ECLI:CZ:NSS:2011:2.AS.90.2011:42
sp. zn. 2 As 90/2011 - 42
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Vojtěcha Šimíčka
a soudců Mgr. Radovana Havelce a JUDr. Miluše Doškové v právní věci žalobkyně: G. Ch.,
právně zastoupené JUDr. Martinem Řezáčem, advokátem se sídlem Praha 7, Nad Štolou
18/1302, proti žalovanému: Obecní úřad Dolní Třebotín, se sídlem Dolní Třebotín 6, v řízení
o kasační stížnosti žalobkyně proti usnesení Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne 31.
5. 2011, č. j. 10 A 35/2011 – 17,
takto:
Usnesení Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne 31. 5. 2011,
č. j. 10 A 35/2011 - 17, se zrušuje a věc se vrací krajskému soudu k dalšímu
řízení.
Odůvodnění:
Žalobou podanou u Krajského soudu v Českých Budějovicích napadla žalobkyně
rozhodnutí starosty obce Dolní Třebotín ze dne 7. 3. 2011, č. j. OUDT 56-1/2011 Šk., kterým
byly, ve smyslu ustanovení §18 odst. 1 zákona č. 552/1991 Sb., o státní kontrole, ve znění
pozdějších předpisů (dále jen „zákon o státní kontrole“), jako neodůvodněné zamítnuty námitky
žalobkyně proti obsahu protokolu ze státního dozoru na pozemních komunikacích,
provedeného Obecním úřadem Dolní Třebotín na správním území této obce, ze dne 26. 1. 2011,
č. j. OUDT 56/2011 Šk. (dále jen „protokol“) a tento protokol jím byl potvrzen jako celek.
Krajský soud v Českých Budějovicích žalobu usnesením odmítl.
Žalovaný, jakožto silniční správní úřad ve věcech místních komunikací a veřejně
přístupných účelových komunikací, příslušný dle §40 odst. 5 písm. c) zákona č. 13/1997 Sb.,
o pozemních komunikacích, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o pozemních
komunikacích“), provedl dne 26. 1. 2011, na základě §41 odst. 1 citovaného zákona, na pozemku
žalobkyně p. č. 50/10, v k. ú. Záluží nad Vltavou, státní dozor, z něhož dovodil,
že na předmětném pozemku leží těleso pozemní komunikace, konkrétně veřejně přístupná
účelová komunikace. Dle kontrolního protokolu žalovaný dále zjistil, že na této účelové
komunikaci, konkrétně na hraně pozemku s účelovou komunikací na pozemku p. č. 58/6 v k. ú.
Záluží nad Vltavou, je vybudován zátaras z dřevěné kulatiny a navážka zeminy; na druhém konci
této komunikace, v sousedství s pozemkem p. č. 50/25 v k. ú. Záluží nad Vltavou, je pak
postaven drátěný plot, před nímž je z vnitřní strany navezena zemina. Tím je, dle závěru
žalovaného, zamezen veřejný přístup na veřejně přístupnou účelovou komunikaci, přičemž tyto
překážky nebyly povoleny žádným správním orgánem. Rovněž existenci stavby pozemní
komunikace na předmětném pozemku nelze nijak zpochybnit, neboť je zde na první pohled
viditelná její zpevněná vozovka, a rovněž proto, že před umístěním pevné překážky sloužila tato
komunikace jako dopravní cesta, určená k užití silničními a jinými vozidly a chodci.
Protokol o výsledku státního dozoru byl vyhotoven téhož dne a žalobkyni byl doručen
dne 31. 1. 2011. V protokolu bylo žalobkyni, na základě provedených zjištění, nařízeno opatření
k nápravě, a to s odkazem na §41 odst. 2 zákona o pozemních komunikacích. Konkrétně jí byla
uložena povinnost na vlastní náklady překážky zcela odstranit, se současným uvedením
dotčených prostranství do původního stavu, to vše ve lhůtě maximálně 7 dnů.
