ECLI:CZ:NSS:2005:4.AS.20.2003
sp. zn. 4 As 20/2003 – 75
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Dagmar
Nygrínové a soudců JUDr. Marie Turkové a JUDr. Petra Průchy v právní věci žalobce S. H.,
zast. advokátem JUDr. Oldřichem Benešem, se sídlem v Ostravě – Mariánských Horách,
Mojmírovců 41, proti žalovanému Krajskému úřadu Moravskoslezského kraje, se sídlem
Ostrava, 28. října 117, v řízení o kasační stížnosti proti rozsudku Krajského soudu v Ostravě
č. j. 22 Ca 167/2002 - 34, ze dne 7. 5. 2003,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žádnému z účastníků se nepřiznává právo na náhradu nákladů řízení
o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
Kasační stížností se žalobce jako stěžovatel (dále jen „stěžovatel“) domáhá zrušení
shora označeného rozsudku krajského soudu, kterým byla zamítnuta jeho žaloba proti
rozhodnutí Okresního úřadu Frýdek–Místek, ze dne 26. 2. 2002, č. j. RR/703/333-1999/No
(od 1. 1. 2003 je v postavení tohoto orgánu jako orgánu nadřízeného stavebním úřadům
obcí a měst Krajský úřad Moravskoslezského kraje), kterým bylo zamítnuto odvolání
žalobce a potvrzeno rozhodnutí Obecního úřadu Dobrá, stavebního úřadu, ze dne 17. 6. 1999,
č. j. SÚ 321/99-333/Ko, jímž bylo omezeno vlastnické právo žalobce k pozemku p. č. 1808/1
v k. ú. D. povinností strpět umístění a provoz silniční kanalizační sítě, jako součásti stavby
silnice.
Proti tomuto rozhodnutí podal stěžovatel v zákonné lhůtě žalobu, ve které namítal
nezákonnost rozhodnutí žalovaného spočívající v tom, že na základě územního rozhodnutí
o umístění stavby přeložky silnice č. j. 51/97-328/Ko, ze dne 10. 4. 1997, které je v rozporu
s územním plánem obce D., neboť nekoresponduje s pozdějším územním rozhodnutím
o umístění stavby nadjezdu č. j. SÚ 199/98-328/Ko, ze dne 24. 4. 1998, má být umístěna
veřejně prospěšná stavba, pro jejíž účel je omezeno vlastnické právo stěžovatele k jeho
pozemku.
Následným rozsudkem Krajského soudu v Ostravě byla žaloba zamítnuta. Krajský
soud dovodil, že žalobní námitky směřovaly k podkladovému územnímu rozhodnutí, které
mohl stěžovatel napadnout samostatnou žalobou a proto žalobu jako nedůvodnou zamítl.
Proti tomuto rozhodnutí podal stěžovatel kasační stížnost, kterou opírá o ustanovení
§103 odst. 1 písm. c) a a) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších
předpisů (dále jen „s. ř. s.“).
Konkrétně v kasační stížnosti uvedl, že kasační stížnost podává především z důvodu
zmatečnosti řízení před Krajským soudem v Ostravě, neboť dle jeho názoru žalobu
přezkoumával nesprávný soud a dle nesprávného předpisu. Řízení bylo zahájeno podáním
žaloby před účinností s. ř. s. a podle jeho přechodných ustanovení k neskončeným věcem
mělo být, jak se domnívá (neb se přezkoumávané rozhodnutí týkalo omezení vlastnického
práva k pozemku a vlastnické právo je soukromým subjektivním právem), postupováno podle
§68 písm. b) s. ř. s. a §46 odst. 2, 4 s. ř. s.
Dále stěžovatel namítal nesprávné posouzení právní otázky soudem v předcházejícím
řízení, neboť podle jeho názoru měl krajský soud správně přezkoumat podkladová územní
rozhodnutí předcházející napadenému rozhodnutí žalovaného, neboť předmětná územní
rozhodnutí byla vydána v roce 1997 a 1998 a nemohla být tedy napadena ve správním
soudnictví dle s. ř. s., když tento vstoupil v účinnost až dnem 1. 1. 2003. Kromě toho
stěžovatel nesouhlasí s tím, že se v žalobě dovolával nezákonnosti pouze podkladových
rozhodnutí a uvádí, že dle jeho názoru je nezákonné právě napadené rozhodnutí Obecního
úřadu v Dobré SÚ 321/99-333/Ko, ze dne 17. 6. 1999, které bylo potvrzeno rozhodnutím
Okresního úřadu ve Frýdku-Místku RR/703/333-1999/No, ze dne 26. 2. 2002.
Nesprávné posouzení právní otázky se podle stěžovatele projevilo i v tom, že krajský
soud dospěl k chybným závěrům. Stěžovatel připomíná, že již v žalobě poukazoval
na rozpory mezi územním rozhodnutím č. j. 51/97-328/Ko, ze dne 10. 4. 1997 a územním
rozhodnutím č. j. SÚ 199/98-328/Ko, ze dne 24. 4. 1998, které rozdílně situují nadjezd D204,
z nichž dovozuje, že rozhodnutí z r. 1998 nemůže odpovídat schválenému územnímu plánu.
Jestliže žalovaný uvedl, že toto rozhodnutí odpovídá územnímu plánu obce, potom
mu nemohlo odpovídat územní rozhodnutí z r. 1997. Stěžovatel měl za to, že na základě
územního rozhodnutí (rozhodnutí r. 1997), které je v rozporu s územním plánem obce D.
nemohla být umístěna stavba silnice I/48 Frýdek-Místek – Dobrá – obchvat, a nemohlo být
tudíž omezeno jeho vlastnické právo k pozemku parc. č.1808/1. Stěžovatel současně uváděl,
že má za to, že rozhodnutí žalovaného i jemu předcházející rozhodnutí v prvním stupni jsou
nezákonná, neboť dopadem napadeného rozhodnutí by vznikla stěžovateli závažná újma,
spočívající v tom, že by nemohl bez omezení realizovat své vlastnické právo, a to zejména
právo užívat uvedený pozemek v části, kde bude umístěna a provozována silniční kanalizace.
Nesprávně posoudil krajský soud právní otázku podle stěžovatele i z dalšího důvodu.
