ECLI:CZ:NSS:2005:4.AS.41.2004
sp. zn. 4 As 41/2004 - 66
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Marie Turkové
a soudců JUDr. Dagmar Nygrínové a JUDr. Petra Průchy v právní věci žalobce: Z. Z., zast.
JUDr. Miloslavou Coufalovou, advokátkou, se sídlem v Ústí nad Labem, Moskevská 9, proti
žalovanému: Krajský úřad Ústeckého kraje , se sídlem v Ústí nad Labem, Velká Hradební
3118/48, za účasti osoby zúčastněné na řízení: S. p., a. s., o kasační stížnosti žalobce proti
rozsudku Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 9. 6. 2004, č. j. 15 Ca 222/2002 – 43,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 9. 6. 2004,
č. j. 15 Ca 222/2002 – 43 se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu
řízení.
Odůvodnění:
Včas podanou kasační stížností se žalobce (dále též jen stěžovatel)
domáhal zrušení rozsudku Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 9. 6. 2004,
č. j. 15 Ca 222/2002 - 43. Uvedeným rozsudkem byla zamítnuta žaloba žalobce podaná
proti rozhodnutí Okresního úřadu v Děčíně, referátu regionálního rozvoje, ze dne 17. 4. 2002,
č. j. RRR/10676/2002. Tímto rozhodnutím rozhodl správní orgán II. stupně o odvolání
žalobce proti rozhodnutí Městského úřadu Varnsdorf, stavební úřad, ze dne 12. 12. 2001,
č. j. 332/1-4522/2001/dops/Sch-sú, jímž byla dodatečně povolena stavba zahájená
bez stavebního povolení a nazvaná „Přístavba a stavební úpravy č. p. 153 C. – provozovna se
dvěma byty na pozemcích p. č. 283, 284 v k. ú. C., postavené bez stavebního povolení“,
jejímiž stavebníky jsou manželé J. a K. V., bytem H. C. 18 (dále jen „stavebník“).
Napadeným rozhodnutím žalovaného bylo změněno rozhodnutí správního orgánu I. stupně
v tom směru, že ve výroku rozhodnutí změnil text podmínky č. 4 – „změna stavby bude
prováděna právnickou nebo fyzickou osobou oprávněnou k provádění stavebních nebo
montážních prací jako předmětu své činnosti podle zvláštních předpisů“. Jinak prvoinstanční
rozhodnutí zůstalo nedotčeno.
V podané kasační stížnosti se stěžovatel dovolával důvodů uvedených v ustanovení
§103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s., a to proto, že rozsudek soudu je v důsledku nesprávného
právního posouzení nezákonný a z části i nepřezkoumatelný, protože krajský soud v určitém
rozsahu své rozhodnutí opřel o pouhou „memoraci“ formulací a myšlenek žalovaného,
aniž k nim vyjádřil jakýkoliv seriózně zdůvodněný vlastní právní názor, kterým by zdůvodnil,
proč se přiklonil k názoru žalovaného. Podle názoru stěžovatele se jedná o složitý spor,
v němž bylo třeba se vypořádat, rozhodnout a objektivně právně zdůvodnit A) co černou
přístavbou výrobní provozovny sklářského ateliéru vzniklo, zda stavba zůstala rodinným
domkem ve smyslu §3 odst. 3 písm. c) vyhlášky č. 137/1998 Sb., nebo je to stavba
pro výrobu a skladování ve smyslu písm. i) citovaného ustanovení, nebo je to pobytová
místnost ve smyslu písm. n) citovaného ustanovení, B) zda je to, co černou přístavbou vzniklo
v souladu s územně plánovací dokumentací nebo v rozporu, C) od kdy se mění původní účel
užívání původního rodinného domu, dotčeného černou stavbou a D) zda je v souladu
s principy právního státu dodatečné povolení černé stavby v tak choulostivém
a komplikovaném případě. Tyto otázky byly mezi stěžovatelem a žalovaným sporné
a na jejich správném právním posouzení závisela odpověď, zda napadeným rozhodnutím
správního orgánu byl porušen zákon či nikoliv. Ačkoliv tyto otázky byly předmětem
návrhu na přezkoumání, krajský soud tyto otázky posoudil právně nesprávně a z části
se jimi nezabýval vůbec. E) stěžovatel dále uvedl, že v této části se vyjádří k dalším
problémům, které byly soudem hodnoceny podle jeho názoru nesprávně.
