ECLI:CZ:NSS:2018:4.AS.269.2017:97
sp. zn. 4 As 269/2017 - 97
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Mgr. Aleše Roztočila a soudců
JUDr. Jiřího Pally a Mgr. Petry Weissové v právní věci žalobce: statutární město Jihlava,
IČ: 00 286 010, se sídlem Masarykovo náměstí 97/1, Jihlava, zast. JUDr. Radkem Ondrušem,
advokátem, se sídlem Bubeníčkova 502/42, Brno, proti žalovanému: Ministerstvo vnitra,
se sídlem Nad Štolou 3, Praha 7, za účasti osob zúčastněných na řízení: I) kraj Vysočina,
se sídlem Žižkova 57, Jihlava, a II) Svaz vodovodů a kanalizací Jihlavsko, IČ: 48460915, se sídlem
Žižkova 93, Jihlava, zast. JUDr. Oldřichem Chudobou, advokátem, se sídlem Při Trati 1084/12,
Praha 4, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 29. 6. 2015, č. j. MV-36438-11/ODK-2015, v řízení
o kasační stížnosti osoby zúčastněné na řízení II) proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne
30. 11. 2017, č. j. 9 A 186/2015 - 148,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á.
II. Žalovaný a osoba zúčastněná na řízení I) n emaj í právo na náhradu nákladů řízení.
III. Osoba zúčastněná na řízení II) je po v i nna zaplatit žalobci náhradu nákladů řízení
ve výši 8.228 Kč, a to do 30 dnů od právní moci tohoto rozhodnutí k rukám zástupce
žalobce JUDr. Radka Ondruše, advokáta.
Odůvodnění:
I. Dosavadní průběh řízení
[1] Žalovaný shora označeným rozhodnutím prohlásil rozhodnutí Krajského úřadu kraje
Vysočina ze dne 26. 11. 2013, č. j. KUJI 79781/2013, sp. zn. OOSČ 699/2013 OOSC/13
za nicotné. Dotčeným rozhodnutím uložil krajský úřad ve sporném řízení správním osobě
zúčastněné na řízení II) jako odpůrci povinnost zaplatit žalobci jako navrhovateli částku ve výši
52.189.015,03 Kč spolu s úrokem z prodlení a dále rozhodl, že žádnému z účastníků
se nepřiznává náhrada nákladů řízení. Tato částka měla představovat poměrný podíl žalobce
na peněžním majetku osoby zúčastněné na řízení II) ke dni 30. 11. 2012, stanovený podle klíče
uvedeného v čl. 12.8 stanov osoby zúčastněné na řízení II), tj. dle počtu obyvatel jednotlivých
členských obcí svazu. Nárok na tento podíl žalobci vznikl v důsledku jeho vystoupení
dne 31. 12. 2012 z osoby zúčastněné na řízení II) jako dobrovolného svazku obcí, který
byl založen veřejnoprávní smlouvou konkrétně smlouvou o založení dobrovolného svazku obcí.
[2] Žalovaný shledal, že krajský úřad nebyl vůbec věcně příslušný k vydání rozhodnutí ze dne
26. 11. 2013, neboť majetkové vztahy mezi obcí a dobrovolným svazkem obcí jsou vztahy
soukromoprávními, byť jsou založeny veřejnoprávní smlouvou. Veřejnoprávní smlouva může
obsahovat prvky soukromoprávní a veřejnoprávní, kdy příslušnost správních úřadů náleží
jen ve vztahu k té části veřejnoprávní smlouvy, která vykazuje veřejnoprávní prvky.
K rozhodování sporů z té části smlouvy, která obsahuje soukromoprávní prvky, jsou příslušné
soudy v rámci civilního soudnictví, přičemž majetkové vztahy mezi obcí a dobrovolným svazkem
obcí, byť byly založeny veřejnoprávní smlouvou, jsou vztahy soukromoprávními.
[3] Městský soud na základě žaloby žalobce rozhodnutí žalovaného zrušil a vrátil mu věc
k dalšímu řízení. Městský soud nejprve konstatoval, že obdobným sporem mezi účastníky řízení
a osobou zúčastněnou na řízení II) se zabýval ve věci sp. zn. 11 A 148/2015. Ze závěrů v tomto
rozsudku proto vycházel i v posuzované věci.
[4] Městský soud předně shledal důvodnou námitku, že smlouva o založení dobrovolného
svazku obcí je smlouvou veřejnoprávní. Dobrovolný svazek obcí je specifickou právnickou
osobou, která je svou povahou veřejnoprávní. Z právní úpravy totiž vyplývá, že vytvoření
této kategorie právnických osob bylo úmyslem zákonodárce. Tato skutečnost je patrná
ze systematického zařazení tohoto institutu v obecním zřízení v samostatném dílu nazvaném
„Spolupráce mezi obcemi“, a dále z účelu členství v tomto svazku, kterým je ochrana
a prosazování společných zájmů členských obcí, nikoli třeba podnikání. Městský soud dodal,
že zákon č. 367/1990 Sb., o obcích (předchozí obecní zřízení), sice v §20a odst. 1 odkazuje
na tehdy platný občanský zákoník coby soukromoprávní předpis, to však neznamená, že takový
odkaz určuje i povahu tohoto subjektu, resp. jeho zakladatelské smlouvy. Jak uvedl městský soud
ve věci rozsudku ze dne 29. 6. 2017, č. j. 11 A 148/2015 - 83, jde o legislativně-technické řešení,
kdy je vhodnější pro novou kategorii právnických osob použít již existující a komplexní právní
úpravu jiné, typologicky blízké právnické osoby.
[5] Městský soud dále uvedl, že nynější obecní zřízení (zákon č. 128/2000 Sb., o obcích)
dokonce výslovně použití příslušných soukromoprávních předpisů na spolupráci mezi obcemi
zapovídá (§47). Je nepochybné, že obce mohou být vedle jiných fyzických a právnických osob,
také společníky obchodních společností, které jsou svou povahou soukromoprávní. Naproti
tomu členem dobrovolného svazku obcí mohou být výhradně obce (§49 odst. 2 správního řádu).
Tato restriktivní úprava členství opět naznačuje zvláštní povahu dobrovolného svazku
obcí. Tudíž je i zakladatelská smlouva dobrovolného svazku veřejnoprávní smlouvou,
a to veřejnoprávní smlouvou koordinační, a vztahy mezi jeho členy, byť by se jednalo o vztahy
ryze majetkové, jsou vztahy veřejnoprávními.
[6] Městský soud shledal důvodnou také námitku, že ujednání o podmínkách vystoupení
z dobrovolného svazku obcí, včetně vypořádání majetkového podílu ve smyslu §50 odst. 2
písm. h) zákona o obcích, je obligatorní součástí smlouvy o založení dobrovolného svazku obcí,
resp. stanov. Nemůže se proto jednat o oddělitelnou soukromoprávní část veřejnoprávní
smlouvy.
