ECLI:CZ:NSS:2006:4.AS.24.2006
sp. zn. 4 As 24/2006 - 85
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Dagmar
Nygrínové a soudců JUDr. Marie Turkové a JUDr. Petra Průchy v věci žalobce: F. H.,
zastoupen JUDr. Vladimírem Kyselákem, advokátem, se sídlem Příbram, Zahradnická 140,
proti žalovanému: Ministerstvo dopravy, se sídlem Praha 1, nábř. Ludvíka Svobody
12/1222, za účasti: S. A., s. r. o., , v řízení o kasační stížnosti žalobce proti usnesení
Městského soudu v Praze ze dne 30. 8. 2005, č. j. 8 Ca 54/2005 – 49,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
Rozhodnutím žalovaného ze dne 20. 10. 2004, č. j. 210/2004-110-SDOS/10,
bylo podle čl. 7 nařízení Rady (EHS) č. 684/1992, ve znění nařízení Rady (ES) č. 11/98,
o společných pravidlech pro mezinárodní přepravu cestujících autokary a autobusy, uděleno
dopravci S. A., s. r. o. povolení k provozování mezinárodní linkové dopravy: 000 539 P.(CZ)
– K.(SK), která bude provozována jako linková doprava mezi členskými státy Společenství se
zastávkami pro nástup a výstup cestujících podle přiloženého schváleného jízdního řádu.
Proti citovanému rozhodnutí podal žalobce včas žalobu, ve které namítl,
že nebyl žalovaným vzat jako účastník řízení shora uvedeného řízení ve smyslu §14 zákona
č. 71/1967 Sb., o správním řízení (správní řád), ve znění pozdějších předpisů, čímž byl vážně
zkrácen na svých právech. Toto právo dovozoval ze znění ustanovení čl. 7 odst. 4 písm. b),
d) a e) nařízení Rady (EHS) č. 684/1992 ze dne 16. března 1992, ve znění nařízení Rady (ES)
č. 11/98 ze dne 11. 12. 1998, o společných pravidlech pro mezinárodní přepravu cestujících
autokary a autobusy.
Městský soud v Praze usnesením ze dne 30. 8. 2005, č. j. 8 Ca 54/2005 - 49,
žalobu podle ustanovení §46 odst. 1 písm. c) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu
správního („s. ř. s.“), odmítl. Podle názoru městského soudu z ustanovení čl. 7 odst. 4
písm. b), d) a e) nařízení Rady (EHS) č. 684/1992, ve znění nařízení Rady (ES) č. 11/98,
nelze vyvodit závěr, že by účastníkem licenčního řízení mohla být kromě žadatele o vydání
povolení ještě třetí osoba. Z poslední věty čl. 7 odst. 4 písm. f) nařízení Rady (ES) č. 11/98,
v níž se uvádí, že skutečnost, že dopravce nabízí nižší ceny než jiní silniční dopravci
nebo že je dotyčný spoj již provozován jinými silničními dopravci, neopravňuje
sama o sobě k zamítnutí žádosti, městský soud dovodil, že provozování mezinárodní osobní
dopravy autokary nebo autobusy nemá být monopolizováno, že má být vytvořen prostor
pro zachování hospodářské soutěže. Městský soud tak dospěl k závěru, že žalobce
není účastníkem řízení podle §14 odst. 1 ani odst. 2 správního řádu, protože žádný právní
předpis, který by mu účastenství ve správní řízení tohoto druhu přiznával, neexistuje. Žaloba
byla tudíž podána osobou zjevně neoprávněnou, a jako taková musela být soudem odmítnuta.
Usnesení městského soudu napadl žalobce (dále též jen „stěžovatel“) včas podanou
kasační stížností, a to z důvodu uvedených v ustanovení §102 a 103 odst. 1 písm. a), d) a e)
s. ř. s. Stěžovatel poukázal na to, že v průběhu řízení před Městským soudem v Praze podal
návrh na vydání předběžného opatření, který byl zamítnut. To ve svém důsledku znamená,
že soud shledal tento návrh přípustným a tudíž připustil stěžovatele za účastníka řízení.
