ECLI:CZ:NSS:2018:8.AS.121.2018:30
sp. zn. 8 As 121/2018-30
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Michala Mazance a soudců
JUDr. Miloslava Výborného a JUDr. Petra Mikeše, Ph.D., v právní věci žalobce: Z. S.,
zastoupeného Mgr. Vítězslavem Dohnalem, advokátem se sídlem Příběnická 1908/12, Tábor,
proti žalovanému: Městský úřad Velké Meziříčí, se sídlem Radnická 29/1, Velké Meziříčí,
za účasti osoby zúčastněné na řízení: RODOS kovo, s.r.o., se sídlem Zahradní 993, Velké
Meziříčí, zastoupené JUDr. Igorem Velebou, advokátem se sídlem Koliště 259/55, Brno,
o žalobě na ochranu před nezákonným zásahem, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti
rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 3. 5. 2018, čj. 62 A 250/2017-178,
takto:
I. Rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 3. 5. 2018, čj. 62 A 250/2017-178, se ruší .
II. Žaloba podaná u Krajského soudu v Brně dne 12. 10. 2017 se odmítá .
III. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
IV. Osoba zúčastněná na řízení nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
Úvod:
Žalobce se obrátil na Městský úřad Velké Meziříčí s výzvou, aby zakázal osobě zúčastněné
na řízení užívání stavby. Žalovaný neshledal důvod k zahájení řízení z moci úřední. Žalobce podal
proti postupu žalovaného žalobu na ochranu před nezákonným zásahem, kterou krajský soud
zamítl. Proti rozsudku krajského soudu žalobce brojí kasační stížností.
Nejvyšší správní soud se musel zabývat možností domáhat se zahájení správního řízení z moci
úřední zásahovou žalobou.
I.
[1] Žalobce vyzval 5. 6. 2017 žalovaného, aby osobě zúčastněné na řízení zakázal užívání
stavby – lisovny plastů. Žalovaný odpověděl přípisem z 29. 6. 2017 tak, že pro zákaz užívání
stavby neshledal důvod. Žalobce se proto obrátil s podnětem k opatření proti nečinnosti
na Krajský úřad Kraje Vysočina, který přípisem z 21. 8. 2017 vyzval žalovaného k provedení
kontrolní prohlídky. Ten ji provedl a neshledal důvody pro zahájení řízení z moci úřední o zákazu
užívání stavby, o čemž žalobce 3. 11. 2017 informoval.
II.
[2] Žalobce podal u Krajského soudu v Brně žalobu proti nezákonnému zásahu
spočívajícímu v nečinnosti žalovaného. Namítl, že osoba zúčastněná na řízení užívá lisovnu
plastů v rozporu se zákonem č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební
zákon). Žalovaný je povinen zajistit užívání stavby v souladu s tímto zákonem a má k tomu
k dispozici zejména kontrolní prohlídku, výzvu ke zjednání nápravy, rozhodnutí o zjednání
nápravy a zákaz užívání stavby. V průběhu řízení odkázal též na §134 odst. 5 stavebního zákona
účinný od 1. 1. 2018. Svou nečinností žalovaný zasahuje do žalobcova práva na spravedlivý
proces, vlastnického práva a práva na příznivé životní prostředí.
[3] Krajský soud žalobu zamítl. Uvedl, že osoba, která by byla účastníkem řízení
zahajovaného toliko ex offo, nemá veřejné subjektivní právo na to, aby toto správní řízení bylo
zahájeno. Proto se nemůže zahájení řízení domáhat ani žalobou na ochranu před nezákonným
zásahem dle §82 s. ř. s. Tvrzenou nečinností nebyla porušena žádná veřejná subjektivní práva
žalobce a jeho podnět žalovaný řádně vyřídil.
III.
[4] Žalobce (dále „stěžovatel“) napadl rozsudek krajského soudu kasační stížností opírající
se o důvod uvedený v §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
[5] Stěžovatel namítl, že krajský soud nesprávně posoudil otázku, zda může v řízení
o zásahové žalobě přikázat správnímu orgánu, aby zahájil řízení z moci úřední a aby vydal
rozhodnutí. Stěžovatel uvedl, že zná judikaturu správních soudů ohledně předložené otázky,
ale považuje ji za nesprávnou, protože vede k odepření spravedlnosti. Správní orgán
má povinnost zahájit řízení z moci úřední, pokud jsou k tomu splněny podmínky, a musí
existovat subjekt, který se může splnění této povinnosti domáhat, pokud porušení povinnosti
zasahuje do jeho „právní sféry“, v dané věci mimo jiné do rodinného a soukromého života.
