ECLI:CZ:NSS:2016:4.AZS.8.2016:26
sp. zn. 4 Azs 8/2016 - 26
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Jiřího Pally a soudců
Mgr. Aleše Roztočila a JUDr. Dagmar Nygrínové v právní věci žalobce: M. K. B. S., zast. Mgr.
Jindřichem Lechovským, advokátem, se sídlem Dušní 907/10, Praha 1, proti žalované: Policie
ČR, Krajské ředitelství policie hl. m. Prahy, se sídlem Křižíkova 12, Praha 8, v řízení o kasační
stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 26. 11. 2015, č. j. 4 A 88/2015
– 38,
takto:
I. Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 26. 11. 2015, č. j. 4 A 88/2015 – 38,
se zrušuje .
II. Rozhodnutí Policie České republiky, Krajského ředitelství policie hl. m. Prahy ze dne
3. 11. 2015, č. j. KRPA-338064-40/ČJ-2015-000022, se zrušuje .
III. Žalovaná je povinna zaplatit žalobci k rukám jeho zástupce na nákladech řízení
o žalobě celkem 12.342 Kč do jednoho měsíce od právní moci tohoto rozsudku.
IV. Žalovaná je povinna zaplatit žalobci k rukám jeho zástupce na nákladech řízení
o kasační stížnosti celkem 4.114 Kč do jednoho měsíce od právní moci tohoto rozsudku.
Odůvodnění:
I.
Předcházející řízení
[1] Žalovaná rozhodnutím ze dne 3. 11. 2015, č. j. KRPA-338064-40/ČJ-2015-000022, podle
§129 odst. 5 zákona č. 326/1999 Sb., prodloužila dobu zajištění žalobce za účelem předání podle
přímo použitelného nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 604/2013 ze dne
26. 6. 2013, kterým se stanoví kritéria a postupy pro určení členského státu příslušného
k posuzování žádosti o mezinárodní ochranu podané státním příslušníkem třetí země nebo
osobou bez státní příslušnosti v některém z členských států (dále též „nařízení Dublin III“)
o 10 dnů. Žalovaná totiž shledala, že jsou nadále splněny veškeré podmínky zajištění dle §129
odst. 1 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky (dále též „zákon
o pobytu cizinců“), přičemž konstatovala, že předchozí lhůta zajištění nebyla pro realizaci předání
žalobce dostatečná, a proto přistoupila k jejímu prodloužení.
[2] V odůvodnění svého rozhodnutí žalovaná dále uvedla, že žalobce byl dne 18. 8. 2015
podle §167 odst. 1 písm. d) zákona o pobytu cizinců kontrolován v rámci pobytové kontroly
na adrese ul. P. 12, P., přičemž nepředložil žádný doklad totožnosti. Dále bylo zjištěno, že
žalobce nevlastní žádné vízum či oprávnění k pobytu platné na území České republiky. Na
základě zjištěných skutečností byl žalobce dne 18. 8. 2015 v 21:30 hod. zajištěn podle §27 odst. 2
zákona č. 273/2008 Sb., o Policii České republiky. Žalovaná dále zmínila, že dne 19. 8. 2015
vydala rozhodnutí č. j. KRPA-338064-14/ČJ-2015-000022 o zajištění podle nařízení Dublin III a
§129 odst. 1 zákona o pobytu cizinců, kterým stanovila dobu zajištění žalobce na 30 dnů ode dne
omezení osobní svobody, s přihlédnutím k předpokládané složitosti přípravy výkonu předání
žalobce na území jiného členského státu Evropské unie. Dne 15. 9. 2015 podle §129 odst. 5
zákona o pobytu cizinců prodloužila dobu zajištění za účelem správního vyhoštění o 30 dnů. Dne
13. 10. 2015 podle §129 odst. 5 zákona o pobytu cizinců prodloužila dobu o zajištění o 20 dnů.
[3] Žalovaná dále poukázala na skutečnost, že v případě žalobce existuje nebezpečí,
že by se nenavrátil do země odpovědné za posouzení jeho žádosti o mezinárodní ochranu, neboť
jak vyplývá ze shody v systému Eurodac, žalobce je žadatelem o mezinárodní ochranu v Itálii.
Na území České republiky navíc vstoupil a pobýval na něm bez platného víza. Jednání žalobce
podle žalované hrubým způsobem narušuje chráněné zájmy České republiky a celé schengenské
acquis, proto žalovaná nepřistoupila k uložení mírnějších opatření ve smyslu §123b zákona
o pobytu cizinců. S ohledem na dosavadní jednání žalobce dále žalovaná dospěla k závěru,
že v případě žalobce existuje nebezpečí útěku.