Stěžovatel proto nerozumí tomu, proč soud tak náhle a poněkud zmateně změnil svůj názor
a žalobu odmítl s tím, že stěžovatel není účastníkem řízení a žaloba byla podána osobou
zjevně neoprávněnou. V souvislosti s posuzovanou věcí stěžovatel dále uvedl, že v obdobném
případě vedeném u Ministerstva dopravy, kdy podal opravný prostředek proti rozhodnutí
tohoto ministerstva o udělení povolení k provozování mezinárodní autobusové linky P.
– K. dopravci N. L., s. r. o., bylo se stěžovatelem počítáno jako s účastníkem řízení.
V totožném případě, tj. u povolení pro S. A., s. r. o., stěžovatel jako účastník řízení připuštěn
nebyl. Stěžovatel se proto domáhá toho, aby měl v posledně uvedeném řízení postavení
účastníka řízení, neboť jeho právem chráněné zájmy jsou shora uvedeným rozhodnutí
dotčeny. Rozhodně nesouhlasí s myšlenkou Městského soudu v Praze, že z nařízení Rady
(ES) č. 11/98 nelze vyvodit závěr, že by stěžovatel byl účastníkem řízení, neboť dané nařízení
na tuto otázku jednoznačnou odpověď nikde nedává. Stěžovatel proto žádá, aby Nejvyšší
správní soud zrušil napadený rozsudek Městského soudu v Praze a věc vrátil tomuto soudu
k dalšímu řízení.
Ve vyjádření ke kasační stížnosti k námitce o změně postoje městského soudu
v chápání stěžovatelova účastenství ve správním řízení, jež mělo najít reflexi i v stěžovatelově
aktivní legitimitě k podání žaloby, žalovaný uvedl, že otázka účastenství stěžovatele
ve správním řízení o udělení povolení na linku P. – K. byla předmětem vlastní žaloby, a je
tedy logické, že se soud při posuzování odůvodněnosti návrhu na předběžné opatření
nezabýval otázkou, která je meritem vlastního řízení. Pokud by městský soud při rozhodování
o předběžném opatření vyslovil, že navrhovatel není účastníkem řízení, předjímal
by rozhodnutí o vlastní žalobě. Žalovaný dále připustil, že v řízení o povolení pro dopravce N.
L., s. r. o. přiznal stěžovateli práva účastníka řízení, ačkoliv ze správního řádu ani jiných
předpisů není toto jejich postavení zřejmé. Jelikož interpretace ustanovení čl. 7 odst. 4 písm.
d) nařízení Rady (ES) 684/92 není jednoznačná, postupuje žalovaný způsobem, který přiznává
fyzickým a právnickým osobám více procesních práv, ačkoliv otázka účastenství dopravců
provozujících souběžnou linku je velmi sporná. Žalovaný k této otázce doplnil, že v řízení o
povolení pro dopravce S. A., s. r. o. bylo jako podkladu pro rozhodnutí využito převážně
spisového materiálu, který žalovaný měl z předchozích správních řízení k dispozici. Jelikož se
tak jednalo o skutečnosti žalovanému známé z jeho úřední činnosti, nebylo třeba ve smyslu §
34 odst. 6 správního řádu provádět rozsáhlé dokazování. I v případě, že by se stěžovatelem
bylo jednáno jako s účastníkem řízení, nemohlo by to mít na rozhodnutí ve věci žádný vliv.
Žalovaný v závěru svého vyjádření upozornil na nesoulad v označení rozhodnutí Městského
soudu v Praze, když stěžovatel v kasační stížnosti napadá usnesení Městského soudu v Praze
č. j. 8 Ca 54/2005 - 42, ačkoliv věcně se jedná o usnesení č. j. 8 Ca 54/2005 - 49. Vzhledem
k uvedenému žalovaný navrhuje, aby byla kasační stížnost zamítnuta.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadené usnesení v souladu s ustanovením §109
odst. 2 a 3 s. ř. s. vázán rozsahem a důvody, které stěžovatel uplatnil ve své kasační stížnosti,
a dospěl k závěru, že kasační stížnost, pokud jde o důvody, které vedly Městský soud v Praze
k odmítnutí návrhu, je důvodná, nikoli však ve vztahu k výroku samotnému, jímž byla žaloba
odmítnuta.