Užívání stavby zcela mění charakter území, ve kterém stěžovatel žije, aniž by měl možnost proces
ovlivnit. Uvedl, že má právo na to, aby žalovaný při posuzování legálnosti užívání stavby
postupoval v souladu se zákonem. Dotčeným subjektivním právem stěžovatele je právo
na spravedlivý proces.
[6] Stěžovatel navrhl, aby Nejvyšší správní soud zrušil rozsudek krajského soudu a věc
mu vrátil k dalšímu řízení.
IV.
[7] Žalovaný se ke kasační stížnosti nevyjádřil.
[8] Osoba zúčastněná na řízení se ke kasační stížnosti nevyjádřila.
V.
[9] Kasační stížnost má požadované náležitosti, byla podána včas a osobou oprávněnou.
Nejvyšší správní soud proto posoudil důvodnost kasační stížnosti a zkoumal přitom,
zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž je povinen přihlédnout z úřední povinnosti
(§109 odst. 3, 4 s. ř. s.).
[10] Kasační stížnost je důvodná, byť z jiných, než stěžovatelem uváděných důvodů.
[11] Stěžovatel má za to, že se může zásahovou žalobou domáhat toho, aby soud přikázal
správnímu orgánu zahájit řízení z moci úřední a vydal rozhodnutí.
[12] Z judikatury kasačního soudu (např. rozsudek Nejvyššího správního soudu
čj. 4 As 117/2017-46), kterou cituje krajský soud a kterou dle vlastních slov zná i stěžovatel,
plyne, že stěžovatel nemá veřejné subjektivní právo na to, aby bylo zahájeno správní řízení z moci
úřední. Přes zvážení argumentace obsažené v kasační stížnosti neshledal Nejvyšší správní soud
důvod se od uvedeného závěru odchýlit, a to mimo jiné proto, že závěr potvrdil rovněž Ústavní
soud v usnesení z 21. 11. 2017, sp. zn. III. ÚS 3466/17. Lze připomenout i to, že tato zásada
je judikována trvale i v historických sbírkách (Boh. A. 489/1920-II, Boh. A. 458/1921-II.).
[13] Námitka, že výklad správních soudů vede k odepření spravedlnosti, není důvodná.
Odepření spravedlnosti je postup, při němž by soud odmítl ochranu subjektivního práva osoby
bez zákonných důvodů. Stěžovatel však nemá subjektivní právo, a proto nemůže dojít
ani k odepření spravedlnosti. Stěžovatel se domáhá takového uspořádání světa, které je podle
něj objektivně správné (spravedlivé). Tuto situaci ale zákaz odepření spravedlnosti nepokrývá.
[14] Stěžovatel uvedl, že „[j]estliže zde existuje povinnost správního orgánu, musí zde být i subjekt,
který se může splnění této povinnosti domáhat, pokud porušení povinnosti zasahuje do jeho právní sféry.“
Povinnost žalovaného zakázat užívání stavby dovozuje z §120 (účinného do 31. 12. 2017)
a §132 a násl. stavebního zákona. Nárok stěžovatele na konkrétní postup žalovaného z těchto
ustanovení neplyne. Není pravda, že existuje-li povinnost správního orgánu, musí zde být i vnější
subjekt, který se může splnění této povinnosti soudně domáhat. Kontrola veřejné správy není jen
vnější, a ani ta se neomezuje na soudní kontrolu; existuje rovněž správní kontrola vnitřní,
respektive dozorčí činnost ve vnitřních vztazích veřejné správy. Povinnosti správního orgánu
nemusí odpovídat právo osoby stojící mimo veřejnou správu, ale například pravomoc
nadřízeného orgánu.