Krajský soud v Ostravě ve věci již rozhodoval jednou, a to rozsudkem ze dne 7. 9. 2000,
sp. zn. 22 Ca 493/99, kdy rozhodnutí žalovaného ze dne 4. 9. 1999, č. j. RraÚP/703-
333/99No, zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení. Žalovaný po opětovně
provedeném odvolacím řízení rozhodl ve věci výše uvedeného odvolání stěžovatel nyní
napadeným rozhodnutím tak, že odvolání zamítl a potvrdil prvoinstanční rozhodnutí. Podle
názoru stěžovatele se žalovaný neřídil právním názorem Krajského soudu v Ostravě,
vysloveným v uvedeném rozsudku, neboť tento uvedl, že vydání nového územního
rozhodnutí, tj. rozhodnutí č. j. SÚ 199/98-328/Ko, ze dne 24. 4. 1998, kterým se mění územní
rozhodnutí původní, tj. rozhodnutí č. j. 51/97-328/Ko, ze dne 10. 4. 1997, má za následek
zánik původního územního rozhodnutí. Dle uvedeného názoru měl žalovaný odvoláním
napadené rozhodnutí Obecního úřadu v Dobré SÚ 321/99-333/Ko, ze dne 17. 6. 1999, zrušit,
když toto vycházelo právě z územního rozhodnutí č. j. 51/97-328/Ko, ze dne 10. 4. 1997.
Nezákonnost rozhodnutí žalovaného je tak stěžovatelem spatřována v tom, že na základě
územního rozhodnutí o umístění stavby přeložky silnice č. j. 51/97-328/Ko, ze dne
10. 4. 1997, které je v rozporu s územním plánem obce D., neboť nekoresponduje s pozdějším
územním rozhodnutím o umístění stavby nájezdu č. j. SÚ 199/98-328/Ko, ze dne 24. 4. 1998,
má být umístěna veřejně prospěšná stavba, pro jejíž účel je omezeno vlastnické právo
stěžovatele k jeho pozemku. Krajský soud přitom vyslovil právní názor, že územní rozhodnutí
č. j. 51/97-328/Ko, ze dne 10. 4. 1997 zaniklo.
Na základě výše uvedených skutečností pak stěžovatel navrhl, aby byl napadený
rozsudek zrušen a vrácen k dalšímu řízení.
Současně stěžovatel navrhoval, aby soud přiznal kasační stížnosti odkladný účinek.
Podáním ze dne 3. 7. 2003 stěžovatel kasační stížnost doplnil. Uvedl, že pozemek
parc. č. 1808 v k. ú. D. byl užíván a na listu vlastnictví je veden v kultuře zahrada a tvoří
evidentní proluku v ucelené zástavbě rodinných domků. Výhledové využití pozemku je jako
stavební parcela k doplnění stávající zástavby. Z vyjádření Obecního úřadu Dobrá k cenám
pozemků v části D. je zřejmá újma, kterou stěžovatel utrpěl nezákonným vyvlastněním.
Pokud by návrh změny územního plánu obce projednával změnu ve způsobu využití
tohoto pozemku, tuto by stěžovatel napadl námitkou a uplatnil své právo. Utajenou záměnou
stavebních objektů „lávka – nadjezd“ bez veřejného projednání byla stěžovateli tato možnost
upřena. Stěžovatel opětovně uvádí, že právní jistotu ve věci ochrany svých majetkových práv
spatřoval v platném územním plánu obce.
Dále poukazuje na argument Okresního úřadu ve Frýdku-Místku o nemožnosti
zřetelného vyznačení stavby nadjezdu do územního plánu v měřítku 1:5000, který považuje
stěžovatel za účelový.
Žalovaný podal ke kasační stížnosti obsažné vyjádření. Nejprve vyjádřil nesouhlas
s námitkou stěžovatele, že krajský soud měl přezkoumat i podkladové rozhodnutí, kterým
podle stěžovatele bylo územní rozhodnutí č. j. SÚ 199/98-328/Ko, ze dne 24. 4. 1998. Jednak
poukázal na to, že toto rozhodnutí bylo samostatně přezkoumatelné i podle úpravy správního
soudnictví v době vydání tohoto rozhodnutí, tj. podle §244 a násl. zákona č. 99/1963 Sb.,
občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „o. s. ř.“), a dále poznamenal,
že je otázkou, zda územní rozhodnutí je úkonem správního orgánu ve smyslu §75 odst. 2
s. ř. s., jímž je vydáván závazný podklad rozhodnutí, který je možno v rámci řízení o žalobě
podané proti rozhodnutí o vyvlastnění přezkoumat soudem. K další námitce - soud nezabýval
rozpory mezi rozhodnutím č. j. 51/97-328/Ko, ze dne 10. 4. 1997 a rozhodnutím
č. j. SÚ 199/98-328/Ko, ze dne 24. 4. 1998, přičemž stěžovatel z rozdílného znění těchto
rozhodnutí dovozuje, že umístění stavby, pro jejíž realizaci mu bylo omezeno vlastnické
právo k pozemku parc. č. 1808/1 v k. ú. D., bylo v rozporu se schválenou územně plánovací
dokumentací obce D. - žalovaný především uvedl, že předmětné územní rozhodnutí z roku
1997 bylo nahrazeno uvedeným územním rozhodnutím z r. 1998. Dále žalovaný uvedl, že ve
správním řízení o omezení vlastnického práva stěžovatele k pozemku parc. č. 1808/1 v k. ú.
D. navrhovatel vyvlastnění prokazoval soulad s cíli a záměry územního plánování ve smyslu
ust. §110 zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve
znění pozdějších předpisů (dále jen „stavební zákon“) rozhodnutím o umístění stavby č. j. SÚ
199/98-328/Ko, ze dne 24. 4. 1998, které bylo vydáno v souladu se schváleným územním
plánem obce D.
