ECLI:CZ:NSS:2006:4.AS.29.2005
sp. zn. 4 As 29/2005 - 150
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Marie
Turkové a soudců JUDr. Dagmar Nygrínové a JUDr. Petra Průchy v právní věci
žalobkyně: J. M. s. r. o., proti žalované: Rada pro rozhlasové a televizní vysílání, se sídlem
Praha 10, Krátká 10, za účasti: M. P. s. r. o., o kasační stížnosti žalované proti rozsudku
Městského soudu v Praze ze dne 29. 11. 2004, č. j. 6 Ca 136/2004-98,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
Rozhodnutím žalované ze dne 7. 4. 2004, č. j. Ru/66/04, datovaným dnem 5. 5. 2004,
byla ve výroku č. I společnosti M. P. s. r. o. udělena licence k provozování rozhlasového
vysílání programu Rádio N. P. s využitím kmitočtu B. – K. 89,3 MHz/5 kW na dobu 8 let od
právní moci tohoto rozhodnutí a současně byly ve výroku č. II zamítnuty žádosti o udělení
licence podané dalšími žadateli včetně žalobkyně (bod 8 výroku č. II). Rozhodnutí žalované
navázalo na rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 22. 7. 2003, č. j. 11 Ca 46/2003 - 58,
kterým bylo zrušeno rozhodnutí žalované ze dne 5. 11. 2002, č. j. Ru/259/02, o udělení
licence k provozování rozhlasového vysílání programu Rádio Sázava s využitím kmitočtu B.
– K. 89,3 MHz/5 kW společnosti M. P. s. r. o. na dobu 8 let od právní moci rozhodnutí
žalované a zamítnutí ostatních žádostí o udělení licence, neboť žalovaná podle názoru soudu
řádně neodůvodnila výrok o udělení licence a zamítnutí žádostí dalších žadatelů.
V odůvodnění nového rozhodnutí ze dne 7. 4. 2004, č. j. Ru/66/04, žalovaná uvedla, že
hodnotila ekonomickou, organizační a technickou připravenost žadatelů k zajištění vysílání
včetně výsledků dosavadního podnikání žadatelů v oblasti rozhlasového a televizního
vysílání, transparentnost vlastnických vztahů ve společnosti žadatelů, přínos jejich
programové skladby i jejich přínos pro rozvoj původní tvorby a k zajištění rozvoje kultury
národnostních a jiných menšin v České republice. Žalovaná po zvážení skutečností, které
shledala rozhodnými pro udělení licence, dospěla k závěru, že žádost společnosti M. P. s. r. o.
vyhovuje stanoveným hodnotícím kritériím v nejvyšší míře ze všech posuzovaných žádostí.
Zejména programová skladba navrhovaná společností M. P. s. r. o. byla vyhodnocena jako
nejvíce přispívající k rozmanitosti stávající nabídky programů, kladně byl u tohoto žadatele
hodnocen i přínos k zajištění rozvoje menšin. Při posuzování přínosu programové skladby
brala žalovaná do úvahy stávající charakter rozhlasového vysílání na daném území. Ostatní
účastníci podle žalované sice splňují zákonné předpoklady pro udělení licence, avšak v
souhrnu je nenaplňují v takové míře jako společnost M. P. s. r. o., a proto se žalovaná
rozhodla udělit licenci tomuto účastníku.
Proti tomuto rozhodnutí podala žalobkyně žalobu, v níž namítala, že věc nebyla
dostatečně skutkově posouzena, byla rovněž nesprávně právně posouzena, v odůvodnění
rozhodnutí jsou uvedeny rozporuplné, resp. přímo nepravdivé skutečnosti. Žalovaná
podle názoru žalobkyně nerozhodovala na základě kvality předložených projektů, ale spíše
podle instrukcí lobbystických skupin, a tak porušila ustanovení §17 odst. 1 zákona
č. 231/2001 Sb., o provozování rozhlasového a televizního vysílání a o změně dalších zákonů,
ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o provozování rozhlasového a televizního
vysílání“). Rozhodnutí neobsahuje řádné zdůvodnění, proč žalobkyně předmětnou licenci
neobdržela, přestože byla schopna beze zbytku naplnit a realizovat projekt vysílání rádia S.,
na který byla udělena licence zrušeným rozhodnutím žalované ze dne 5. 11. 2002,
č. j. Ru/259/02. Tím bylo porušeno ustanovení §18 odst. 3 zákona o provozování
rozhlasového a televizního vysílání. Žalobkyně v žalobě podrobně popsala situaci kolem
společnosti M. P. s. r. o. s tím, že napadené rozhodnutí je absurdní, pokrytecké a formálně
vykonstruované, neboť neurovnané vztahy uvnitř společnosti M. P. s. r. o. byly žalované
v době vydání napadeného rozhodnutí známy. Odůvodnění tohoto rozhodnutí je v podstatě
shodné, resp. přímo identické, s původním rozhodnutím žalované ze dne 5. 11. 2002,
č. j. Ru/259/02, když přitom novým rozhodnutím získal licenci de facto úplně jiný subjekt
(s ohledem na změnu vlastníka obchodního podílu této společnosti) s naprosto odlišným
programovým, koncepčním i hudebním záměrem. Žalobkyně navrhla, aby soud napadené
rozhodnutí zrušil a uložil žalované rozhodnout o odebrání licence společnosti M. P. s. r. o. a
vyloučení této společnosti z obnoveného licenčního řízení.