[7] Soud také přisvědčil výkladu rozsudku Nejvyššího soudu ze dne 9. 1. 2013,
sp. zn. 28 Cdo 3122/2012, předestřenému žalobcem, kdy dle jeho názoru Nejvyšší soud
v rozhodnutí oddělil vystoupení obce z dobrovolného svazku obcí a vztahy s tím spojené,
a vznik, trvání, strukturu a oprávněnost finančních závazků obce k němu, nespojených
se členstvím této obce v něm, nelze proto dovozovat, že tento judikát je dokladem
soukromoprávní povahy dobrovolného svazku obcí. Navíc městský soud přihlédl k později
vydané judikatuře zvláštního senátu, konkrétně k rozhodnutí ze dne 25. 2. 2016,
č. j. Konf 10/2015 - 11, v němž zvláštní senát mj. také uvedl, že výklad pojmu „sporů z veřejnoprávních
smluv“ ostatně odpovídá i smyslu a účelu rozdělení pravomocí mezi orgány rozhodující v oblasti veřejného práva
(zde správní orgány) a v oblasti práva soukromého (zde soudy rozhodující v občanském soudním řízení). „Soubor“
práv a povinností, jehož centrálním bodem je zákonem předvídaná, byť ne vždy nezbytně nutně platná či vůbec
uzavřená veřejnoprávní smlouva, má být posuzován komplexně, ve všech svých vzájemných souvislostech, a pokud
možno jedním orgánem, resp. soustavou orgánů. Je tedy zásadně třeba v pochybnostech vykládat ustanovení
o pravomocech rozhodovat o právech a povinnostech majících určitou povahu a podstatu (veřejnoprávní či naopak
soukromoprávní) tak, že o nich bude rozhodovat pokud možno jeden orgán.
[8] V posuzovaném případě žalobce vůči osobě zúčastněné na řízení uplatnil nároky zjevně
související s právními vztahy založenými na základě veřejného práva a vyplývajícími
z veřejnoprávní smlouvy, příslušný k rozhodnutí o celém souboru nároků žalobce požadovaných
v souvislosti s jeho vystoupením z osoby zúčastněné na řízení jako svazku obcí je tedy správní
orgán, nikoliv soud v civilním řízení. Uvedeným postupem přitom nedochází k omezení práva
účastníků sporu na přístup k soudu, neboť následně eventuálně žalovaným vydaná rozhodnutí
podléhají přezkumu v rámci správního soudnictví. Rozhodnutí vydaná krajským úřadem
tedy nelze považovat za nicotná.
II. Kasační stížnost
[9] Osoba zúčastněná na řízení II (dále jen „stěžovatel“ nebo „Svazek“) napadla rozsudek
městského soudu kasační stížností.
[10] Stěžovatel předně spatřuje pochybení městského soudu v tom, že v napadeném rozsudku
vycházel z rozsudku ve věci sp. zn. 11 A 148/2015. Podle stěžovatele nelze z odůvodnění
napadeného rozsudku jednoznačně seznat, kdy se jedná o právní názor městského soudu v tomto
konkrétním řízení a kdy se jedná o pouhé překopírování, resp. zreprodukování některých částí
odůvodnění rozsudku ve věci sp. zn. 11 A 148/2015, a kdy městský soud zamýšlí pouze odkázat
na odůvodnění tohoto rozsudku. Městský soud tak rezignoval na svoji povinnost výrok
napadeného rozsudku přesvědčivě a dostatečně odůvodnit přezkoumatelným způsobem.
[11] Stěžovatel dále namítal, že v době založení Svazku (stěžovatele) neexistovala právní úprava
veřejnoprávních smluv a Svazek vždy předpokládal, že jakékoliv nároky týkající se Svazku,
případně vztahu obcí a Svazku, jsou v pravomoci civilních soudů dle §7 odst. 1 zákona
č. 99/1963 Sb., občanského soudního řádu (o. s. ř.). Nejedná se o první případ svého druhu,
i v minulosti rozhodovaly soudy spory mezi svazkem a vystupující obcí, viz rozhodnutí
Nejvyššího soudu sp. zn. 28 Cdo 3122/2012 ze dne 9. 1. 2013 a sp. zn. 28 Cdo 4243/2007
ze dne 18. 3. 2008. Zakladatelská smlouva Svazku nezakládala, neměnila nebo nerušila práva
a povinnosti v oblasti veřejného práva, nýbrž na jejím základě dle zákona o obcích
č. 367/1990 Sb. a subsidiárně dle zákona č. 40/1964 Sb. (dále jen občanský zákoník) vznikl
Svazek jako právnická osoba, a to za tím účelem, aby vstupoval do soukromoprávních vztahů.
Každá veřejnoprávní smlouva (koordinační dle §160 správního řádu nebo subordinační podle
§161 správního řádu) musí vždy naplňovat definiční znaky uvedené v §159 odst. 1 správního
řádu. Městský soud tuto otázku neřešil.
[12] Jak uvedl sám soud, předmět činnosti je u dobrovolného svazku obcí dle zákona
č. 128/2000 Sb. určen jen demonstrativně, svazek tedy může být založen k široké škále činností
včetně podnikání. Smluvní volnost při tomto založení je daleko vyšší než při založení veřejné
obchodní společnosti nebo komanditní společnosti, které mohou být založeny výlučně za účelem
podnikání nebo správy vlastního majetku a jejich předmět činnosti je vymezen taxativně.
Jen z těchto důvodů nikoho však nenapadne považovat uvedené společnosti za osoby veřejného
práva a jejich zakladatelské smlouvy za smlouvy veřejnoprávní. Ani při posouzení předmětu
činnosti Svazku v oblasti vodovodů a kanalizací nelze říci, že by se jednalo o činnosti vyhrazené
veřejnému právu. V souvislosti s privatizací vodovodů a kanalizací za účelem jejich správy
na svém území některé obce zakládaly akciové společnosti místo svazků obcí. Není důvod,
aby zakladatelská smlouva akciové společnosti byla považována za soukromoprávní smlouvu,
zatímco zakladatelská smlouva svazku obcí by byla smlouvou veřejnoprávní. Zakladatelská
smlouva svazku obcí zakládá právnickou osobu, nikoliv práva a povinnosti v oblasti veřejného
práva ve smyslu §159 odst. 1 správního řádu. Smlouva o založení svazku obcí proto
není veřejnoprávní smlouvou.
[13] Stěžovatel zdůraznil, že zakladatelská smlouva byla uzavřena za účinnosti zákona o obcích
č. 367/1990 Sb., tj. v době, kdy nebyl legislativně upraven institut veřejnoprávních smluv.
Proto uvedená smlouva byla od začátku smlouvou soukromoprávní. Není možné,
aby bez zákonného zmocnění došlo v mezidobí k transformaci právní povahy zakladatelské
smlouvy. Městský soud nevysvětlil, zda zakladatelská smlouva byla veřejnoprávní smlouvou
od začátku, či zda se dodatečně (a kdy) „přetransformovala“ ve veřejnoprávní smlouvu.
[14] Stěžovatel dále argumentoval jednotlivými ustanoveními zákona o obcích č. 128/2000 Sb.,
přičemž podrobně odůvodnil svůj závěr, že podle tohoto zákona není zakladatelská smlouva
veřejnoprávní smlouvou. Podle názoru stěžovatele byl-li by akceptován výklad městského soudu,
že zmocnění k uzavření veřejnoprávní koordinační smlouvy stačí ze zákona dovodit,
pak by jakákoliv smlouva uzavřená mezi dvěma obcemi v rámci plnění jejich úkolů v samostatné
působnosti (např. kupní smlouva) byla automaticky smlouvou veřejnoprávní. Avšak v souladu
s §160 odst. 6 správního řádu a čl. 101 odst. 4 Ústavy je nutné výslovné zákonné zmocnění
k uzavření veřejnoprávní koordinační smlouvy mezi obcemi v rámci jejich samostatné působnosti
v oblasti veřejné správy.
[15] K usnesením zvláštního senátu stěžovatel uvedl, že v usnesení ze dne 25. 2. 2016,
č. j. Konf 10/2015 - 11, byl jako veřejnoprávní smlouva posouzen faktický stav, za kterého
dopravce provozoval veřejnou dopravu bez uzavřené písemné smlouvy o závazku veřejné služby.
