ECLI:CZ:NSS:2017:4.AZS.197.2016:94
sp. zn. 4 Azs 197/2016 - 94
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Mgr. Aleše Roztočila
a soudců Mgr. Petra Šuránka a JUDr. Jiřího Pally v právní věci žalobkyň: a) H. N., a b) H. O.,
zast. Mgr. Gabrielou Kopuletou, advokátkou, se sídlem Uhelný trh 414/9, Praha 1, proti
žalovanému: Ministerstvo vnitra, se sídlem Nad Štolou 3, Praha 7, v řízení o kasační stížnosti
žalobkyň proti rozsudku Krajského soudu v Ostravě ze dne 3. 8. 2016, č. j. 62 Az 2/2016 - 77,
takto:
I. Výroky I., II. a III. rozsudku Krajského soudu v Ostravě ze dne 3. 8. 2016,
č. j. 62 Az 2/2016 - 77, se zrušují .
II. Rozhodnutí žalovaného ze dne 3. 2. 2016, č. j. OAM-760/ZA-ZA04-P16-2015, a ze dne
3. 2. 2016, č. j. OAM-762/ZA-ZA04-P16-2015, se zrušují a věci se vrací
žalovanému k dalšímu řízení.
III. Kasační stížnost proti výrokům IV. a V. rozsudku Krajského soudu v Ostravě ze dne
3. 8. 2016, č. j. 62 Az 2/2016 – 77, se zamítá .
IV. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení o žalobách a řízení
o kasační stížnosti.
V. Ustanovené zástupkyni žalobkyň, advokátce Mgr. Gabriele Kopuleté, se p ř i z n á v á
odměna a náhrada hotových výdajů za zastupování v řízení o kasační stížnosti ve výši
10.520 Kč, která jí bude vyplacena z účtu Nejvyššího správního soudu do 60 dnů
od právní moci tohoto rozsudku. Náklady právního zastoupení žalobkyň nese stát.
Odůvodnění:
[1] Žalovaný rozhodnutím ze dne 3. 2. 2016, č. j. OAM-760/ZA-ZA04-P16-2015, neudělil
žalobkyni a) mezinárodní ochranu podle §12, §13, §14, §14a a §14b zákona č. 325/1999 Sb.,
o azylu, ve znění zákona č. 318/2015 Sb. (dále jen „zákon o azylu“). Stejně žalovaný rozhodl
i o žádosti žalobkyně b) rozhodnutím ze dne 3. 2. 2016, č. j. OAM-762/ZA-ZA04-P16-2015.
[2] Proti těmto rozhodnutím podaly žalobkyně žaloby, které byly v závěru řízení spojeny
ke společnému projednání. V žalobách napadly v zásadě shodně pojatá rozhodnutí žalovaného
identickými argumenty. Žalovanému vyčetly, že jim měl udělit azyl podle §12 písm. b) zákona
o azylu nebo doplňkovou ochranu podle §14a téhož zákona. Žalobkyně měly
obavu z pronásledování z důvodu pohlaví v souvislosti s tím, že žily ve městě Melitopol,
v němž pobývají a přes které se přepravují na frontu ukrajinské vojenské jednotky, přičemž tito
vojáci (mnohdy v neoznačených uniformách) ve městě páchají v opilosti násilnosti a již několikrát
znásilnili ženy, přičemž policie zůstává vůči vojákům nečinná a neposkytuje obětem ochranu.
Současně měly za to, že taková bezprostřední hrozba nelidského a ponižujícího zacházení byla
v jejich případě reálná a i v případě, že by v dané souvislosti nebylo možné hovořit
o pronásledování, bylo namístě jim poskytnout doplňkovou ochranu. Vyslovily též obavu
z rozšíření konfliktu až do jejich města. Žalobkyně také v jejich případě popíraly možnost
aplikace institutu vnitřního přesídlení s tím, že jejich zranitelnost z důvodu pohlaví a hrozícího
sexuálního násilí se vztahuje na celou Ukrajinu, neboť vnitřně přesídlené ženy čelí zvýšenému
riziku sexuálního násilí a obchodování s lidmi. Nakonec bylo žalovanému vytýkáno,
že se bezdůvodně odchýlil od obdobného rozhodnutí, jímž byla v minulosti příbuzným
žalobkyně udělena doplňková ochrana.
[3] Krajský soud v Ostravě rozsudkem ze dne 3. 8. 2016, č. j. 62 Az 2/2016 - 77,
(dále jen „napadený rozsudek“) obě žaloby zamítl. Byť se žalovaný výslovně otázkou
pronásledování žalobkyň z důvodu pohlaví nezabýval, tuto otázku podle krajského soudu
vyargumentoval komplexně při posuzování splnění podmínek §12 písm. b) zákona o azylu, navíc
žalobkyně své žádosti na skutečnosti jejich pronásledování z důvodu pohlaví nepostavily.
V případě žalobkyň navíc nejde o pronásledování ze strany státní autority nebo osob takovou
autoritu zosobňujících a o pronásledování dokonce nejde ani tam, kde možnosti státních orgánů
nejsou dostatečné a jejich opatření nemají trvalý nebo stoprocentní efekt. Krajský soud uvedl,
že nezpochybňuje složitou společenskou a bezpečnostní situaci v Záporižské oblasti, nicméně
důvody uváděné žalobkyněmi podle něj nelze podřadit pod §12 zákona o azylu. Soud neshledal
v případě žalobkyň ani vážnou újmu podle §14a odst. 2 zákona o azylu, neboť konflikt se dotýká
pouze východní Ukrajiny a žalobkyně mohou spatřovaným rizikům předejít přesídlením v rámci
Ukrajiny, což podporuje i ukrajinským parlamentem nově přijatá právní úprava k zajištění práv
a svobod „přesídlenců“. Z popisovaných případů znásilnění v novinovém článku na stránkách
iDnes.cz pak nelze dojít k závěru, že všechny ženy na Ukrajině jsou „pronásledovány“.