Ad A) Žalovaný tvrdil, že se černou stavbou změnil poměr podlahových ploch
bytových a nebytových prostor, takže původní rodinný domek, pokud by stavba byla
povolena a zkolaudována, ztrácí povahu rodinného domu ve smyslu §3 odst. 3 písm. c)
vyhlášky č. 137/1998 Sb., a to, co nově vzniklo je pobytová místnost, která není řešena
v územně plánovací dokumentaci. Stěžovatel namítal účelové pletichy při stanovování
poměru podlahových ploch bytových a nebytových prostorů (nebytové prostory byly záměrně
zvětšovány terasou) a domnívá se, že kdyby poměr podlahových ploch nebyl záměrně
zmanipulován, charakter stavby jako rodinného domku by se černou přístavbou neměnil
a černá přístavba by mohla být povolena jen v případě, pokud by byla v souladu s §8 a §50
vyhlášky č. 137/1998 Sb. To bylo nutno v řízení přezkoumat. Stěžovatel pak dále namítal
a tvrdil, že i v případě, pokud by se podezření ohledně poměru podlahových ploch bytových
a nebytových prostor ukázalo být liché, tak to, co černou přístavbou vzniklo, tj. provozovna
sklářského ateliéru disponující sklářskou dvoupánvovou pecí s výrobní kapacitou cca 100 kg
skla denně, s nutností 24 hodinového provozu sklářské pece, s předpokládaným stavem šesti
zaměstnanců, čistírnou odpadních vod a protihlukovou zdí, by nebylo „pobytovou místností“
jak tvrdil stavebník a správní orgán, ale „výrobní provozovnou“. Definice a určení toho,
co vlastně mělo černou přístavbou vzniknout, je podle stěžovatele důležitá při rozhodování
o tom, zda je černá přístavba v souladu s územně plánovací dokumentací nebo v rozporu s ní.
Rozsudek krajského soudu je z tohoto pohledu zcela neurčitý a ačkoliv tento rozpor vyplývá
z vyjádření žalovaného i návrhu stěžovatele, krajský soud se s těmito námitkami v rozsudku
nevypořádal.
Ad B) Žalovaný tvrdil, že dům se dvěma byty a provozovnou sklářského ateliéru,
jako „pobytovou místností“, je „opomenutou stavbou“, která je v územně plánovací
dokumentací neřešena, a proto tuto černou přístavbu může stavební úřad dodatečně povolit.
Stěžovatel namítal, že provozovna je výrobní, nikoliv pobytovou místností. Stěžovatel
dále namítal, že územně plánovací dokumentace není taxativním výčtem povolených
a zakázaných staveb. Územně plánovací dokumentace tedy není seznamem,
ve kterém by musely být jmenovitě vypočteny všechny povolené i nepovolené stavby. Černá
přístavba provozovny sklářského ateliéru byla postavena v zóně, která je v územně plánovací
dokumentaci označena jako „Smíšené centrální území“. Jestliže je tedy v územně plánovací
dokumentaci výslovně uvedeno, že mezi nepřípustné funkce této zóny patří areály
ekonomické základny, sklady a služby výrobního charakteru, pak je jednoznačné,
že provozovna je v rozporu se shora citovaným regulativem. Krajský soud se při přezkoumání
správního rozhodnutí s touto námitkou přezkoumatelným způsobem nevypořádal.
Pouze ocitoval stanovisko žalovaného, aniž k této námitce uvedl jakýkoliv svůj právní názor
nebo zdůvodnění, proč se přiklonil k názoru žalovaného. Pokud krajský soud argumentoval
stanoviskem referátu regionálního rozvoje z 28. 8. 2001, již v žalobě stěžovatel namítal
a namítá, že toto stanovisko vydal tehdejší Okresní úřad Děčín zastoupený Ing. V. J. a tehdejší
odvolací orgán, který rozhodoval o odvolání proti dodatečnému povolení černé stavby, byl
také zastoupen Ing. V. J., tedy stejnou osobou, která samozřejmě bude krýt své předchozí
nesprávné stanovisko. Vyslovil názor, že tím precizněji by při soudním přezkoumání měla být
tato námitka přezkoumána a zdůvodněna. To se však nestalo. Krajský soud jen memoroval
stanovisko Ing. V. J.
Ad C) Žalovaný tvrdil, že stavebník černou přístavbou změnil povahu původní stavby
– původně kolaudované jako „rodinný domek“ – takže při dodatečném povolování černé
stavby stavební úřad již nemusel přihlížet k tomu, co podle vyhlášky č. 137/1998 Sb.
lze a co nelze k rodinnému domku přistavět. Krajský soud se k tomuto názoru přiklonil
s odůvodněním opřeným o citaci ustanovení §85 odst. 3 stavebního zákona s tím,
že projednáním změny stavby ve stavebním řízení a kolaudací se mění účel užívání.
Stěžovatel tvrdí, že názor žalovaného a soudu je nesprávný. Předně v rozhodnutí,
které stěžovatel napadl návrhem na přezkoumání, šlo o rozhodnutí o dodatečném povolení
černé stavby, tj. stavby, která nebyla řádně projednána ve stavebním řízení a v době,
kdy toto rozhodnutí o dodatečném povolení černé stavby bylo vydáno, nebyly tyto změny
ani zkolaudovány. Stěžovatel je přesvědčen, že provedením černé stavby bez stavebního
řízení a bez kolaudace se z hlediska právního stavu nemění účel užívání původního rodinného
domu, určený původním kolaudačním rozhodnutím. Provedením černé stavby vznikne
pouze rozpor mezi stavem právním vyplývajícím z původního kolaudačního rozhodnutí
a stavem faktickým vyplývajícím z nepovolené a tedy nezákonné změny stavby.
Z toho důvodu pak začalo probíhat řízení podle §88 stavebního zákona o odstranění černé
stavby a v jeho rámci by černá stavba mohla být ve smyslu odst. 1 dodatečně povolena
jen tehdy, pokud by legalizovaná černá stavba byla v souladu s územně plánovací
dokumentací a v souladu s obecně technickými požadavky na výstavbu. To, co černou
přístavbou vzniklo, nebylo v souladu s územně plánovací dokumentací.
