ECLI:CZ:NSS:2021:4.AS.198.2019:44
sp. zn. 4 As 198/2019 - 44
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Mgr. Aleše Roztočila a soudců
Mgr. Petry Weissové a JUDr. Jiřího Pally v právní věci žalobkyně: Z. Š., zast. Mgr. et Mgr.
Simonou Pavlicovou, advokátkou, se sídlem 8. pěšího pluku 2380, Frýdek-Místek, proti
žalovanému: Ministerstvo pro místní rozvoj, se sídlem Staroměstské nám. 6, Praha 1, o žalobě
na ochranu proti nezákonnému zásahu žalovaného, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti
rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 13. 5. 2019, č. j. 11 A 170/2018 - 30,
takto:
I. Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 13. 5. 2019, č. j. 11 A 170/2018 - 30,
se zru š u j e.
II. Žaloba se odmítá.
III. Žádný z účastníků n emá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti
a o žalobě na ochranu proti nezákonnému zásahu žalovaného.
Odůvodnění:
I.
[1] Krajský úřad Moravskoslezského kraje, odbor územního plánování a stavebního řádu
(dále jen „krajský úřad“) rozhodnutím ze dne 20. 2. 2017, č. j. MSK 166566/2016,
sp. zn. ÚPS/2194/2017 (dále „rozhodnutí ze dne 20. 2. 2017“), zamítl odvolání žalobkyně
a potvrdil rozhodnutí Městského úřadu Frýdlant nad Ostravicí, odboru regionální rozvoje
a stavebního úřadu ze dne 15. 11. 2016 č. j. MUFO 35838/2016, sp. zn. MUFO S 5023/2016,
o zamítnutí žádosti žalobkyně o obnovu řízení, které bylo ukončeno pravomocným rozhodnutím
stavebního úřadu ze dne 16. 3. 2013 o umístění stavby „Nová Ves“ Kokeš, 4x RD“
na označených parcelách v katastrálním území X.
[2] Žalobkyně podala dne 31. 1. 2018 krajskému úřadu podnět k provedení přezkumného
řízení podle §94 správního řádu ve vztahu k jeho rozhodnutí ze dne 20. 2. 2017. Tento podnět
krajský úřad předal žalovanému přípisem ze dne 12. 2. 2018 označeným „Předání podnětu
k přezkumnému řízení“.
[3] Žalovaný podnět žalobkyně ze dne 31. 1. 2018 vyřídil přípisem ze dne 3. 5. 2018 a uvedl,
že zjistil, že žalobkyně rozhodnutí ze dne 20. 2. 2017 napadla žalobou u Krajského soudu
v Ostravě. S ohledem na probíhající soudní řízení tudíž nelze pravomocné rozhodnutí
ze dne 20. 2. 2017 přezkoumat jinak, než v režimu podle §153 správního řádu,
k čemuž je příslušný krajský úřad, nikoliv žalovaný.
II.
[4] Žalobkyně se následně žalobou u Městského soudu v Praze (dále jen ,,městský soud‘‘)
domáhala ochrany proti nezákonnému zásahu žalovaného, který měl spočívat v tom, že žalovaný
podnět žalobkyně ze dne 31. 1. 2018 nevrátil k vyřízení krajskému úřadu. Městský soud v záhlaví
označeným rozsudkem (dále jen „napadený rozsudek“) žalobu jako nedůvodnou zamítl.
[5] Městský soud se zabýval otázkou, zda postup žalovaného při vyřizování podnětu
žalobkyně ze dne 31. 1. 2018 byl v rozporu se zákonem či nikoliv. Pro posouzení důvodnosti
podané žaloby označil soud jako rozhodnou otázku, jakým způsobem má správní orgán,
jemuž je podnět k přezkumnému řízení podán či předložen, postupovat při jeho vyřízení. Z §94
odst. 1 správního řádu městský soud dovodil, že správní orgán při posuzování podnětu k zahájení
přezkumného řízení je oprávněn podnět vyřídit buď tím, že sdělí podateli podnětu, že přezkumné
řízení nezahájí, nebo tím, že přistoupí k zahájení přezkumného řízení a vydá o tom usnesení.