[4] Žalovaná rovněž konstatovala, že Ministerstvo vnitra dne 11. 9. 2015 zahájilo
postup dle nařízení Dublin III. o zpětvzetí žalobce na území Itálie, když zaslalo do Itálie
žádost o zpětvzetí žalobce. Lhůta pro odpověď italské strany uplynula dne 25. 9. 2015,
přičemž dle čl. 28 odst. 3 nařízení Dublin III. se má za to, že Italská republika akceptovala žádost
o zpětvzetí žalobce a je povinna si ho vzít zpět na své území. Dne 15. 10. 2015 Ministerstvo
vnitra obdrželo souhlasné stanovisko Italské republiky s předáním žalobce. Závěrem žalovaná
uvedla, že jí dne 3. 11. 2015 bylo doručeno Oznámení o průběhu tzv. dublinského řízení
č. j. OAM-2027/DS-PR-2015, v němž je uvedeno, že na den 12. 11. 2015 je naplánován transfer
žalobce do Italské republiky.
[5] Žalobce podal proti rozhodnutí žalované včas žalobu, v níž namítal, že žalovaná rozhodla
o zajištění žalobce po delší dobu, než umožňují právní předpisy. Od pátku 25. 9. 2015 totiž
počala běžet šestitýdenní lhůta k uskutečnění přesunu žalobce stanovená v §28 odst. 3 nařízení
Dublin III, po jejímž uplynutí již nesmí být osoba dále zajištěna. Tato lhůta uplynula dne
6. 11. 2015. Zajištění žalobce po tomto datu je již nezákonné. Rozhodnutím žalované však
podle žalobce byla lhůta zajištění prodloužena od 7. 11. 2015 do 16. 11. 2015. V této souvislosti
žalobce poukázal na závěry uvedené v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 10. 4. 2014,
č. j. 2 As 115/2013 – 59.
[6] Žalobce současně namítal, že ustanovení, na základě kterého je zajištěn, nesplňuje
požadavek na kvalitu zákona, neboť neobsahuje definici vážného nebezpečí útěku, a nelze tedy
předvídat, jaké jednání může vést ke zbavení osobní svobody jednotlivce. V této souvislosti
odkázal na ustanovení čl. 2 písm. n) nařízení Dublin III, jež vymezuje pojem „nebezpečí útěku“
jako existenci důvodů, které se zakládají na objektivních kriteriích vymezených právními předpisy,
pro které je možné se v konkrétním případě domnívat, že žadatel nebo státní příslušník třetí země
nebo osoba bez státní příslušnosti, na které se vztahuje řízení o přemístění, může uprchnout.
Tento požadavek zákon o pobytu cizinců nesplňuje, neboť v žádném ustanovení neobsahuje
objektivní kritéria, na základě kterých by bylo možno v konkrétním případě dospět k závěru,
že dotčená osoba může uprchnout. Ustanovení §129 odst. 1 zákona o pobytu cizinců je proto
neurčité a stávající právní úprava tak podle žalobce nenaplňuje standardy, které na ni v případě
možnosti zbavení osobní svobody klade ustanovení čl. 8 odst. 2 Listiny základních práv
a svobod, resp. čl. 5 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod.
[7] Žalovaná podle žalobce při prodloužení doby zajištění nedostatečně zkoumala
podmínky zajištění, neboť pouze opakuje některé argumenty uvedené v rozhodnutí o zajištění
a již se nezabývá současnou situací žalobce a eventuální aplikací mírnějších opatření vedoucích
k dosažení cíle, jenž má být sledován zajištěním. Absence těchto úvah činí rozhodnutí žalované
nepřezkoumatelným pro nedostatek důvodů.
[8] V doplnění žaloby žalobce uvedl, že rozhodnutí žalované ze dne 13. 10. 2015, č. j. KRPA-
338064-36/ČJ-2015-000022, jímž byl žalobce zajištěn v době, kdy bylo vydáno žalobou napadené
rozhodnutí žalované, bylo zrušeno rozsudkem Městského soudu v Praze ze dne 18. 11. 2015, č. j.
1 A 84/2015 – 51, který téhož dne nabyl právní moci a vyjádřil přesvědčení, že rozhodnutí o
prodloužení zajištění je přímo navázáno na existenci rozhodnutí o zajištění či rozhodnutí o
prodloužení zajištění, a může tedy obstát pouze za předpokladu jeho existence.