Městský soud v Praze rozsudkem ze dne 29. 11. 2004, č. j. 6 Ca 136/2004 – 98, zrušil
rozhodnutí žalované ze dne 7. 4. 2004, datované dnem 5. 5. 2004, č. j. Ru/66/04, ve výroku
č. II bodě 8 a v tomto rozsahu vrátil věc žalované k dalšímu řízení. Městský soud v Praze
dále odmítl žalobu proti rozhodnutí žalované ze dne 7. 4. 2004, datované dnem 5. 5. 2004,
č. j. Ru/66/04, ohledně výroku č. I a výroku č. II bod 1 až 7 a bod 9 až 13, odmítl návrh
na uložení povinnosti žalované rozhodnout o odebrání licence společnosti M. P. s. r. o. a
návrh na uložení povinnosti žalované rozhodnout o vyloučení účastníka řízení společnosti M.
P. s. r. o. z obnoveného licenčního řízení, dále zamítl návrh na přiznání odkladného účinku
žalobě a rozhodl, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení. V odůvodnění
tohoto rozsudku Městský soud v Praze uvedl, že napadené rozhodnutí bylo v uvedeném
rozsahu zrušeno především pro vady řízení spočívající v nedostatku důvodů rozhodnutí a
nedostatečném respektování právního názoru vyjádřeného v rozsudku Městského soudu
v Praze ze dne 22. 7. 2003 č. j. 11 Ca 46/2003 – 58, jakož i proto, že skutkový stav, který
vzala žalovaná za základ napadeného rozhodnutí nemá oporu ve spisech, v nichž chybějí
dokumenty, ze kterých by bylo možno dovodit úvahy žalované uvedené v odůvodnění
napadeného rozhodnutí. Podle názoru soudu neobstojí ani námitka snížené možnosti
odůvodnění kolektivního rozhodování založeného na hlasování, neboť nedostatek důvodů
jakéhokoli správního rozhodnutí způsobující jeho nepřezkoumatelnost povede ke zrušení
takového rozhodnutí. Přestože na udělení licence není právní nárok a její udělení závisí na
správním uvážení žalované, podléhá rozhodnutí přezkumu v režimu správního soudnictví
mimo jiné především z hlediska zachování principů a podmínek správního řízení a obsahu
rozhodnutí o udělení licence jednomu ze žadatelů a o zamítnutí žádostí ostatních žadatelů.
Toto rozhodnutí musí podle ustanovení §18 odst. 3 zákona o provozování rozhlasového a
televizního vysílání obsahovat podrobné odůvodnění, nikoliv pouze obecnou tezi, že žalovaná
respektovala skutečnosti významné pro rozhodování o žádostech o udělení licence,
vyjmenované v ustanovení §17 odst. 1 zákona o provozování rozhlasového a televizního
vysílání, a tyto skutečnosti ztotožnila s kritérii, která vzala do úvahy při svém rozhodování.
Zákon totiž zaručuje všem žadatelům o licenci, tzn. účastníkům tohoto správního řízení, že
budou podrobně, tedy i konkrétně informováni, jakými úvahami byla žalovaná vedena při
hodnocení důkazů a podle jakých kritérií hodnotila skutečnosti považované zákonem za
významné pro rozhodování o žádostech o udělení licence k vysílání, a že se dozví, jaká
kritéria rozhodla při posouzení nejúspěšnější žádosti ve vztahu k žádostem neúspěšným.
Kritéria posuzování nelze omezit jen na ta, na jejichž základě byla licence udělena, ale musí
zahrnovat i hlediska vedoucí k zamítnutí žádostí ostatních účastníků právě proto, že tu jde o
jediné licenční řízení se všemi žadateli. Odůvodnění musí být do té míry podrobné, aby bylo
patrno, v čem byly skutečnosti uvedené v ustanovení §17 odst. 1 zákona o provozování
rozhlasového a televizního vysílání naplněny v nestejné míře a jaké hraniční kritérium
žalovaná zvolila, aby mohla konstatovat, u kterého žadatele byly naplněny v největší míře;
nestačí pouhé konstatování, že naplněny nebyly. V tomto směru spatřuje soud nedostatečné
uvedení důvodů, které vedly ke zhodnocení ekonomické, organizační a technické
připravenosti, transparentnosti vlastnických vztahů, přínosu navrhované programové skladby,
v neposlední řadě i důvodu kladného hodnocení přínosu žadatele k zajištění rozvoje kultury
zákonem vyjmenovaných menšin; odůvodnění přezkoumávaného rozhodnutí pak v těchto
bodech nemá oporu ve správních spisech předložených soudu v souvislosti s tímto řízením.
Výrok č. I napadeného rozhodnutí žalované byl pravomocně zrušen rozsudkem Městského
soudu v Praze ze dne 22. 10. 2004, č. j. 10 Ca 114/2004 – 197, soud proto v této části žalobu
podle ustanovení §46 odst. 1 písm. a) odmítl. Pokud jde o část žaloby, kde se žalobkyně
domáhala zrušení napadeného rozhodnutí ohledně výroku č. II bod 1 až 7 a bod 9 až 13, pak
v této části soud žalobu odmítl podle §46 odst. 1 písm. c) s. ř. s., když se tato část výroku
napadeného rozhodnutí zjevně nikterak nedotýká práv žalobkyně. Pokud se dále žalobkyně
domáhala, aby soud uložil žalované rozhodnout o odebrání licence společnosti M. P. s. r. o. a
o vyloučení této společnosti z obnoveného licenčního řízení, pak v této části soud návrh
odmítl podle §46 odst. 1 písm. d) s. ř. s., neboť tento návrh je podle soudního řádu správního
nepřípustný, protože soudu nepřísluší ukládat správnímu orgánu, jak má konkrétně v dalším
řízení rozhodnout, soud pouze vysloví právní názor na konkrétní žalobní námitku a z tohoto
názoru pak správní orgán musí vycházet při vydání nového správního rozhodnutí. Návrh na
odklad vykonatelnosti rozhodnutí, resp. přiznání odkladného účinku žalobě, byl zamítnut
s ohledem na to, že bylo rozhodnuto ve věci samé.