Z hlediska souladu černé stavby s obecně technickými požadavky stěžovatel znovu
uvedl, že pokud účel užívání původního rodinného domku nebyl změněn a právní stav byl
při rozhodování o dodatečném povolení černé stavby takový, že kolaudační rozhodnutí
na rodinný domek nebylo změněno, potom by v řízení podle §88 mohla být černá stavba
dodatečně povolena pouze tehdy, pokud by nebyla v rozporu s tím, co lze k rodinnému domku
přistavovat (§50 odst. 8 vyhlášky č. 137/1998 Sb.) a pouze tehdy, pokud jsou dodrženy
odstupy mezi rodinnými domky (§8 odst. 2 téže vyhlášky). Dodatečné povolení černé
přístavby proto bylo v rozporu s citovanými ustanoveními vyhlášky č. 137/1998 Sb. V době,
kdy bylo rozhodováno o dodatečném povolení černé stavby nebyly tyto změny projednány
ve stavebním řízení, nebyly zkolaudovány a nelze tedy argumentovat §85 odst. 3 stavebního
zákona v tom smyslu, že v okamžiku dodatečného povolení byl změněn účel užívání.
Za právně nesprávný považuje stěžovatel i názor stavebníka vyslovený v průběhu
řízení, že ke změně účelu užívání stavby dochází okamžikem dodatečného povolení černé
stavby. Ke změně účelu užívání dochází až změnou kolaudačního rozhodnutí a kolaudační
rozhodnutí se dodatečným povolením černé stavby nemění. V době, ke které je napadené
rozhodnutí o dodatečném povolení černé stavby přezkoumáváno, změna kolaudačního
rozhodnutí rodinného domku změněného černou stavbou neproběhla. Stěžovatel konstatoval,
že tuto námitku soud právně nesprávně posoudil a prakticky se s ní nevypořádal.
Ad D) Stěžovatel dále namítal, že stavebník se v tomto konkrétním případě pokusil
obejít složité správní řízení a postavil černou stavbu a spoléhal na to, že jeho individuální
zájmy stavební úřad dodatečně posvětí na úk or majitelů sousedních nemovitostí rozhodnutím
o dodatečném povolení černé stavby. Zda v tom byla korupce nebo známosti či pouhá
neochota státního úředníka zabývat se problémem, to dnes patrně již nelze objasnit.
Stěžovatel je nicméně přesvědčen, že dodatečné povolení výrobní provozovny v prostoru
evidentně určeném zejména pro bydlení a jen okrajově pro podnikatelské aktivity nevýrobní
povahy, je nebezpečným precedentem a návodem pro ostatní, jak obejít zákon.
Ad E) Stěžovatel dále konstatoval, že namítal, že z obecných technických požadavků
na výstavbu uvedených v §8 odst. 1 vyhlášky č. 137/1998 Sb. jasně vyplývá, že i stavby,
které nejsou rodinnými domy, mohou být povoleny jen, mají-li takový odstup, aby byla
zachována pohoda bydlení. Stavební úřad se otázkou souladu černé stavby s tímto
požadavkem na zachování pohody bydlení nezabýval, ač podle vyhlášky č. 137/1987 Sb. měl
i tento aspekt vzít při povolování černé stavby v úvahu a krajský soud se s touto námitkou
řádně a objektivně nevypořádal. Stěžovatel dále opakovaně upozorňoval a namítal,
že provozovna produkuje soustavný hukot. Lze v něm vydržet možná třicet minut, možná dvě
hodiny, ale dvacet čtyři hodin den po dni tento zvuk přivádí k šílenství. Nelze tedy dospět
k závěru, že pohoda bydlení zůstala provozovnou nedotčena, když někdo v sousedství postaví
„fabriku“ jako potencionální zdroj permanentního hukotu (protihluková zeď je zbytečná).
Dodatečným povolením stavby byl porušen i §88 odst. 1 stavebního zákona.
Stěžovatel dále tvrdil, že není pravda, že pro čistírnu odpadních vod není stanoveno
ochranné pásmo. Ochranná pásma určují státní normy, což vyplývá z §6 odst. 5 vyhlášky
č. 137/1998 Sb. U čistíren zakrytých bez odvětrání je ochranné pásmo 20 m, u čistíren
s volnou hladinou je ochranné pásmo 50 m a pouze u čistíren zcela zakrytých a odvětrávaných
nad úroveň nejvyššího podlaží (což není tento případ) ochranné pásmo není. Černá stavba
byla povolena, ačkoliv ochranné pásmo nebylo řádně stanoveno a dodrženo. Protihluková zeď
by navíc byla povolena těstě vedle plotu stěžovatele, ke kterému je znemožněn přístup
a údržba. Soud se touto námitkou nezabýval. Stěžovatel dále vznášel námitku zastínění
jeho pozemku protihlukovou zdí. Krajský soud tuto námitku nepřezkoumal. Stěžovatel
dále nesouhlasil s tím, že ve věci bylo vedeno jedno řízení. Trval na tom, že byla vedena dvě
řízení a napadené rozhodnutí bylo vydáno předtím, než bylo dokončené předchozí řízení. Věc
byla projednávána pod jiným jednacím číslem, bylo znovu doručováno oznámení o zahájení
řízení, nikoliv o pokračování řízení, apod. Trval na tom, že stavební úřad nepostupoval
správně, když stanoviska a řízení z jednoho řízení použil v nově zahájeném následném řízení.
