ECLI:CZ:NSS:2018:4.AS.57.2018:78
sp. zn. 4 As 57/2018 - 78
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Jiřího Pally a soudců
Mgr. Aleše Roztočila a Mgr. Petry Weissové v právní věci žalobkyně: Městská nemocnice
následné péče, IČ 45245843, se sídlem K Moravině 343/6, Praha 9, zast. JUDr. Václavem
Veselým, advokátem, se sídlem Gutova 3297/4, Praha 10, proti žalovanému: Hasičský
záchranný sbor hlavního města Prahy, se sídlem Sokolská 62, Praha 2, o žalobě na ochranu
před nezákonným zásahem správního orgánu, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně
proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 19. 2. 2018, č. j. 10 A 119/2016 - 45,
takto:
I. Kasační stížnost proti výroku I. rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 19. 2. 2018,
č. j. 10 A 119/2016 - 45, se zamí t á.
II. Výroky II. a III. rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 19. 2. 2018,
č. j. 10 A 119/2016 - 45, se z r ušuj í a věc se v rací v tomto rozsahu
tomuto soudu k dalšímu řízení.
III. Žádný z účastníků n emá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti
proti výroku I. rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 19. 2. 2018,
č. j. 10 A 119/2016 - 45.
Odůvodnění:
I. Rekapitulace předcházejícího řízení
[1] Rozsudkem ze dne 19. 2. 2018, č. j. 10 A 119/2016 - 45, Městský soud v Praze zamítl
žalobu na ochranu před nezákonným zásahem v části, jíž se žalobkyně domáhala určení
nezákonnosti zásahu spočívajícího v kontrolních zjištěních uvedených v protokolu o kontrole
vydaném žalovaným dne 3. 2. 2016, č. j. HSAA-31-2/2016, jakož i v dodatku k protokolu
o kontrole vydaném žalovaným dne 21. 3. 2016, č. j. HSAA-31-5/2016, které vzešly z kontroly
žalobkyně provedené žalovaným dne 22. 1. 2016 (výrok I.). Soud žalobu odmítl v části,
jíž se žalobkyně domáhala toho, aby žalovanému zakázal pokračování v porušování jejích práv
tím, že trvá na právním stavu navozeném přípisem náměstka ředitele pro prevenci a civilní
nouzovou připravenost žalovaného Ing. Jiřího Hoška ze dne 28. 4. 2016, č. j. HSAA-31-7/2016,
a aby přikázal žalovanému obnovit stav před nezákonným zásahem tím, že zruší protokol
o kontrole vydaný žalovaným dne 3. 2. 2016, č. j. HSAA-31-2/2016, v rozsahu kontrolních
zjištění uvedených v bodech 2.3.1, 2.2.13 a), 2.2.13 b), 2.3.3 b), 2.3.3 f) a 2.3.3 g), včetně
na něj navazujícího dodatku k protokolu o kontrole vydaného žalovaným dne 21. 3. 2016,
č. j. HSAA-31-5/2016, a přípis náměstka ředitele pro prevenci a civilní nouzovou připravenost
žalovaného Ing. J. H. ze dne 28. 4. 2016, č. j. HSAA-31-7/2016, (výrok II). Konečně soud
rozhodl, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení (výrok III.).
[2] V odůvodnění rozsudku soud vysvětlil, že v druhé části žalobního návrhu, která je popsána
ve druhém výroku rozsudku, žalobkyně ve skutečnosti usilovala o zrušení protokolu v rozsahu
kontrolních zjištění v bodech, v nichž žalovaný zamítl její námitky. Žalobkyně tak dovodila
zkrácení svých práv z té části protokolu, ze které jí na základě příkazu žalovaného vyplynula
povinnost odstranit zjištěné nedostatky, tj. povinnost přijmout nápravná opatření podle §31
odst. 1 písm. h) zákona č. 133/1985 Sb., o požární ochraně. Podle rozsudku Nejvyššího
správního soudu ze dne 14. 11. 2007, č. j. 1 As 13/2006 - 90, však uložení nápravných opatření
představuje materiálně rozhodnutí. Městský soud v Praze uzavřel, že žaloba proti nezákonnému
zásahu podle §82 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“) je subsidiárním
prostředkem ochrany. Vzhledem k tomu, že žalobkyně mohla v posuzované části návrhu podat
žalobu proti rozhodnutí podle §65 s. ř. s., nemohla být v posuzované věci úspěšná.