Stěžovatel podal k vyjádření žalovaného repliku ze dne 31. 7. 2003, v níž vznáší
několik námitek. Jednak namítá, že správní orgán při změně územního rozhodnutí tuto změnu
se stěžovatelem jako účastníkem řízení neprojednal, dále namítá, že stěžovatel deklaroval
ochotu k dobrovolnému odprodeji většiny dotčených pozemků, nesouhlas vyjádřil pouze
se záborem zahrady parc. č. 1808/1 a dalšího pozemku nad rámec daný schváleným územním
plánem a obalovou křivkou záboru pro stavbu přeložky silnice I/48, přesto byly jeho
nemovitosti vyvlastněny v plném rozsahu, tedy i všechny pozemky, které byl ochoten
poskytnout pro stavbu. Dále namítá, že správní orgán posoudil shodu aktu vyvlastnění s cíli i
záměry územního plánu dle §110 stavebního zákona podjatě, jakož i to, že navrhovatel
vyvlastnění nebyl schopen doložit doklad o neúspěšném pokusu o získání pozemku. Svévole
správního orgánu I. stupně je podle stěžovatele patrná taktéž z faktu, že tento vydal stavební
povolení pro stavbu nadjezdu, ačkoliv stavebník neměl a dodnes nemá k části pozemku
pro stavbu vlastnické nebo jiné právo, které by jej opravňovalo na pozemku stavbu zřídit
a provozovat. Stěžovatel se svým záporným stanoviskem k neprojednané záměně stavebních
objektů „Lávka pro pěší“ – „Nadjezd“ obával narušení práva svého i své rodiny na příznivé
životní prostředí dle čl. 35 odst. 1 Listiny základních práv a svobod, přičemž důvodnost obav
je potvrzena rozsahem poškození jím obývaného rodinného domku ve vzdálenosti cc 15 m
od stavby. Správní orgán porušil i §35 odst. 3 stavebního zákona, když stavební objekt D204
– Nadjezd, původně situovaný mimo zónu bydlení schválil do místa souvisle obydlené části
obce a odmítl se zabývat zkoumáním vlivu této změny na životní prostředí.
Svým podáním ze dne 20. 12. 2004 stěžovatel ještě Nejvyššímu správnímu soudu
doložil kopii rozhodnutí Krajského úřadu Moravskoslezského kraje ze dne 3. 12. 2004
o odvolání stěžovatele proti rozhodnutí Obecního úřadu Dobrá, jímž bylo povoleno užívání
stavebních objektů „D190, D204 a D 308, které jsou součástí stavby Silnice I/48 Frýdek-
Místek – Dobrá – obchvat“, kterým krajský úřad toto kolaudační rozhodnutí ruší a věc vrací
Obecnímu úřadu Dobrá k novému projednání a rozhodnutí. Přitom stěžovatel dodává,
že z tohoto rozhodnutí vyplývá zjištění pochybení Obecního úřadu Dobrá i Okresního úřadu
Frýdek-Místek.
Nejvyšší správní soud nejprve rozhodoval o návrhu stěžovatele na přiznání
odkladného účinku. Učinil tak svým usnesením č. j. 4 As 20/2003 - 62, ze dne 28. 11. 2003,
přičemž rozhodl tak, že se odkladný účinek kasační stížnosti nepřiznává.
V meritu věci Nejvyšší správní soud napadené soudní rozhodnutí přezkoumal
v souladu s §109 odst. 2 a 3 s. ř. s., vázán rozsahem a důvody, které stěžovatel uplatnil
v kasační stížnosti. Nejvyšší správní soud přitom neshledal vady podle §109 odst. 3 s. ř. s.,
k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti.
Po přezkoumání kasační stížnosti Nejvyšší správní soud shledal, že kasační stížnost
není důvodná.
Nejvyšší správní soud nejprve posoudil formální náležitosti kasační stížnosti
a konstatoval, že kasační stížnost je podána včas a jde o rozhodnutí, proti němuž je kasační
stížnost přípustná.
Před samotným vyložením posouzení věci považuje Nejvyšší správní soud za nutné
předeslat, že v řízení o kasační stížnosti není jeho úkolem znovu posuzovat, zda mělo být
rozhodnuto o omezení vlastnického právo stěžovatele k pozemku p. č. 1808/1 v k. ú. D.,
povinností strpět umístění a provoz silniční kanalizační sítě, jako součásti stavby silnice,
nýbrž je jeho úkolem posoudit, zda předchozí řízení naplňuje důvody vymezené v §103 odst.
1 s. ř. s., pro které je třeba rozhodnutí soudu zrušit a věc vrátit k novému projednání
a rozhodnutí.
Vzhledem k tomu, že stěžovatel uvádí jako právní důvody kasační stížnosti důvody
vymezené především v §103 odst. 1 písm. c) s. ř. s. a dále ještě v §103 odst. 1 písm.
a) s. ř. s., je třeba se vyjádřit k dopadu těchto ustanovení.
Stížnostní důvod uváděný v §103 odst. 1 písm. c) s. ř. s. zahrnuje „zmatečnost řízení
před soudem spočívající v tom, že chyběly podmínky řízení, ve věci rozhodoval vyloučený
soudce nebo byl soud nesprávně obsazen, popř. bylo rozhodnuto v neprospěch účastníka
řízení v důsledku trestného činu soudce.“ Aby byl tento důvod naplněn, musí být zřejmé,
že některá z podmínek řízení chyběla, popř. že některý soudce z určitého důvodu měl být
z řízení vyloučen, atd..
Pokud jde o stížnostní důvod uváděný v §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s., tj. „nezákonnost
spočívající v nesprávném posouzení právní otázky soudem v předcházejícím řízení“, k tomu
Nejvyšší správní soud především obecně poznamenává, že nesprávné právní posouzení právní
otázky může spočívat buď v tom, že soud při svém rozhodování aplikoval na posuzovanou
věc jiný právní předpis, než měl správně použít, a pro toto pochybení je výrok soudu
v rozporu s příslušným ustanovením toho kterého právního předpisu nebo v tom, že soudem
byl sice aplikován správný právní předpis, avšak nebyl správně vyložen. O nesprávné
posouzení právní otázky může jít také tehdy, pokud by byl vyvozen nesprávný právní závěr
z jinak správně zjištěného skutkového stavu věci, nebo je sice učiněn správný právní závěr,
ale v odůvodnění rozhodnutí je nesprávně prezentován.