[15] Stěžovatel dále namítl, že nelegálním užíváním stavby je zasahováno do jeho hmotných
práv. Zásah ze strany osoby zúčastněné na řízení nemůže být předmětem řízení ve správním
soudnictví, protože tato osoba není správním orgánem. Žalobce správně žaloval správní orgán;
předmětem tohoto řízení však může být jen zásah spočívající v nezahájení řízení z moci úřední,
nikoliv již tvrzený zásah do hmotných práv. Stěžovatel se ve skutečnosti domáhá pouze toho,
aby správní orgán postupoval v souladu s objektivním právem, ačkoliv tvrdí, že prosazuje
své subjektivní právo na spravedlivý proces. Pokud by Nejvyšší správní soud přistoupil
na argumentaci stěžovatele, zaváděl by do právního řádu žalobu účastníka na ochranu
objektivního práva. Podle toho by se každý mohl zásahovou žalobou u správních soudů domáhat
dodržování objektivního práva, což je však v rozporu s §2 s. ř. s., dle kterého soudy poskytují
ochranu veřejným subjektivním právům. Obecné subjektivní právo na dodržování objektivního
práva ze strany správních orgánů pak stěžovatel nemá, protože mu z žádného ustanovení zákona
neplyne. Pokud by ho měl, vedlo by opět k žalobě na ochranu objektivního práva, kterou soudní
řád správní nezná. Jedinou její obdobou je žalobní legitimace podle §66 s. ř. s., která však
výslovně vypočítává možné žalobce.
[16] Právo na spravedlivý proces stěžovatele žalovaný neporušil. Jak již bylo uvedeno výše,
nemá stěžovatel veřejné subjektivní právo na to, aby bylo správní řízení z moci úřední zahájeno.
Z toho důvodu nemohlo být ani porušeno. Stěžovatel má pouze právo na podání podnětu a jeho
vyřízení, nikoliv již na výsledek, kterého se domáhá.
[17] Krajský soud v bodě 31. svého rozhodnutí správně upozornil na soukromoprávní aspekt
věci. Jádro sporu leží mezi stěžovatelem a osobou zúčastněnou na řízení, nikoliv mezi ním
a žalovaným. Jedná se v podstatě o sousedský spor o imise (§1013 zákon č. 89/2012 Sb.,
občanského zákoníku), stěžovatel se pouze snaží řešit situaci skrze správní orgán.
[18] Krajský soud tedy správně posoudil, že žalobce nemá právo na zahájení řízení z moci
úřední. Nezahájení takového řízení pak pojmově nemohlo představovat nezákonný zásah
ve smyslu §82 a násl. s. ř. s., neboť se vůbec nejedná o úkon, který by byl způsobilý zasáhnout
do práv jednotlivce. V takovém případě však měl soud žalobu odmítnout (srov. rozsudek
Nejvyššího správního soudu čj. 6 Afs 8/2018-37). Kasační soud proto musel rozsudek krajského
soudu zrušit. Již v řízení před krajským soudem tu však byly důvody pro odmítnutí žaloby,
které správně vyložil krajský soud, a proto kasační soud dle §110 odst. 1 s. ř. s. žalobu odmítl.
VI.
[19] Z uvedených důvodů shledal Nejvyšší správní soud napadené rozhodnutí nezákonným,
přičemž zároveň shledal, že v řízení před krajským soudem existovaly důvody pro odmítnutí
žaloby. Postupoval proto podle §110 odst. 1 s. ř. s. (jestliže již v řízení před krajským soudem byly
důvody pro zastavení řízení, odmítnutí návrhu nebo postoupení věci, rozhodne o tom současně se zrušením
rozhodnutí krajského soudu Nejvyšší správní soud) a spolu se zrušením napadeného rozsudku krajského
soudu (výrok I.) odmítl žalobu podanou u krajského soudu dne 12. 10. 2017 (výrok II.).
[20] Podle §110 odst. 3 s. ř. s. platí, že zruší-li Nejvyšší správní soud rozhodnutí krajského
soudu a rozhodl-li současně o odmítnutí návrhu, rozhodne i o nákladech řízení, které
předcházelo zrušenému rozhodnutí krajského soudu. O náhradě nákladů řízení před soudy
obou stupňů rozhodl Nejvyšší správní soud podle §60 odst. 3 s. ř. s., ve spojení ustanovením
§120 s. ř. s. Podle ustanovení prvně zmíněného nemá žádný z účastníků právo na náhradu
nákladů řízení, bylo-li řízení zastaveno nebo návrh odmítnut.
[21] Osoba zúčastněná na řízení má dle §60 odst. 5 s. ř. s. právo na náhradu jen těch nákladů,
které jí vznikly v souvislosti s plněním povinnosti, kterou jí soud uložil. V řízení před krajským
ani před kasačním soudem však nebyla osobě zúčastněné na řízení uložena žádná povinnost.
Soud proto rozhodl tak, že ani tato osoba nemá na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti
právo.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně 30. srpna 2018
JUDr. Michal Mazanec
předseda senátu