Podle ustanovení §103 odst. 1 písm. b) s. ř. s. lze kasační stížnost podat
z důvodu tvrzené vady řízení spočívající v tom, že skutková podstata, z níž správní orgán
v napadeném rozhodnutí vycházel, nemá oporu ve spisech nebo je s nimi v rozporu,
nebo že při jejím zjišťování byl porušen zákon v ustanoveních o řízení před správním
orgánem takovým způsobem, že to mohlo ovlivnit zákonnost, a pro tuto důvodně vytýkanou
vadu soud, který ve věci rozhodoval, napadené rozhodnutí správního orgánu měl zrušit;
za takovou vadu řízení se považuje i nepřezkoumatelnost rozhodnutí správního orgánu
pro nesrozumitelnost.
Podle ustanovení §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. lze kasační stížnost podat z důvodu
tvrzené nepřezkoumatelnosti spočívající v nesrozumitelnosti nebo nedostatku důvodů
rozhodnuti, popř. v jiné vadě řízení před soudem, mohla-li mít taková vada za následek
nezákonné rozhodnutí o věci samé.
Podle ustanovení §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. lze kasační stížnost podat z důvodu
nezákonnosti rozhodnutí o odmítnutí návrhu nebo o zastavení řízení.
Z povahy věci, kdy Městský soud v Praze vydal rozhodnutí o odmítnutí návrhu
(žaloby), vyplývá, že v úvahu přichází jen poslední z kasačních důvodů, tj. tvrzená
nezákonnost rozhodnutí o odmítnutí návrhu.
Ze správního spisu Nejvyšší správní soud zjistil, že žalovaný v průběhu řízení
o vydání povolení k provozování mezinárodní autobusové linky P. (CZ) – K. (SK) pro
autodopravce S. A. s. r. o. vyzval stěžovatele, s odkazem na nařízení Rady (EHS) č. 684/92,
ve znění nařízení Rady (ES) č. 11/98, k uplatnění námitek vůči souhlasu žalovaného
s navrhovaným vydáním povolení. Stěžovatel zareagoval zasláním stanoviska, ve kterém
sdělil, že s vydáním povolení nesouhlasí, neboť by tím došlo k bezprostřednímu ohrožení
nejen jeho společnosti, ale i existenci ostatních provozovatelů dané mezinárodní autobusové
linky. Dne 20. 10. 2004, pod č. j. 210/2004-110-SDOS/10, vydal žalovaný rozhodnutí o
udělení povolení dopravci S. A., s. r. o. k provozování mezinárodní linkové dopravy: P. (CZ)
– K. (SK). V odůvodnění rozhodnutí bylo poukázáno mimo jiné na to, že žádost S. A., s. r. o.
byla předložena k vyjádření i vybraným dopravcům, mezi nimiž se nacházel i stěžovatel, kteří
provozují mezinárodní autobusovou linku P. (CZ) – K. (SK). Dopravci ve svých vyjádřeních
vyslovili negativní názor na povolení další linky, nicméně jimi předložené podklady nebyly
uznány na dostačující k tomu, aby byl naplněn čl. 7 odst. 4 body d) a e) nařízení Rady (EHS)
č. 684/92, ve znění nařízení Rady (ES) č. 11/98. Rozhodnutí obsahuje poučení, že proti němu
lze podat rozklad do 15 dnů od jeho doručení k Ministerstvu dopravy se sídlem v Praze 1,
nábřeží Ludvíka Svobody 12/22. Na originále rozhodnutí je připojena poznámka, že
rozhodnutí spolu s šesti výtisky povolení EU byly předány dne 27. 10. 2004 ing. R. V.
(zástupci žadatele), který se vzdal práva odvolání. Ze spisu není patrno, zda stejnopis
rozhodnutí byl dán alespoň na vědomí stěžovateli, neboť přípis žalovaného, v němž se
zmiňuje, že zasílá stěžovateli na vědomí rozhodnutí o udělení povolení S. A., s. r. o., ze dne
26. 10. 2004 nebyl zřejmě odeslán, alespoň o tom není ve spise žádný záznam či doklad.