V dalším usnesení ze dne 9. 10. 2010, č. j. Konf 13/2010 - 7, byla jako veřejnoprávní smlouva
posouzena smlouva o vzniku závazku veřejné služby, přičemž v případech obou usnesení taková
klasifikace neplynula ze zákona. V obou usneseních byla veřejnoprávnost uvedených smluv
dovozena jen na základě teoretických úvah a navíc k subordinačním smlouvám, které nevyžadují
výslovné zákonné zmocnění na rozdíl od smlouvy koordinační dle §160 odst. 6 správního řádu.
[16] Údajné nároky žalobce podle stěžovatele nevyplývají ze zakladatelské smlouvy
ani ze stanov, tudíž se nejedná o nároky z veřejnoprávní smlouvy. Městský soud měl nejdříve
posoudit právní povahu nároků žalobce vůči stěžovateli, než přistoupil k řešení otázky, který
orgán veřejné moci má pravomoc o tvrzených nárocích žalobce rozhodnout. Kromě toho
žalobce zakládal své nároky na usnesení 47. valné hromady Svazku, přičemž toto usnesení
nemá povahu mimosmluvních nároků, které byly zvažovány v usnesení zvláštního
senátu ze dne 25. 2. 2016, č. j. Konf 10/2015-11. Mohou být uzavírány i smíšené smlouvy –
veřejnoprávní i soukromoprávní, každá s jiným režimem rozhodování sporů (viz usnesení ze
dne 9. 10. 2010, č. j. Konf 13/2010 - 7).
[17] Podle stěžovatele není správný názor městského soudu, že ustanovení týkající
se majetkového podílu a jeho vypořádání musely být součástí zakladatelské smlouvy, a tudíž
z toho důvodu se jedná o nárok z veřejnoprávní smlouvy. Soud pominul skutečnost, že Svazek
byl založen dle zákona o obcích č. 367/1990 Sb., podle kterého majetkový podíl ve svazku obcí
nemusel být upraven ve stanovách či zakladatelské smlouvě a nemuselo být ani upraveno
majetkové vypořádání při vystoupení obce ze svazku. Proto tyto vztahy týkající se majetkového
podílu a majetkového vypořádání jsou svou povahou soukromoprávní a měly být rozhodovány
soudy podle §7 o. s. ř.
[18] Stěžovatel také nesouhlasí s tím, že soud ani žalovaný neprovedli důkaz zakladatelskou
smlouvou ani stanovami. Z provedení těchto důkazů by bylo zjištěno, že tvrzené nároky
neplynou ze zakladatelské smlouvy včetně stanov, což by postavilo najisto, že se nejedná
o veřejnoprávní nároky. V této vadě stěžovatel spatřuje nepřezkoumatelnost rozsudku.
[19] Městský soud nepřihlédl k judikatuře Nejvyššího soudu. V rozsudku ze dne 9. 1. 2013,
sp. zn. 28 Cdo 3122/2012, Nejvyšší soud ve věci nároků souvisejících s vystoupením člena svazu
obcí za účinnosti zákona o obcích č. 128/2000 Sb. uzavřel, že spory vyplývající ze stanov svazku
obcí jako zájmového sdružení právnických osob dle občanského zákoníku požívají soudní
ochrany a měly by být řešeny pouze k tomu příslušnými obecnými soudy. Nejvyšší soud sice
v odůvodnění svého rozhodnutí výslovně neřešil otázku své pravomoci, avšak tuto musel jako
podmínku řízení bez dalšího posoudit (§103, §104a a §7 odst. 1 o. s. ř.). Městský soud odmítl
tento judikát akceptovat a stěžovatel nepovažuje toto odchýlení se městského soudu
od rozhodovací praxe za přesvědčivě odůvodněné, byť mu to ukládá ustanovení §13 zákona
č. 89/2012 Sb., občanského zákoníku.
[20] Z povahy věci je zřejmé, že ve smyslu §169 správního řádu mohou být spory
z veřejnoprávní smlouvy pouze spory mezi smluvními stranami dané smlouvy, nikoliv
mezi smluvní stranou a třetí osobou, v tomto případě stěžovatelem (Svazkem). Tomu odpovídá
i komentářová literatura k uvedenému ustanovení. Judikatura k veřejnoprávním smlouvám,
na kterou odkázal městský soud, se týkala sporů smluvních stran dané veřejnoprávní smlouvy.
Spory mezi svazkem obcí a vystupující členskou obcí byly dosud vždy rozhodovány civilními
soudy (viz uváděný rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 9. 1. 2013, sp. zn. 28 Cdo 3122/2012,
a usnesení Nejvyššího soudu ze dne 18. 3. 2008, sp. zn. 28 Cdo 4243/2007).
[21] Předmětné věci by měly rozhodovat civilní soudy i z toho důvodu, že v případě
rozhodování soudů je účastníkům zaručena větší ochrana jejich práv než v řízeních u správních
orgánů, což stěžovatel dovozuje z čl. 36 a násl. Listiny základních práv a svobod. V řízeních
u krajského úřadu byla rozhodnutí vydána bez nařízeného jednání a bez provedení důkazů.
III. Vyjádření žalobce a žalovaného
[25] Žalobce se ke stížnosti vyjádřil a mj. uvedl, že stěžovatel sice polemizuje s usnesením
zvláštního senátu ze dne 25. 2. 2016, č. j. Konf 10/2015 - 11, ale opomíjí skutečnost, že Nejvyšší
správní soud je vázán rozhodnutími zvláštního senátu zřízeného podle zákona č. 131/2002 Sb.
Stěžovatel musel k návrhu na zápis do příslušného rejstříku založit stanovy (§20g, §20i odst. 3
a §20h odst. 1 občanského zákoníku v souvislosti s §20a odst. 1 zákona o obcích
č. 367/1990 Sb.), které upravovaly práva a povinnosti zakládajících členských obcí
mezi sebou a též ve vztahu ke Svazku. Žalobce dále odkázal na rozhodnutí žalovaného č. j. MV-
133471-62/ODK-2013 z 26. 8. 2014, ze kterého obsáhle citoval. V citaci se mj. uvádí, že: „svazky
obcí jsou zřizovány za účelem plnění úkolů v rámci (pečovatelské) veřejné správy. Svou povahou se přitom jedná o
zvláštní typ právnických osob, jejichž právní režim je založen a ovládán kogentními normami veřejného práva.
Smlouva o vytvoření dobrovolného svazku obcí tudíž představuje smlouvu, která ve smyslu §159 odst. 1 zakládá,
mění nebo ruší práva a povinnosti v oblasti veřejného práva. Svým obsahem se pak jedná o koordinační smlouvu
uzavřenou mezi obcemi ve smyslu §160 odst. 1 správního řádu, za účelem plnění úkolů v rámci (pečovatelské)
veřejné správy. Spor vzniklý na základě této smlouvy lze tudíž považovat za spor z veřejnoprávní smlouvy ve
smyslu §141 správního řádu, k jehož řešení je podle §169 odst. 1 písm. b) správního řádu příslušný krajský
úřad.“
[26] Žalobce se s uvedeným právním posouzením ztotožnil a uvedl, že i předmětná smlouva
o založení Svazku a jeho stanovy zakládaly povinnosti stěžovatele v oblasti veřejného práva,
a to v oblasti zásobování vodou, odvádění a čištění odpadních vod (čl. 4 smlouvy ze dne
2. 7. 1993 a čl. 3.3 stanov). Právní úprava svazku obcí již v zákoně o obcích č. 367/1990 Sb.
zakládala svazek jako osobu veřejného práva a i tato smlouva o založení svazku byla smlouvou
veřejnoprávní. Není logické, aby osoba veřejného práva byla založena soukromoprávním
jednáním osoby veřejnoprávní povahy. Již sama okolnost, že zákon o obcích č. 367/1990 Sb.
upravoval postavení svazků, jejich vznik a zánik (§20a odst. 1 zákona), jejich předmět činnosti
(§20a odst. 2), rozsah převodů majetku včetně finančních prostředků (odst. 3), rozpočet (§20b
zákona), práva občanů vůči svazku obcí (§20c zákona), zvláštní (mimosoudní) postup
vůči svazku obcí, jehož opatření odporuje zákonu (§20d zákona) však ukazuje, že zákonodárce
již v době účinnosti zákona č. 367/1990 Sb. zcela jednoznačně chápal a hlavně legislativně
pojímal svazky obcí jako veřejnoprávní subjekty a smlouvy o jejich založení nikoliv jako
soukromoprávní smlouvy.