[9] Žalobce dále namítal, že přestože měl být nejpozději dne 6. 11. 2015 propuštěn, bylo
jeho zajištění nezákonně prodlouženo a byl naplánován jeho transfer do Itálie v době,
kdy jej již nebylo možné v souladu s právem uskutečnit. Tento transfer přitom představuje
závažnou hrozící újmu a zásah do jeho práv. Vzhledem k tomu, že samotný transfer plánuje
a rozhoduje o něm nikoliv žalovaná, ale Ministerstvo vnitra, navrhl žalobce, aby městský
soud Ministerstvu vnitra předběžným opatřením zakázal do skončení řízení o žalobě proti
rozhodnutí žalované realizaci transferu žalobce do Itálie podle nařízení Dublin III.
[10] Městský soud v Praze rozsudkem ze dne 26. 11. 2015, č. j. 4 A 88/2015 – 38, žalobu
i návrh na vydání předběžného opatření zamítl a rozhodl dále, že žádný z účastníků nemá právo
na náhradu nákladů řízení. Městský soud se ztotožnil se žalovanou, že v rámci řízení
o prodloužení doby zajištění cizince se jedná o rozhodnutí navazující, které upravuje dobu,
resp. délku zajištění, a nikoli o rozhodnutí, které se vypořádává s otázkou, zda došlo ke splnění
podmínek zajištění cizince podle §129 odst. 1 zákona o pobytu cizinců. V této souvislosti
městský soud odkázal na závěry uvedené v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne
31. 7. 2013, č. j. 1 As 90/2011 - 124, a konstatoval, že z řízení, které ve věci zajištění žalobce před
správním orgánem proběhlo, je nepochybné, že se správní orgán přímo v rozhodnutí o žalobcově
zajištění ze dne 19. 8. 2015, podrobně zabýval podmínkami jeho zajištění. Žalovaná
se v odůvodnění svého rozhodnutí zabývala posouzením okolností týkajících se zajištění žalobce,
neboť odkázala na dosavadní průběh řízení, důvody, pro které byl žalobce zajištěn, a zdůvodnila
prodloužení doby žalobcova zajištění.
[11] V případě námitky žalobce, že zákon o pobytu cizinců nesplňuje požadavek na kvalitu
zákona, neboť neobsahuje definici „vážného nebezpečí útěku“, a nemělo být proto ve smyslu
tohoto zákona postupováno při zajištění žalobce, městský soud odkázal na rozsudek téhož soudu
ze dne 9. 10. 2015, č. j. 2 A 68/2015 - 25, kterým byla zamítnuta žalobcova žaloba směřující proti
rozhodnutí žalované ze dne 19. 8. 2015, č. j. KRPA-338064-14/ČJ-2015-000022. Z něho vyplývá,
že městský soud nesdílí právní názor zaujatý Krajským soudem v Ústí nad Labem ve věci
sp. zn. 42 A 12/2015 (na který bylo žalobcem odkazováno v replice k vyjádření žalované),
v němž krajský soud dospěl k závěru, že v důsledku neexistence zákonem stanovených
objektivních kritérií pro posouzení existence vážného nebezpečí útěku cizince je úprava obsažená
v článku 28 nařízení Dublin III v ČR neaplikovatelná. Tento právní názor krajského soudu
byl navíc napaden kasační stížností, o které nebylo dosud Nejvyšším správním soudem
rozhodnuto. Městský soud odkázal rovněž na rozhodnutí Nejvyššího správního soudu
sp. zn. 2 Azs 49/2015, ve kterém se NSS naplněním kritérií vážného nebezpečí útěku zabýval
a dospěl k závěru, že tato kritéria jsou naplněna přímou aplikací čl. 28 nařízení Dublin III.
[12] K námitce žalobce, že bylo městským soudem zrušeno podkladové rozhodnutí,
což představuje další důvod ke zrušení rozhodnutí žalované, městský soud uvedl, že rozhodnutí
žalované ze dne 19. 8. 2015 č. j. KRPA-338064-14/ČJ-2015-000022, zrušeno nebylo a žaloba
podaná žalobcem proti tomuto rozhodnutí byla soudem zamítnuta. Z žalobcova podání
je zřejmé, že bylo zrušeno rozhodnutí žalované ze dne 13. 10. 2015, kterým byla doba žalobcova
zajištění pouze prodloužena. Toto rozhodnutí bylo zrušeno dne 18. 11. 2015. V době, kdy bylo
rozhodováno o prodloužení doby žalobcova zajištění, t.j. dne 3.11.2015, bylo toto rozhodnutí
žalované platné a jednalo se pouze o jedno z prodlužujících rozhodnutí navazujících na základní
rozhodnutí o žalobcově zajištění ze dne 19. 8. 2015. Městský soud proto postupoval podle §75
odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“), a rozhodnutí přezkoumal
s přihlédnutím ke skutkovému a právnímu stavu, který tu byl v době rozhodování správního
orgánu, t.j. ke dni 3.11.2015.