Odkaz na rozhodování žalovaného o žádosti příbuzných žalobkyň nakonec krajský soud odmítl
s tím, že každý případ má svá specifika a každá žádost se hodnotí individuálně a že žalobkyně
mají k dispozici možnost vnitřního přesídlení.
[4] Proti napadenému rozsudku podaly žalobkyně (dále jen „stěžovatelky“) včasnou kasační
stížnost, kterou se domáhaly, aby Nejvyšší správní soud napadený rozsudek spolu s rozhodnutím
žalovaného zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení. V kasační stížnosti namítly
(po doplnění kasačních bodů soudem ustanovenou zástupkyní), že krajský soud nemohl hodnotit
jako komplexní posouzení otázky ohrožení žalobkyň vojáky z důvodu pohlaví situaci, kdy správní
orgán dokonce vynechal termíny „pohlaví“ a „příslušnosti k určité sociální skupině“ i při vlastní
citaci §12 písm. b) zákona o azylu a nahradil je slovy „a podobně“, a z následné analýzy
tak vyřadil právě dva klíčové důvody pronásledování, které v případě žalobkyň přicházely
v úvahu. Dále stěžovatelky vytýkaly napadenému rozsudku nedostatek odůvodnění závěru,
proč by vojáci ukrajinské armády měli být považováni za soukromé osoby, a nikoliv za státní
orgány, a také nedostatečné vypořádání se s tvrzenými obavami stěžovatelek z beztrestného
násilného jednání ze strany vojáků. Měl-li snad soud za to, že stěžovatelky svou obavu z násilí
na ženách nerozvedly podrobněji, měl označit skutkový stav za nedostatečně zjištěný a věc vrátit
žalovanému k dalšímu posouzení této otázky. Byť stěžovatelky svou obavu neoznačily přímo
termínem strach z pronásledování z důvodu pohlaví, materiály Úřadu Vysokého komisaře OSN
pro uprchlíky (dále jen „UNHCR“) zmiňované v žalobě do této kategorie typicky zařazují právě
případy sexuálního násilí a stěžovatelky v pohovoru sdělily právě obavu z něj.
[5] Druhá oblast námitek napadá nedostatečnou analýzu reálné využitelnosti vnitřního
přesídlení v rozhodnutí žalovaného i v napadeném rozsudku. Už jen v důsledku toho, že soud
i žalovaný navrhují aplikaci tohoto institutu, jsou napadený rozsudek a rozhodnutí žalovaného
vnitřně rozporné, obsahují-li současně závěr, že riziko vážné újmy stěžovatelek v Záporižské
oblasti není dáno. Správní orgán i krajský soud se navíc měly v situaci, kdy stěžovatelky v řízení
dávaly najevo, že pro sebe nepovažují vnitřní přesídlení za možné, zabývat v souladu s kritérii
doporučení UNHCR tím, zda je v případě stěžovatelek vnitřní přesídlení možné a rozumné,
a to zejména otázkami, zda je jiná oblast Ukrajiny přijatelná z praktického, bezpečnostního
a právního hlediska, zda původcem pronásledování je stát či nestátní orgán a zda stěžovatelky
mohou na jiném místě vést relativně normální život bez nutnosti překonávat nepřiměřené obtíže.
Stěžovatelky uváděly, že v každé oblasti jsou vojenské posádky a že v každé oblasti jsou
problémy. Není správný závěr, že stěžovatelky neuvedly žádný důvod stran jejich zranitelnosti,
neboť shodně uvedly, že se ocitly v situaci, kdy jako dvě osamocené ženy žily v místě osídleném
jednotkami ukrajinské armády, od jejichž příslušníků jim uprostřed probíhajícího ozbrojeného
konfliktu kdykoliv hrozilo beztrestné znásilnění. Přitom v žalobě zmiňovaná zpráva UNHCR
o stavu lidských práv na Ukrajině v období od 1. prosince 2014 do 15. února 2015 poukázala
na negativní důsledek vnitřního přesídlení spočívající v tom, že vnitřně přesídlené ženy
bez zázemí čelí dalšímu zvýšenému riziku sexuálního násilí a riziku, že se stanou obětí obchodu
s lidmi. Krajský soud ani žalovaný navíc nevzali v potaz, že vnitřně přesídlené osoby v západní
části země čelí takové diskriminaci, že ve skutečnosti nemohou účinně požívat žádného
oficiálního programu asistence. UNHCR uvádí, že osoby z východní Ukrajiny v důsledku
společenské diskriminace na západě země nejsou schopné reálně získat přístřeší či zdroj obživy,
neboť tamní občané je vnímají jednak jako viníky války na Ukrajině a jednak jako nechtěnou
konkurenci na pracovním trhu v situaci, kdy dramaticky rostou ceny bydlení, energií a potravin.
Oficiální programy asistence jsou navíc jen dočasné a navázané na podmínky, které stěžovatelky
nemohou splnit, konkrétně může dojít k úplnému odebrání finanční asistence, pokud vnitřně
přesídlená osoba nesežene do dvou měsíců zaměstnání, asistence je omezena na 6 měsíců a svou
výší nemůže pokrýt ani základní potřeby (ubytování, jídlo, ošacení, přístup k lékařské péči a další
náklady). Podle UNHCR tak nejsou dána kritéria rozumnosti vnitřního přesídlení a stěžovatelky
mají za to, že jejich navrácení by se dostalo do rozporu s čl. 3 Úmluvy o ochraně lidských práv
a svobod, čl. 3 Úmluvy proti mučení a čl. 33 Úmluvy o právním postavení uprchlíků.