[27] Žalobce dále poukázal na to, že podle §151 odst. 4 nového zákona o obcích
č. 128/2000 Sb. se režimu nového zákona podřídily i svazky obcí založené před jeho účinností.
I důvodová zpráva k vládní předloze zákona č. 500/2004 Sb. (správního řádu) u §143 výslovně
uváděla smlouvy o založení svazku obcí jako příklad veřejnoprávních smluv, a to smluv
koordinačních.
[28] Chápání pojmu „veřejné právo“ v právní teorii i v soudní rozhodovací praxi soudů
doznalo od doby založení stěžovatele značného posunu. K tomu žalobce odkazuje na rozhodnutí
zvláštního senátu zřízeného podle zákona č. 131/2002 Sb. ze dne 21. 5. 2008,
č. j. Konf 31/2007 - 82, kde zvláštní senát dospěl k závěru, že pojem „veřejného práva“
se nekryje s pojmem vrchnostenské veřejné správy, nýbrž je pojmem širším, a zdůraznil,
že již neplatí, že jakákoli činnost správních orgánů, která není výkonem vrchnostenských
pravomocí, je vykázána do mezí soukromého práva.
[29] Dobrovolné svazky obcí jsou zřizovány výhradně pro účely výkonu veřejnoprávních
funkcí, které přísluší ex lege zabezpečovat obcím, nicméně jejich zabezpečení silami několika
sdružených obcí může být účelnější. Svazky obcí jsou proto specifické osoby veřejného práva.
Nelze je považovat za územní samosprávné celky ani za jednotky územní státní správy; jejich
právní osobnost i jejich činnost je však od jednotek územní samosprávy odvozena, jde o svébytné
právnické osoby pro výkon vybraných veřejnoprávních úkolů obcí.
[22] Není správná představa stěžovatele, že spory ze zakladatelské veřejnoprávní smlouvy
mohou vznikat jen mezi smluvními stranami. Žalobce odkázal na §169 a §141 správního řádu,
která upravují řízení o sporech z veřejnoprávních smluv, nikoliv o sporech mezi účastníky
veřejnoprávních smluv. Přikázání sporů z veřejnoprávních smluv do působnosti správních úřadů
neznamená, že by byla poškozena práva stěžovatele či jiných osob. I ve správním řízení
je účastníkům poskytována dostatečná ochrana jejich práv, navíc ze zákona jsou správní řízení
přezkoumatelná soudy, a to ve dvou stupních.
[23] Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že majetkové vztahy mezi obcí
a dobrovolným svazkem obcí, který byl založen veřejnoprávní smlouvou, jsou vztahy
soukromoprávními. Na tom nic nemění ani skutečnost, že jsou založeny veřejnoprávní
smlouvou, když dle rozhodnutí zvláštního senátu ze dne 19. 10. 2010, č. j. Konf 13/2010 - 7, mají
veřejnoprávní smlouvy kombinovaný charakter. Zvláštní senát v tomto rozhodnutí konstatuje,
že „dle názoru zvláštního senátu je třeba zkoumat smlouvu v celém jejím rozsahu a současně též i v jednotlivých
částech, přičemž je zřejmé, že smlouva v sobě může obsahovat prvky soukromoprávní i veřejnoprávní“ a dospěl
v něm k závěru, že pokud smlouva uzavřená dle §19 odst. 2 zákona č. 111/1994 Sb., o silniční
dopravě, ve znění účinném do 31. 3. 1998, obsahuje ujednání o půjčce, je třeba tato ujednání
podřadit pod příslušná ustanovení občanského zákoníku a příslušným rozhodnout o nároku
z těchto ujednání je soud.
[24] Stejně jako stěžovatel, i žalovaný odkázal na rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 9. 1. 2013,
sp. zn. 28 Cdo 3122/2012, a na usnesení Nejvyššího soudu ze dne 18. 3. 2008,
sp. zn. 28 Cdo 4243/2007. V prvně zmíněném rozhodnutí civilní soudy rozhodovaly
o povinnosti vystoupivší obce zaplatit svazku obcí své dlužné finanční závazky. V dané věci
šlo mimo jiné o to, zda mohou stanovy dobrovolného svazku založit překážku pro vystoupení
členské obce ze svazku obcí a zda je člen povinen se stanovami řídit i za této situace. Ze stanov
dobrovolného svazku v této věci vyplývala povinnost vystoupivší obce ze svazku obcí zaplatit
svazku určitý podíl na stanovami specifikovaných nákladech. Výše tohoto podílu byla mimo jiné
stanovena i rozhodnutím valné hromady svazku. Nelze tak odhlédnout od podobnosti této věci
s právní věcí rozhodnutou rozhodnutím Krajského úřadu kraje Vysočina v této věci, když
na základě dotčeného rozhodnutí stěžovatel měl žalobci podle stanov stěžovatele a rozhodnutí
jeho vrcholného orgánu vyplatit vypořádací podíl v souvislosti s jeho vystoupením
z dobrovolného svazku obcí. Spor ve věci, o kterém rozhodoval Nejvyšší soud
sp. zn. 28 Cdo 3122/2012, však projednávala a rozhodovala celá soustava obecných soudů
v občanském soudním řízení, nikoliv správní orgán jako v případě příslušných rozhodnutí.
[25] Žalovaný rozhodl stejně, jako tomu bylo v dřívějších rozhodnutích ministra vnitra
a žalovaného. Proto je i nadále žalovaný toho názoru, že krajský úřad nebyl příslušný
v předmětných věcech rozhodovat. Majetkové vztahy mezi obcí a dobrovolným svazkem obcí,
byť byly založeny veřejnoprávní smlouvou, jsou vztahy soukromoprávními.
[26] V replice k vyjádření žalovaného žalobce uvedl, že žalovaný sám ve svém vyjádření
nezpochybnil svou dlouholetou a zcela konstantní rozhodovací praxi a svá stanoviska, v nichž
se zcela jednoznačně vyjadřoval tak, že smlouvy o založení svazků obcí mají veřejnoprávní
povahu. Argumentace rozhodnutím zvláštního senátu ze dne 19. 10. 2010, č. j. Konf 13/2010 - 7,
potom ignoruje platnou právní úpravu, neaplikuje na posouzení smlouvy o založení svazku obcí
zákon č. 128/2000 Sb. jako příslušnou právní úpravu, kterou se daná otázka řídí, a svévolně
aplikuje zcela nepřiléhavé soudní rozhodnutí.
[27] Osoba zúčastněná na řízení I) se ke kasační stížnosti nevyjádřila.