Proti výroku I. tohoto rozsudku, kterým bylo zrušeno rozhodnutí žalované ze dne
7. 4. 2004, datované dnem 5. 5. 2004, č. j. Ru/66/04, ve výroku č. II bodě 8 a věc vrácena
žalované k dalšímu řízení, podala žalovaná (dále jen stěžovatelka) včas kasační stížnost,
v níž uplatnila kasační důvody uvedené v ustanovení §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. V kasační
stížnosti nejprve soudu vytkla nepravdivost tvrzení, že napadené rozhodnutí postrádá
odůvodnění kritérií, na základě kterých správní orgán rozhodoval. Namítala, že není povinna
odůvodnit každý jednotlivý výrok svého rozhodnutí zvlášť, což podle jejího názoru ani není
možné. Podle stěžovatelky není pravdou, že výrok rozhodnutí o licenci, kterým byly
zamítnuty žádosti ostatních žadatelů, není odůvodněn, je totiž nutno vycházet z té části
odůvodnění, v níž jsou uvedena kritéria udělování licence. V rozhodnutí o licenci je velmi
podrobně rozebráno, na základě jakých kritérií stěžovatelka své rozhodnutí učinila,
jak tato kritéria zkoumala a jak je vyhodnotila. Z odůvodnění rozhodnutí vyplývá, že licence
byla udělena na základě stejných kritérií, na jejichž základě byly zamítnuty žádosti ostatních
neúspěšných uchazečů, když zákon stěžovatelce neumožňuje udělit licenci na základě jedněch
kritérií a zamítnout žádosti ostatních uchazečů na základě kritérií odlišných. Stěžovatelka
shledává absurdním požadavek Městského soudu v Praze na podrobné odůvodnění
zamítavých výroků, neboť stěžovatelka je kolektivním orgánem, o udělení licence rozhoduje
hlasováním a konečné rozhodnutí vždy závisí na konkrétním subjektivním názoru každého
jednotlivého člena. Stěžovatelka se domnívá, že nelze žádat každého člena, aby zdůvodnil,
proč hlasoval pro určitého účastníka licenčního řízení. Stěžovatelka je proto přesvědčena,
že rozhodnutí je odůvodněno řádně a v souladu se zákonem, protože je podrobné a obsahuje
kritéria, na jejichž základě byla udělena licence a ostatní žádosti byly zamítnuty. Stěžovatelka
dále namítala, že výrok o udělení licence k provozování rozhlasového vysílání je pravomocný
dnem doručení rozhodnutí, neboť proti němu nelze podat žalobu podle §66 zákona
o provozování rozhlasového a televizního vysílání. Společnost M. P. s. r. o. v dobré víře, že je
oprávněným provozovatelem rozhlasového vysílání, zahájila vysílání a vynaložila nemalé
prostředky na vybudování zázemí pro toto vysílání, přičemž veškeré investice učinila právě
proto, že jí byla udělena licence. Společnosti M. P. s. r. o. současně hrozily sankce za
nezahájení vysílání do 180 dnů od nabytí právní moci rozhodnutí o udělení licence, a to mimo
jiné i odnětí licence. Stěžovatelka také Městskému soudu v Praze vytýkala, že svým
rozsudkem útočí přímo na její samostatnost jako orgánu oprávněného k udělení licence, když
supluje její pravomoc tím, že na jedné straně označuje výrok o udělení licence i jeho
odůvodnění za souladné se zákonem, ale z důvodu nedostatečného odůvodnění, proč licenci
nedostala třetí osoba, tuto udělenou licenci ruší. Zároveň tak redukuje počet oprávněných
účastníků řízení, čímž „řídí i řízení o udělení licence“, a působnost stěžovatelky je tak zúžena
a manipulována. Tento princip je přímým a nezákonným zásahem do vymezené kompetence
stěžovatelky a paralyzuje rozhlasový trh, neboť podnikatel, kterému byla udělena licence, by
musel počkat na rozhodnutí soudu ve věci ostatních žadatelů, což však učinit nemůže, protože
je do 180 dnů od nabytí právní moci rozhodnutí o udělení licence povinen zahájit vysílání.
Stěžovatelka má za to, že soudní pravomoc přezkumu je limitována a vady rozhodnutí měl
soud posoudit pouze do té míry, aby „byla zachována práva stěžovatelky nabytá v dobré víře“
a ochráněna práva ostatních žadatelů, tedy aby bylo správně odůvodněno, proč jim nebyla
licence udělena. To však Městský soud v Praze neučinil, a pokud ano, nezabýval se tím
v odůvodnění napadeného rozsudku, a proto je tento nepřezkoumatelný. Stěžovatelka
požádala o přiznání odkladného účinku kasační stížnosti podle ustanovení §107 s. ř. s. a
navrhla, aby byl napadený rozsudek Městského soudu v Praze zrušen a věc byla tomuto soudu
vrácena k dalšímu řízení.
Žalobkyně ve svém vyjádření ke kasační stížnosti uvedla, že rozhodnutí stěžovatelky
je nezákonné a kasační stížnost neobsahuje žádný argument, který by mohl obhájit nezákonný
postup stěžovatelky v této věci. K důkazu nezákonného postupu stěžovatelky odkázala
žalobkyně na správní spis. Žalobkyně vyjmenovala řadu vnitřních problémů úspěšné
žadatelky o licenci společnosti M. P. s. r. o., které se přímo týkají řízení o udělení licence.