[6] Kasační stížnost dále napadá nesrozumitelnost argumentace krajského soudu zdůrazňující
k poukazu stěžovatelek na udělení mezinárodní ochrany jejich příbuzným individuálnost
rozhodnutí žalovaného. Správní rozhodnutí ve věci udělení doplňkové ochrany osobám
z východu Ukrajiny podle stěžovatelek ve skutečnosti nejsou v praxi nijak individualizována,
správní orgán neprovádí individuální vyhodnocení situace a v podstatě totožnou dikcí a s citací
zpráv všem osobám z východní Ukrajiny uvádí, že mohou využít tzv. vnitřního přesídlení
s odkazem na opatření ukrajinského parlamentu. Nikde není individuálně posouzeno,
zda by jako dvě ženy bez mužského zázemí na západě Ukrajiny nečelily riziku sexuálního násilí.
V této otázce nemohl krajský soud podle stěžovatelek ani považovat za dostatečně zjištěný
skutkový stav, neboť správní orgán si neobstaral v tomto směru jedinou zprávu o zemi původu,
která by se tvrzenými obavami zabývala. Stěžovatelky přitom poukazují na zprávu UNHCR,
která dokumentuje případy znásilnění a sexuálního napadení v důsledku ozbrojeného konfliktu
na Ukrajině.
[7] Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že uplatněné námitky lze považovat
za totožné s námitkami uplatněnými v žalobě. Své rozhodnutí považuje za přezkoumatelné, řádně
a úplně doložené, a dostatečně individualizované s ohledem na azylovou historii stěžovatelek
s tím, že vychází ze spolehlivě zjištěného skutkového stavu a ustálené judikaturní praxe v souladu
se závazky z mezinárodních smluv. Vycházel z toho, že samy stěžovatelky neměly ve vlasti žádný
konkrétní problém ve smyslu taxativně vymezených důvodů zákona o azylu, obecné obavy
ze znásilnění opilými vojáky ve městě a obavy z celkové situace v místě bydliště byly ve svém
souhrnu definovány jako obavy žadatelek o jejich život z důvodu bezpečnostní situace a nebylo
třeba posuzovat sexuální násilí či pronásledování z pohledu pohlaví, neboť stěžovatelky dávaly
obavu ze znásilnění do souvislosti s obecnou bezpečnostní situací ve městě a s obecnými
poznatky, které okolo sebe slyšely. V souvislosti s možností udělení doplňkové ochrany žalovaný
poukázal na závěry Nejvyššího správního soudu, že konflikt na Ukrajině nemá charakter totálního
konfliktu, a na povinnost žadatele v takovém případě prokázat dostatečnou míru individuálního
dotčení a nemožnost nalezení ochrany v jiné části země. Zde žalovaný poukázal na informaci
Ministerstva zahraničních věcí ČR ze dne 1. srpna 2014, podle níž jsou možnosti přestěhování
v rámci Ukrajiny standardní a úřední omezení v tomto směru neexistují. Dále zmínil informace
UNHCR, že ukrajinský parlament přijal zákon zaručující vnitřně vysídleným osobám ochranu
před diskriminací a zjednodušený přístup k sociálním a ekonomickým službám, včetně
zaregistrování bydliště a zaměstnání, a namítl, že stěžovatelky jsou samostatnými, plně
svéprávnými, zdravými a práceschopnými osobami, v jejichž případě neexistují ani žádné jiné
důvody zranitelnosti či nemožnosti vnitřního přesídlení. Tvrzení stěžovatelky a) v průběhu řízení
o tom, že o možnosti vnitřního přesídlení vůbec neuvažovala a o tom, že do ČR přicestovala
poté, co zde byla jejímu synovi a jeho rodině udělena doplňková ochrana, podle žalovaného jasně
prokazuje účelovost jednání. Také krajský soud dostatečnou měrou srozumitelně ozřejmil důvody
svého rozhodnutí ve vztahu k uplatněným žalobním bodům. Žalovaný proto navrhl kasační
stížnost odmítnout pro nepřijatelnost, nebo ji zamítnout jako nedůvodnou.
[8] Nejvyšší správní soud nejprve přezkoumal podmínky pro řízení o kasační stížnosti
a shledal, že kasační stížnost je podána včas, neboť byla podána ve lhůtě dvou týdnů od doručení
napadeného rozsudku (§106 odst. 2 s. ř. s.), je podána osobou oprávněnou, neboť stěžovatelky
byly účastníky řízení, z nichž napadený rozsudek vzešel (§102 s. ř. s.), a stěžovatelky
jsou zastoupeny advokátkou (§105 odst. 2 s. ř. s.).
[9] V posuzovaném případě Nejvyšší správní soud shledal, že kasační stížnost není namístě
odmítnout pro nepřijatelnost podle §104a s. ř. s. Krajský soud se totiž při výkladu práva dopustil
zásadního pochybení, jež mohlo mít dopad do hmotněprávního postavení stěžovatelek
(srov. usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 4. 2006, č. j. 1 Azs 13/2006 - 39,
č. 933/2006 Sb. NSS).