[3] K první části žalobního návrhu, popsané v prvním výroku rozsudku, Městský soud v Praze
poukázal na rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 11. 2007, č. j. 1 As 13/2006 - 90,
ze dne 30. 11. 2016, č. j. 3 As 52/2016 - 28, a ze dne 17. 3. 2005, č. j. 2 Aps 1/2005 - 65. Soud
přitom dovodil, že závěry kontroly uvedené v kontrolním protokolu nepředstavují zásah podle
§82 s. ř. s., neboť žalobkyni přímo nezkracují v jejích právech. Samotná zjištění zanesená
v protokolu bez dalšího nezakládají povinnost odstranit deklarované nedostatky. Vzhledem
k tomu, že nezákonným zásahem nemohou být kontrolní zjištění, soud dovodil, že jím nemůže
být ani vypořádání námitek proti těmto kontrolním zjištěním. Soud odmítl, že by vypořádání
námitek bylo nicotné, neboť důvodem nicotnosti nejsou nedostatky odůvodnění.
II. Obsah kasační stížnosti a vyjádření žalovaného
[4] Proti tomuto rozsudku podala žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) včasnou kasační stížnost.
V ní poukázala na usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 8. 2005,
č. j. 2 Afs 144/2004 - 110, a rozsudek téhož soudu ze dne 17. 6. 2009, č. j. 4 Aps 2/2009 - 160,
a dovodila, že proti kontrolnímu protokolu lze brojit žalobou proti nezákonnému zásahu.
Městský soud v Praze nebyl oprávněn aplikovat ve věci závěry, které Nejvyšší správní soud
vyslovil v rozsudku ze dne 14. 11. 2007, č. j. 1 As 13/2006 - 90, a vzhledem k tomu, že tak učinil,
odepřel stěžovatelce právo na přístup k soudu podle čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv
a svobod. I kdyby však stěžovatelka musela brojit proti zkrácení svých práv prostřednictvím
žaloby proti rozhodnutí, soudu nic nebránilo, aby takto posoudil již podanou žalobu proti
nezákonnému zásahu, a to s ohledem na §41 odst. 2 zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní
řád, ve spojení s §64 s. ř. s. Stěžovatelka namítla, že Městský soud v Praze zatížil napadený
rozsudek nepřezkoumatelností. Přestože totiž uvedl, že první část žalobního návrhu posoudil
meritorně, nevypořádal se s žádným ze stěžovatelkou přednesených argumentů. Ve zbytku
stěžovatelka odkázala na žalobu, ve které specifikovala pochybení, kterých se vůči ní měl dopustit
žalovaný. Vzhledem k uvedeným skutečnostem stěžovatelka navrhla, aby Nejvyšší správní soud
zrušil rozsudek Městského soudu v Praze, určil, že zásah žalovaného byl nezákonný, zakázal
mu v zásahu pokračovat, přikázal mu obnovit stav před nezákonným zásahem a uložil
mu povinnost nahradit stěžovatelce náklady řízení.
[5] Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti odkázal na své dřívější vyjádření k žalobě
a navrhl zamítnutí kasační stížnosti.
III. Posouzení kasační stížnosti
[6] Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek v souladu s §109 odst. 3 a 4 s. ř. s.,
podle nichž byl vázán rozsahem a důvody, jež stěžovatelka uplatnila v kasační stížnosti.
Přitom neshledal vady uvedené v §109 odst. 4 s. ř. s., k nimž by musel přihlédnout z úřední
povinnosti.