Nejvyšší správní soud o jednotlivých stížnostních námitkách usoudil následovně :
Stěžovatel v kasační stížnosti uvedl, že kasační stížnost podává především z důvodu
zmatečnosti řízení před Krajským soudem v Ostravě, neboť dle jeho názoru žalobu
přezkoumával nesprávný soud a podle nesprávného předpisu. Řízení bylo zahájeno podáním
žaloby před účinností s. ř. s. a dle jeho přechodných ustanovení k neskončeným věcem mělo
být dle jeho názoru (neb se přezkoumávané rozhodnutí týkalo omezení vlastnického práva
k pozemku, a vlastnické právo je soukromým subjektivním právem) postupováno dle §68
písm. b) s. ř. s. a §46 odst. 2, 4 s. ř. s. Tzn., že stěžovatel je toho názoru, že přezkoumávané
rozhodnutí je rozhodnutí, jímž správní orgán rozhodl v mezích své zákonné pravomoci
v soukromoprávní věci a žaloba měla být ve správním soudnictví odmítnuta jako nepřípustná
s tím, že v rozhodnutí o odmítnutí žaloby měl být stěžovatel poučen v jaké lhůtě od právní
moci usnesení o odmítnutí návrhu může podat žalobu a ke kterému soudu.
K tomu Nejvyšší správní soud uvádí, že pro určení toho, zda se určitá věc bude
projednávat a rozhodovat v civilním nebo ve správním soudnictví, je rozhodující
soukromoprávní nebo veřejnoprávní povaha zásahu do vlastnického práva, nikoliv však
právní povaha vlastnického práva samotného. Napadá-li žalobce rozhodnutí o vyvlastnění
nebo o nuceném omezení vlastnického práva zřízením věcného břemene, není předmětem
soudního řízení sama otázka vlastnického práva, tedy není zde sporu o vlastnické právo, nýbrž
jeho předmětem je přezkum rozhodnutí o vyvlastnění nebo o nuceném omezení vlastnického
práva. Předmětem správního řízení bylo omezení vlastnického práva, přičemž toto řízení
vyústilo v právní titul, jímž bylo vlastnické právo omezeno. Právě tento právní titul, nikoliv
vlastnické právo samotné, je věcí ve smyslu §7 o. s. ř., a jeho povaha je určující pro stanovení
civilně soudní nebo správně soudní pravomoci.
Prvořadým kriteriem rozlišování v uvedeném směru je otázka veřejného zájmu.
Za situace, kdy je institut veřejného zájmu tzv. neurčitým pojmem, a kdy nemusí být vždy
jednoznačné, zda něco veřejným zájmem je, či veřejným zájmem není, nelze dovozovanému
„veřejnému zájmu“ přiznat vždy povahu nezpochybnitelného diferenciačního kritéria třídění
práva na soukromé a veřejné. Pro posouzení dané problematiky je proto třeba vyjít ještě
z dalších příslušných obecnějších právně-teoretických přístupů.
Podle mocenské teorie mají účastníci soukromoprávních vztahů rovné postavení,
zatímco ve vztazích veřejnoprávních se projevuje zákonem přesně vymezené nadřazené
postavení nositele veřejné moci, který v mezích zákona a způsoby, které zákon předvídá,
autoritativně rozhoduje o právech a povinnostech fyzických a právnických osob. Aplikujeme-
li tuto teorii na případ vyvlastnění či nuceného omezení vlastnického práva zřízením věcného
břemene, dospějeme k závěru o veřejnoprávní povaze tohoto institutu. Stavební úřad, jako
nositel veřejné moci, jednostranně a autoritativně rozhoduje o vyvlastnění nebo o zřízení
věcného břemene.
Organická teorie potom přiřazuje k veřejnoprávním takové právní vztahy, v rámci
nichž jeden ze subjektů vystupuje v tomto právním poměru z důvodu výkonu funkce
veřejného orgánu či veřejné korporace. Jestliže dané subjekty vstoupily do právního vztahu
nezávisle na svém charakteru veřejnoprávní korporace, resp. nezávisle na příslušnosti
k veřejnoprávní korporaci, jde o poměr práva soukromého. I tato teorie vede k závěru,
že vyvlastnění či zřízení věcného břemene správním aktem je záležitostí veřejnoprávní, neboť
jedním ze subjektů tohoto vztahu je stavební úřad, který zde vystupuje nikoliv nezávisle
na svém charakteru veřejného orgánu, ale právě z důvodu tohoto svého charakteru, tedy jako
nositel pravomoci.
Dalším kriteriem rozlišování soukromého a veřejného práva je uplatňující se metoda
právní regulace. Metodou právní regulace se zde rozumí specifický způsob právní úpravy,
vyjadřující povahu a míru působení jednotlivých účastníků právního vztahu na vznik
a rozvíjení tohoto vztahu, resp. vyjadřující povahu a míru účasti subjektů právního vztahu
na formování jeho obsahu. Zpravidla platí, že soukromoprávní metoda právní regulace
je metodou rovnosti (srov. §2 odst. 2 občanského zákoníku), metodou úpravy horizontálních
vztahů („metoda horizontální“). Žádný účastník soukromoprávního vztahu nemůže druhému
účastníkovi jednostranně ukládat povinnosti, ale ani na něj jednostranně převádět práva.
Povaha a míra účasti subjektů soukromoprávních vztahů na vzniku a rozvíjení tohoto vztahu
a na formování jeho obsahu je tedy stejná. Naproti tomu veřejnoprávní metoda právní
regulace je naopak metodou úpravy vertikálních vztahů („metoda vertikální“). Jeden
ze subjektů právního vztahu vystupuje jako nositel veřejné moci a může jednostranně ukládat
povinnosti druhému účastníkovi právního vztahu, mnohdy nejen bez jeho vůle, ale i proti jeho
vůli. Povaha a míra účasti subjektů právního vztahu na jeho vzniku, rozvíjení a formování
jeho obsahu je tedy zcela odlišná. Na základě shora uvedeného vymezení metody (metod)
právní regulace lze konstatovat, že ohledně samotného vyvlastnění nebo nuceného omezení
vlastnického práva se uplatňuje veřejnoprávní metoda právní regulace. Subjekty právního
vztahu v tomto případě nejsou expropriát (vyvlastňovaný) a expropriant (pro něhož
je vyvlastňováno) /srov. rozsudek Vrchního soudu v Praze ze dne 31. 12. 1993,
č. j. 6 A 10/92 - 27, uveřejněný v časopise Správní právo č. 5/1994, s. 295 a násl., pod číslem
53: „Z ustanovení žádného právního předpisu nelze dovodit subjektivní oprávnění
na vyvlastnění cizího pozemku; osoba, která neúspěšně podala takový návrh u správního
orgánu se proto nemůže u soudu dovolat toho, že byla na takovém právu zkrácena.“/,
ale toliko expropriát na straně jedné a stát, reprezentovaný stavebním úřadem na straně druhé.