Poukázala na skutečnost, že stěžovatelka jednala pouze s jednou skupinou reprezentující tuto
společnost, ačkoli v obchodním rejstříku byly zapsány jiné osoby oprávněné jednat jménem
této společnosti, a jednateli neumožnila přístup do spisu této společnosti. Společnost M. P.
s. r. o. od roku 2003 provozuje rozhlasové vysílání, čímž žalobkyni vznikla značná škoda,
protože tato společnost nerespektuje uzavřenou servisní smlouvu; vyčíslenou a rozhodčím
nálezem přiznanou škodu žalobkyně uplatnila, když podala návrh na prohlášení konkurzu na
společnost M. P. s. r. o. Stěžovatelka byla o návrhu na prohlášení konkurzu informována.
Žalobkyně dále konstatovala, že původně udělenou licenci stěžovatelka vydala osobě, která
jménem společnosti M. P. s. r. o. jednala na základě neplatné plné moci, a stěžovatelka
následně odmítla vystavit duplikát. Stěžovatelka rovněž odsouhlasila převod obchodního
podílu na společnosti M. P. s. r. o. proti vůli jediného společníka této společnosti, a proto je
dnes tato společnost pod kontrolou silné mediální skupiny. Při vydání napadeného rozhodnutí
o udělení licence ze dne 7. 4. 2004, č. j. Ru/66/04, stěžovatelka nerespektovala rozhodnutí
soudu, vycházela z toho, že společnost M. P. s. r. o. má zajištěnu jinou servisní organizaci než
žalobkyni a spory uvnitř této společnosti byly ukončeny, aniž si stěžovatelka tyto skutečnosti
ověřila. Žalobkyně konstatovala, že rozhodnutí stěžovatelky je povrchně odůvodněno,
neobsahuje specifikaci rozhodných kritérií, ani zdůvodnění, jak stěžovatelka ke svému
rozhodnutí dospěla. Podle názoru žalobkyně měla být společnost M. P. s. r. o. vyřazena,
protože nesplňovala zákonem stanovená kritéria. Žalobkyně zdůraznila právo každého
neúspěšného žadatele dozvědět se, v čem byla jeho žádost horší než žádost žadatele
úspěšného, proto je stěžovatelka povinna tyto skutečnosti v odůvodnění rozhodnutí uvést.
Žalobkyně dále předložila k porovnání seznam údajů o žalobkyni a seznam údajů o
společnosti M. P. s. r. o. a zdůraznila, že nechápe, jak může být společnost M. P. s. r. o.
lepší než žalobkyně. Následně se pozastavila nad informací a zájmem stěžovatelky
o společnost M. P. s. r. o., která podle žalobkyně není v dobré víře a nebyla jí způsobena
žádná škoda, když licenci získala nelegálně a poškozeni byli ostatní žadatelé o tuto licenci.
Ve stanovisku ke kasační stížnosti ze dne 25. 10. 2005 žalobkyně zdůraznila,
že stěžovatelka napadeným rozhodnutím ze dne 7. 4. 2004, č. j. Ru/66/04, udělila licenci
opět společnosti M. P. s. r. o., která však již byla ovládána jinou skupinou, než v případě
původního rozhodnutí, a která předložila jiný projekt, než v případě původního rozhodnutí.
Žalobkyně uzavřela s tím, že stěžovatelka dne 19. 10. 2005 znovu v této věci rozhodla tak, že
licenci k provozování rozhlasového vysílání s využitím souboru technických parametrů B. –
K. 89,3 MHz/5 kW neuděluje žádnému z účastníků řízení. Žalobkyně navrhla, aby Nejvyšší
správní soud kasační stížnost v plném rozsahu zamítl.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek v souladu s ustanovením
§109 odst. 2 a 3 s. ř. s. vázán rozsahem a důvody, které stěžovatelka uplatnila ve své kasační
stížnosti. Neshledal přitom vady podle ustanovení §109 odst. 3 s. ř. s., k nimž by musel
přihlédnout z úřední povinnosti.
Kasační stížnost není důvodná.
Z textu kasační stížnosti vyplývá, že ji stěžovatelka podala z důvodů uvedených
v ustanovení §103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s.
Podle ustanovení §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. lze kasační stížnost podat z důvodu
tvrzené nezákonnosti spočívající v nesprávném posouzení právní otázky soudem
v předcházejícím řízení. Nesprávné právní posouzení spočívá buď v tom, že na správně
zjištěný skutkový stav je aplikován nesprávný právní názor, popř. je sice aplikován správný
právní názor, ale tento je nesprávně vyložen.
Podle ustanovení §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. lze kasační stížnost podat z důvodu
tvrzené nepřezkoumatelnosti spočívající v nesrozumitelnosti nebo nedostatku důvodů
rozhodnutí, popř. v jiné vadě řízení před soudem, mohla-li mít taková vada za následek
nezákonné rozhodnutí o věci samé.
Taková pochybení Nejvyšší správní soud v napadeném rozsudku Městského soudu
v Praze neshledal.
Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval námitkou nepřezkoumatelnosti napadeného
rozsudku spočívající v tom, že Městský soud v Praze měl podle názoru stěžovatelky vady
správního rozhodnutí posoudit pouze do té míry, aby „byla zachována práva stěžovatelky
nabytá v dobré víře“ a ochráněna práva ostatních žadatelů, tedy aby bylo správně
odůvodněno, proč jim nebyla licence udělena. Stěžovatelka namítala, že Městský soud
v Praze tak neučinil, a pokud ano, nezabýval se tím v odůvodnění napadeného rozsudku,
který je proto nepřezkoumatelný.