Proti protokolu podala žalobkyně námitky, ve kterých zejména namítala, že předmětný
pozemek není komunikací, a již vůbec ne veřejně přístupnou účelovou komunikací. Dále uvedla,
že předmětný pozemek není jejími opatřeními znepřístupněn; žalobkyně pouze v terénu vyznačila
jeho hranice. O uvedených námitkách rozhodl starosta obce tak, že je rozhodnutím ze dne
7. 3. 2011, č. j. OUDT 56-1/2001 Šk., jako neodůvodněné zamítl a potvrdil protokol v celém
rozsahu.
Jak již bylo uvedeno, Krajský soud v Českých Budějovicích žalobu proti rozhodnutí
o námitkách věcně nepřezkoumával a pro nepřípustnost ji usnesením ze dne 31. 5. 2011,
č. j. 10 A 35/2011 – 17, odmítl. Své rozhodnutí odůvodnil tím, že protokol o kontrole není
přímým podkladem pro vyvození odpovědnosti a stanovení povinnosti ve vztahu k jeho
adresátovi, a z toho důvodu se žádným způsobem nedotýká práv a povinností žalobkyně. Dle
názoru soudu rozhodnutí vydané na základě ustanovení §18 odst. 1 zákona o státní kontrole není
úkonem správního orgánu zakládajícím, měnícím nebo rušícím práva žalobkyně. I když v něm
žalovaný uložil žalobkyni povinnost odstranit pevné překážky, pro žalobkyni z tohoto protokolu
ještě neplynou žádné povinnosti zasahující do jejích práv. Protokol ze státního dozoru nelze
vykonat, nemůže samostatně nabýt právní moci a nemůže jím tak být zasaženo do práv
žalobkyně. Protokol ani rozhodnutí žalovaného o námitkách nejsou konečné, jsou pouze
podkladem pro další řízení a pro vydání rozhodnutí pro případ, že žalovaný dospěje k závěru,
že tu je dán důvod k odstranění překážek z pozemní komunikace. Až toto rozhodnutí správního
orgánu by bylo způsobilé zasáhnout do práv žalobkyně. Krajský soud tedy uzavřel, že žalobou
nebylo napadeno správní rozhodnutí, tedy, že protokol ze státního dozoru nespadá pod definici
rozhodnutí správního orgánu vyplývající z §65 odst. 1 soudního řádu správního (dále jen
„s. ř. s.“), a jde tak o úkon, který je ze soudního přezkumu vyloučen ve smyslu §70 písm. a)
s. ř. s. Z tohoto důvodu proto postupem dle §46 odst. 1 písm. d) s. ř. s., ve spojení s §60
písm. e) s. ř. s., a §70 písm. a) s. ř. s., žalobu pro nepřípustnost odmítl.
Usnesení krajského soudu napadla žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) kasační stížností,
v níž explicitně neodkázala na konkrétní zákonný důvod. Z obsahu kasační stížnosti je nicméně
zřejmé, že je tvrzen kasační důvod dle §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s., který jako jediný dopadá
na případy přezkumu usnesení o odmítnutí žaloby. Právní subsumpce kasačních důvodů
pod konkrétní písmena §103 odst. 1 s. ř. s. je přitom záležitostí právního hodnocení věci
Nejvyšším správním soudem a nejde proto o nedostatek návrhu, který by bránil jeho věcnému
projednání (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 1. 2004,
č. j. 2 Afs 7/2003 - 50, publikovaný pod č. 161/2004 Sb. NSS; všechna rozhodnutí zdejšího
soudu jsou dostupná z www.nssoud.cz).