Vyvlastňovaný a stavební úřad nevystupují do tohoto právního vztahu v rovném postavení
dobrovolně na základě oboustranně shodné vůle směřující k založení tohoto vztahu. Stavební
úřad jako nositel veřejné moci svou vůli jednostranně vnucuje expropriátovi, tj. sám správním
aktem založí právní vztah a stanoví jeho obsah, tj. rozhodne o vyvlastnění nebo o nuceném
omezení vlastnického práva zřízením věcného břemene, přičemž vůle expropriáta
je zde nerozhodná, a jeho případný nesouhlas s takovým rozhodnutím je irelevantní. Povaha
účasti subjektů právního vztahu na jeho vzniku a na stanovení jeho obsahu je tedy podstatně
rozdílná. Rozhodnutí správního orgánu o vyvlastnění či o nuceném omezení vlastnického
práva zřízením věcného břemene je z těchto příčin veřejnoprávní záležitostí, a proto přezkum
těchto rozhodnutí náleží správním soudům; je přitom nerozhodné, zda správní orgány
rozhodovaly podle stavebního zákona, podle zákona o telekomunikacích, podle zákona
o pozemních komunikacích, či podle zákonů jiných, neboť povaha analyzovaného institutu
je pořád stejná.
Naproti tomu otázka náhrady za vyvlastnění je již otázkou soukromoprávní, a proto
v případném sporu by nerozhodoval správní soud, ale soud civilní. Na rozdíl od samotného
vyvlastnění v tomto vztahu totiž již nevystupuje stát reprezentovaný stavebním úřadem,
ale pouze expropriát a expropriant, přičemž tyto subjekty mají v náhradovém vztahu rovné
postavení. Účelem náhradového vztahu je dosažení základního smyslu soukromého práva,
tj. znovuobnovení narušené rovnováhy zúčastněných zájmů, tj. v tomto případě opětovné
nastolení majetkové rovnováhy mezi soukromými subjekty. Právní vztah zde integruje
objektivní zájmy stejného druhu a úrovně ve struktuře zájmů, a jde tedy o vztah
soukromoprávní.
Posuzovanou otázku lze uzavřít tak, že je nezbytné rozlišit, zda předmětem řízení
je otázka vyvlastnění nebo nuceného omezení vlastnického práva věcným břemenem
zřizovaným správním aktem na straně jedné, či zda je předmětem řízení spor o vlastnické
právo na straně druhé. Rozhodoval-li správní orgán o nuceném omezení vlastnického práva
věcným břemenem, pak rozhodoval ve veřejnoprávní a nikoliv v soukromoprávní věci,
a proto je dána pravomoc správních soudů.
Nejvyšší správní soud na základě výše uvedeného neshledal námitku stěžovatele,
mířící na zmatečnost řízení před soudem, důvodnou.
Nad rámec tohoto odůvodnění Nejvyšší správní soud poznamenává, že obdobný
právní názor vyjádřil rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v usnesení ze dne
12. 10. 2004, sp. zn. 5 As 11/2003.
Pokud jde o další námitky stěžovatele, které směřují k tvrzenému nesprávnému
posouzení právní otázky soudem v předcházejícím řízení, ty se podle názoru Nejvyššího
správního soudu rozpadají do dvou směrů.
Nejprve, tzv. v prvním směru, stěžovatel namítá, že podle jeho názoru měl Krajský
soud Ostravě správně, s ohledem na ustanovení §75 odst. 2 s. ř. s., přezkoumat podkladová
územní rozhodnutí předcházející napadenému rozhodnutí žalovaného, neboť předmětná
územní rozhodnutí byla vydána v roce 1997 a 1998 a nemohla být tedy napadena ve správním
soudnictví dle s. ř. s., když tento vstoupil v účinnost až dnem 1. 1. 2003, a kromě toho
nesouhlasí s tím, že se v žalobě dovolával nezákonnosti pouze podkladových rozhodnutí
a uvádí, že dle jeho názoru je nezákonné právě napadené rozhodnutí Obecního úřadu v Dobré
SÚ 321/99-333/Ko, ze dne 17. 6. 1999, které bylo potvrzeno rozhodnutím Okresního úřadu
ve Frýdku-Místku RR/703/333-1999/No, ze dne 26. 2. 2002.
K tomu Nejvyšší správní soud považuje za nutné uvést, že ustanovení §75 odst. 2
s. ř. s. stanoví povinnost soudu přezkoumat k žalobní námitce také zákonnost jiného úkonu
správního orgánu, pokud byl závazným podkladem přezkoumávaného rozhodnutí,
to však jen za podmínky, že zákon neumožňuje napadnout takový úkon samostatnou žalobou
ve správním soudnictví.