Tuto námitku neshledal Nejvyšší správní soud důvodnou, neboť stěžovatelka
je správním orgánem, a proto v souvislosti s vydáním svého rozhodnutí žádná práva v dobré
víře nenabyla, resp. nemohla nabýt vůbec žádná práva. Napadený rozsudek Městského soudu
v Praze nezasahuje do práv úspěšné žadatelky o udělení licence společnosti M. P. s. r. o.,
neboť rozhodnutí o udělení licence ze dne 7. 4. 2004, č. j. Ru/66/04, datované dnem
5. 5. 2004, bylo v rozsahu výroku I (výroku o udělení licence) pravomocně zrušeno
rozsudkem Městského soudu v Praze ze dne 22. 10. 2004, č. j. 10 Ca 114/2004 – 197; kasační
stížnost stěžovatelky proti tomuto rozsudku byla zamítnuta rozsudkem Nejvyššího správního
soudu ze dne 23. 6. 2005, č. j. 7 As 10/2005 – 298.
Podle názoru Nejvyššího správního soudu vydáním napadeného rozhodnutí nedošlo
k zásahu do dobré víry ostatních žadatelů o udělení licence, když jejich žádosti byly
zamítnuty a toto negativní rozhodnutí rozhodně nezakládá jejich dobrou víru. S ohledem
na tyto skutečnosti není uvedená námitka stěžovatelky důvodná.
Nejvyšší správní soud dále posuzoval námitku stěžovatelky, jíž Městskému soudu
v Praze vytkla nepravdivost tvrzení, že napadené rozhodnutí postrádá odůvodnění kritérií,
na základě kterých správní orgán rozhodoval.
Podle ustanovení §12 odst. 4 zákona o provozování rozhlasového a televizního
vysílání na udělení licence není právní nárok, pokud není dále stanoveno jinak.
Podle ustanovení §66 první věta zákona o provozování rozhlasového a televizního
vysílání nestanoví-li tento zákon jinak, postupuje se v řízení podle správního řádu, s výjimkou
ustanovení o odvolacím řízení, řízení o rozkladu, o přezkumném řízení a o obnově řízení
a novém rozhodnutí.
Podle ustanovení §18 odst. 3 zákona o provozování rozhlasového a televizního
vysílání rozhodnutí o udělení licence obsahuje výrok o udělení licence jednomu ze žadatelů
o licenci a o zamítnutí žádostí ostatních žadatelů, podrobné odůvodnění, které obsahuje
kritéria, na základě kterých byla licence udělena žadateli o licenci a zamítnuty žádosti všech
ostatních účastníků řízení, a poučení o opravném prostředku.
Podle ustanovení §17 odst. 1 zákona o provozování rozhlasového a televizního
vysílání při rozhodování o udělení licence Rada pro rozhlasové a televizní vysílání hodnotí
a) ekonomickou, organizační a technickou připravenost žadatele k zajištění vysílání, včetně
výsledků dosavadního podnikání žadatele v oblasti rozhlasového a televizního vysílání,
pokud v této oblasti podnikal, b) transparentnost vlastnických vztahů ve společnosti žadatele,
c) přínos programové skladby navrhované žadatelem o licenci k rozmanitosti stávající
nabídky programů rozhlasového nebo televizního vysílání na území, které by mělo být
rozhlasovým nebo televizním vysíláním pokryto, d) zastoupení evropské tvorby (§42), tvorby
evropských nezávislých producentů a současné tvorby (§43) v navrhované programové
skladbě televizního vysílání, jde-li o licenci k televiznímu vysílání, e) přínos uchazeče
pro rozvoj původní tvorby, f) v televizním vysílání připravenost žadatele opatřit určité
procento vysílaných pořadů skrytými nebo otevřenými titulky pro sluchově postižené,
g) přínos žadatele k zajištění rozvoje kultury národnostních, etnických a jiných menšin
v České republice.
Přestože na udělení licence k provozování rozhlasového vysílání není právní nárok,
disponují účastníci licenčního řízení v jeho průběhu procesními právy, z nichž je třeba zmínit
zejména ta, která jsou uvedena v ustanovení §18 odst. 3 zákona o provozování rozhlasového
a televizního vysílání a upravují náležitosti rozhodnutí o udělení licence. Výrok o udělení
licence jednomu ze žadatelů je vždy spojen s výrokem o zamítnutí žádostí ostatních žadatelů,
rozhodnutí musí obsahovat podrobné odůvodnění a dále kritéria, na jejichž základě byla
jednomu ze žadatelů udělena licence a žádosti ostatních žadatelů zamítnuty. Správní orgán,
zde stěžovatelka, tedy musí nejen popsat, proč a jaká kritéria pro své rozhodování zvolil
a jakým způsobem tato kritéria naplnil úspěšný žadatel o licenci, ale musí rovněž
podrobně popsat, proč tato kritéria nebyla naplněna ostatními žadateli, případně proč byla
ostatními žadateli naplněna méně než úspěšným žadatelem. I když správní orgán není
při svém rozhodování vázán přesnými kritérii stanovenými zákonem a rozhoduje v mezích
volného správního uvážení, musí být jeho postup a rozhodnutí přezkoumatelné a musí být
zřejmé, že z mezí a hledisek správního uvážení nevybočil. Proto i v těchto případech musí
správní orgán respektovat jak stanovené procesní postupy (včetně rozhodnutí se všemi
stanovenými náležitostmi), tak elementární právní principy správního rozhodování (princip
právní jistoty, princip rovnosti osob o jejichž právech se jedná – s obdobným rozhodováním
v obdobných případech atd.).
Podle konstantní judikatury Nejvyššího správního soudu rozhodnutí o udělení licence
podle §18 odst. 3 zákona o provozování rozhlasového a televizního vysílání obsahuje výrok
jednak o udělení licence jednomu ze žadatelů o licenci, jednak o zamítnutí žádostí ostatních
žadatelů; tyto výroky jsou přitom propojené (závislé). Z odůvodnění rozhodnutí, jež má být
ze zákona „podrobné“, pak musí být zřejmé a přezkoumatelné, jak každé z kritérií stanovené
pro udělení licence naplnil každý ze žadatelů, a proč Rada pro rozhlasové a televizní vysílání
licenci udělila, resp. neudělila. Nesplňuje-li odůvodnění rozhodnutí o udělení licence
tyto požadavky, je nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů podle §76 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
(srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 6. 2005, č. j. 7 As 10/2005 – 298).