[7] Nejvyšší správní soud nepřisvědčil tvrzení stěžovatelky, že v usnesení rozšířeného senátu
ze dne 31. 8. 2005, č. j. 2 Afs 144/2004 - 110, bez dalšího připustil, že kontrolní protokol
lze úspěšně napadnout žalobou proti nezákonnému zásahu podle §82 s. ř. s. Rozšířený senát
konstatoval, že žalobou proti nezákonnému zásahu se lze bránit proti zahájení a provádění
daňové kontroly, nikoliv proti kontrolním zjištěním. Totéž vyplývá i ze stěžovatelkou namítaného
rozsudku ze dne 17. 6. 2009, č. j. 4 Aps 2/2009 - 160, ve kterém Nejvyšší správní soud posuzoval
provádění kontroly zajištění bezpečnosti práce. Nejvyšší správní soud naopak v rozsudku ze dne
15. 2. 2017, č. j. 6 Afs 193/2016 - 31, shrnul, že „[s]etrvalá judikatura […] jak ve vztahu k předchozí
právní úpravě obsažené v zákoně č. 552/1991 Sb., o státní kontrole, ve znění pozdějších předpisů,
[…], tak i ve vztahu k recentní úpravě obsažené v kontrolním řádu […] dospívá k závěru, že protokol
o kontrole obsahuje toliko kontrolní zjištění, čili zjištění skutková, jimiž nemůže být nikterak zasaženo do práv
kontrolovaného subjektu, a ani „rozhodnutí“ o námitkách proti zjištění uvedenému v protokolu proto nejsou
samostatně soudně přezkoumatelná žalobami dle soudního řádu správního. ‚Zamítnutí námitek kontrolovaného
subjektu má pouze ten následek, že se nemění závěr kontrolního protokolu. Za rozhodnutí zasahující do práv
stěžovatele lze v daném případě považovat až takové rozhodnutí, jímž mu byla uložena konkrétní povinnost‘
[…]. Do práv a povinností kontrolovaného subjektu může být zasaženo vždy až v souvislosti s navazujícím
řízením, typicky ve správním řízení o správním deliktu.“ Ve smyslu citovaného rozsudku stěžovatelka
nemohla být samotnými kontrolními zjištěními zkrácena na právech ve smyslu §82 s. ř. s.
a Městskému soudu v Praze tedy nezbylo než deklaratorní část žalobního návrhu zamítnout, aniž
by se musel zabývat námitkami stěžovatelky proti kontrolnímu protokolu, jeho dodatku
či rozhodnutí o námitkách. Městský soud v Praze tak podle Nejvyššího správního soudu
ve výroku I. napadeného rozsudku nikterak nepochybil.
[8] Nejvyšší správní soud přisvědčil Městskému soudu v Praze, že žalovaný stěžovatelce
v protokolu o kontrole a v dodatku protokolu o kontrole implicitně uložil povinnost přijmout
nápravná opatření ke zjištěným nedostatkům ve smyslu §31 odst. 1 písm. h) zákona o požární
ochraně a že tak v tomto rozsahu vydal rozhodnutí v materiálním smyslu, které lze ve správním
soudnictví přezkoumat žalobou podle §65 s. ř. s. Nejvyšší správní soud již totiž například
v rozsudku ze dne 15. 2. 2017, č. j. 6 Afs 193/2016 - 31, konstatoval, že „[…] recentní rozhodovací
praxe vychází z toho, že ‚nelze přistupovat stejným způsobem k případu, kdy je v kontrolním protokolu ukládána
kontrolovanému subjektu nějaká povinnost, jako k případu, kdy protokol obsahuje toliko skutková zjištění
plynoucí z provedené kontroly‘ (rozsudek ze dne 27. 10. 2011, č. j. 2 As 90/2011 - 42), což [Nejvyšší
správní soud] potvrdil i v rozsudku ze dne 29. 5. 2014, č. j. 5 As 152/2012 - 43, v němž vyslovil, že soudní
přezkum rozhodnutí o námitkách dle §18 zákona o státní kontrole Nejvyšší správní soud připouští v případech,
‚kdy bylo kontrolním protokolem kontrolované osobě přímo uloženo i konkrétní opatření (k nápravě),
resp. byla v rámci protokolu přímo uložena kontrolované osobě povinnost, přičemž oprávnění k uložení takové
povinnosti vyplývalo v souvislosti s prováděním kontroly pro kontrolní orgán ze zvláštního právního předpisu‘.“
V této souvislosti již také Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 14. 11. 2007,
č. j. 1 As 13/2006 - 90, uvedl, že „[u]loží-li inspektor Úřadu pro ochranu osobních údajů v rámci kontroly
nad dodržováním povinností stanovených zákonem při zpracování osobních údajů [§29 odst. 1 písm. a) zákona
č. 101/2000 Sb., o ochraně osobních údajů a o změně některých zákonů] opatření k nápravě (§40 téhož
zákona), jde o správní rozhodnutí podřízené soudnímu přezkumu.“ Z citovaných rozsudků tedy vyplývá,
že stěžovatelka proti uloženým nápravným opatřením nemohla úspěšně brojit žalobou proti
nezákonnému zásahu, neboť ve smyslu §85 s. ř. s. mohla konstitutivní část žalobního návrhu
uplatňovat prostřednictvím žaloby proti rozhodnutí podle §65 s. ř. s.