V předmětné věci je zřejmé, že sám stěžovatel jako podkladový úkon pro napadené
rozhodnutí o omezení vlastnického práva žalobce k pozemku parc. č. 1808/1 v k. ú. D.,
označil rozhodnutí o umístění stavby silnice Frýdek-Místek – Dobrá - obchvat č. j. 51/97-
328/Ko, ze dne 10. 4. 1997, jakož i rozhodnutí č. j. SÚ 199/98-328/Ko, ze dne 24. 4. 1998,
přičemž stěžovatel z rozdílného znění těchto rozhodnutí dovozuje, že umístění stavby,
pro jejíž realizaci mu bylo omezeno vlastnické právo k pozemku parc. č. 1808/1 v k. ú. D.,
bylo v rozporu se schválenou územně plánovací dokumentací obce D. Pokud stěžovatel tvrdí,
že podkladová územní rozhodnutí (stěžovatel se v kasační stížnosti dovolává přezkoumání jak
územního rozhodnutí z r. 1997, tak územního rozhodnutí z r. 1998, a to pro jejich vzájemný
rozpor, na některých místech kasační stížnosti se potom podle okolností a souvislostí textu
dovolává nezákonnosti jednoho, či druhého z nich) nemohl napadnout samostatnou žalobou,
neboť soudní řád správní nabyl účinnosti až dnem 1. 1. 2003, je nutno uvést, že v době vydání
územního rozhodnutí jeho (jejich) soudní přezkoumání ve správním soudnictví v úvahu
přicházelo, a to ve smyslu tehdy platného znění části páté o. s. ř. Nehledě k tomu, že z dikce
ustanovení §75 odst. 2 s. ř. s. je zřejmé, že jeho dopad o možnosti „souběžného“ soudního
přezkoumání podkladového úkonu váže jenom na případy úkonů, které s. ř. s. neumožňuje
napadnout samostatnou žalobou ve správním soudnictví.
Stěžovatel tak zřejmě chápe výklad předmětného ustanovení tak, že v jeho smyslu
lze „souběžně“ k žalobní námitce přezkoumat takový úkon, který nyní je sice samostatně
soudně přezkoumatelný (a který stejně tak byl samostatně soudně přezkoumatelný
i pro něj v aktuální době), ale dosud soudně přezkoumán nebyl (a nyní jej už pro uplynutí
času samostatně přezkoumat nelze), zatímco dané ustanovení zcela zjevně míří na situace,
kdy má být „souběžně“ k žalobní námitce soudně přezkoumáván úkon, který podle s. ř. s.
samostatně přezkoumatelný není (z důvodů věcných). A to není případ územního rozhodnutí,
neb takové rozhodnutí podle s. ř. s. samostatně přezkoumatelné (jsou-li splněny předepsané
podmínky) je.
Ve smyslu daného znění ustanovení §75 odst. 2 s. ř. s. tak stěžovatel v situaci,
kdy v rozhodné době územní rozhodnutí žalobou nerozporoval, nemůže již tuto skutečnost
„zhojit“ v rámci nynějšího soudního přezkoumání předmětného rozhodnutí o omezení
vlastnického práva (které se o dané územní rozhodnutí opírá).
Pokud jde o stěžovatelův nesouhlas s tím, že se v žalobě dovolával nezákonnosti
pouze podkladových rozhodnutí a že již v žalobě uváděl, že dle jeho názoru je nezákonné
právě napadené rozhodnutí Obecního úřadu v Dobré SÚ 321/99-333/Ko, ze dne 17. 6. 1999,
které bylo potvrzeno rozhodnutím Okresního úřadu ve Frýdku-Místku RR/703/333-1999/No,
ze dne 26. 2. 2002, Nejvyšší správní soud z obsahu žaloby dovozuje, že se nezákonnosti
předmětných rozhodnutí stěžovatel v žalobě dovolával, a obdobně tak činí i v kasační
stížnosti, zejména s ohledem na tvrzenou nezákonnost podkladových územních rozhodnutí,
na jejich avizovanou rozpornost a z toho dovozovaný jejich nesoulad s územním plánem.
S ohledem na výše uvedené k otázce soudní přezkoumatelnosti předmětných územních
rozhodnutí Nejvyšší správní soud konstatuje, že takto namítaná („zprostředkovaná“)
nezákonnost žalovaného rozhodnutí nemůže obstát.
Ustanovení §110 odst. 2 stavebního zákona stanoví, že „vyvlastnění musí být
v souladu s cíli a záměry územního plánování, který se prokazuje zpravidla územním
rozhodnutím“. V daném případě byl takto stanovený požadavek na prokázání souladu
předmětného omezení vlastnického práva s cíli a záměry územního plánování naplněn
územním rozhodnutím o umístění stavby č. j. SÚ 199/98-328/Ko, ze dne 24. 4. 1998, kterým
bylo nahrazeno předchozí územní rozhodnutí č. j. SÚ 51/97-328/Ko, ze dne 10. 4. 1997.
To zřetelně vyplývá z napadeného rozhodnutí žalovaného, tj. rozhodnutí č. j. RR/703/333-
1999/No, ze dne 26. 2. 2002, v němž se žalovaný řídil právním názorem Krajského soudu,
vysloveným v tomto směru v jeho rozsudku sp. zn. 22 Ca 493/99, ze dne 7. 9. 2000.
Za situace, kdy v době rozhodování žalovaného bylo předmětné územní rozhodnutí
platné, postupoval žalovaný naprosto v souladu s požadavkem na vyvlastnění tak,
jak jej stanoví stavební zákon, v jehož smyslu bylo v řízení o omezení vlastnického práva
stěžovatele k parc. č. 1808/1 v k. ú. D. rozhodováno. Danému územnímu rozhodnutí svědčila
presumpce platnosti a správnosti a „následnému“ rozhodnutí o omezení vlastnického práva
v tomto směru žádnou nezákonnost vytýkat nelze.
Nyní namítaná nezákonnost předmětného územního rozhodnutí není v rámci řízení
o žalobě proti rozhodnutí o omezení vlastnického práva soudně přezkoumatelná, soud k této
námitce tvrzené nezákonnosti daného územního rozhodnutí nemůže přihlížet, a ve spojení
s tím tak nelze přisvědčit námitce stěžovatele, že rozhodnutí žalovaného je samo o sobě
nezákonné právě pro tvrzenou nezákonnost jemu předcházejícího územního rozhodnutí.
Dále stěžovatel v různých souvislostech v podstatě opakovaně, byť jinými slovy,
znovu namítá rozpory mezi územním rozhodnutím č. j. 51/97-328/Ko, ze dne 10. 4. 1997
a územním rozhodnutím č. j. SÚ 199/98-328/Ko ze dne 24. 4. 1998, a z toho dovozuje jejich
nesoulad s územním plánem obce D. K tomu uzavírá, že na základě územního rozhodnutí,
které je v rozporu s územním plánem obce D., nemohla být umístěna stavba silnice I/48
Frýdek-Místek – Dobrá – obchvat, a nemohlo být tudíž omezeno jeho vlastnické právo
k pozemku parc. č.1808/1. Stěžovatel současně uvádí, že má za to, že rozhodnutí žalovaného i
jemu předcházející rozhodnutí v prvním stupni jsou nezákonná, neboť dopadem napadeného
rozhodnutí by mu vznikla závažná újma, spočívající v tom, že by nemohl bez omezení
realizovat své vlastnické právo, a to zejména právo užívat uvedený pozemek v části, kde bude
umístěna a provozována silniční kanalizace.