Nicméně dne 10. 11. 2004 obdržel žalovaný podnět stěžovatele k přezkoumání citovaného
povolení mimo odvolací řízení. V tomto podnětu se stěžovatel domáhal zrušení povolení
pro jeho nezákonnost, neboť se stěžovatelem, jakož i s ostatními autodopravci,
jimž byla žalovaným zaslána výzva k uplatnění námitek, nebylo zacházeno jako s účastníky
řízení. Procesně relevantní reakcí žalovaného na obdržený podnět byl až přípis ze dne
31. 1. 2005, č. j. 55/2004-510-RK/3, ze kterého vyplynulo, že při vydání
povolení bylo v řízení postupováno v souladu se zákonem, rozhodnutí je věcně správné
a tudíž v dané věci nebyly shledány důvody pro zahájení řízení o přezkoumání rozhodnutí
mimo odvolací řízení. Stěžovatel následně dne 14. 2. 2005 podal proti povolení ze dne
20. 10. 2004, č. j. 210/2004-110-SDOS/10, žalobu.
Stěžovatel se především domáhá toho, že měl být žalovaným v průběhu řízení
o udělení povolení k provozování mezinárodní autobusové linky P. (CZ) – K. (SK) pro
autodopravce S. A., s. r. o. přibrán jako účastník řízení, neboť to vyplývá z nařízení Rady
(ES) č. 11/98.
Uplatňovaná právní úprava, tj. nařízení Rady (EHS) č. 684/92, ve znění nařízení Rady
(ES) č. 11/98, právně zachycuje převzetí regulace mezistátní autobusové dopravy Evropským
společenstvím. Nařízení předpokládá neomezované udělování licencí na provoz autobusových
linek příslušným úřadem státu výjezdu, ledaže jsou určité důvody pro jeho neudělení.
Případem, který zohledňuje skutečnost, že na mezistátní autobusové lince je doprava
zajišťována již jinými autodopravci, kteří mohou být vstupem nového subjektu ohroženi,
je čl. 7 odst. 4 písm. d) nařízení Rady (EHS) č. 684/92, ve znění nařízení Rady (ES) č. 11/98,
z kterého vyplývá, že povolení nebude vydáno, je-li prokázáno, že by dotyčná doprava
bezprostředně ohrozila existenci již povolené linkové dopravy, s výjimkou případů,
kdy dotyčnou linkovou dopravu provozuje pouze jediný dopravce nebo jediná skupina
dopravců. Podle čl. 7 odst. 4 písm. f) poslední věta však skutečnost, že dopravce nabízí
nižší ceny než jiní silniční dopravci nebo že je dotyčný spoj již provozován jinými silničními
dopravci, neopravňuje sama o sobě k zamítnutí žádosti.
Současné znění nařízení jednoznačně předpokládá, že příslušný úřad členského
státu povolení neudělí v případě zjištění existenčního ohrožení pro současné dopravce.
Nemá tedy – oproti znění původnímu, tj. před vydáním nařízení Rady (ES) č. 11/98 [čl. 7
odst. 4 písm. b), i), „lze zamítnout“] – prostor pro správní uvážení. Z článkového znění
aktuální verze nařízení lze tedy dovozovat povinnost úřadu zjistit dopady na stávající
provozovatele.
Současné znění čl. 7 odst. 4 písm. d) nařízení Rady (EHS) č. 684/92 v sobě obsahuje
neurčitý právní pojem. Neurčitý právní pojem, zde představovaný „bezprostředním ohrožením
existence již povolené linkové dopravy“, nelze obsahově dostatečně přesně vymezit
a jeho aplikace závisí na odborné posouzení v každém jednotlivém případě. Citovaný článek
zde vytváří prostor aplikujícím orgánům jednotlivých členských států, aby zhodnotily,
zda udělení povolení novému autodopravci bude znamenat ohrožení jiných dopravců patřící
do rozsahu neurčitého právního pojmu, či nikoli. Při interpretaci neurčitých právních pojmů
se uvážení zaměřuje na konkrétní skutkovou podstatu a její hodnocení.