Navrhoval, aby Nejvyšší správní soud rozsudek krajského soudu jako nezákonný zrušil a věc
vrátil k novému projednání.
Žalovaný se k podané kasační stížnosti nevyjádřil.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek z hledisek uvedených
v ustanovení §109 odst. 2 a 3 s. ř. s., vázán rozsahem a důvody uvedenými v kasační
stížnosti.
Z obsahu kasační stížnosti plyne, že se stěžovatel dovolává důvodů uvedených
v ustanovení §103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s. Podle §103 odst. 1 s. ř. s. lze kasační stížnost
podat z důvodu tvrzené a) nezákonnosti spočívající v nesprávném posouzení právní otázky
soudem v předcházejícím řízení, d) nepřezkoumatelnosti spočívající v nesrozumitelnosti
nebo nedostatku důvodů rozhodnutí, popř. v jiné vadě řízení před soudem, mohla-li mít
taková vada za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé.
Po přezkoumání věci dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že kasační stížnost
je důvodná.
Nejvyšší správní soud konstatuje, že se musel nejprve zabývat námitkou stěžovatele,
který tvrdí, že rozsudek soudu je nepřezkoumatelný, a to z toho důvodu, že krajský soud
v určitém rozsahu opřel svoje rozhodnutí o pouhou memoraci formulací a myšlenek
žalovaného, aniž k nim vyjádřil jakýkoliv seriózně zdůvodněný vlastní právní názor,
kterým by odůvodnil, proč se přiklonil k názoru žalovaného. Pokud by tato námitka byla
důvodná, již tato okolnost by musela vést ke zrušení rozsudku krajského soudu,
aniž by se Nejvyšší správní soud mohl zabývat právním posouzením jednotlivých otázek.
Podle judikatury Ústavního soudu (viz např. nález Ústavního soudu ze dne
20. 6. 1996, sp. zn. III. ÚS 84/94, zveřejněný pod č. 34 ve svazku č. 3 sbírky nálezů
a usnesení Ústavního soudu, nález Ústavního soudu ze dne 26. 6. 1997, sp. zn. III. ÚS 94/97
zveřejněný pod č. 85 ve svazku č. 8 sbírky nálezů a usnesení Ústavního soudu,
nález Ústavního soudu ze dne 21. 10. 2004, sp. zn. II. ÚS 686/02), jedním z principů,
představujících součást práva na řádný proces, jakož i pojmu právního státu (čl. 36 odst. 1
Listiny základních práv a svobod, čl. 1 Ústavy) a vylučujícím libovůli při rozhodování,
je i povinnost soudu své rozsudky odůvodnit (ve správním soudnictví viz ustanovení §54
odst. 2 s. ř. s.). Z odůvodnění musí vyplývat vztah mezi skutkovými zjištěními a úvahami
při hodnocení důkazů na straně jedné a právními závěry na straně druhé. Nepřezkoumatelné
rozhodnutí nedává dostatečné záruky proto, že nebylo vydáno v důsledku libovůle
a způsobem porušujícím ústavně zaručené právo na spravedlivý proces.
Uvedená stálá judikatura Ústavního soudu měla – ve vztahu k odůvodnění soudních
rozhodnutí, pro něž platí zásadně stejné principy – svého předchůdce v judikatuře Vrchního
soudu v Praze, např. v jeho rozhodnutí ze dne 26. 2. 1993, sp. zn. 6 A 48/92 (zveřejněno
v soudní judikatuře ve věcech správních pod č. 27/1994 a ve správním právu č. 2/1994,
str. 90) a našla svůj odraz i v judikatuře Nejvyššího správního soudu (např. rozsudek NSS
ze dne 8. 4. 2004, č. j. 4 Azs 27/2004 – 74, rozsudek NSS ze dne 27. 10. 2004,
č. j. 7 As 60/2003 – 75, nebo rozsudek NSS ze dne 25. 11. 2004, č. j. 7 Afs 3/2003 – 93).
Této judikatuře je společné, že není-li z odůvodnění napadeného rozsudku krajského
soudu zřejmé, proč soud nepovažoval za důvodnou právní argumentaci účastníka řízení
v žalobě a proč žalobní námitky účastníka považuje za liché, mylné nebo vyvrácené,
nutno pokládat takové rozhodnutí za nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů ve smyslu
§103 odst. 1 písm. d) s. ř. s., zejména tehdy, jde-li o právní argumentaci z hlediska účastníka
klíčovou, na níž je postaven základ jeho žaloby. Nestačí, pokud soud při vypořádávání
se s touto argumentací účastníka pouze konstatuje, že tato je nesprávná, avšak neuvede,
v čem (tj. v jakých konkrétních aspektech či důvodech právních nebo skutkových
její nesprávnost spočívá).