IV. Posouzení kasační stížnosti
[28] Nejvyšší správní soud nejprve posoudil zákonné náležitosti kasační stížnosti a konstatoval,
že kasační stížnost byla podána včas, osobou oprávněnou, proti rozhodnutí, proti němuž
je kasační stížnost ve smyslu §102 s. ř. s. přípustná, a stěžovatel je v souladu s §105 odst. 2 s. ř. s.
zastoupen zaměstnancem s vysokoškolským právnickým vzděláním. Poté Nejvyšší správní soud
přezkoumal důvodnost kasační stížnosti v souladu s §109 odst. 3 a 4 s. ř. s., v mezích jejího
rozsahu a uplatněných důvodů.
[29] Kasační stížnost není důvodná.
[30] Nejvyšší správní soud se předně zabýval námitkou, podle níž městský soud pochybil,
pokud do napadeného rozsudku doslovně přejal pasáže z odůvodnění rozsudku ve věci
11 A 148/2015, nebo v jiných případech na odůvodnění tohoto rozsudku pouze odkázal.
[31] Nejvyšší správní soud konstatuje, že v posuzovaném případě byl tento postup na místě
a nelze v něm spatřovat žádné pochybení. Věc posuzovaná městským soudem v napadeném
rozsudku a v rozsudku ze dne 29. 6. 2017, č. j. 11 A 148/2015 - 83, vycházejí ze stejného
skutkového a právního základu mezi stejnými účastníky. Nebylo by účelné, aby různé senáty
stejného soudu při posuzování takových případů vždy vytvářely zcela novou argumentaci, pokud
neshledají důvody se od dřívějšího rozhodnutí odchýlit. Takový postup nesnižuje přesvědčivost
rozsudku a nezpůsobuje jeho nepřezkoumatelnost.
[32] Nejvyšší správní soud přitom nemůže přisvědčit stěžovateli, že z rozsudku není zřejmé,
v jakých případech se jedná o právní názor městského soudu v tomto konkrétním
řízení, kdy se jedná o reprodukování některých částí odůvodnění rozsudku ve věci
sp. zn. 11 A 148/2015 a kdy soud pouze odkazuje na odůvodnění rozsudku ve věci
sp. zn. 11 A 148/2015. Stěžovatel ostatně ani žádné konkrétní příklady těchto nejasností neuvádí.
Důvody, které městský soud vedly k zamítnutí žaloby, jsou z odůvodnění seznatelné. Městský
soud vylíčil konkrétní skutkové okolnosti, o něž své rozhodnutí opřel, uvedl úvahy, kterými
se řídil při posouzení důvodnosti žaloby, a popsal závěry, ke kterým na základě těchto úvah
dospěl (srov. např. rozsudek NSS ze dne 14. 7. 2005, č. j. 2 Afs 24/2005 - 44). Nejvyšší správní
soud rovněž neshledal, že by krajský soud opomenul vypořádat některou z námitek uplatněných
v žalobě (viz např. rozsudek NSS ze dne 18. 10. 2005, č. j. 1 Afs 135/2004 - 73).
[33] Nejvyšší správní soud dále konstatuje, že skutkově a právně totožný případ stejného
stěžovatele posuzoval již v rozsudku ze dne 14. 2. 2018, č. j. 10 As 258/2017 - 176. Jelikož
kasační stížnost obsahuje totožné námitky, jako ve věci sp. zn. 10 As 258/2017, a čtvrtý senát
neshledal žádný důvod se od závěrů vyslovených v uvedené věci odchýlit, vycházel z těchto
závěrů také v nyní posuzovaném případě.
[30] Nejvyšší správní soud neshledal v řízení stěžovatelem namítanou vadu, která měla
spočívat v tom, že městský soud neprovedl důkaz zakladatelskou smlouvou včetně stanov.
V tomto směru Nejvyšší správní soud zdůrazňuje, že provádět dokazování je potřebné tehdy, je-li
potřeba zjišťovat skutkový stav věci. Tak tomu bývá v situaci rozdílných skutkových tvrzení stran
sporu, přičemž odlišné skutkové podstaty mají vliv na rozhodnutí ve věci. V dané věci soud
nerozhodoval ve věci samé, tj. o existenci nároků žalobce na jím požadované peněžité plnění,
nýbrž zkoumal „pouze“ otázku pravomoci, tj. zda ve sporu o plnění byl oprávněn rozhodnout
správní orgán (krajský úřad) nebo civilní soud. Městský soud ani žalovaný nemuseli provádět
dokazování; pro posouzení otázky pravomoci postačovalo zhodnocení nesporných skutkových
tvrzení o uzavření zakladatelské smlouvy ze dne 2. 7. 1993, kterou byl založen Svazek za účelem
zabezpečení činností v oblasti vodovodů a kanalizací (zásobování pitnou vodou a čištění
odpadních vod) a o vymáhání nároků opírajících se o stanovy Svazku, které byly sjednány v rámci
zakladatelské smlouvy, a o usnesení valné hromady ze dne 4. 12. 2012. Takto jsou pro potřeby
zhodnocení pravomoci rozhodujícího orgánu dostatečně konkrétně určeny nároky tvrzené
žalobcem.
[31] Zakladatelská smlouva byla uzavřena dne 2. 7. 1993, tj. za účinnosti zákona o obcích
č. 367/1990 Sb., účinného do 11. 11. 2000. Ode dne 12. 11. 2000 je účinný nový zákon o obcích
č. 128/2000 Sb. Podle §20a odst. 1 zákona č. 367/1990 Sb., ve znění účinném v době uzavření
zakladatelské smlouvy, [o]bce mohou vytvářet dobrovolné svazky obcí (dále jen "svazky"). Postavení svazků,
jejich vznik a zánik upravuje zvláštní zákon.3h) Poznámka 3h) odkazovala na §20f starého
občanského zákoníku, podle kterého [k] ochraně svých zájmů nebo k dosažení jiného účelu mohou
právnické osoby vytvářet zájmová sdružení právnických osob (dále jen "sdružení").
[32] Podle §20a odst. 2 zákona č. 367/1990 Sb., [p]ředmětem činnosti svazku mohou
být jen pravomoci obce uvedené v §14 odst. 1 písm. n), p) a r). Svazek může zakládat právnické osoby k plnění
úkolů, pro něž byl vytvořen. Podle odst. 3 [o]bec může na svazek převést svůj majetek včetně finančních
prostředků jen v rozsahu, který slouží k vykonávání činností, které na svazek přenesla. Podle odst. 4 [o]bce
se nemohou sdružovat podle předpisů o sdružování občanů.3i) Poznámka 3i) odkazovala na zákon
č. 83/1990 Sb., o sdružování občanů.
[33] Podle §14 odst. 1 písm. r) zákona č. 367/1990 Sb., [d]o samostatné působnosti obce patří
zejména čistota obce, odvoz domovních odpadů a jejich nezávadná likvidace, zásobování vodou, odvádění a čištění
odpadních vod.
[34] Podle §182 odst. 2 správního řádu, [u]stanoveními tohoto zákona se řídí i veřejnoprávní smlouvy
vzniklé přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona; vznik těchto smluv, jakož i nároky z nich vzniklé přede
dnem nabytí účinnosti tohoto zákona se však posuzují podle dosavadních právních předpisů.
[35] Podle §160 odst. 6 správního řádu [ú]zemní samosprávné celky mohou vzájemně uzavírat
veřejnoprávní smlouvy týkající se plnění úkolů vyplývajících z jejich samostatné působnosti při výkonu veřejné moci,
jen stanoví-li tak zvláštní zákon.