[10] Nejvyšší správní soud předně konstatuje, že nutným předpokladem udělení azylu
či doplňkové ochrany podle §12 či §14a zákona o azylu (jen ve vztahu k těmto ustanovením
směřovala žaloba a nyní kasační stížnost stěžovatelek) je skutečnost, že stěžovatelky nemohou
reálně využít ochrany země svého původu, a to především na základě vnitrostátního přesídlení
(srov. výslovné ustanovení §2 odst. 7 zákona o azylu). Nejvyšší správní soud již v minulosti
konstatoval, např. v usnesení ze dne 17. 5. 2012, č. j. 7 Azs 19/2012 - 22, nebo v rozsudku ze dne
10. 9. 2015, č. j. 2 Azs 189/2015 - 22, že „(l)okální problémy jsou také řešitelné vnitřním přesídlením.
Koncept vnitřní ochrany je jen vyjádřením zásady subsidiarity mezinárodní ochrany.“ Případné pochybení
žalovaného i krajského soudu v souvislosti s právním i skutkovým zhodnocením rizika
pronásledování či vážné újmy v místě bydliště stěžovatelek by tak nemuselo mít dopad do práv
stěžovatelek a na zákonnost rozhodnutí žalovaného i napadeného rozsudku, byl-li by závěr
o možnosti vnitřního přesídlení správný a adekvátní. Proto se Nejvyšší správní soud zabýval
v první řadě správností a úplností posouzení této otázky v napadeném rozsudku.
[11] V této souvislosti je přitom třeba předeslat, že Nejvyšší správní soud na rozdíl
od stěžovatelek nespatřuje vnitřní rozpor v tom, pokud žalovaný v textu napadených rozhodnutí
na jedné straně vyhodnotil, že jim nehrozí v zemi původu pronásledování ani vážná újma,
a na druhé straně se zabýval i otázkou vnitřního přesídlení. Je sice evidentní, že otázkou vnitřního
přesídlení se žalovaný s ohledem na předcházející závěry zabýval již nadbytečně, nicméně pokud
tak učinil, nijak tím nemohl zasáhnout do práv stěžovatelek, neboť tím pouze obšírněji vysvětlil,
proč (též) dospěl k zamítnutí jejich žádostí. Navíc takový postup není nijak neobvyklý
ani v soudní praxi v podobě tzv. obiter dicta a má i svůj smysl, neboť podepřením výroku
rozhodnutí více důvody, které obstojí samy o sobě, může být zvýšena pravděpodobnost,
že rozhodnutí obstojí v následném instančním či soudním přezkumu. Pokud krajský soud
nereagoval na tento dílčí argument stěžovatelek výslovně, nemohl jim tím způsobit jakoukoliv
újmu.
[12] K samotné otázce vnitřního přesídlení Nejvyšší správní soud připomíná, že v rozsudcích
ze dne 24. 1. 2008, č. j. 4 Azs 99/2007 - 93, a ze dne 28. 7. 2009, č. j. 5 Azs 40/2009 - 74,
již upřesnil, jakým způsobem ověřit, zda žadatel může skutečně nalézt účinnou ochranu
před pronásledováním či vážnou újmou v jiné části země, jak to požaduje §2 odst. 7 zákona
o azylu. Posuzuje se: (1) zda je jiná část země pro žadatele dostupná; (2) zda přesun do jiné části
země je účinným řešením proti pronásledování či vážné újmě v původní oblasti; (3) zda žadateli
nehrozí navrácení do původní oblasti a (4) zda ochrana v jiné části země splňuje minimální
standard ochrany lidských práv. Tyto čtyři podmínky musí být splněny kumulativně a při jejich
posouzení je třeba brát v potaz celkové poměry panující v zemi původu a osobní poměry žadatele
[srov. též §2 odst. 7 zákona o azylu ve spojení s čl. 7 odst. 2, čl. 8 odst. 1 a odst. 2 směrnice
2011/95/EU o normách, které musí splňovat státní příslušníci třetích zemí nebo osoby
bez státní příslušnosti, aby mohli požívat mezinárodní ochrany, o jednotném statusu
pro uprchlíky nebo osoby, které mají nárok na doplňkovou ochranu, a o obsahu poskytnuté
ochrany (dále jen „kvalifikační směrnice“)]. Kritéria se posuzují posloupně od otázky dostupnosti
jiné oblasti, účinnosti tohoto řešení, rizika navrácení do místa hrozící újmy až k otázce poskytnutí
minimálního standardu lidských práv po přesídlení. Výše uvedený test je potřebné vztáhnout
alespoň k jedné či více konkrétním oblastem země původu aby bylo zřejmé, že splňují
kumulativně všechna kritéria možnosti vnitřního přesídlení (viz rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 27. 10. 2011, č. j. 6 Azs 22/2011 - 108). Tato kritéria ostatně odpovídají kritériím
v Doporučení UNHCR v oblasti mezinárodní ochrany ze dne 23. 7. 2003: alternativa vnitřního
útěku nebo přesídlení, jejž se stěžovatelky dovolávaly ve svých žalobách a nyní v kasační stížnosti.