Dle názoru stěžovatelky spočívá rozhodnutí krajského soudu v nesprávném posouzení
otázky charakteru žalobou napadeného rozhodnutí správního orgánu. Stěžovatelka uvádí,
že závěr protokolu ze státního dozoru a jeho potvrzení správním rozhodnutím, které napadla
žalobou, jsou přímým podkladem pro další postup správního orgánu, a tím i pro ukládání
povinností (odstranit překážky) a sankcí (v případě jejich neodstranění). Stěžovatelka dále
konstatuje, že správní orgán svými závěry v protokolu i v rozhodnutí o námitkách považuje
předmětný pozemek za veřejně přístupnou účelovou komunikaci, čímž jí již závazně určuje práva
a povinnosti. Z těchto důvodů tedy napadené rozhodnutí považuje za rozhodnutí způsobilé být
předmětem soudního přezkumu. Navíc by se soudním přezkumem daného rozhodnutí mohlo
preventivně předejít vydávání dalších rozhodnutí a podávání žalob proti nim, dospěl-li by soud
při tomto přezkumu k závěru, že u předmětného pozemku se vůbec nejedná o pozemní
komunikaci.
Žalovaný ve svém vyjádření k věci sdělil, že se zcela ztotožňuje s napadeným usnesením
krajského soudu. Dle jeho názoru se nejedná o konečné rozhodnutí, nýbrž pouze o rozhodnutí,
na které bude navazovat další řízení, zakončené pravděpodobně správním rozhodnutím.
Nesouhlasí s názorem stěžovatelky, že protokol ze státního dozoru, který určil předmětný
pozemek za veřejně přístupnou účelovou komunikaci, je možno považovat za deklaratorní
rozhodnutí, ve smyslu §142 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů.
Nesouhlasí rovněž s námitkou stěžovatelky ohledně preventivních účinků podané žaloby;
žalobou napadené rozhodnutí není rozhodnutím, jímž by se zakládala, měnila, rušila či závazně
určovala práva nebo povinnosti stěžovatelky, a nejedná se tak o rozhodnutí, proti kterému
je stěžovatelka legitimována brojit žalobou.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadené usnesení v rozsahu podané kasační stížnosti
(§109 odst. 2, věta před středníkem s. ř. s.) a z důvodů v ní uvedených (§109 odst. 3, věta před
středníkem s. ř. s.). Ve věci přitom rozhodl bez nařízení jednání za podmínek vyplývajících
z ustanovení §109 odst. 1, věty první s. ř. s.
Kasační stížnost je důvodná.
Nejprve je nutno poznamenat, že napadá-li kasační stížnost usnesení krajského soudu
o odmítnutí žaloby, přichází v úvahu, z povahy věci, pouze kasační důvod dle §103 odst. 1
písm. e) s. ř. s., spočívající v tvrzené nezákonnosti rozhodnutí o odmítnutí návrhu. Nejvyšší
správní soud tak může posoudit pouze správnost těch závěrů krajského soudu, které jej vedly
k odmítnutí žaloby.
Jak bylo již výše konstatováno, důvodem, pro který krajský soud žalobu stěžovatelky
odmítl, byl názor, že napadené rozhodnutí o námitkách, které potvrdilo správnost protokolu
ze státního dozoru, jakož i protokol ze státního dozoru samotný, nejsou rozhodnutími
způsobilými být předmětem soudního přezkumu, neboť z nich pro stěžovatelku nevyplývají
žádné povinnosti (nezasahují tedy přímo do jejích práv).
Stěžovatelka přitom od počátku rozporuje skutkový základ věci, který se týká určení jejího
pozemku jako veřejně přístupné účelové komunikace, a popírá též, že by z její strany došlo
k zásahům, které jsou v obsahu kontrolního protokolu uvedeny. Zatímco tuto argumentaci
stěžovatelka uplatňuje již od podání námitek po kasační stížnost, v žalobě ani v kasační stížnosti
již (na rozdíl od námitek) výslovně nebrojí proti té části kontrolního protokolu, kterým jí byla
uložena povinnost – opatření k nápravě dle §41 odst. 2 věty druhé zákona o pozemních
komunikacích. Veškerá argumentace stěžovatelky v řízení před správními soudy je tak vystavěna
na premise, že kontrolním protokolem, ve spojení s rozhodnutím o námitkách, je najisto
postaven určitý skutkový stav (se kterým ovšem nesouhlasí); z něj pak bude vycházeno
v navazujících správních řízeních o uložení povinností či sankcí.