Je nepochybné, že nezbytností k případné výjimce podle čl. 7 odst. 4 písm. d) nařízení
Rady (EHS) č. 684/92, ve znění nařízení Rady (ES) č. 11/98, je zjištění relevantních
informací, které by umožnily aplikujícímu orgánu vyhodnotit, zda získané podklady prokazují
ono „bezprostřední ohrožení existence“. Tento požadavek ostatně žalovaný přinejmenším
hodlal naplnit, jestliže stěžovatele v prvostupňovém správním řízení vyzval k vyjádření.
Je však otázka, a nařízení Rady (EHS) č. 684/92, ve znění nařízení Rady (ES) č. 11/98,
na ni nedává jednoznačnou odpověď, zda je uvedená právní úprava evropským zákonodárcem
vytvořená pouze ve prospěch veřejnosti jako celku anebo zda zakládá konkrétní práva
stávajícím dopravcům. Pokud platí druhé, pak má stávající dopravce bezpochyby nárok
na účastenství ve správním řízení a přezkum správního rozhodnutí soudem členského státu.
Pro tento závěr svědčí zejména to, že si lze jen stěží představit, že řádné vyšetření poměrů
je možné bez součinnosti dosavadních provozovatelů téže autobusové linky,
přičemž v případě chybného posouzení rozhodných skutečností by takový autodopravce
neměl reálnou možnost se proti vydanému povolení novému autodopravci bránit,
což by v konečném důsledku znamenalo poručení čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv
a svobod, podle kterého „kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen rozhodnutím orgánu
veřejné správy, může se obrátit na soud, aby přezkoumal zákonnost takového rozhodnutí,
nestanoví-li zákon jinak“.
Nejvyšší správní soud je toho názoru, že povaha účastenství stěžovatele v řízení
o vydání povolení k provozování mezinárodní autobusové linky P. (CZ) – K. (SK) pro
autodopravce S. A., s. r. o. tak odpovídá tzv. druhé definici účastníka řízení vyplývající z §14
zákona č. 71/1967 Sb., o správním řízení (správní řád), podle kterého „účastníkem řízení je i
ten, jehož práva, právem chráněné zájmy nebo povinnosti mohou být rozhodnutím přímo
dotčeny“.
Městský soud v Praze správně připomněl, že Česká republika se těší vůči předpisům
evropského práva procesní autonomii. Ostatně závěr učiněný Nejvyšším správním soudem
není s touto tezí v rozporu, bylo-li dané autonomie využito jako prostředku k řádnému
a soustavnému uplatňování práva ES.
Za nepřípadnou naopak je třeba považovat poznámku městského
soudu, že provozování mezinárodní osobní dopravy autokary nebo autobusy
nemá být monopolizováno, že má být vytvořen prostor pro zachování hospodářské soutěže.
Předem je třeba vytknout, že v dané věci nejsou soudy jednající a rozhodující ve správním
soudnictví povolány posuzovat dopad nařízení Rady (EHS) č. 684/92, ve znění nařízení Rady
(ES) č. 11/98, na hospodářskou soutěž Evropského společenství či jednotlivých členských
států. Nicméně již samotné shora citované ustanovení čl. 7 odst. 4 písm. d) v sobě upravuje
pojistku proti monopolizaci autobusové dopravy na konkrétní lince, když vylučuje
svoji aplikaci v okamžiku, kdy „dotyčnou linkovou dopravu provozuje pouze jediný dopravce
nebo jediná skupina dopravců“. Vzhledem k tomu, že nařízením Rady (ES) č. 11/98 došlo,
v případě zjištění skutečností bezprostředně ohrožujících existenci již povolené linkové
dopravy, k odstranění možnosti povolení nevydat, jak popsáno výše, lze vyvozovat,
že zde právo ES jednoznačně před soutěží – kterou jinak uvedená právní úprava podporuje
– upřednostňuje stabilitu. Důvodem takové úpravy je patrně zkušenost států, že v dopravě
dochází při nekontrolované soutěži k eliminaci konkurence dumpingovými cenami.
Výsledkem je dopravce s dominantním postavením, kterého může zneužít. Částečně řízená
soutěž se proto považuje za vhodnější.