Jak vyplývá ze soudního spisu, stěžovatel v žalobě proti rozhodnutí správního orgánu
pod bodem III. č. 7 a 8 žaloby napadá postup správního orgánu, a to především proto,
že stavební úřad zahájil dvě řízení, a ačkoliv první zahájené řízení nebylo dokončeno, rozhodl
ve druhém zahájeném řízení, které mělo být přerušeno do doby, než bude rozhodnuto o řízení
dřívějším. V této souvislosti pak namítal, že správní orgán rozhodoval z části na základě
vyjádření a stanovisek vydaných pro dříve zahájené řízení z doby před 25. 7. 2001.
Tento postup považoval stěžovatel za nepřípustný a nezákonný.
Stěžovatel dále pod bodem III. 2 b) a d) žaloby zpochybňoval dále postup správního
orgánu ve vztahu k vyjádření orgánu územního plánování ze dne 28. 8. 2001, jemuž vytýkal,
že je nekvalifikované, neprofesionální a nelogické a ve svém obsahu ho nelze považovat
za listinu, kterou stavebníci prokázali soulad stavby s územním plánem. Jestliže správní
orgány z tohoto vyjádření vycházely, pak postupovaly v rozporu se zákonem. Stěžov atel
dále v bodu III. 2 písm. e) žaloby namítal, že žalovaný byl v odvolacím řízení zastoupen
Ing. V. J., vedoucí referátu rozvoje. Uvedené stanovisko příslušného orgánu územního
plánování ze dne 28. 8. 2001 však vydal rovněž Okresní úřad Děčín, referát regionálního
rozvoje, zastoupený rovněž Ing. V. J. Stěžovatel se proto domníval, že odvolací orgán nemohl
při rozhodování objektivně plnit svou kontrolní funkci odvolacího orgánu, protože by
v kontextu ke svému vyjádření ze dne 28. 8. 2001 musel zpochybnit vlastní neschopnost
zaujmout stanovisko a musel by otevřeně přiznat, že choulostivé problémy pravděpodobně
neřeší a práci, kterou by měl „pečlivě“ odvést, raději přehodí k „pečlivému“ posouzení jinému
orgánu, jak je uvedeno ve stanovisku.
Uvedenými námitkami, které ve své podstatě vytýkají vady řízení správního orgánu
ve smyslu §76 s. ř. s. se měl soud zabývat především, a teprve poté, pokud by dospěl
k závěru, že porušení ustanovení řízení před správním orgánem netrpí takovými vadami,
které by odůvodňovaly postup podle §76 s. ř. s., mohl přistoupit k posuzování dalších
žalobních bodů, které se pak spíše vztahovaly k právnímu posouzení věci.
Tímto způsobem však krajský soud nepostupoval. Učinil sice některá zjištění
ze správního spisu (avšak zdaleka ne úplná) a tvrdil (stejně tak jako žalovaný), že ve věci
nebylo zahájeno nové správní řízení, jak uvádí žalobce, nýbrž „pouze“ pokračováno,
a proto tuto námitku zhodnotil jako nedůvodnou, a dále pak poukázal na ustanovení §61
odst. 6 stavebního zákona. K žalobní námitce vztahující se k vyjádření ze dne 28. 8. 2001
se nevyjádřil, pouze toto stanovisko citoval.
Nejvyšší správní soud však zjistil z obsahu spisu zcela jiné skutečnosti, než jsou
uvedeny v odůvodnění napadeného rozsudku krajského soudu.
Z obsahu správního spisu (svazek V2) plyne, že dne 6. 1. 2000 bylo vydáno stavební
povolení stavebníkům J. a K. V. na plynofikaci č. p. 153 C. na p. č. 283, 284 v k. ú. C. –
domovní plynovod – ÚT první etapa. Ve svazku V2 je obsažen souhlas Městského úřadu ve
Varnsdorfu ze dne 15. 6. 2000, v němž Městský úřad Varnsdorf, stavební úřad, souhlasí
s vydáním stavebního povolení na stavbu: stavební úpravy RD č. p. 153 C. – odkanalizování
+ ČOV na p. č. 283 a 284 k. ú. C. Dne 15. 6. 2000 (svazek V3) provedl orgán stavebního
dohledu (A. S.) místní šetření objektu č. p. 153 C., přičemž prohlídkou objektu bylo zjištěno,
že je prováděna další přístavba k přístavbě stávající – hrubá stavba a uvnitř přístavby je
osazena sklářská pec a rozvody plynu. Na to byla dne 4. 7. 2000 vydána stavebním úřadem
výzva, v níž byli stavebníci v rámci řízení podle §88 odst. 1 písm. b) zákona č. 197/1998 Sb.
(dále jen stavební zákon) o odstranění stavby – stavební úpravy č. p. 153 C. a přístavba na p.
č. 283, 284 v k. ú. C., postavené bez stavebního povolení – I. vyzvání, aby do 15. 8. 2000
předložili stavebnímu úřadu žádost o dodatečné povolení stavby s příslušnými doklady,
a dále pod II. této výzvy bylo podle §29 odst. 1 správního řádu řízení o odstranění stavby
do doby podání úplné žádosti stavebníka o dodatečné povolení stavby, přerušeno
do 15. 8. 2000. Dne 15. 8. 2000 podali stavebníci žádost o vydání dodatečného stavebního
povolení – název akce: Stavební úpravy RD č. p. 153 + přístavba, změna užívání přízemí
na „sklářský ateliér“.