[13] Žalovaný v této souvislosti v napadených rozhodnutích konstatoval, že stav zhoršené
bezpečnostní situace panuje ve 2 ze 24 administrativních částí (oblastí) Ukrajiny a tento stav
se rozšířil i do dalších částí země, které s postiženými oblastmi sousedí, přičemž Melitopol
se nachází právě v takové sousedící oblasti. Současně však poukázal na to, že již statisíce
dalších obyvatel v této situaci využily možnost vnitřního přesídlení v rámci Ukrajiny
a že v této souvislosti ukrajinský parlament přijal zákon s cílem zajistit práva těchto vnitřně
vysídlených osob, přičemž definice vnitřně vysídlené osoby, s níž zákon pracuje, se do značné
míry shoduje s mezinárodními standardy. Tento zákon podle žalovaného zajišťuje ochranu
před diskriminací a nuceným návratem, pomoc při dobrovolném návratu, zjednodušený přístup
k sociálním a ekonomickým službám, včetně zaregistrování bydliště a zaměstnání. Navíc
již dříve bylo kabinetem ministrů přijato rozhodnutí zabývající se ubytováním, registrováním,
majetkovými otázkami, sociální pomocí, vzdělávání, registrací soukromého podnikání a dalšími
problémy vnitřně přesídlených osob. Žalovaný konečně též podotkl, že stěžovatelky
jsou samostatné, zdravé, svobodné a práceschopné osoby, nejsou zranitelnými osobami, a v jejich
případě tak neexistují důvody, které by jim bránily využít možnosti vnitřního přesídlení. Jejich
tvrzení o tom, že všude na Ukrajině je špatná situace, považoval za subjektivní a ničím
nepodloženou spekulaci.
[14] Krajský soud k tomuto hodnocení doplnil jen odkaz na judikaturní závěry Nejvyššího
správního soudu o tom, že situace na Ukrajině nesplňuje kritéria tzv. totálního konfliktu, neboť
jde o konflikt kolísavé intenzity omezený na východní část země. Jinak jen zmínil, že novou
právní úpravou je podpořena možnost řešení situace přesídlením.
[15] V provedeném hodnocení možnosti vnitřního přesídlení ze strany krajského soudu,
ale i žalovaného shledává Nejvyšší správní soud zásadní nedostatky, neboť tato hodnocení
jsou neúplná, zjevně především pomíjejí otázku, nakolik je vnitrostátní přesun účinným řešením
tvrzeného ohrožení žalobkyň v pozici přesídlených osamělých žen sexuálním násilím
či diskriminací a zda ochrana v jiné části země splňuje minimální standard ochrany lidských práv.
Obě otázky reprezentující body 2 a 4 testu možnosti využití vnitřního přesídlení přitom spolu
úzce souvisí.
[16] Stěžovatelka a) k otázce vnitřního přesídlení v rámci pohovoru uvedla, že o možnosti
přestěhování na klidnější místo v rámci Ukrajiny nepřemýšlela, chtěla se sloučit se synem, který
v ČR již žije. Posléze však doplnila, že v každé oblasti jsou nějaké posádky, v některých částech
země odvádějí lidi do armády a že všude je něco. Stěžovatelka b) v časově navazujícím pohovoru
k této otázce pak sdělila, že o tom přemýšlela s matkou, ale došly k závěru, že taková situace
se může stát ve všech částech země, že všude je něco. V podaných žalobách pak stěžovatelky
shodně jako v kasační stížnosti ocitovaly obecná kritéria v doporučení UNHCR, jež mají
být vzata v úvahu v souvislosti s posuzováním alternativy vnitřního útěku nebo přesídlení,
a v kontrastu s odkazem žalovaného na přijatou právní úpravu na ochranu přesídlených osob
se dožadovaly vyhodnocení možnosti a rozumnosti takového přesídlení. Uvedly též konkrétní
obavu spočívající v tom, že podle zprávy UNHCR, z níž vychází novinový článek serveru
iDnes.cz ze dne 11. 6. 2016 s titulkem „Školačky v Donbasu spí s vojáky za jídlo, znásilněné
nikdo nepočítá“ vnitřně přesídlené ženy bez zázemí čelí zvýšenému riziku sexuálního násilí
a obchodu s lidmi.
[17] Byť tedy v řízení před žalovaným vyslovily stěžovatelky k vnitřnímu přesídlení jen velmi
obecné připomínky, v řízení o žalobách své obavy již dostačující měrou konkretizovaly, když
poukázaly na zprávy o zvýšeném ohrožení přesídlených žen sexuálním násilím a obchodem
s lidmi na celém území Ukrajiny, pokud postrádají zázemí, přičemž poukazovaly na to, že manžel
stěžovatelky a) zemřel a její syn (tj. bratr druhé ze stěžovatelek) nežije na Ukrajině, takže žijí samy
dvě. Nepřímo také zpochybnily využitelnost právní ochrany, která jim má plynout
z vnitrostátního zákonodárství Ukrajiny.
[18] Krajský soud (a předtím ani žalovaný) se přitom blíže zodpovězením jednotlivých
otázek nastíněných doporučením UNHCR (a souběžně i judikaturou Nejvyššího správního
soudu) nezabýval, resp. pokud se souvisejících otázek dotknul, zcela opomenul zohlednit
osobní situaci stěžovatelek – tj. skutečnost, že i přes svůj dobrý zdravotní stav a práceschopnost
jsou bez mužského doprovodu a jakéhokoliv zázemí mimo Melitopol. Posouzení
situace vnitřně přesídlených osob nebylo učiněno žádné, z odůvodnění napadeného rozsudku
ani předcházejících rozhodnutí žalovaného není možné zjistit ani skutečnost,
zda by se na stěžovatelky, které nepocházejí z boji přímo postižených oblastí Ukrajiny
(Doněcká a Luhanská oblast), vůbec vztahovaly výhody plynoucí z nově přijaté ochranné právní
úpravy, nebylo zjištěno, zda je garantovaná pomoc (zejména bydlení a možnost získání obživy)
v praxi také dosažitelná a ani to, zda má potenciál zajistit vnitřně přesídleným osobám možnost
relativně trvalé existence mimo původní bydliště. Je tedy nutno ve shodě se stěžovatelkami
konstatovat, že závěry krajského soudu, ale i žalovaného o možnosti vnitřního přesídlení
postrádají dostatečná skutková zjištění pro takový závěr, popř. nerespektují kritéria, která
pro přijetí takového závěru vyžaduje kvalifikační směrnice a §2 odst. 7 zákona o azylu.