Z žádného ustanovení správního řádu nevyplývá, že by správní orgán, který se zabývá podnětem
k zahájení přezkumného řízení, byl povinen vrátit tento podnět podřízenému správnímu orgánu,
který mu podnět předložil. Městský soud tedy uzavřel, že ze zákona nevyplývá ani povinnost
správního orgánu v případě, kdy neshledá důvody pro zahájení přezkumného řízení, předložit věc
příslušnému správnímu orgánu k posouzení, zda jsou splněny podmínky pro uspokojení
podle §153 správního řádu, jak v žalobě namítala žalobkyně. Uspokojení účastníka řízení
podle §153 správního řádu je samostatným institutem, který je zcela odlišný od šetření v rámci
přezkumného řízení. Podle městského soudu žalovaný v rámci vyřizování podnětu stěžovatelky
k přezkumnému řízení neměl a nemá stanovenu zákonem povinnost vrátit krajskému úřadu
podnět proto, aby krajský úřad posoudil, zda jsou dány podmínky podle §153 správního řádu.
Neměl-li tedy žalovaný povinnost vrátit podnět k přezkumnému řízení krajskému úřadu, nemohl
porušit zákon ani v tom, že tak neučinil v rámci jednoleté lhůty, která je stanovena v §96 odst. 1
správního řádu pro vydání usnesení o zahájení přezkumného řízení.
[6] Městský soud dále doplnil, že obsahem sdělení žalovaného ze dne 3. 5. 2018 se nezabýval,
neboť žalobkyně tvrdila, že zásahem je nevrácení podnětu krajskému úřadu, nikoliv způsob
vyřízení jejího podnětu. Uvedené sdělení je však podle městského soudu třeba považovat
za oznámení o tom, že nebyly shledány důvody pro zahájení přezkumného řízení ; jde o pouhé
sdělení, nikoliv o rozhodnutí. Žalovaný tím pouze vyjádřil, že mimořádný procesní prostředek
dozorčího práva nepoužije a že rozhodnutí ze dne 20. 2. 2017 zůstává pravomocné.
Na dosavadním právním postavení podatele podnětu se nic nemění, neboť sdělení o vyřízení
podnětu k přezkumnému řízení není rozhodnutím ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s. Jde o úkon,
kterým se nezakládají, nemění, neruší ani závazně neurčují práva nebo povinnosti, a stejný závěr
podle městského soudu platí i ve vztahu ke sdělení o vyřízení podnětu ze dne 3. 5. 2018.
III.
[7] Žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) nyní brojí proti napadenému rozsudku kasační
stížností z důvodů podle §103 odst. 1 písm. a) a b) a d) s. ř. s. Navrhuje jej zrušit a věc vrátit
městskému soudu k dalšímu řízení.
[8] Stěžovatelka namítá, že přestože v žalobě odkázala na §12 správního řádu, ani žalovaný
ve vyjádření k žalobě, ani městský soud uvedené ustanovení správního řádu týkající se postoupení
pro nepříslušnost, nezmiňují. Jejich argumenty proto s ohledem na judikaturu Nejvyššího
správního soudu, podle níž by se podatel vždy měl dozvědět, jak správní orgán s jeho podáním
naložil (rozsudek ze dne 5. 2. 2015, č. j. 6 As 253/2014 - 40), nemohou obstát. Stěžovatelka
má za to, že městský soud nesprávně posoudil právní otázku, neboť napadený rozsudek založil
na postupu správních orgánů při vyřizování podnětu k přezkumnému řízení podle §94 až §99
správního řádu. Postup podle §12 správního řádu však městský soud vůbec nezmínil,
tudíž zatížil svůj rozsudek také nepřezkoumatelností pro nedostatek důvodů.