Teprve dne 24. 8. 2000 (tedy po výše uvedených úkonech) vydal stavební úřad
oznámení o zahájení řízení o odstranění stavby spojené s následným šetřením dne 15. 9. 2000,
pod č. j. 332/5-5278/2000/ozva/Sch-sú. V rámci tohoto řízení se konalo dále místní šetře ní
dne 14. 12. 2000 a dne 4. 1. 2001 bylo pod č. j. 332/5-5278/2000 vydáno rozhodnutí,
jímž stavební úřad na základě výsledku provedeného řízení podle §88 odst. 1 písm. b)
dodatečně povolil stavbu: Přístavba a stavební povolení úpravy objektu 153 C. za účelem
zřízení sklářského ateliéru, postaveného v rozporu se stavebním povolením.
K odvolání žalobce bylo rozhodnutím správního orgánu II. stupně – Okresním úřadem
v Děčíně vydaným dne 21. 3. 2001 pod č. j. RRR/14796/20001 rozhodnutí stavebního úřadu
Městského úřadu Varnsdorf ze dne 4. 1. 2001 pod č. j. 332/5-5278/2000 zrušeno a věc
byla vrácena k novému projednání a rozhodnutí. V odůvodnění tohoto rozhodnutí bylo
uvedeno, že napadené rozhodnutí stavebního úřadu je nezákonné, neboť došlo k porušení
§88 odst. 1 písm. b) stavebního zákona, neboť stavebník neprokázal, že stavba je v souladu
s §4 odst. 1, §25 OTP a zájmy chráněnými zvláštními předpisy. V odůvodnění rozhodnutí
je pak dále (mj.) uvedeno, že pro účely posouzení obecných technických podmínek
je důležité, aby z průběhu správního řízení bylo zcela zřejmé, zda se povolovanou změnou
stavby i nadále jedná o stavbu rodinného domu, která svým stavebně technickým
uspořádáním odpovídá požadavkům na rodinné bydlení a v níž je více než polovina
podlahové plochy místností a prostorů určena k bydlení. Správní orgán II. stupně dále uvedl,
že z výroku rozhodnutí musí být zřejmá přesně formulovaná projednávaná věc,
což z napadeného rozhodnutí patrné není.
Rozhodnutím Městského úřadu ve Varnsdorfu ze dne 14. 6. 2001, č. j. 2645/2001,
které nabylo právní moci dne 12. 7. 2001, bylo řízení zahájené dne 24. 8. 2000
pod č. j. 332/5-5278/2000 o odstranění stavby zastaveno s tím, že vzhledem k tomu, že bude
provedeno kolaudační řízení na povolenou stavbu, další řízení musí být vedeno jako řízení
o stavbě zahájené bez stavebního povolení.
V další části správního spisu označené jako „seznam dokladů“ se nachází nová žádost
stavebníků o vydání dodatečného stavebního povolení ze dne 25. 10. 2001 na objekt:
přístavba a stavební úpravy č. p. 153 C., provozovna s dvěma byty. Dne 25. 7. 2001 bylo
vydáno oznámení o zahájení řízení o odstranění stavby spojené s místním šetřením,
a to stavby: přístavba a stavební úpravy č. p. 153 C . – provozovna s dvěma byty na parcele č.
283, 284, k. ú. C., postavené bez stavebního povolení, s jednáním nařízeným na den
16. 8. 2001. Oznámení o zahájení tohoto řízení bylo vydáno pod č. j. 332/1-4522/2001. Dne
30. 8. 2001 vydal Městský úřad ve Varnsdorfu – stavební úřad, výzvu, v níž vyzval
stavebníky, aby do 30. 10. 2001 předložili žádost o dodatečné povolení stavby, a dále pod
bodem II. přerušil řízení o odstranění stavby do doby podání úplné žádosti stavebníka o
dodatečné povolení stavby s vyžádanými podklady a doklady podle výzvy v bodě I.,
nejpozději do 30. 10. 2001.
V další části správního spisu (označené jako spis OKU Děčín RRR/10376/2002)
se nachází oznámení stavebního úřadu ze dne 29. 10. 2001 pod č. j. 332/1-4522/2001/4
o pokračování řízení, které bylo zahájeno dne 25. 7. 2001. V této části spisu dále následuje
rozhodnutí Městského úřadu ve Varnsdorfu – stavební úřad – kterým byla na základě
výsledků provedeného řízení podle §88 odst. 1 písm. b) stavebního zákona dodatečně
povolena změna dokončené stavby: přístavba a stavební úpravy č. p. C. – provozovna se
dvěma byty na p. č. 283, 284, k. ú. C., postavené bez stavebního povolení. K odvolání žalobce
pak bylo vydáno Okresním úřadem v Děčíně rozhodnutí ze dne 17. 4. 2002,
č. j. RRR/10676/2002, které je předmětem tohoto přezkumného soudního řízení.
Výše uvedené skutečnosti však krajským soudem ani žalovaným nebyly zjištěny.
