 s. ř. s. ve spojení s §103 odst. 1 písm. d)
s. ř. s.
[21] Nejvyšší správní soud proto zrušil výrok I. napadeného rozsudku krajského soudu
a za splnění předpokladů uvedených v §110 odst. 1 věta prvá na konci s. ř. s. žalobu zároveň
v této části odmítl.
II. c)
Kasační stížnost proti výroku III. rozsudku krajského soudu
[22] Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl v části týkající se výroku III. rozsudku
krajského soudu o nákladech řízení. Krajský soud totiž správně rozhodl o tom, že žádný
z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení, byť tento výrok nesprávně odůvodnil §60
odst. 1 s. ř. s. Správně totiž žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení podle §60
odst. 3 s. ř. s., neboť žaloba byla odmítnuta. Tato skutečnost však nemá vliv na zákonnost výroku
o nákladech řízení.
III.
Závěr a rozhodnutí o nákladech řízení
[23] Nejvyšší správní soud proto kasační stížnost stěžovatelky zamítl v části týkající se výroku
II a III. napadeného rozsudku krajského soudu a napadený výrok I. rozsudku krajského soudu
zrušil a žalobu v části týkající se návrhu na ochranu před nezákonným zásahem žalovaného
spočívajícím v sdělení č. j. MM/SO/S/70460/2013/Te, ze dne 15. 1. 2013, odmítl.
[24] O nákladech řízení o kasační stížnosti pak Nejvyšší správní soud rozhodl v souladu s §60
odst. 1 ve spojení s §120 s. ř. s. Procesně úspěšnému žalovanému žádné náklady nevznikly,
stěžovatelka pak úspěch ve věci neměla, respektive její žaloba byla odmítnuta (§60 odst. 3
ve spojení s §120 s. ř. s.). Proto žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
O nákladech řízení před krajským soudem nebylo třeba znovu rozhodovat, neboť výrok
o nákladech řízení před krajským soudem zůstal nedotčen.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 26. března 2014
JUDr. Dagmar Nygrínová
předsedkyně senátu