[36] Je nesprávná představa stěžovatele, že s ohledem na datum uzavření zakladatelské
smlouvy před účinností správního řádu, tj. přede dnem 1. 1. 2006, nemohla tato smlouva
být veřejnoprávní smlouvou. Nejvyšší správní soud zdůrazňuje, že veřejnoprávní smlouvy
byly uzavírány i před uvedeným dnem. Jako je nutno odmítnout představu, že by pro téměř
úplnou absenci pojmu „veřejnoprávní smlouva“ v českém právním řádu před účinností správního
řádu všechny smlouvy uzavřené např. státem či veřejnoprávními korporacemi byly smlouvami
soukromého práva (o nesprávnosti takové představy svědčí mj. i ustanovení §182 odst. 2
správního řádu, které výslovně počítá s existencí veřejnoprávních smluv vzniklých před dnem
nabytí účinnosti správního řádu). Pro veřejnoprávní smlouvu není významné její označení,
ani to, kdo jsou její smluvní strany, nýbrž její obsah (je rozhodující materiální pojetí, o čemž
svědčí i přechodné ustanovení §182 odst. 2 správního řádu) – k tomuto závěru se přiklonil
i zvláštní senát pro rozhodování některých kompetenčních sporů ve svém usnesení
ze dne 21. 5. 2008, č. j. Konf 31/2007 - 82. Vždy platilo, že těmito smlouvami se zakládaly,
měnily nebo rušily práva a povinnosti při výkonu působnosti v oblasti veřejné správy, avšak nikoli
pouze na poli vrchnostenské veřejné správy, ale i pečovatelské veřejné správy – blíže viz zmíněné
usnesení zvláštního senátu.
[37] Až v §160 odst. 6 správního řádu bylo výslovně stanoveno, že územní samosprávné celky
mohou vzájemně uzavírat veřejnoprávní smlouvy za předpokladu, že: a) se týkají plnění úkolů
plynoucích z jejich samostatné působnosti a b) zároveň tak stanoví zvláštní zákon. Nicméně
za těchto podmínek se uzavíraly veřejnoprávní smlouvy i dříve (viz citovaná právní úprava
obsažená v §20a zákona č. 367/1990 Sb., která dopadá na zakladatelskou smlouvu Svazku),
přičemž se jednalo o plnění úkolů v rámci samostatné působnosti obce (§14 odst. 1
písm. r/ zákona č. 367/1990 Sb.). NSS dodává, že i podle úpravy v novém zákoně o obcích
č. 128/2000 Sb. je dovoleno uzavírat veřejnoprávní smlouvy k založení dobrovolného svazku
obcí, a to i za účelem zabezpečování zásobování vodou, odvádění a čištění odpadních
vod (viz §49 a §50 odst. 1 písm. b/ zákona), přičemž se jedná o plnění úkolů v rámci samostatné
působnosti obce (§35 zákona č. 128/2000 Sb.).
[38] Pro povahu zakladatelské smlouvy jako smlouvy veřejnoprávní není tedy podstatné,
kdy byla uzavřena. Ostatně i teorie správního práva dovodila, že do kategorie veřejnoprávních
smluv jsou zahrnuty také smlouvy takto neoznačené, a to bez ohledu na to, zda byly uzavřeny
před či po dni 1. 1. 2006. Za koordinační veřejnoprávní smlouvu tak byla mj. označena rovněž
smlouva o vytvoření dobrovolného svazku obcí (srov. Hendrych, D. a kol. Správní právo. Obecná
část. 8. vydání, Praha: C. H. Beck, 2012, 244 s.). NSS dodává, že k žádné transformaci smlouvy
původně soukromoprávní ve veřejnoprávní (eventuálně naopak) nedošlo.
[39] Nejvyšší správní soud poukazuje též na již zmíněné usnesení zvláštního senátu
č. j. Konf 31/2007 - 82, ve kterém tento senát shledal veřejnoprávní smlouvu, a to na poli výkonu
pečovatelské veřejné správy, ve smlouvě o závazku veřejné služby ve veřejné linkové dopravě,
uzavřené dne 30. 12. 2003 mezi Krajským úřadem Ústeckého kraje a Dopravním podnikem
Ústeckého kraje, a. s. dle §19 a násl. zákona č. 111/1994 Sb., o silniční dopravě. Zvláštní senát
řešil otázku, zda smlouva je obchodněprávním úkonem územního samosprávného celku
ve smyslu §1 odst. 3 správního řádu (tj. soukromoprávní smlouvou uzavřenou dle §261 odst. 2
obchodního zákoníku) nebo veřejnou smlouvou subordinační ve smyslu §161 odst. 1 správního
řádu, přičemž se přiklonil k veřejnoprávní povaze zmíněné smlouvy o závazku veřejné služby
ve veřejné linkové dopravě. Nejvyšší správní soud dodává, že při uplatnění zásady a minori
ad maius (od menšího k většímu) je tím spíše namístě závěr, že smlouva uzavřená dle §20a odst. 1
zákona č. 367/1990 Sb. s taxativně uvedeným předmětem činnosti svazku v odst. 2 je smlouvou
veřejnoprávní. Na tomto závěru nic nemění okolnost, že na rozdíl od smlouvy posuzované
v usnesení č. j. Konf 31/2007 - 82 se v případě předmětné zakladatelské smlouvy jedná
o smlouvu koordinační ve smyslu §160 odst. 6 správního řádu.
[40] Nejvyšší správní soud se z uvedených důvodů neztotožnil s právním názorem stěžovatele,
že zakladatelská smlouva z 2. 7. 1993 byla soukromoprávní povahy.
[41] Stěžovatel mj. argumentoval odkazem na usnesení zvláštního senátu č. j. Konf 13/2010 - 7.
Z něj dovozoval, že v případě soukromoprávních prvků ve veřejnoprávní smlouvě (které podle
názoru stěžovatele jsou v zakladatelské smlouvě obsaženy) je nutno spory z těchto částí
veřejnoprávní smlouvy řešit v civilním soudnictví. K tomu Nejvyšší správní soud uvádí,
že uvedené usnesení bylo publikováno ve Sbírce rozhodnutí NSS pod č. 6/2011 s právní větou:
„Ujednání o bezúročné půjčce sjednané mezi účastníky ve smlouvě o vzniku závazku veřejné služby podle §19
odst. 2 zákona č. 111/1994 Sb., o silniční dopravě, je třeba podřadit pod §657 a násl. občanského zákoníku
pojednávající o smlouvě o půjčce. Spor o vrácení bezúročné půjčky je tak sporem vyplývajícím ze soukromoprávního
vztahu, který náleží rozhodovat soudům v občanském soudním řízení (§7 odst. 1 o. s. ř.).“
[42] Nejvyšší správní soud dodává, že v odůvodnění tohoto usnesení bylo mj. uvedeno,
že „je třeba zkoumat smlouvu v celém jejím rozsahu a současně i v jednotlivých částech. Přičemž je zřejmé,
že smlouva v sobě může obsahovat prvky soukromoprávní i veřejnoprávní. Podle §41 odst. 2 obč. zák. posuzuje
soud každý úkon podle jeho obsahu, i když je úkon nesprávně označen. V daném případě účastníci jasně vyjádřili
vůli poskytnout a přijmout bezúročnou půjčku. Obě strany tak činily v rovném postavení, ani jedna nebyla
nadřízena druhé. Zákon č. 111/1994 Sb. v žádném ze svých ustanovení nepředpokládá uzavření smlouvy
o půjčce, která by měla být nedílnou součástí předmětné veřejnoprávní smlouvy. Ujednání o půjčce je proto třeba
podřadit pod příslušná ustanovení občanského zákoníku. Podle §657 obč. zák. smlouvou o půjčce přenechává
věřitel dlužníkovi věci určené podle druhu, zejména peníze, a dlužník se zavazuje vrátit po uplynutí dohodnuté
doby věci stejného druhu. Jde tedy o spor vyplývající ze soukromoprávního vztahu, který zásadně náleží rozhodovat
soudům (§7 odst. 1 o. s. ř.).“
[43] Jak je zřejmé z odůvodnění citovaného usnesení, zvláštní senát rozhodl ve věci,
ve které v rámci veřejnoprávní smlouvy o závazku veřejné služby spočívající v linkové osobní
dopravě, na kterou dopadala právní úprava obsažená v §19 odst. 2 zákona č. 111/1994 Sb.,
ve znění účinném do 31. 3. 1998, byla uzavřena i další smlouva, a to smlouva o půjčce dle §657
občanského zákoníku. Uvedená smlouva o půjčce byla věcně i právně zcela nezávislá
na veřejnoprávní smlouvě uzavřené dne 4. 12. 1995. Jinými slovy, byla uzavřena „smlouva
ve smlouvě“, resp. dvě smlouvy, a nic na tomto faktu nemění ani to, že tyto dvě smlouvy
byly v písemné formě patrně součástí jedné listiny. Smlouva o veřejné službě nevyžadovala,
aby byla zároveň uzavřena smlouva o půjčce, jednalo se proto o dva na sobě právně nezávislé
smluvní vztahy, které se od sebe lišily svou na jedné straně veřejnoprávní povahou (v případě
smlouvy o veřejném závazku uzavřené dle §19 odst. 2 zákona č. 111/1994 Sb. v platném znění)
a soukromoprávní povahou (v případě smlouvy o půjčce uzavřené dle §657 občanského
zákoníku).