Jinak by totiž tyto orgány nemohly dospět k závěru, že ve věci bylo vedeno jen jedno řízení
a že po zrušení rozhodnutí správního orgánu I. stupně ze dne 4. 1. 2001 bylo v řízení
pokračováno opatřením ze dne 29. 10. 2001.
Tato závažná neznalost správního spisu, dokonce i ze strany žalovaného, pak nutně
vede k závěru, že soud, který v rozsudku přejal zcela závěry žalovaného uvedené
v jeho vyjádření k žalobě ze dne 21. 8. 2002, se námitkami žalobců uváděnými v žalobě
zabýval zcela nedostatečně, případně vůbec.
Bude proto především třeba se zabývat námitkami žalobce uvedenými pod bodem
III. č. 7 a 8 žaloby, v nichž právě namítá, že v dané věci byla vedena dvě řízení (což odpovídá
správnímu spisu) a dále uvádí, jaké vady řízení z toho dovozuje. Dále bude třeba zkoumat,
zda vůbec v řízení o odstranění stavby podle §88 odst. 1 písm. b) je možné dodatečně stavbu
povolit.
Podle §88 odst. 1 písm. b) zákona č. 50/1976 Sb. v platném znění stavební úřad nařídí
vlastníku stavby nebo zařízení odstranění stavby nebo zařízení postavené bez stavebního
povolení či ohlášení nebo v rozporu s nimi.
Z dikce zákona nutno dovodit, že řízení o odstranění stavby zahajuje stavební úřad
z úřední povinnosti, tedy „ex officio“. Podle druhé věty tohoto ustanovení se odstranění
stavby nenařídí, pokud stavebník prokáže, že stavba je v souladu s veřejným zájmem,
zejména s územně plánovací dokumentací, cíli a záměry územního plánování, obecnými
technickými požadavky na výstavbu, technickými požadavky na stavby a zájmy chráněnými
zvláštními předpisy a jestliže stavebník v řízení o odstranění stavby podá žádost
o její dodatečné povolení a předloží podklady a doklady vyžádané stavebním úřadem
v jím stanovené lhůtě a v rozsahu jako k žádosti o stavební povolení.
Uvedené znamená, že řízení o odstranění stavby zahájené z úřední povinnosti
by mohlo být ukončeno pouze za situace, pokud by stavebník splnil všechny výše stanovené
požadavky, přičemž podáním žádosti stavebníka o dodatečné povolení stavby je zahájeno
řízení o dodatečném povolení stavby, tedy řízení zahajované na základě žádosti účastníka.
Tímto způsobem však nebylo postupováno a krajský soud nezkoumal, zda postup správního
orgánu výše uvedený a zjištěný ze správního spisu neznamená ve vztahu k jeho rozhodnutí
vady řízení ve smyslu §76 s. ř. s.
Jak vyplývá ze shora uvedeného ustanovení §88 odst. 1 písm. b) stavebního zákona,
k tomu, aby řízení o odstranění stavby zahájené ex officio správním orgánem neskončilo
jejím odstraněním, musí stavebník mj. prokázat, že stavba je v souladu zejména s územně
plánovací dokumentací, cíli a záměry územního plánování.
K námitce žalobce uplatněné v odvolání proti rozhodnutí správního orgánu I. stupně,
tj. k tvrzení, že umístění stavby je v rozporu s územním plánem obec C. a vyhláškou
o závazných částech územního plánu sídelního útvaru obce C., schváleného dne 8. 12. 1998,
když stavba se nachází ve funkční zóně SMC – Smíšené centrální území (svazek D3
správního spisu) argumentoval žalovaný v napadeném rozhodnutí právě stanoviskem Referátu
regionálního rozvoje Okresního úřadu v Děčíně ze dne 28. 8. 2001, které údajně mělo
posoudit soulad se schváleným územním plánem sídelního útvaru C. K výše uvedeným
námitkám žalobce ve vztahu k tomuto stanovisku uplatněným v žalobě, se soud nevypořádal
vůbec a žalovaný ve svém vyjádření k žalobě (pod nímž je rovněž podepsána Ing. V. J.) ze
dne 21. 8. 2002 uvedl, že Okresní úřad Děčín, jehož referát regionálního rozvoje je zastoupen
vedoucí referátu Ing. V. J., je odvolacím orgánem pro prvoinstanční stavební úřady a
současně je orgánem územního plánování s tím, že uváděné pravomoci referátu regionálního
rozvoje jsou vymezeny Organizačním řádem Okresního úřadu v Děčíně.
Se zřetelem k výše uvedenému se ovšem naskýtá otázka, zda tento stav není v rozporu
se zásadou dvojinstančnosti řízení, případně i nepodjatosti správních orgánů. Rozhodně
nepůsobí korektně, když tentýž subjekt vydá vyjádření k tomu, zda je stavba v souladu
s územním plánem v řízení před správním orgánem I. stupně, a poté tentýž subjekt tímto
vyjádřením argumentuje k námitce žalobce k odůvodnění rozhodnutí o odvolání žalobce.