Náležitosti výroku a odůvodnění rozhodnutí stěžovatelky vychází ze skutečnosti,
že tímto rozhodnutím je společně rozhodováno o žádostech více žadatelů, a proto obsahuje
jak výrok o udělení licence jednomu ze žadatelů o licenci, tak výrok o zamítnutí žádostí
ostatních žadatelů, jakož i podrobné odůvodnění těchto výroků. Z logiky vzájemné
propojenosti výroku o udělení licence a zamítavých výroků u ostatních žadatelů pak vyplývá
i nezbytnost vzájemné propojenosti odůvodnění těchto výroků. Zákon o provozování
rozhlasového a televizního vysílání kvalitu tohoto odůvodnění charakterizuje slovem
„podrobně“. Požadavek citovaného zákona na podrobné odůvodnění přitom není samoúčelný,
neboť řádné odůvodnění rozhodnutí vylučuje libovůli při rozhodování a povinnost řádně
odůvodnit rozhodnutí je obecným principem představujícím součást práva na řádný proces,
jakož i pojmu právního státu ve smyslu čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod a čl. 1
Ústavy České republiky. Ústavní soud České republiky vyjádřil tento princip ve vztahu
k rozhodnutím soudů (srov. nález Ústavního soudu České republiky ze dne 13 6. 2002,
sp. zn. III. ÚS 45/02, zveřejněný pod č. 76 ve svazku č. 26 Sbírky nálezů a usnesení
Ústavního soudu), avšak Nejvyšší správní soud je považuje za aplikovatelný bez dalšího
též na rozhodnutí správních orgánů.
Z ustanovení §18 odst. 3 zákona o provozování rozhlasového a televizního vysílání
vyplývá požadavek, že odůvodnění rozhodnutí stěžovatelky musí být natolik podrobné,
aby z něj bylo zřejmé, jak které kritérium naplnil každý jednotlivý účastník a jak lze účastníka
hodnotit z hlediska naplnění všech kritérií. Teprve z tohoto hodnocení může vyplynout,
proč stěžovatel udělil licenci některému z účastníků a proč zamítl žádosti ostatních.
Požadavku na řádné a podrobné odůvodnění neodpovídá odůvodnění rozhodnutí
stěžovatelky, kde se bez dalšího pouze konstatuje, že účastník, kterému licence byla udělena,
splnil tato kritéria nejlépe. V tomto rozhodnutí stěžovatelka uvedla, že se při rozhodování
řídila zákonnými kritérii stanovenými v ustanovení §17 odst. 1 zákona o provozování
rozhlasového a televizního vysílání, která citovala, aniž by jejich naplnění blíže rozvedla.
Dále stěžovatelka uvedla, že při srovnání žádostí jednotlivých účastníků a jejich prezentací
při veřejném slyšení dospěla k závěru, že jednotlivé skutečnosti uvedené v citovaném
ustanovení zákona jsou v projektech jednotlivých žadatelů naplněny v nestejné míře,
přičemž však souhrn těchto skutečností je ve srovnání s ostatními žadateli v největší míře
naplněn v žádosti společnosti M. P. s. r. o. Zejména programová skladba navrhovaná touto
žadatelkou o licenci byla ve srovnání s žádostmi ostatních účastníků vyhodnocena
jako nejvíce přispívající k rozmanitosti stávající nabídky programu na území, které bude
tímto rozhlasovým vysíláním pokryto. Tato společnost navrhla v licenčním řízení
nejpřínosnější programovou skladbu ve vztahu k rozmanitosti stávající nabídky programu
rozhlasového vysílání na území města Benešova a okolí, neboť její koncepce doplňuje
chybějící programový prvek ve vysílání v tomto teritoriu, objektivně zjištěný analýzou
demografického a sociálně-ekonomického složení regionu, tedy konkurenčních rozhlasových
formátů. Kladně byl hodnocen i přínos společnosti M. P. s. r. o. k zajištění rozvoje menšin ve
smyslu ustanovení §17 odst. 1 písm. d) zákona o provozování rozhlasového a televizního
vysílání. Při posuzování přínosu programové skladby brala stěžovatelka do úvahy stávající
charakter rozhlasového vysílání na tomto území, a to z hlediska žánrové rozmanitosti
nabídky, zastoupení jednotlivých programových prvků, jakož i předpokládané okruhy
rozhlasových posluchačů, pro které je stávající rozhlasové vysílání již k dispozici a pro které
má být na základě této licence rozšířeno. Ve srovnání s ostatními projekty proto projekt
společnosti M. P. s. r. o. představuje relativně nejvyšší míru programového obohacení
rozhlasového vysílání na tomto území o dosud nezastoupené prvky. Pokud jde o ostatní
účastníky dospěla stěžovatelka k závěru, že sice splnili zákonné podmínky pro udělení
licence, avšak nikoli v takové míře jako společnost M. P. s. r. o.
Z uvedeného jednoznačně plyne, že rozhodnutí stěžovatelky nesplňuje zákonné
požadavky na podrobné odůvodnění, jak byly vymezeny výše. Rozhodnutí stěžovatelky
je odůvodněno pouze obecně s využitím blíže nekonkretizovaných zákonných kritérií,
aniž by byla zkoumána, popsána či zdůvodněna vyhodnocená míra naplnění jednotlivých
kritérií každým z účastníků řízení o udělení licence. Z tohoto pohledu je proto celé rozhodnutí
stěžovatelky nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů. K tomu je nutné zároveň uvést,
že na rozdíl od odůvodnění výroku o udělení licence v rozhodnutí ze dne 5. 11. 2002,
č. j. Ru/259/02, které s výhradou vady současného nezdůvodnění zamítavých žádostí
je obsahově podrobně konkretizováno, rozhodnutí stěžovatelky ze dne 5. 5. 2004,
č. j. Ru/66/04, které je předmětem soudního přezkumu, obsahuje v podstatě jen volné
parafráze zákonných kritérií, z nichž stěžovatelka vycházela, aniž by byla zdůvodněna
rozdílná míra naplnění těchto kritérií účastníkem, jemuž byla licence udělena, a ostatními
žadateli o udělení licence.