[9] Důsledkem nevrácení podnětu ze dne 31. 1. 2018 žalovaným zpět krajskému úřadu
k vyřízení, příp. nevyrozumění žalovaného, že podnět nebude vracet, je marné uplynutí
jednoroční prekluzivní lhůty pro vydání usnesení o zahájení přezkumného řízení, resp. vydání
sdělení o neshledání důvodů k zahájení přezkumného řízení. S ohledem na to bylo nezákonně
zasaženo do stěžovatelčina práva na spravedlivý proces, neboť žalovaný nepopírá, že podnět
ze dne 31. 1. 2018 nevrátil, v důsledku čehož je najisto postaveno, že přezkumné řízení zmařil.
To ale nemůže jít k tíži stěžovatelky.
[10] Nepřiléhavým shledává stěžovatelka odkaz žalovaného na soudní řízení vedené Krajským
soudem v Ostravě pod sp. zn. 22 A 81/2017. Již samotný podnět k přezkumnému řízení může
být důvodem k přerušení soudního řízení podle §48 s. ř. s. Soud vyčká, jak příslušný správní
orgán tento podnět vypořádá, a zda přezkumné řízení zahájí, teprve poté rozhodne o přerušení
řízení. Z uvedeného vyplývá, že v případě zahájení přezkumného řízení krajským úřadem
na základě podnětu stěžovatelky ze dne 31. 1. 2018 mohl soud řízení pod sp. zn. 22 A 81/2017
přerušit ve smyslu §48 s. ř. s. V případě vyhovění žalobě by se stěžovatelce dostalo
alespoň možnosti požadovat náhradu škody za nesprávný úřední postup.
IV.
[11] Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti navrhuje kasační stížnost zamítnout
jako nedůvodnou. Uvádí, že krajský úřad tím, že mu podnět předal, dal najevo, že jej nepovažuje
za důvodný. Současně však jen krajský úřad mohl stěžovatelku uspokojit po podání žaloby,
jež směřovala proti rozhodnutí ze dne 20. 2. 2017, jehož se mělo přezkumné řízení týkat.
K tomuto uspokojení stěžovatelky však krajský úřad nepotřeboval zpět kopii podnětu
k přezkumnému řízení. Jeho nevrácení žalovaným krajskému úřadu tudíž nebylo nezákonné;
krajský úřad stále disponoval originálem tohoto podnětu.
[12] Žalovaný za bezvýznamný považuje stěžovatelčin odkaz na §12 správního řádu.
To se týká případů, kdy podání účastníka dojde nepříslušnému správnímu orgánu
a přitom příslušný správní orgán a jeho podání vůbec neví, nemá jej k dispozici. O takový případ
zde nešlo. Do práva stěžovatelky na zahájení řízení z moci úřední zasaženo
nebylo, jelikož takové veřejné subjektivní právo vůbec neexistuje (rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 30. 8. 2018, sp. zn. 8 As 121/2018).
[13] Žalovaný poukazuje i na skutečnost, že rozhodnutí ze dne 20. 2. 2017, ve vztahu
k němuž stěžovatelka podala podnět k přezkumnému řízení, obstálo v soudním přezkumu
(rozsudek Krajského soudu v Ostravě ze dne 25. 7. 2018, č. j. 22 A 81/2017 – 53, rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 12. 2018, č. j. 6 As 309/2018 – 29, a usnesení Ústavního
soudu ze dne 30. 4. 2019, sp. zn. IV. ÚS 913/2019). Přezkumné řízení tudíž i proto nemohlo
být zmařeno.
[14] Nesouhlasně se žalovaný vyjadřuje i ke stěžovatelčinu odkazu na použití §48 s. ř. s.
v řízení o žalobě. Argumentaci uvedeným ustanovením považuje za mimoběžnou.
[15] Žalovaný shrnuje, že se stěžovatelka domáhá dovození nanejvýš procesního pochybení
žalovaného, které však nemohlo mít ani teoreticky negativní projevy v její právní sféře. Vznik
jakékoliv škody je proto vyloučen, a neopodstatněnou je tak i stěžovatelčina argumentace
potřebou vyslovení nezákonnosti tvrzeného zásahu právě proto, aby se mohla náhrady škody
způsobené nesprávným úředním postupem domáhat.
V.