Pokud jde tedy o tu část kontrolního protokolu (aprobovaného rozhodnutím
o námitkách), kterým jsou konstatována skutková zjištění učiněná na základě výkonu státní
kontroly, zde Nejvyšší správní soud souhlasí s názorem krajského soudu, že tyto akty samy
o sobě skutečné nevyvolávají změnu v právním postavení stěžovatelky a nemohou tak podléhat
soudnímu přezkumu, neboť nejde o správní rozhodnutí, ve smyslu legislativní zkratky §65
odst. 1 s. ř. s. Tento závěr je ostatně zcela v souladu s konstantní judikaturou Nejvyššího
správního soudu (srov. například rozsudky ze dne 12. 4. 2004, č. j. 5 A 55/2001 - 68, publikovaný
pod č. 567/2005 Sb. NSS, nebo ze dne 14. 11. 2007, č. j. 1 As 13/2006 - 45 ) i Ústavního soudu
(např. nález ze dne 9. 6. 1999, sp. zn. II. ÚS 318/98, dostupný z http://nalus.usoud.cz).
Na straně druhé však nelze přehlédnout, že kontrolním protokolem bylo stěžovatelce
uloženo i opatření k nápravě s odkazem na §41 odst. 2 zákona o pozemních komunikacích,
konkrétně povinnost zcela a na vlastní náklady odstranit překážky, se současným uvedením
dotčených prostranství do původního stavu, to vše ve lhůtě maximálně 7 dnů. Jakkoli
stěžovatelka přímo a explicitně uložení této povinnosti nenapadá, nelze ji při posouzení
charakteru napadených správních aktů pustit zcela ze zřetele, neboť jde o výsledek zjištění
skutkového stavu věci. Tento věcný základ je přitom stěžovatelkou jako celek odmítán; logickým
výkladem za použití argumentu a maiori ad minus by tak bylo odepřením spravedlnosti, pokud
by se soud ani touto částí kontrolního protokolu (ve spojení s rozhodnutím o námitkách)
per se nezabýval, s argumentací, že z předcházejícího řízení stěžovatelce nevyvstaly žádné
povinnosti.
Zde pak již nelze souhlasit se shora konstatovanými závěry krajského soudu, neboť nelze
přistupovat stejným způsobem k případu, kdy je v kontrolním protokolu ukládána
kontrolovanému subjektu nějaká povinnost, jako k případu, kdy protokol obsahuje toliko
skutková zjištění plynoucí z provedené kontroly. Jak již bylo výše uvedeno, stěžovatelce bylo
žalovaným v protokolu uloženo opatření k nápravě, a to na základě §41 odst. 2 věty druhé
zákona o pozemních komunikacích, který stanoví, že „[z]jistí-li pověřená osoba při výkonu státního
dozoru porušení povinností stanovených tímto zákonem, podle potřeby a povahy zjištěných nedostatků písemně
uloží způsob a lhůtu odstranění těchto nedostatků a jejich příčin.“ Nejvyšší správní soud se přitom
již dříve (vycházeje z prakticky identické úpravy zakotvené v zákoně č. 101/2000 Sb.,
o ochraně osobních údajů, ve znění pozdějších předpisů) v rozsudku ze dne 14. 11. 2007,
č. j. 1 As 13/2006 - 45, vyslovil ve prospěch soudního přezkumu takových aktů. Uvedl, že zní-li
ustanovení zákona tak, že pověřená osoba písemně „uloží způsob a lhůtu“ k odstranění
nedostatků, „nelze dospět k jinému závěru, než, že jde o ukládání právní povinnosti cestou individuálního
správního aktu - rozhodnutí. Na tomto závěru nemůže nic změnit ani skutečnost, že zákon zde explicitně
o vydávání správního rozhodnutí nehovoří; podstatná je vždy materiální povaha správního aktu, nikoli jeho
označení.“
Nadto se zdejší soud zabýval také zkoumáním povahy rozhodnutí dle §41 odst. 2 věty
druhé zákona o pozemních komunikacích z hlediska jeho temporálních účinků, neboť jednalo-li
by se o rozhodnutí předběžné povahy, byl by jeho soudní přezkum vyloučen, byť z jiných
důvodů, než uvedl krajský soud [§46 odst. 1 písm. d) s. ř. s., ve spojení s §68 písm. e) s. ř. s.