[44] Aby bylo možné vztáhnout právní závěry zvláštního senátu z tohoto usnesení
na zakladatelskou smlouvu uzavřenou dle §20a zákona č. 367/1990 Sb. v návaznosti na §20f
občanského zákoníku, bylo by nutné dojít k závěru, že ujednání o stanovách Svazku
a též usnesení valné hromady jsou součástí jiného smluvního vztahu, než vztahu založeného
veřejnoprávní smlouvou o založení Svazku. Takový závěr ale nelze učinit (nepochybně se nejedná
o dvě smlouvy) a stanovy byly dle §20g občanského zákoníku povinnou náležitostí smlouvy
uzavřené dle §20f občanského zákoníku. Podle §20h musely stanovy mj. obsahovat úpravu
majetkových poměrů, vznik a zánik členství, práva a povinnosti členských obcí. Z uvedeného
jasně plyne, že nároky plynoucí ze stanov, potažmo založené valnou hromadou svazku,
jež má svůj původ ve stanovách, jsou neoddělitelné od smlouvy o dobrovolném svazku obcí
a jako takové mají tyto nároky veřejnoprávní povahu. NSS k uvedené právní úpravě dodává,
že i kdyby tato právní úprava o stanovách svazku obcí neexistovala, bylo by z povahy věci zřejmé,
že smlouva o založení svazku obcí musí obsahovat i smluvní ujednání řešící jejich práva
a povinnosti včetně majetkových vztahů pro případ vystoupení obce ze svazku. Z uvedených
důvodů nejsou správné odkazy stěžovatele na zmíněné usnesení zvláštního senátu
č. j. Konf 13/2010 - 7 ani domněnka stěžovatele, že nároky ze stanov Svazku či plynoucí z valné
hromady Svazku jsou nezávislé na uvedené zakladatelské smlouvě a představují „soukromoprávní
prvek“ uvnitř této smlouvy (nejedná se jako v případě řešeném ve zmíněném usnesení zvláštního
senátu o „smlouvu ve smlouvě“, resp. o dvě smlouvy).
[45] Stěžovatel dále tvrdil, že za veřejnoprávní vztahy by eventuálně bylo možné považovat
vzájemné vztahy obcí, které založily Svazek, nikoliv ale vztah Svazku k jednotlivé obci, tj. vztah
žalobce ke stěžovateli. Nejvyšší správní soud se s tímto názorem neztotožnil. Zaprvé, jak správně
uvedl žalobce, §141 správního řádu zakládá pravomoc správních orgánů rozhodovat spory
z veřejnoprávních smluv, nikoliv spory mezi účastníky, kteří předmětnou veřejnoprávní smlouvu
uzavřeli. Zadruhé, nedává smysl z hlediska systematiky a vnitřní logiky veřejnoprávních smluv,
proč by spory mezi obcemi jako účastníky smlouvy o založení svazku měly být řešeny v režimu
veřejnoprávní smlouvy správním orgánem, avšak spor mezi svazkem a obcí by byl rozhodován
civilním soudem, byť povaha jejich smluvního vztahu by nepochybně byla veřejnoprávní.
[46] Jak městský soud, tak též Nejvyšší správní soud odkazuje i na usnesení zvláštního senátu
č. j. Konf 10/2015 - 11: „Sporem z veřejnoprávní smlouvy“ ve smyslu §169 odst. 1 správního řádu je nutno
rozumět podstatně širší okruh nároků svou povahou a podstatou veřejnoprávních než pouze okruh nároků
vyplývajících z konkrétního ujednání o plnění obsaženého v platné veřejnoprávní smlouvě. Vedle práv a povinností
plynoucích ze smlouvy samotné může jít i o práva a povinnosti – striktně vzato – povahy mimosmluvní. V tomto
smyslu je i v oblasti veřejnoprávních smluv představitelná veřejnoprávní obdoba nároků, jakými jsou v oblasti
soukromého práva nárok na vydání bezdůvodného obohacení či nárok na náhradu škody. Druhý z uvedených
nároků však nelze směšovat s nároky podle zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou
při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem.“
[47] Z uvedeného rozhodnutí je zřejmé, že i v případě mimosmluvního nároku (např. nároku
na vydání bezdůvodného obohacení) u neplatné či dokonce neuzavřené veřejnoprávní smlouvy
je namístě, aby o vymáhaném nároku rozhodl, jak výslovně uvedl zvláštní senát (viz citace
uvedená v odstavci 8 tohoto rozsudku), jeden orgán, a to správní orgán. S použitím
interpretačního principu „a maiori ad minus“ (od většího k menšímu) je tím spíše nutno odmítnout
jako nesprávnou námitku stěžovatele, že v případě neexistence nároku, byť plynoucího
z veřejnoprávní smlouvy, nemá o takovém nároku rozhodovat správní orgán, nýbrž civilní soud.
Domyšleno do důsledků by v případě správnosti názoru stěžovatele mohl správní orgán o nároku
uplatněném dle §141 správního řádu rozhodnout meritorně jen tehdy, pokud by návrhu
na zahájení řízení vyhověl, avšak nikdy by nemohl takový návrh zamítnout, neboť k zamítnutí
návrhu by měl pravomoc jen civilní soud. Takový závěr je očividně nesprávný. Z uvedených
důvodů není správný procesní názor stěžovatele, že městský soud a též žalovaný musely nejdříve
zhodnotit vymáhané nároky z hlediska hmotného práva (za tím účelem provést dokazování),
učinit závěr o (ne)oprávněnosti těchto nároků a teprve poté mohly učinit závěr o své pravomoci.
[48] Stěžovatel odkazuje mj. na rozhodnutí Nejvyššího soudu sp. zn. 28 Cdo 3122/2012
ze dne 9. 1. 2013 a sp. zn. 28 Cdo 4243/2007 ze dne 18. 3. 2008. V prvém případě se žalobce –
svazek – domáhal peněžitého plnění proti žalované obci, jež vystoupila ze svazku vzniklého za
účelem výstavby vodovodního systému, přičemž vystoupení učinila písemně v červnu 2005.