[16] Nejvyšší správní soud posoudil kasační stížnost v mezích jejího rozsahu a uplatněných
důvodů a zkoumal přitom, zda napadený rozsudek netrpí vadami, k nimž je povinen přihlédnout
z úřední povinnosti (§109 odst. 3, 4 s. ř. s.). Právě takovou vadu dovodil.
[17] Kasační stížnost je proto důvodná, byť z jiných, než stěžovatelkou uplatněných, důvodů.
[18] Nejvyšší správní soud nejprve pro přehlednost rekapituluje pro věc podstatné skutečnosti,
jež se podávají z obsahu správního i soudního spisu a jež dílem vyplývají i z jemu dostupné
databáze soudních rozhodnutí.
[19] Městský úřad ve Frýdlantu nad Ostravicí, odbor regionálního rozvoje a stavební úřad
(dále jen „stavební úřad“), vydal dne 16. 8. 2013 rozhodnutí č. j. MUFO 16009/2013, kterým
umístil stavbu nazvanou „Nová Ves, Kokeš, 4xRD“ zemní kabelové vedení NN a 2 skříně SS200
(HDS) na pozemcích v katastrálním území X. Uvedené rozhodnutí nebylo napadeno odvoláním a
nabylo právní moci dne 17. 9. 2013. Dne 12. 8. 2016 obdržel stavební úřad žádost stěžovatelky o
obnovu uvedeného řízení ukončeného územním rozhodnutím ze dne 16. 8. 2013. Stavební úřad
rozhodnutím ze dne 15. 11. 2016, č. j. MUFO 35838/2016, tuto stěžovatelčinu žádost o obnovu
řízení zamítl s odůvodněním, že nebyla podána účastníkem řízení, které má být obnoveno.
Stavební úřad shledal, že stěžovatelka neměla ani nemohla být účastníkem řízení, jehož obnovy se
domáhala. Nesplňovala totiž žádné kritérium účastenství dle §85 zákona č. 183/2006 Sb., o
územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon). Proti rozhodnutí stavebního úřadu
ze dne 15. 11. 2016 se stěžovatelka bránila odvoláním, které krajský úřad rozhodnutím
ze dne 20. 2. 2017, č. j. MSK 166566/2016, zamítl a napadené rozhodnutí potvrdil. Proti tomuto
rozhodnutí podala stěžovatelka žalobu ke Krajskému soudu v Ostravě a dříve, než uvedený soud
ve věci rozhodl, učinila dne 31. 1. 2018 krajskému úřadu podnět k provedení přezkumného řízení
zakončeného rozhodnutím ze dne 20. 2. 2017 podle §94 správního řádu. Krajský úřad tvrzenou
nezákonnost svého rozhodnutí, tj. důvody k provedení přezkumného řízení neshledal, předal
proto dne 12. 2. 2018 podnět stěžovatelky podle §95 odst. 2 správního řádu nadřízenému
správnímu orgánu, tedy žalovanému, a stěžovatelku o této skutečnosti vyrozuměl.
[20] Žalovaný sdělením ze dne 3. 5. 2018, č. j. MMR -8912/2018-83/544, stěžovatelku
vyrozuměl o tom, že v průběhu soudního řízení (ve věci vedené u Krajského soudu v Ostravě,
sp. zn. 22 A 81/2017) nelze přezkoumat pravomocné rozhodnutí jinak, než podle §153
správního řádu, tedy uspokojením účastníka řízení po podání žaloby ve správním soudnictví.
K tomu je ale příslušný krajský úřad, nikoliv žalovaný jako jemu nadřízený orgán. Z tohoto
důvodu žalovaný informoval stěžovatelku, že se jejím podnětem za stávajících okolností zabývat
nemůže a že je výlučně v působnosti krajského úřadu, aby jím vydané rozhodnutí - při splnění
zákonem stanovených podmínek - zrušil nebo změnil v přezkumném řízení a tím stěžovatelku
uspokojil.