[19] S ohledem na učiněný závěr o nedostatečném vyhodnocení možnosti vnitřního přesídlení
se tedy Nejvyšší správní soud musel zabývat i dalšími námitkami uplatněnými v kasační stížnosti.
Přitom dospěl k závěru, že důvodná je i námitka nedostatečného vyhodnocení otázky tvrzeného
pronásledování žalobkyň z důvodu jejich pohlaví, resp. příslušnosti k určité sociální skupině.
[20] Stěžovatelky zcela přiléhavě již ve svých žalobách upozornily na skutečnost,
že žalovaný v odůvodnění napadených rozhodnutí při citaci §12 písm. b) zákona o azylu
vynechal termíny „pohlaví“ a „příslušnost k určité sociální skupině“ a nahradil je slovy
„a podobně“ (což by ještě samo o sobě nevadilo), ale navíc se ani těmito dvěma klíčovými
důvody pronásledování, kterých se azylový příběh stěžovatelek týkal, detailně nezabýval.
Tato skutečnost má za následek, že napadená rozhodnutí žalovaného jsou nepřezkoumatelná
pro nedostatek důvodů.
[21] Z informací poskytnutých stěžovatelkami v pohovoru v obou případech vyplynulo,
že žijí spolu a v jejich domácnosti není žádný muž. Současně poukázaly na výraznou přítomnost
vojáků v jejich městě, kteří se pohybují po ulicích v blízkosti jejich bydliště, chodí i na pracoviště
stěžovatelky b) a vyskytují se též ve veřejných dopravních prostředcích. Konstatovaly, že vojáci,
často v neoznačených uniformách, jsou mnohdy silně opilí a dopouštějí se přitom každodenně
výtržností, ale i závažných činů (rvačky, sexuální napadání), aniž by za to byli účinně postihováni
státními orgány – zde stěžovatelka b) popisovala osobní zkušenosti z obsluhování v kavárně,
kde osobně byla svědkem toho, jak jeden z vojáků dodatečně řešil hádku s civilistou střelbou
ze samopalu, a zároveň toho, že přivolaní policisté proti vojákům nezasahují a pouze
s nimi pohovoří. Podotkly též, že vojáci navracející se z fronty sami říkají, že nemají co ztratit
a dělají si, co chtějí. Konečně uvedly, že z doslechu vědí o několika znásilněních, jichž se vojáci
v jejich městě dopustili. Proto chodily v zásadě jen do práce a hned domů a, pokud možno,
šly společně.
[22] Po žadateli o mezinárodní ochranu nelze požadovat, aby právně kvalifikoval azylové
důvody dle §12 písm. b) zákona o azylu; jeho povinností je předestření úplného, vnitřně
konzistentního a detailního azylového příběhu. Povinnost podřadit azylový příběh pod příslušné
důvody je potom úkolem správního orgánu (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
29. 7. 2015, č. j. 4 Azs 114/2015 - 27, odst. 47). Ženy popisuje Směrnice UNHCR k mezinárodní
ochraně: „Zvláštnosti pronásledování z důvodu pohlaví“ v kontextu článku 1A(2) Úmluvy z roku
1951, resp. Protokolu z roku 1967 ve vztahu k statusu uprchlíků, vydaná dne 7. 5. 2002
pod č. HCR/GIP/02/01 jako typický možný příklad sociální skupiny, protože jsou podskupinou
společnosti s určitými vrozenými a nezměnitelnými atributy a často se s nimi zachází
jinak než s muži. Přitom uvedené platí nezávisle na velikosti sociální skupiny, vnitřní soudržnosti,
je-li příslušnost ve skupině dobrovolná, či zda hrozí pronásledování všem členům skupiny nebo
jen některým. Ačkoli znak pronásledování může být významným faktorem pro vymezení skupiny,
skupina by měla být identifikována jako taková na základě kritérií chráněných znaků a sociální
percepce (tamtéž, odst. 42).
[23] Z okolností uváděných stěžovatelkami v průběhu řízení o udělení mezinárodní ochrany
přitom bylo možné bez větších obtíží dovodit, že se v rámci zhoršené bezpečnostní situace
v jejich městě způsobené přítomností množství nedisciplinovaných vojáků, vůči nimž orgány
zajišťující veřejnou bezpečnost odmítají zasahovat, cítí zvláště ohroženy z důvodu, že jsou
ženami bez mužského doprovodu. Tyto okolnosti tak nebylo možné bez dalšího vnímat paušálně
jako obecně nepříznivou bezpečnostní situaci ve městě, neboť výpověď stěžovatelek jasně
indikovala prvky, jež ve svém souhrnu naznačovaly jejich příslušnost ke skupině
individualizované podle rysů specifikovaných či potenciálně spadajících pod §12 písm. b) zákona
o azylu. Bylo tudíž povinností žalovaného podrobněji zkoumat, zda stěžovatelkám hrozí riziko
pronásledování ve smyslu §12 písm. b) a §2 odst. 4 až 6 zákona o azylu z důvodu pohlaví,
popř. se zabývat otázkou, zda lze ženy bez mužského doprovodu (svobodné, vdovy apod.)