Z okolností uvedených v odůvodnění rozsudku sp. zn. 28 Cdo 3122/2012 se podává, že bylo
rozhodováno ve věci nároku z veřejnoprávní smlouvy. V odůvodnění rozsudku není nic uvedeno
k otázce pravomoci civilních soudů, nicméně je zřejmé, že Nejvyšší soud implicitně shledal
pravomoc civilních soudů k rozhodnutí uvedené věci. K tomuto rozhodnutí NSS uvádí, že
městský soud byl v době svého rozhodování vázán výše citovanými usneseními zvláštního senátu
(v případě usnesení č. j. Konf 13/2010 - 7 ze dne 19. 10. 2010 se jednalo o rozhodnutí zvláštního
senátu, které bylo vydáno dříve, než rozsudek Nejvyššího soudu sp. zn. 28 Cdo 3122/2012) dle
§5 odst. 5 zákona č. 131/2002 Sb., přičemž tato vázanost se vztahuje mj. i na všechny soudy a na
“všechny orgány moci výkonné, orgány územního samosprávného celku, jakož i fyzické nebo právnické osoby nebo
jiné orgány, pokud jim bylo svěřeno rozhodování o právech a povinnostech fyzických a právnických osob v oblasti
veřejné správy orgány“. Městský soud proto musel rozhodnout i přes odlišný implicitní závěr
Nejvyššího soudu v souladu se závěry rozhodnutí zvláštního senátu a tato povinnost se
pochopitelně vztahuje i na Nejvyšší správní soud.
[49] Stěžovatel argumentoval mj. i ustanovením §13 občanského zákoníku č. 89/2012 Sb.,
podle kterého: Každý, kdo se domáhá právní ochrany, může důvodně očekávat, že jeho právní případ
bude rozhodnut obdobně jako jiný právní případ, který již byl rozhodnut a který se s jeho právním případem
shoduje v podstatných znacích; byl-li právní případ rozhodnut jinak, má každý, kdo se domáhá právní ochrany,
právo na přesvědčivé vysvětlení důvodu této odchylky.
[50] Nejvyšší správní soud konstatuje, že citované ustanovení se týká ochrany soukromých
práv (viz Hlava I. Díl 3 o. z.), nicméně jedná se o princip, který platil vždy, tj. i před účinností
tohoto zákoníku, byť nevyjádřen výslovně v zákoně a nepochybně se týká i ochrany veřejných
práv. Dále, i když se uvedené ustanovení týká primárně práv plynoucích z hmotného práva,
nepochybně se uplatní i v procesní otázce, který orgán má pravomoc rozhodnout o uplatněném
právu. Nejvyšší správní soud zdůrazňuje, že městský soud dostál své zákonné povinnosti
přesvědčivě vysvětlit důvod své odchylky od rozhodnutí Nejvyššího soudu a naopak soulad
svého rozhodnutí s rozhodnutími zvláštního senátu. Vzhledem k rozhodnutím zvláštního senátu
nelze ani učinit závěr, že by rozsudek městského soudu byl zcela odlišný od dosavadního
rozhodování (jak plyne z uvedeného, dosud bylo soudy i správními orgány rozhodováno
nejednotně). Navíc nelze pominout, že závěr Nejvyššího soudu v rozsudku
sp. zn. 28 Cdo 3122/2012 byl vyjádřen jen implicitně (tím, že nezrušil napadený rozsudek
a nezastavil řízení, nýbrž zamítl dovolání) a v odůvodnění svého rozhodnutí se (na rozdíl
od rozsudku městského soudu) nezabýval pravomocí rozhodujícího orgánu.
[51] Z usnesení ze dne 18. 3. 2008, sp. zn. 28 Cdo 4243/2007, plyne, že se jednalo o spor
o peněžité plnění mezi žalobcem – svazkem a žalovanou obcí, přičemž tvrzený nárok
se měl odvíjet od usnesení valné hromady žalobce, avšak z odůvodnění usnesení nelze posoudit
povahu smlouvy (zda se jednalo o veřejnoprávní či soukromoprávní smlouvu), neboť
není zřejmé, za jakým účelem byl svazek dle §20f občanského zákoníku založen. Nicméně
i kdyby se ve skutečnosti jednalo o obdobnou smlouvu, jako ve věci projednávané městským
soudem, Nejvyšší správní soud odkazuje na výše uvedené závěry týkající se rozsudku Nejvyššího
soudu sp. zn. 28 Cdo 3122/2012 (v odůvodnění usnesení, kterým bylo odmítnuto dovolání
žalované obce, se nic neuvádí k pravomoci civilních soudů danou věc rozhodnout). Je zřejmé,
že je nutné vycházet z usnesení zvláštního senátu, která byla vydána později, než uvedené
usnesení Nejvyššího soudu.
[52] Není správný názor stěžovatele, že rozhodováním věci ve správním řízení je stěžovateli
poskytnut nižší standard ochrany jeho práv. Jak správně uvedl městský soud i žalobce, s ohledem
na přezkoumatelnost rozhodnutí správních orgánů ve správním soudnictví nedochází k omezení
práva stěžovatele na přístup k soudu.
[53] Nejvyšší správní soud tedy uzavírá, že smlouva o založení dobrovolného svazku obcí
uzavřená dle §20a zákona č. 367/1990 Sb., jejímž předmětem činnosti bylo zabezpečení
zásobování pitnou vodou a čištění odpadních vod, je smlouvou veřejnoprávní; o nárocích
z takové smlouvy je oprávněn rozhodnout správní orgán dle §141 správního řádu. Mezi takové
nároky patří i nároky vyplývající ze stanov svazku, jakož i založené valnou hromadou svazku.
V. Závěr a rozhodnutí o nákladech řízení
[54] Nejvyšší správní soud shledal nedůvodnými všechny námitky uplatněné stěžovatelem.
Kasační stížnost je proto nedůvodná. Z tohoto důvodu Nejvyšší správní soud dle §110 odst. 1
věty druhé s. ř. s. kasační stížnost zamítl.
[55] Zároveň Nejvyšší správní soud rozhodl o nákladech řízení o kasační stížnosti podle §60
odst. 1 s. ř. s. ve spojení s §120 s. ř. s. Stěžovatel neměl v řízení úspěch, a právo na náhradu
nákladů řízení proto nemá. Procesně úspěšný nebyl ani žalovaný, jehož rozhodnutí
bylo městským soudem správně zrušeno. Osobě zúčastněné na řízení I) potom v řízení žádné
náklady nevznikly.
[56] Žalobci náleží vůči stěžovateli právo na náhradu nákladů řízení (§60 odst. 1 s. ř. s.
ve spojení s §120 s. ř. s.). Žalobci vznikly náklady spojené se zastoupením advokátem (§35
odst. 2 s. ř. s), spočívající ve dvou úkonech právní služby: 1) vyjádření ke kasační stížnosti ze dne
15. 2. 2018, 2) replika k vyjádření žalovaného ze dne 23. 2. 2018. Náklady tedy činí částka
2 x 3.100 Kč [§7 bod 5, §9 odst. 4 písm. d) a §11 odst. 1 písm. d) vyhlášky č. 177/1996 Sb.,
advokátní tarif, ve spojení s §35 odst. 2 věta druhá s. ř. s.] a částka 2 x 300 Kč jako náhrada
hotových výdajů (§13 odst. 3 advokátního tarifu). Celkem tedy žalobci náleží částka 6.800 Kč.
Jelikož zástupce žalobce je plátcem daně z přidané hodnoty, jeho odměna se zvyšuje o tuto daň
(§57 odst. 2 s. ř. s.) a celkem činí 8.228 Kč. Stěžovateli proto bylo uloženo zaplatit žalobci
tuto částku na náhradě nákladů řízení v přiměřené lhůtě k rukám jeho zástupce.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 22. března 2018
Mgr. Aleš Roztočil
předseda senátu