[21] Městský soud v napadeném rozsudku považoval za stěžejní otázku, jakým způsobem
má správní orgán, jemuž je podnět k přezkumnému řízení podán, postupovat; v tomto směru
žalobu posoudil, odůvodnil jednotlivé kroky žalovaného, resp. krajského úřadu, tyto shledal
v souladu se zákonem a žalobu proto zamítl. K tomuto posouzení ale městský soud přistoupil,
aniž se zabýval splněním podmínek řízení o žalobě.
[22] Podle §82 s. ř. s. každý, kdo tvrdí, že byl přímo zkrácen na svých právech nezákonným zásahem,
pokynem nebo donucením („zásah“) správního orgánu, který není rozhodnutím, a byl zaměřen přímo proti němu
nebo v jeho důsledku bylo proti němu přímo zasaženo, může se žalobou u soudu domáhat ochrany proti němu
nebo určení toho, že zásah byl nezákonný.
[23] Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v usnesení ze dne 16. 11. 2010,
č. j. 7 Aps 3/2008 - 98, dovodil, že „zásahová žaloba chrání proti jakýmkoli jiným aktům či úkonům
veřejné správy směřujícím proti jednotlivci, které jsou způsobilé zasáhnout sféru jeho práv a povinností a které
nejsou pouhými procesními úkony technicky zajišťujícími průběh řízení.“ Na uvedené usnesení navázala
i další judikatura kasačního soudu. V rozsudku ze dne 4. 11. 2015, č. j. 2 As 198/2015 - 20,
vyslovil, že „předpokladem důvodnosti žaloby na určení nezákonnosti zásahu je však i nadále to, že se předně
musí o nezákonný zásah do práva žalobce vůbec jednat. V případě, že žalobci žádné veřejné subjektivní právo
nesvědčí, nelze mluvit ani o deklaraci nezákonného zásahu do něj.“ Obdobně i v rozsudku
ze dne 23. 5. 2018, č. j. 6 Afs 8/2018 - 37, kasační soud shledal, že „aby nějaký úkon mohl být pojmově
nezákonným zásahem ve smyslu §82 s. ř. s., musí se jednat o individuální úkon veřejné moci, který je přímo
namířen proti jednotlivci a přímo zasahuje do jeho subjektivních veřejných práv (srov. usnesení rozšířeného senátu
Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 11. 2010, č. j. 7 Aps 3/2008 - 98).“ V nyní projednávané věci
přitom žalovaný stěžovatelce sdělením ze dne 3. 5. 2018 pouze sdělil informace. Nerozhodoval
o jejích právech či povinnostech ani jakkoliv jinak nezasahoval do jejích veřejných subjektivních
práv. Žádná veřejná subjektivní práva zde totiž stěžovatelce nesvědčila.
[24] Přiléhavým je zde i závěr, k němuž dospěl rozšířený senát Nejvyššího správního soudu
v rozsudku ze dne 21. 11. 2017, č. j. 7 As 155/2015 - 160, v němž vyslovil, že „pokud je zjevné
a nepochybné, že jednání popsané v žalobě nemůže být vzhledem ke své povaze, povaze jeho původce či jiným
okolnostem „zásahem“ ve smyslu legislativní zkratky v §84 s. ř. s., i kdyby byla tvrzení žalobce pravdivá, musí
být taková žaloba odmítnuta podle §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s., jelikož chybí podmínka řízení spočívající
v připustitelném (plausibilním) tvrzení nezákonného zásahu.“ Kasační soud tento závěr považuje
za použitelný i v nynější věci, přestože si je vědom skutečnosti, že citovaný rozsudek zrušil
Ústavní soud svým nálezem ze dne 15. 5. 2018, sp. zn. II. ÚS 635/18. K tomuto zrušení
však Ústavní soud přistoupil z důvodů, které na výše poukazovaný právní závěr neměly vliv,
tudíž je aplikovatelný i po vydání zrušujícího nálezu.