a §70 písm. b) s. ř. s.]. Z daného ustanovení nicméně jeho předběžnou povahu dovodit nelze,
neboť zákon sám nestanoví žádnou lhůtu pro trvání účinků rozhodnutí, ani jiný okamžik (právní
důvod, skutečnost), kdy by zamýšlené účinky rozhodnutí měly končit. Zákon též nutně
nepředpokládá vedení dalšího, navazujícího řízení, kde by o uložené povinnosti snad mělo být
rozhodnuto (ve vztahu k původnímu adresátovi) s konečnou platností. Nejsou tak vůbec splněny
definiční znaky rozhodnutí předběžné povahy, jak byly podány v rozsudku rozšířeného
senátu zdejšího soudu ze dne 27. 10. 2009, č. j. 2 Afs 186/2006 - 54, publikovaném pod
č. 1982/2010 Sb. NSS.
Ze skutečností výše uvedených je tak zřejmé, že krajský soud nemohl odmítnout
meritorní projednání žaloby proti rozhodnutí o námitkách s argumentem o jeho
nepodřaditelnosti pod definici (soudně přezkoumatelného) správního rozhodnutí, ve smyslu
ustanovení §65 odst. 1 s. ř. s. Nejvyšší správní soud si je pochopitelně vědom skutečnosti,
že stěžovatelka výslovně proti té části rozhodnutí o námitkách, kterým ji byla uložena povinnost,
nebrojila, přičemž právě (a pouze) tato část rozhodnutí jej činí soudně přezkoumatelným. Tato
skutečnost však nemůže změnit charakter napadeného rozhodnutí jako takového a odsunout
je z kognice soudního přezkumu. Případnou absenci relevantní argumentace ve vztahu k této
jediné přezkoumatelné (avšak od ostatních částí z povahy věci neoddělitelné) části napadených
aktů se musí promítnout jedině v rovině meritorního přezkumu, tedy v (ne)úspěšnosti žaloby.
Konečně pokud jde o argumentaci stěžovatelky založenou na „preventivních účincích“
soudního rozhodnutí ve vztahu k následným správním řízením, opírajícím se skutkově o výsledky
provedené kontroly, zde je nutno poukázat na ustanovení §104 odst. 4 s. ř. s. , dle kterého
je kasační stížnost nepřípustná, opírá-li se jen o jiné důvody, než které jsou uvedeny v §103, nebo
o důvody, které stěžovatel neuplatnil v řízení před soudem, jehož rozhodnutí má být
přezkoumáno, ač tak učinit mohl. Jelikož takto formulovanou námitku uplatnila stěžovatelka
poprvé až v kasační stížnosti, nemohl k ní zdejší soud přihlížet (srov. například rozsudky
Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 1. 2005, č. j. 7 Azs 329/2004 - 48, nebo ze dne
28. 7. 2005, č. j. 2 Azs 134/2005 – 43, publikovaný pod č. 685/2005 Sb. NSS).
Pokud tedy krajský soud odmítl žalobu jako celek meritorně projednat, jeho rozhodnutí
z hlediska zákona neobstojí a je tak založen kasační důvod dle §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s.
Nejvyšší správní soud tak ze shora uvedených důvodů dospěl k závěru, že kasační stížnost
je důvodná, a proto ve smyslu §110 odst. 1 věty první před středníkem s. ř. s. zrušil napadené
usnesení krajského soudu a věc mu vrátil k dalšímu řízení. V něm bude krajský soud, v souladu
s §110 odst. 3 s. ř. s., vázán právním názorem vysloveným v tomto rozsudku.
O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne krajský soud v novém rozhodnutí
(§110 odst. 2 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 27. října 2011
JUDr. Vojtěch Šimíček
předseda senátu