[9] Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu však v rozsudku ze dne 21. 11. 2017,
č. j. 7 As 155/2015 - 160, dovodil, že „[s]oud může zjistit (i po případném upřesnění a ujištění
se, že je správně chápe), že tvrzení žalobce popisují jednání nebo jiný objektivně existující jev, který z povahy věci
nezákonným zásahem být nemůže. […] Nebo jednoduše žalobce označí za zásah mylně něco, co má všechny
parametry správního rozhodnutí, osvědčení nebo opatření obecné povahy. V takovém případě soud stanoveným
procesním postupem žalobce upozorní na nutnost úpravy žaloby a po odstranění zjištěného nedostatku žalobu
projedná (jsou-li splněny další podmínky řízení, zejména včasnost jejího podání).“ Vzhledem k citovanému
závěru rozšířeného senátu Městský soud v Praze nebyl oprávněn odmítnout bez dalšího
konstitutivní část žalobního návrhu, avšak byl povinen nejprve stěžovatelce poskytnout lhůtu
k úpravě žaloby podle §37 odst. 5 s. ř. s., ledaže by v posuzované věci nebyly splněny podmínky
ani řízení o žalobě proti rozhodnutí podle §65 s. ř. s., což by však soud musel v rozhodnutí
náležitě odůvodnit. Nejvyšší správní soud ze spisové dokumentace podle §109 odst. 4 s. ř. s.
z vlastní úřední povinnosti zjistil, že Městský soud v Praze popsaným způsobem nepostupoval,
a založil tak vadu řízení, která mohla mít za následek nezákonnost výroku II. rozsudku ve smyslu
§103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. V důsledku uvedeného závěru nadále neobstojí ani výrok III.
napadeného rozsudku o náhradě nákladů řízení, neboť Městský soud v Praze nebyl oprávněn
konstitutivní část žalobního návrhu bez dalšího odmítnout. Vzhledem ke zjištěné vadě žalobního
řízení se již Nejvyšší správní soud nezabýval zbylými námitkami stěžovatelky.
IV. Závěr
[10] Nejvyšší správní soud tak dovodil, že námitky stěžovatelky proti výroku I. rozsudku
Městského soudu v Praze, nejsou důvodné a v souladu s §110 odst. 1 větou druhou s. ř. s. proto
kasační stížnost v tomto rozsahu zamítl. Ve zbylém rozsahu však shledal kasační
stížnost důvodnou a v souladu s větou první před středníkem §110 odst. 1 s. ř. s. proto zrušil
výrok II. a III. rozsudku Městského soudu v Praze a věc mu v tomto rozsahu vrátil k dalšímu
řízení. Městský soud v Praze bude podle §110 odst. 4 s. ř. s. v dalším řízení vázán právním
názorem Nejvyššího správního soudu vysloveným v tomto rozsudku. V novém rozhodnutí
ve věci Městský soud v Praze rozhodne i o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti proti
výroku II. a III. napadeného rozsudku (§110 odst. 3 věta první s. ř. s.).
[11] O náhradě nákladů řízení proti výroku I. napadeného rozsudku Nejvyšší správní
soud rozhodl podle §60 odst. 1 věty první s. ř. s. ve spojení s §120 s. ř. s., podle kterého
nestanoví-li tento zákon jinak, má účastník, který měl ve věci plný úspěch, právo na náhradu
nákladů řízení, které důvodně vynaložil. Vzhledem k tomu, že stěžovatelka byla v řízení o kasační
stížnosti proti výroku I. procesně neúspěšná, právo na náhradu nákladů řízení jí nenáleží.
Procesně úspěšnému žalovanému žádné náklady nad rozsah vyplývající z jeho úřední činnosti,
nevznikly. Nejvyšší správní soud proto rozhodl tak, že nepřiznal náhradu nákladů řízení o kasační
stížnosti proti výroku I. napadeného rozsudku žádnému z účastníků.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 6. dubna 2018
JUDr. Jiří Palla
předseda senátu