vnímat jako samostatnou sociální skupinu, která je s ohledem na tuto charakteristiku více
ohrožena sexuálním násilím ze strany vojáků. Žalovaný namísto toho zamlčel, že taxativní výčet
důvodů pronásledování v zákoně o azylu obsahuje i pronásledování z důvodu pohlaví,
resp. příslušnosti k určité sociální skupině, a konstatoval v rozporu se skutečností, že stěžovatelky
žádný z taxativně uváděných důvodů pronásledování nezmínily. V důsledku toho se k této otázce
žalovaný nijak nevyjádřil, resp. jeho závěr o skutkovém stavu se dostal do rozporu se správními
spisy [§76 odst. 1 písm. a), resp. b) s. ř. s.]. V dalších pasážích se žalovaný již zabýval pouze
tím, zda riziko znásilnění lze právně hodnotit jako vážnou újmu podle §14a odst. 2 zákona
o azylu a zda případnému riziku lze čelit vnitřním přesídlením, proto závěr krajského soudu
o tom, že otázku pronásledování z důvodu pohlaví žalovaný vypořádal komplexně
při posuzování splnění podmínek §12 písm. b) zákona o azylu, je nesprávný.
[24] Napadený rozsudek v této souvislosti také uvádí, že jednání páchaná vojáky
by bylo možné hodnotit jako pronásledování ve smyslu zákona o azylu až tehdy, pokud
by skutečně došlo k ohrožení žalobkyň vojáky a jestliže by státní orgány takové chování svých
vojáků podporovaly, organizovaly, záměrně trpěly apod. Krajský soud vojáky nepovažoval
za osoby zosobňující státní autoritu a konstatoval, že o pronásledování nejde
ani tam, kde opatření státních orgánů proti takovému ohrožení nemají trvalý a stoprocentní efekt.
[25] Nejvyšší správní soud v této souvislosti nesdílí názor stěžovatelek, že by vojáci
v jimi popisované situaci museli být považováni za státní orgán (v zásadě jen proto,
že mají vojenskou uniformu). Potud má krajský soud pravdu v tom, že takto jednající vojáci
by byli v pozici státního orgánu teprve tehdy, pokud by státní orgány takové chování svých
vojáků podporovaly, organizovaly nebo záměrně trpěly. Z popisovaných okolností lze dovodit,
že vojáci, kteří se mají násilností dopouštět, nejsou ve službě a nejednají na základě rozkazů
velitelů, naopak se jeví, že jde o vojáky na dovolence, resp. vycházce, popř. (zejm. v případě
zmiňovaných neoznačených vojáků) mohlo jít o odpočívající příslušníky paramilitárních skupin,
které se v té době také na bojích na východní Ukrajině podílely. Jejich jednání tedy patrně nebylo
možné přičítat ukrajinským státním orgánům přímo, může jim však být přičítáno ve smyslu §2
odst. 6 věty druhé zákona o azylu nepřímo, a to jako jednání soukromých osob, vůči němuž stát
neposkytuje efektivní ochranu.
[26] Krajský soud má v obecnosti pravdu i v tom, že o pronásledování nejde
ani tam, kde opatření státních orgánů proti takovému ohrožení nemají trvalý a stoprocentní
efekt, toto hodnocení však není přiléhavé na situaci stěžovatelek (nedojde-li k vyvrácení jejich
tvrzení). Stěžovatelka b) totiž popsala osobní zkušenost s tím, že bezpečnostní složky proti
vojákům páchajícím výtržnosti odmítají účinně zasahovat. Ústní domluvu totiž v případě
násilností v podobě rvaček či střelby na civilisty za účinnou ochranu považovat nelze.
Stěžovatelky zjevně nepopisovaly situaci, kdy se nedostává ochrany proti výtržnostem v důsledku
neschopnosti státních orgánů v některých případech zasáhnout včas, resp. v důsledku
neschopnosti identifikovat či dopadnout již uprchlého pachatele, což je reálný stav, který nastává
i v zemích považovaných všeobecně za bezpečné. Stěžovatelky naopak popsaly primární
neochotu bezpečnostních složek pachatele násilností oblečené ve vojenských uniformách vůbec
stíhat, což již bezpochyby odpovídá situaci popsané v §2 odst. 6 větě druhé zákona o azylu,
za níž je namístě jednání soukromých osob považovat za azylově relevantní pronásledování.
S ohledem na uvedené tedy nelze mít za to, že by napadeným rozsudkem bylo vyvráceno
přesvědčení stěžovatelek, že jim v zemi původu hrozí pronásledování. Samotná skutečnost,
že krajský soud tyto své závěry podrobněji nevysvětlil, však nepředstavuje vadu v podobě
nepřezkoumatelnosti pro nedostatek důvodů, neboť stěžovatelky v tomto směru v řízení
o žalobách neuplatnily konkurující argumentaci, s níž by byl povinen se vypořádat. Polemikou
stěžovatelek s těmito závěry krajského soudu se proto zabýval Nejvyšší správní soud věcně.
[27] Nepřezkoumatelností pro nedostatek důvodů však napadený rozsudek trpí z důvodu,
že krajský soud nereagoval odpovídajícím způsobem na výslovný žalobní bod namítající odlišné
rozhodování žalovaného ve srovnatelném případě příbuzných stěžovatelek. Krajský soud v tomto
případě odpověděl pouze obecným a nekonkretizovaným argumentem o individuálnosti každého
případu, žádné skutkové odlišnosti těchto případů (např. nabízející se odlišné pohlaví žadatele
v případě syna/bratra stěžovatelek, které ovšem nevylučuje shodu jiných důvodů pro udělení
doplňkové ochrany) však neuvedl, ani si srovnávané rozhodnutí, jež není součástí předložených
správních spisů, neobstaral, aby mohl otázku případných skutkových odlišností srovnávaných
případů opravdu vyhodnotit.