S ohledem na výše uvedené Nejvyšší správní soud nepovažuje za důvodnou námitku
stěžovatelky brojící proti závěru Městského soudu v Praze, že rozhodnutí stěžovatelky
postrádá odůvodnění kritérií, na základě kterých stěžovatelka rozhodovala. Nedůvodné jsou
rovněž související námitky stěžovatelky, že ve vztahu k výroku o zamítnutí žádostí ostatních
žadatelů je nutno vycházet z té části odůvodnění, v níž jsou uvedena kritéria udělování
licence, a že licence byla udělena na základě stejných kritérií, na jejichž základě byly
zamítnuty žádosti ostatních neúspěšných uchazečů, když zákon stěžovatelce neumožňuje
udělit licenci na základě jedněch kritérií a zamítnout žádosti ostatních uchazečů na základě
kritérií odlišných.
K námitce stěžovatelky, že zákon o provozování rozhlasového a televizního vysílání
nepředpokládá povinnost stěžovatelky odůvodnit každý jednotlivý výrok zvlášť, Nejvyšší
správní soud uvádí, že zmíněný zákon vyžaduje podrobné odůvodnění rozhodnutí
stěžovatelky, které musí obsahovat kritéria, na jejichž základě byla licence udělena žadateli
o licenci a zamítnuty žádosti všech ostatních účastníků řízení. Uvedený argument
stěžovatelky Nejvyšší správní soud považuje za správný, nelze jím však zpochybnit zákonnou
povinnost podrobného odůvodnění rozhodnutí, které stěžovatelka v posuzovaném případě
nedostála.
Stejně tak nelze na úkor zákonného požadavku podrobnosti odůvodnění argumentovat
skutečností, že rozhodnutí stěžovatelky je výsledkem hlasování kolektivního orgánu, závisí
vždy na konkrétním subjektivním názoru každého člena a nelze každého člena žádat,
aby zdůvodnil, proč hlasoval pro určitého účastníka licenčního řízení. Rovněž tato námitka
stěžovatelky proto není důvodná. Rozhodování každého kolektivního orgánu musí
totiž vyústit v určitý závěr, který by měl být dostatečně jasně a srozumitelně skutkově popsán
a právně posouzen. Tak tomu v posuzované věci nebylo.
Stěžovatelka dále namítala, že výrok o udělení licence k provozování rozhlasového
vysílání je pravomocný dnem doručení rozhodnutí, neboť proti němu nelze podat žalobu
podle ustanovení §66 zákona o provozování rozhlasového a televizního vysílání.
Podle ustanovení §66 druhá věta zákona o provozování rozhlasového a televizního
vysílání je možno podat žalobu podle zvláštního právního předpisu proti výroku rozhodnutí,
kterým se zamítá žádost o udělení licence, rozhodnutí o změně licence, rozhodnutí o odnětí
licence, rozhodnutí o neprodloužení licence, rozhodnutí o odmítnutí registrace, rozhodnutí
o zrušení registrace a rozhodnutí o sankci.
Podle konstantní judikatury Nejvyššího správního soudu rozhodnutí Rady
pro rozhlasové a televizní vysílání o udělení licence k rozhlasovému vysílání podle §18
zákona o provozování rozhlasového a televizního vysílání obsahuje vzájemně podmíněné
výroky o udělení licence a o zamítnutí žádostí ostatních žadatelů. Neúspěšný žadatel
má proto možnost napadnout rovněž výrok o udělení licence, učiněný ve stejném řízení
a v rámci jednoho rozhodnutí (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
30. 11. 2004, č. j. 3 As 24/2004 – 79, publikovaný ve Sbírce rozhodnutí Nejvyššího správního
soudu pod č. 739/2006).
Uvedenou námitku proto Nejvyšší správní soud považuje za nedůvodnou.
K námitce stěžovatelky, týkající se v dobré víře vynaložených prostředků společnosti
M. P. s. r. o. a možnosti odnětí licence při nezahájení vysílání do 180 dnů od nabytí právní
moci rozhodnutí o udělení licence, Nejvyšší správní soud podotýká, že společnost M. P.
s. r. o. je samostatnou právnickou osobou, nadanou vlastní právní subjektivitou, která je
nepochybně schopna své zájmy chránit sama, což v předcházejícím soudním řízení činila.
Stěžovatelka v tomto případě vystupuje jako správní úřad disponující určitými pravomocemi,
nikoliv jako zástupce nebo ochránce subjektu, o jehož právech a povinnostech rozhodovala.
Nejvyšší správní soud zdůrazňuje obecný principiální požadavek nestrannosti orgánu, který je
nadán rozhodovací pravomocí. Stěžovatelka tedy rozhodně nesmí hájit zájmy žádného ze
žadatelů o licenci, zde dokonce úspěšné žadatelky. Uvedená námitka stěžovatelky proto spíše
podporuje tvrzení žalobkyně a Nejvyšší správní soud ji neshledává důvodnou.