V „druhém směru“ potom námitky stěžovatele míří podrobněji k dopadům nahrazení
předmětného územního rozhodnutí z r. 1997 daným územním rozhodnutím z r. 1998,
a to v návaznosti na stěžovatelem dovozované závěry z rozsudku Krajského soudu v Ostravě
ze dne 7. 9. 2000, sp. zn. 22 Ca 493/99, kterým soud rozhodnutí žalovaného ze dne 4. 9. 1999,
č. j. RraÚP/703-333/99No, zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení. Dle názoru
stěžovatele měl žalovaný odvoláním napadené rozhodnutí Obecního úřadu v Dobré,
č. j. SÚ 321/99-333/Ko, ze dne 17. 6. 1999, zrušit, když toto vycházelo právě z územního
rozhodnutí č. j. 51/97-328/Ko ze dne 10. 4. 1997.
K tomu Nejvyšší správní soud poznamenává, že to, jakým z právně možných způsobů
se správní orgán poté, co bylo jeho rozhodnutí zrušeno soudem, vypořádá s vysloveným
právním názorem, je věcí jeho úvahy, a následně přísluší toliko posuzovat, zda byl příslušný
právní názor zvoleným postupem respektován. Z vysloveného právního názoru soudem
je zřejmé, že územní rozhodnutí z r. 1997 bylo nahrazeno územním rozhodnutím z r. 1998,
a z „nového“ rozhodnutí žalovaného (tj. „žalovaného“ rozhodnutí) je zřejmé, že žalovaný tuto
skutečnost zohlednil. Odvolací orgán provedl opětovně odvolací řízení, zkonstatoval,
že odvolání stěžovatele neshledal důvodným a opětovně rozhodl podle §59 odst. 2 zákona
č. 71/1967 Sb., o správním řízení (správní řád), ve znění pozdějších předpisů o zamítnutí
podaného odvolání a potvrzení napadeného prvoinstančního rozhodnutí. Toto rozhodnutí
odůvodnil tak, že vyvlastnit podle stavebního zákona je ve veřejném zájmu a za náhradu
možné mimo jiné pro veřejně prospěšné stavby podle schválené územně plánovací
dokumentace (§108 odst. 2 stavebního zákona), přičemž splnění souladu vyvlastnění s cíli
a záměry územního plánování se prokazuje zpravidla územním rozhodnutím (§110 odst. 2
stavebního zákona). Takto postupoval stavební úřad, když jako podklad pro napadené
rozhodnutí o vyvlastnění prokazující soulad vyvlastnění s cíli a záměry územního plánování
použil územní rozhodnutí o umístění stavby silnice I/48 Frýdek-Místek – Dobrá – obchvat,
ze dne 10. 4. 1997, č. j. SÚ 51/97-328/Ko. K tomuto postupu odvolací orgán, veden právním
názorem soudu, zkonstatoval, že toto územní rozhodnutí bylo nahrazeno územním
rozhodnutím o umístění stavby ze dne 24. 4. 1998, č. j. SÚ 199/98-328/Ko. V územním
řízení, jehož výsledkem bylo územní rozhodnutí ze dne 24. 4. 1998, byl zkoumán soulad
návrhu na jeho vydání s územně plánovací dokumentací (§37 odst. 1 a 2 stavebního zákona),
a rozhodnutí bylo Frýdek-Místek – Dobrá – obchvat zařazena mezi stavby veřejně prospěšné,
pro jejichž uskutečnění lze vyvlastnit vlastnická práva k pozemkům a stavbám. Územní plán
Obce D. řeší trasu uvedené veřejně prospěšné komunikace včetně souvislostí ke stávajícímu
stavu pozemních komunikací v území. Ve schváleném územním plánu Obce D. však není
obsaženo konkrétní technické řešení předmětné veřejně prospěšné stavby včetně napojení na
stávající pozemní komunikace. Toto řešení je vzhledem k měřítku, ve kterém je územní plán
zpracován, předmětem až projektové dokumentace stavby. Stanovení trasy předmětné veřejně
prospěšné stavby v územním plánu Obce D. tedy nevylučuje alternativní řešení. Pokud tedy
byly některé stavební objekty umístěny v obou výše uvedených územních rozhodnutích
(rozhodnutí z r. 1997 a rozhodnutí z r. 1998) rozdílně , neznamená to rozpor s územním
plánem. Za této situace žalovaný dospěl k závěru, že soulad s cíli a záměry územního
plánování byl dle jeho názoru ve vyvlastňovacím řízení v projednávané věci dostatečně
prokázán územním rozhodnutím ze dne 24. 4. 1998, č. j. SÚ 199/98-328/Ko.
Krajský soud v Ostravě k podané žalobě proti tomuto rozhodnutí žalovaného takto
zvolené řešení odvolacího orgánu akceptoval, a ani podle názoru Nejvyššího správního soudu
takovýto postup žalovaného správního orgánu není v rozporu se zákonem. V předmětné věci
bylo pro rozhodnutí odvolacího orgánu rozhodující, zda se závěr (výrok) rozhodnutí
prvostupňového správního dostatečně opíral o potřebná skutková zjištění tak, jak to vyžaduje
platná právní úprava, tj., zda je uvažované omezení vlastnického práva v souladu s cíli
a záměry územního plánování. V situaci, kdy s ohledem na skutková zjištění jako podklad pro
rozhodnutí o předmětném omezení vlastnického práva stěžovatele k parc. č. 1808/1 v k. ú. D.
obstálo (i) územní rozhodnutí č. j. SÚ 199/98-328/Ko, ze dne 24. 4. 1998 (které otázky
rozhodné pro posuzovanou věc řešilo obdobně jak předchozí územní rozhodnutí z r. 1997),
žalovaný rozhodnutí správního orgánu I. stupně nezrušil, ale s náležitým odůvodněním, že
toto rozhodnutí je v souladu s předmětným územním rozhodnutím z r. 1998, a současně tak
s cíli a záměry územního plánu Obce D. (fakticky tak došlo ke „změně“ v odůvodnění, která
byla bez vlivu na správnost výroku přezkoumávaného rozhodnutí), rozhodnutí potvrdil. Na
rozhodnutí správního orgánu I. stupně je tak nutno nahlížet ve spojení s rozhodnutím
správního orgánu, který rozhodl o odvolání.