[25] Lze uzavřít, že v právě posuzovaném případě nebyly splněny podmínky,
za nichž lze žalobu věcně projednat. Již ze žalobních tvrzení je zřejmé, že úkon správního orgánu,
v němž stěžovatelka spatřuje nezákonný zásah, do veřejných subjektivních práv stěžovatelky
vůbec zasáhnout nemůže. Není tudíž splněna podmínka řízení spočívající v existenci
zásahu do stěžovatelčiných práv. Důvody, jimiž žalovaný vysvětlil v předmětném sdělení
ze dne 3. 5. 2018 nezahájení přezkumného řízení, nemůže být stěžovatelka nijak dotčena
na svých veřejných subjektivních právech. Stejně tak nemohou být dotčena její práva
tím, že žalovaný podnět k přezkoumání rozhodnutí ze dne 20. 2. 2017 nevrátil zpět krajskému
úřadu; jedná se o pouhý úkon technického charakteru mezi správními orgány. Za nastalé situace
tudíž měl městský soud žalobu odmítnout pro nedostatek podmínek řízení.
[26] Nejvyšší správní soud připomíná, že přezkumné řízení upravené v §94 až 99 správního
řádu sice bývá zařazováno mezi mimořádné opravné prostředky, stricto sensu však klasickým
opravným prostředkem není, neboť účastník řízení, v němž bylo vydáno správní rozhodnutí,
jež nabylo právní moci, není aktivně legitimován k podání návrhu na zahájení přezkumného
řízení. K provedení přezkumného řízení může sice dát podnět (§94 odst. 1 správního řádu),
ten však není návrhem na zahájení správního řízení (viz Vedral, J. Správní řád. Komentář. §94,
str. 554 an.). Zahájení přezkumného řízení tedy není v dispozici účastníků řízení. Jak v případě
podnětu účastníka, tak v případě, kdy sám dovodí nezbytnost zahájení přezkumného
řízení (z vlastní činnosti) zahajuje správní orgán přezkumné řízení vždy z moci úřední. Jedná
se o dozorčí prostředek a na zahájení řízení, byť k němu dal podnět účastník, tento nemá právní
nárok. Neshledá-li správní orgán po posouzení podnětu důvody k zahájení přezkumného řízení,
nevydává o tom žádné rozhodnutí a pouze sdělí tuto skutečnost s uvedením důvodů podateli.
Proti takovému sdělení, vzhledem k jeho povaze, nepřichází v úvahu podání odvolání. Shodně
se ostatně vyjádřil Nejvyšší správní soud i v rozsudku ze dne 14. 2. 2008, č. j. 7 As 55/2007 - 71:
,,Přípis, jímž správní orgán sděluje, že neshledává důvody k zahájení přezkumného řízení (§94 odst. 1 správního
řádu z roku 2004), je pouhým sdělením úřadu straně a není rozhodnutím ve smyslu §65 s. ř. s.; takový úkon
je vyloučen z přezkoumání soudem ve správním soudnictví a žalobu proti němu podanou správní soud odmítne
jako nepřípustnou [§46 odst. 1 písm. d), §68 písm. e), §70 písm. a) s. ř. s.].“
[27] Nejvyšší správní soud tudíž shledal kasační stížnost důvodnou, byť z jiných
než uplatněných důvodů. Nedostatek v podmínkách řízení před správním soudem je však vadou,
k níž je povinen přihlédnout i bez návrhu [srov. §109 odst. 4 s. ř. s. ve spojení s §103 odst. 1
písm. c) s. ř. s.].
VI.
[28] S ohledem na výše uvedené tudíž Nejvyšší správní soud napadený rozsudek zrušil.
Jelikož již v řízení před městským soudem byly splněny podmínky pro takový postup, současně
se zrušením rozsudku odmítl žalobu podle §110 odst. 1 část věty první za středníkem s. ř. s.
[29] Nejvyšší správní soud je posledním soudem, který nyní rozhoduje, proto byl povinen
v souladu s §110 odst. 3 věty druhé s. ř. s. rozhodnout i o nákladech řízení o žalobě a o kasační
stížnosti. Výrok o nákladech řízení je v nynější věci odůvodněn §60 odst. 3 s. ř. s.
ve spojení s §120 téhož zákona, podle něhož žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů
řízení, byla-li žaloba odmítnuta.
Poučení: Proti tomuto rozsudku n e j s ou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 15. března 2021
Mgr. Aleš Roztočil
předseda senátu