[28] Jelikož závěr žalovaného o skutkovém stavu je v obou napadených rozhodnutích
v rozporu se správními spisy a současně jsou napadená rozhodnutí nepřezkoumatelná
pro nedostatek důvodů, byly zde již v žalobním řízení dány důvody pro zrušení rozhodnutí
žalovaného a Krajský soud v Ostravě by v novém žalobním řízení nemohl učinit nic jiného,
než rozhodnutí žalovaného zrušit. Povaha věci tak umožňuje, aby Nejvyšší správní soud
o žalobách sám rozhodl a podle §110 odst. 2 písm. a), §76 odst. 1 písm. a) a b) a §78 odst. 1
a odst. 4 s. ř. s. současně se zrušením napadeného rozsudku zrušil pro vady řízení také
rozhodnutí žalovaného a věc mu vrátil k dalšímu řízení. V něm je žalovaný v souladu s §78
odst. 5 s. ř. s. použitým přiměřeně podle §110 odst. 2 písm. a) s. ř. s. vázán výše vysloveným
právním názorem Nejvyššího správního soudu.
[29] Rozsudek krajského soudu však Nejvyšší správní soud nerušil ve výrocích IV. a V.
o odměně ustanoveného zástupce a o tom, že stát nemá právo na náhradu nákladů
na ně vynaložených, neboť tyto výroky obstojí i nadále nezávisle na zrušení zbylých výroků
(nejsou závislé na výsledku řízení před krajským soudem). Třebaže stěžovatelky formálně kasační
stížnosti napadli rozhodnutí krajského soudu „v celém rozsahu výroku“, obsahově vůči výrokům
IV. a V. žádné výhrady neuplatnily. V tomto rozsahu tedy Nejvyšší správní soud kasační stížnost
zamítl.
[30] V dalším řízení tedy žalovaný především zhodnotí, zda osamělé ženy bez mužské ochrany
představují samostatnou sociální skupinu reálně vystavenou zvýšenému riziku sexuálního
napadení a zda ženy obecně, popř. osamělé ženy mají přístup k účinné ochraně ze strany státních
orgánů vůči svévolnému násilí páchanému příslušníky vojenských sil či paramilitárních jednotek
mimo službu. Eventuálně může vyhodnotit v souladu s kritérii obsaženými v doporučení
UNHCR k otázkám vnitřní ochrany, zda po stěžovatelkách bylo a je možné rozumně požadovat,
aby se vnitřně přesídlily do oblastí, kde jim popisované nebezpečí, resp. nebezpečí vážné
ekonomické nouze a s tím spojeného rizika, že se stanou oběťmi sexuálního násilí nebo obchodu
s lidmi, nehrozí, a v té souvislosti na příkladu konkrétní oblasti za pomoci odpovídajících
skutkových zjištění zhodnotil s přihlédnutím k jejich individuální situaci reálnost dlouhodobého
přesídlení při zachování minimálního standardu lidských práv. Žalovaný by také měl výslovně
a konkrétně zhodnotit, nakolik jsou přiléhavé důvody, pro něž získali doplňkovou ochranu
příbuzní stěžovatelek, na situaci, v níž jsou samy stěžovatelky, a vyvodit z toho odpovídající
závěry souladné se zásadou, podle níž při rozhodování skutkově shodných nebo podobných
případů nesmí vznikat nedůvodné rozdíly (§2 odst. 4 zákona č. 500/2004 Sb, správní řád,
ve znění pozdějších předpisů).
[31] Podle §110 odst. 3 věty druhé s. ř. s. „[r]ozhodl-li Nejvyšší správní soud současně
o odmítnutí návrhu, zastavení řízení, o postoupení věci nebo způsobem podle odstavce 2,
rozhodne i o nákladech řízení, které předcházelo zrušenému rozhodnutí krajského soudu.“
Jelikož kasační stížnost byla plně úspěšná, stěžovatelky by měly nárok na náhradu nákladů řízení
o žalobě i o kasační stížnosti (§60 odst. 1 věta první s. ř. s. ve spojení s §120 s. ř. s.).
Stěžovatelkám však v řízení žádné náklady nevznikly. Nejvyšší správní soud proto rozhodl
tak, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení o žalobách a řízení o kasační
stížnosti.
[32] Vzhledem k tomu, že odměnu za zastupování v řízení o žalobě již ustanovenému zástupci
stěžovatelek přiznal Krajský soud v Ostravě výrokem IV. napadeného rozsudku, který nebyl
zrušen, Nejvyšší správní soud rozhodl pouze o odměně a náhradě nákladů ustanovené
zástupkyně za zastupování v řízení o této kasační stížnosti. Odměna sestává ze čtyř částek
mimosmluvní odměny snížené o 20 % podle §12 odst. 4 vyhlášky č. 177/1996 Sb., o odměnách
advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb (advokátní tarif), ve znění
pozdějších předpisů (dále jen „advokátní tarif“) z důvodu zastupování dvou osob, tj. 4 x 2.480 Kč
[převzetí a příprava zastoupení a sepsání doplnění kasační stížnosti – §7 bod 5, §9 odst. 3
písm. f) a §11 odst. 1 písm. a) a d) advokátního tarifu] a k ní je třeba dále přičíst dvě paušální
částky jako náhrady hotových výdajů po 300 Kč za dva úkony právní služby podle §13 odst. 3
advokátního tarifu. Odměna za zastupování a náhrada hotových výdajů tak činí celkem 10.520 Kč
a bude ustanovené zástupkyni stěžovatelek vyplacena z účtu Nejvyššího správního soudu
do šedesáti dnů ode dne právní moci tohoto rozsudku.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 25. ledna 2017
Mgr. Aleš Roztočil
předseda senátu