Navíc se správní orgány ani soud nevypořádaly s námitkou žalobce vztahující se k obsahu
tohoto vyjádření, zejména nebylo posouzeno, zda toto vyjádření je vůbec svým obsahem
vyjádřením, a zda zohledňuje charakteristiku funkční zóny Smíšeného centrálního území,
které je podle čl. 6 vyhlášky o závazných částech územního plánu vymezeno tak,
„že je vymezeno historickým středem obce a je zejména určeno pro polyfunkční stavby
trvalého bydlení a občanské vybavenosti, nevýrobních služeb, komerce a podnikatelských
aktivit. Přípustné je tedy prolínání navzájem se nevylučujících funkcí jako je maloobchod,
správa, školství, kultura, veřejné stravování, zdravotní a sociální služby, kolektivní
a individuelní bydlení. Mezi vhodná zařízení a plochy dále patří odpovídající dopravní skelet,
veřejná zeleň, vodní toky a plochy. Mezi nepřípustné funkce této zóny patří areály
ekonomické základny, sklady a služby výrobního charakteru.“
Jestliže uvedené vyjádření ze dne 28. 8. 2001 sděluje, „že sklářský ateliér je stavba,
se kterou při pořizování územního plánu nebylo uvažováno a není proto zahrnuta
do funkčních ploch, ani není její umístění ošetřeno příslušnými regulativy –
jde o tzv. opomenutý případ. Lze tedy mít za to, že umístění sklářského ateliéru v centrální
smíšené zóně je výjimečně přípustné, což znamená, že je realizovatelné (povolitelné)
po pečlivém posouzení povolujícím orgánem územního plánování, v tomto případě stavebním
úřadem MěÚ Varnsdorf, a shledání, že jeho umístění není v rozporu s platnými právními
předpisy. U takto povolené stavby je možné konstatovat, že její umístění není v rozporu
s platnou územně plánovací dokumentací“ – pak je otázka, zda takto formulované stanovisko
vůbec jakýkoliv názor obsahuje a zda v něm obsažené úvahy jsou či nikoliv v souladu
s charakteristikou Centrální smíšené zóny, jak je uvedeno shora.
Výše položené otázky by však bylo možno řešit teprve po posouzení, zda je přípustné
z hlediska zásady dvojinstančnosti řízení a nepodjatosti správních orgánů, aby vyjádření
rozhodné z hlediska §88 odst. 1 písm. b) stavebního zákona v řízení před správním orgánem
I. stupně vydal týž pracovník, který rozhoduje v odvolacím řízení, tedy v řízení před správním
orgánem II. stupně o odvolání účastníka.
Z výše uvedeného tedy jednoznačně plyne, že krajský soud se vůbec nezabýval
stěžejními námitkami žalobce, které vytýkaly vady správního řízení, a směřovaly k posouzení
toho, zda rozhodnutí správního orgánu vůbec může obstát z hlediska ustanovení §76 s. ř. s.
Nejvyššímu správnímu soudu tedy nezbylo, než rozsudek krajského soudu zrušit a věc
mu vrátit k dalšímu řízení, neboť kasační stížnost žalobce byla důvodná, protože rozsudek
krajského soudu je nepřezkoumatelný pro nedostatek důvodů [§103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.].
Samotnou hmotně právní podstatou věci, tedy námitkami, které se vztahují
k charakteru stavby z hledisek vyhlášky č. 137/1997 Sb. a dalšími námitkami v žalobě
a v kasační stížnosti uvedenými, se již nemohl Nejvyšší správní soud zabývat,
neboť k tomu by bylo možné přistoupit poté, co by výsledkem řízení před krajským soudem
bylo jeho přezkoumatelné rozhodnutí.
Zruší-li Nejvyšší správní soud rozhodnutí krajského soudu a vrátí-li mu věc k dalšímu
řízení, je krajský soud vázán právním názorem vysloveným Nejvyšším správním soudem
ve zrušovacím rozhodnutí (§110 odst. 3 s. ř. s.). Na krajském soudu tedy nyní bude,
aby řádně posoudil stěžovatelem napadené správní rozhodnutí žalovaného z hlediska
jeho klíčové právní argumentace, tj. z hlediska námitek vad řízení před správním orgánem,
a to se zřetelem k ustanovení §76 s. ř. s.
Pokud krajský soud dospěje k závěru, že došlo k podstatnému porušení ustanovení
řízení před správním orgánem, které mohlo mít za následek nezákonné rozhodnutí o věci
samé, případně že skutkový stav, který vzal správní orgán za základ napadeného rozhodnutí,
nemá oporu ve spisech, zruší napadené rozhodnutí podle ustanovení §76 odst. 1 písm. c)
případně b) s. ř. s.
V opačném případě, pokud by tedy krajský soud dospěl k závěru, že napadené
rozhodnutí je způsobilé meritorního přezkumu, bude se muset zabývat všemi dalšími
žalobními námitkami žalobce uvedenými v žalobě, avšak nikoliv tím způsobem,
že by pouze přejal argumentaci žalovaného obsaženou ve vyjádření k žalobě, jak tomu bylo
v této posuzované věci.
V novém rozhodnutí ve věci krajský soud rozhodne i o náhradě nákladů řízení
o kasační stížnosti (§110 odst. 2 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 7. listopadu 2005
JUDr. Marie Turková
předsedkyně senátu