Dovodil-li Nejvyšší správní soud, že se stěžovatelem mělo být zacházeno
jako s účastníkem řízení, bylo třeba uvážit, jaký vliv tato skutečnost měla na stěžovatelovu
možnost domáhat se soudní ochrany. S ohledem na ustanovení §5 a §68 písm. a) s. ř. s.
lze za přípustnou považovat žalobu jen za podmínky vyčerpání řádných opravných
prostředků, připouští-li je zákon. To zákonitě platí i pro případ, že byl účastník správního
řízení opomenut a nebylo mu doručeno příslušné rozhodnutí , jak tomu bylo v tomto případě
a jak na to stěžovatel v průběhu soudního řízení upozorňoval. V této souvislosti
je třeba poznamenat, že i tehdy platný správní řád byl standardně vykládán tak, že při „odnětí“
možnosti účastnit se řízení, vyúsťujícím v nedoručení rozhodnutí ve věci, lze nadále
nápravu stále zjednat použitím řádného opravného prostředku. Lhůtu pro podání odvolání
přitom nelze nijak omezit, neboť v případě nedoručeného, a tudíž nepravomocného správního
rozhodnutí, lhůta pro podání odvolání (v daném případě rozkladu) ani nezačala běžet
(srov. Vopálka,V., Šimůnková,V., Šolín, M.: Správní řád, komentář, C. H. Beck Praha 1999,
poznámky k §§14, 52 a 62; Ondruš, R. a kolektiv: Správní řád, komentář, Linde Praha, a. s.,
Praha 2003, poznámky k §52). Nejvyšší správní soud v této věci poukazuje
i na svoji judikaturu, kdy totožný právní názor zaujal např. ve svém rozsudku ze dne
18. 9. 2003, č. j. 4 As 27/2003 - 77.
Pro úplnost nutno dodat ke stěžovatelově domněnce, že z rozhodnutí Městského soudu
v Praze o předběžném opatření lze dovodit jeho původní názor, že stěžovatel byl aktivně
legitimován k podání žaloby, Nejvyšší správní soud podotýká, že podle §38 odst. 1 s. ř. s.
je možnost rozhodnout o předběžném opatření vázána na samotné podání návrhu, nikoli na to,
že se jedná o návrh perfektní a věcně přezkoumatelný. Rozhodování o předběžném opatření
tak v žádném případě nemohlo indikovat názor městského soudu o tom, že stěžovatele
v době rozhodování o předběžném opatření považoval za účastníka správního řízení,
a tudíž aktivně legitimovaného k podání žaloby. Z této skutečnosti nelze tudíž ve prospěch
stěžovatele v daném řízení ničeho příznivého vyvodit.
Nejvyšší správní soud konstatuje, že jakkoli dospěl ke zcela odlišnému posouzení
věci, než k jakému dospěl Městský soud v Praze, nebyly dány procesní podmínky pro zrušení
napadeného usnesení. I kdyby věc byla posouzena v souladu s právním názorem Nejvyššího
správního soudu, musela by být žaloba odmítnuta podle §46 odst. 1 písm. d) s. ř. s. Způsob
rozhodnutí by tedy byl totožný. Odlišné by bylo pouze odůvodnění, které by směřovalo
k tomu, že žalobce nevyčerpal řádné opravné prostředky v řízení před správním orgánem.
V návaznosti na uvedené tak Nejvyšší správní soud uzavírá, že není dán důvod
uvedený v ustanovení §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s., pro které by bylo třeba napadené
rozhodnutí Městského soudu v Praze zrušit, neboť zdejší soud neshledal napadené rozhodnutí
o odmítnutí návrhu nezákonným.
O nákladech řízení o kasační stížnosti rozhodl soud podle ustanovení §60 odst. 1
věty první s. ř. s., neboť neúspěšnému žalobci náhrada nákladů řízení nepřísluší a žalovanému
v souvislosti s řízením o kasační stížností žalobce žádné náklady nad rámec jeho úřední
činnosti nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 19. prosince 2006
JUDr. Dagmar Nygrínová
předsedkyně senátu