Stěžovatel přitom žádnou konkrétní námitku, kterou by příp. doložil, že územní
rozhodnutí č. j. SÚ 199/98-328/Ko, ze dne 24. 4. 1998, po obsahové stránce nemůže být
podkladem (to např. proto, že se příp. věcně dotčeného pozemku nemůže týkat)
pro potvrzující rozhodnutí (rozhodnutí žalovaného), jímž bylo omezeno vlastnické právo
žalobce k pozemku p. č. 1808/1 v k. ú. D., povinností strpět umístění a provoz silniční
kanalizační sítě, jako součásti stavby silnice, neuvedl. Namítal toliko jím dovozovanou
nezákonnost daného územního rozhodnutí s odkazem na rozpory mezi tímto a předchozím
územním rozhodnutím, z nichž usuzoval na nesoulad územního rozhodnutí z r. 1998
s územním plánem. Ani tento rozpor však nijak věcně obsahově nedoložil. Konstatoval toliko,
že územní rozhodnutí o změně umístění stavebního objektu nadjezdu je v zásadním rozporu
s umístěním dané stavby dle schválené územně plánovací dokumentace a nemůže být tudíž
podkladem pro jakékoliv rozhodování o vlastnických právech dotčených občanů, natož
pak titulem pro jejich omezení či zbavení.
Proto je s ohledem na výše uvedené Nejvyšší správní soud toho názoru, že ani tato
stížnostní námitka nemůže obstát.
Pokud dále stěžovatel namítal nezákonnost rozhodnutí žalovaného, jakož i jemu
předcházejícího rozhodnutí správního orgánu prvního stupně, proto, že dopadem napadeného
rozhodnutí by vznikla žalobci závažná újma, spočívající v tom, že by nemohl bez omezení
realizovat své vlastnické právo, a to zejména právo užívat uvedený pozemek v části, kde bude
umístěna a provozována silniční kanalizace, tato námitka podle názoru Nejvyššího správního
soudu rovněž neobstojí. Zmíněný nepříznivý dopad je důsledkem každého takového
rozhodnutí a jeho nezákonnost lze spojovat nikoliv s těmito důsledky samotnými, nýbrž s tím,
že rozhodnutí, které takové důsledky zakládá, bylo příp. vydáno v rozporu se zákonem.
A takový rozpor Nejvyšší správní soud v dané věci neshledal.
To i po uvážení všech dalších námitek, které stěžovatel vznesl jak v podání ze dne
3. 7. 2003, jímž svoji kasační stížnost doplnil, tak v replice ze dne 31. 7. 2003, kterou
stěžovatel podal k vyjádření žalovaného, a stejně tak i po uvážení námitek dovoditelných
ze shora avizovaného podání stěžovatele ze dne 20. 12. 2004. To z toho důvodu, že předmětné
námitky dílem míří opět na problém předchozího rozhodování v územním řízení („správní
orgán při změně územního rozhodnutí tuto změnu se stěžovatelem jako účastníkem řízení
neprojednal“, „utajenou záměnou stavebních objektů „lávka – nadjezd“ bez veřejného
projednání byla stěžovateli možnost námitek proti této změně upřena“, atd.), a dále z toho
důvodu, že v dalším jde o námitky, které se sice vztahují k okolnostem, za kterých bylo
vedeno řízení o předmětném vyvlastnění („stěžovatel deklaroval ochotu k dobrovolnému
odprodeji většiny dotčených pozemků, nesouhlas vyjádřil pouze se záborem zahrady
parc. č. 1808 a dalšího pozemku nad rámec daný schváleným územním plánem a obalovou
křivkou záboru pro stavbu přeložky silnice I/48, přesto byly jeho nemovitosti vyvlastněny
v plném rozsahu, tedy i všechny pozemky, které byl ochoten poskytnout pro stavbu“, atd.),
ale které jsou uplatňovány stěžovatelem poprvé v kasační stížnosti a v žalobě uplatněny
nebyly. Těmito námitkami se však Nejvyšší správní soud s ohledem na ustanovení §104 odst.
4 s. ř. s., a to bez ohledu na to, nakolik jsou pro posuzovanou věc relevantní, zabývat nemůže.
Obdobně se Nejvyšší správní soud nemůže zabývat ani námitkami, dovolávající se pochybení
správních orgánů, dovozovaných z rozhodnutí žalovaného ze dne 3. 12. 2004.
Nejvyšší správní soud tak s ohledem na vše výše uvedené uzavírá, že v souzené věci
stěžovatelem namítané důvody kasační stížnosti, vymezené v ustanovení §103 odst. 1 písm.
c) a a) s. ř. s. neshledal. Z procesní opatrnosti Nejvyšší správní soud zvažoval všechny
námitky stěžovatele in eventum i ve vztahu k jiným zákonem upraveným stížnostním
důvodům, avšak ani naplnění žádného z dalších důvodů kasační stížností v nijakém ohledu
neshledal. Ze všech shora uvedených důvodů Nejvyšší správní soud dospěl k závěru,
že kasační stížnost není důvodná, a proto ji jako takovou zamítl (§110 odst. 1 s. ř. s.).
O nákladech řízení rozhodl Nejvyšší správní soud podle §60 odst. 1 s. ř. s. Protože
žalovaný správní orgán žádné náklady neuplatňoval a Nejvyšší správní soud ani žádné
mu vzniklé náklady ze spisu nezjistil, rozhodl tak, že žádnému z účastníků se právo
na náhradu nákladů řízení nepřiznává.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 21. 1. 2005
JUDr. Dagmar Nygrínová
předsedkyně senátu