Stěžovatelka také Městskému soudu v Praze vytýkala, že svým rozsudkem útočí přímo
na její samostatnost jako orgánu oprávněného k udělení licence, supluje její pravomoc,
redukuje počet oprávněných účastníků řízení, čímž je působnost stěžovatelky zúžena
a manipulována. Současně namítala, že tím dochází k paralyzování rozhlasového trhu,
neboť podnikatel, kterému byla udělena licence, by musel počkat na rozhodnutí soudu ve věci
ostatních žadatelů, což však učinit nemůže, protože je do 180 dnů od nabytí právní moci
rozhodnutí o udělení licence povinen zahájit vysílání.
Podle ustanovení §4 odst. 1 písm. a) s. ř. s. soudy ve správním soudnictví rozhodují
o žalobách proti rozhodnutím vydaným v oblasti veřejné správy orgánem moci výkonné,
orgánem územního samosprávného celku, jakož i fyzickou nebo právnickou osobou
nebo jiným orgánem, pokud jim bylo svěřeno rozhodování o právech a povinnostech
fyzických a právnických osob v oblasti veřejné správy (dále jen „správní orgán“).
Stěžovatelka zcela nepochybně spadá do okruhu správních orgánů vymezeného
citovaným ustanovením soudního řádu správního, čímž je dána pravomoc soudů rozhodovat
o žalobách proti rozhodnutím vydaným stěžovatelkou. Pravomoc soudů rozhodovat
o žalobách proti rozhodnutím správních orgánů je projevem ústavního práva na soudní
ochranu zakotveného v čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod. Soudy jsou
tak povolány k přezkoumávání rozhodnutí správních orgánů, což stěžovatelka neprávem
považuje za zásah do své samostatnosti. Pokud by napadené rozhodnutí stěžovatelky bylo
vydáno v souladu se zákonem a splňovalo veškeré zákonné požadavky, včetně podrobného
odůvodnění, Městský soud v Praze by žalobu podanou proti takovému rozhodnutí musel
zamítnout. Stěžovatelka proto v důsledku opakovaných nedostatků svých rozhodnutí nabyla
falešného dojmu, že soud zasahuje do její samostatnosti a zužuje její působnost.
Nejvyšší správní soud uvedenou námitku považuje za nedůvodnou a zdůrazňuje,
že stěžovatelka je povinna respektovat právní názory a závěry vyjádřené v rozsudcích,
jimiž krajské soudy ruší její rozhodnutí, avšak tím v žádném případě není omezena
ani manipulována samostatnost, pravomoc či působnost stěžovatelky, neboť právní názory
a závěry soudů vychází z platné právní úpravy, kterou je stěžovatelka povinna dodržovat.
Namítané potenciální paralyzování rozhlasového trhu je rovněž způsobeno pochybením
stěžovatelky, která při vydání napadeného rozhodnutí nedodržela požadavky zákona.
Podle ustanovení §65 odst. 1 s. ř. s. kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen
přímo nebo v důsledku porušení svých práv v předcházejícím řízení úkonem správního
orgánu, jímž se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují jeho práva nebo povinnosti,
(dále jen "rozhodnutí"), může se žalobou domáhat zrušení takového rozhodnutí, popřípadě
vyslovení jeho nicotnosti, nestanoví-li tento nebo zvláštní zákon jinak. Podle odst. 2
téhož ustanovení žalobu proti rozhodnutí správního orgánu může podat i účastník řízení
před správním orgánem, který není k žalobě oprávněn podle odstavce 1, tvrdí-li, že postupem
správního orgánu byl zkrácen na právech, která jemu příslušejí, takovým způsobem,
že to mohlo mít za následek nezákonné rozhodnutí.
K namítané redukci počtu oprávněných účastníků řízení o udělení licence Nejvyšší
správní soud uvádí, že z ustanovení §65 odst. 1 a 2 s. ř. s. vyplývá, že žalobu proti rozhodnutí
stěžovatelky mohl podat každý žadatel o udělení licence, jehož žádost byla zamítnuta.
Pokud tak učinili jen někteří, lze předpokládat, že se ostatní žadatelé s výsledkem řízení
o udělení licence ztotožnili a na možnost příznivějšího rozhodnutí dobrovolně rezignovali.
Tato okolnost vůbec nezávisí na rozhodnutí Městského soudu v Praze, opět se jedná
o důsledek nedodržení zákona stěžovatelkou.
Nejvyšší správní soud tedy uzavírá, že důvody podle ustanovení §103 odst. 1 písm. a)
a d) s. ř. s. uvedené v kasační stížnosti nebyly prokázány, a proto Nejvyšší správní soud
podanou kasační stížnost podle ustanovení §110 odst. 1 s. ř. s. jako nedůvodnou zamítl.
Stěžovatelka podala současně s kasační stížností návrh, aby byl kasační stížnosti
přiznán odkladný účinek podle ustanovení §107 s. ř. s. Za této procesní situace,
kdy Nejvyšší správní soud o kasační stížnosti rozhodl neprodleně po jejím obdržení
a po nezbytném poučení účastníků řízení o složení senátu, se z důvodu nadbytečnosti
již samostatně nezabýval návrhem na přiznání odkladného účinku kasační stížnosti,
kterému by nadto stejně nemohl vyhovět, neboť jeho předmětem nebyla a nemohla být
ochrana stěžovatelky (tedy správního orgánu) před nenahraditelnou újmou ve smyslu
ustanovení §73 odst. 2 ve spojení s ustanovením §107 s. ř. s.
O nákladech řízení rozhodl Nejvyšší správní soud podle ustanovení §60 odst. 1
a ustanovení §120 s. ř. s. Protože žalobkyně žádné náklady neuplatňovala a Nejvyšší správní
soud ani žádné jí vzniklé náklady ze spisu nezjistil, rozhodl tak, že žádný z účastníků nemá
právo na náhradu nákladů řízení, neboť stěžovatelka s podanou kasační stížností úspěch
neměla.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 30. března 2006
JUDr. Marie Turková
předsedkyně senátu