[13] Maximální doba žalobcova zajištění překročena nebyla, neboť podle §125 odst. 1 zákona
o pobytu cizinců nesmí doba zajištění překročit 180 dnů a počítá se od okamžiku omezení osobní
svobody. V případě žalobce byla napadeným rozhodnutím žalované prodloužena doba jeho
zajištění o 10 dnů. Předchozími rozhodnutími byla stanovena doba žalobcova zajištění v trvání
80 dnů. Nedošlo tak k překročení zákonné doby zajištění stanovené v uvedeném ustanovení
zákona o pobytu cizinců. Ohledně lhůt stanovených v čl. 28 odst. 3 nařízení Dublin III, městský
soud přisvědčil žalované, že pokud byla informována Ministerstvem vnitra o plánovaném
transferu žalobce do Itálie ke dni 12. 11. 2015, nevěděla ovšem, kdy počala doba šesti týdnů
pro žalobcovo předání běžet. Soud rovněž přisvědčil argumentaci žalované, že pokud by žalobce
o mezinárodní ochranu požádal, bylo by rozhodováno o nepřípustnosti této žádosti podle
§10a písm. b) zákona o azylu. Poté by bylo možno posoudit běh šestitýdenní lhůty
pro žalobcovo přemístění až podle toho, zda bude v případě podání žaloby proti rozhodnutí
o nepřípustnosti žalobcovy žádosti o udělení mezinárodní ochrany u soudu přiznán odkladný
účinek nebo zda odkladný účinek přiznán nebude.
[14] K návrhu žalobce na vydání předběžného opatření městský soud uvedl, že v realizaci
transferu žalobce do Itálie nespatřuje vážnou újmu hrozící žalobci, jelikož žalobce požádal v Itálii
o mezinárodní ochranu, a je tedy zřejmé, že nepovažuje Itálii za nebezpečnou zemi. V podaném
návrhu žalobce neuvedl, jaké nebezpečí by mu mohlo hrozit a o jakou vážnou újmu se v případě
jeho transferu může jednat, přičemž z podkladů obsažených ve správním spise městský
soud usoudil, že realizací transferu do Itálie žalobci vážná újma způsobena být nemůže.
[15] Proti tomuto rozsudku městského soudu podal žalobce (dále též „stěžovatel“)
včas kasační stížnost z důvodů uvedených v §103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s. Stejně jako
již v žalobě stěžovatel namítal, že doba zajištění stanovená rozhodnutím žalované je nezákonná,
neboť od pátku 25. 9. 2015 běžela šestitýdenní lhůta k uskutečnění přesunu stanovená
v čl. 28 odst. 3 nařízení Dublin III, která uplynula dne 6. 11. 2015. Zajištění žalobce po tomto
datu na základě rozhodnutí žalované od 7. 11. 2015 do 16. 11. 2015 tedy bylo nezákonné.
Stěžovatel vyjádřil přesvědčení o neakceptovatelnosti a účelovosti výkladu městského soudu
i žalované, dle kterého je možné cizince držet v zajištění až do okamžiku, kdy bude zřejmé,
že již jeho žalobě v řízení o udělení mezinárodní ochrany nemůže být přiznán odkladný účinek,
avšak transfer cizince lze provést i v případě, kdy připadá v úvahu, že takový odkladný účinek
nastane.
[16] Stěžovatel dále poukázal na skutečnost, že rozhodnutí žalované ze dne 13. 10. 2015,
č. j. KRPA-338064-36/ČJ-2015-000022, kterým byl zajištěn v době, kdy bylo vydáno žalobou
napadené rozhodnutí žalované bylo zrušeno rozsudkem Městského soudu v Praze ze dne
18. 11. 2015, č. j. 1 A 84/2015 – 51, a uvedl, že rozhodnutí o prodloužení zajištění
je rozhodnutím, které je přímo navázáno na existenci rozhodnutí o zajištění, či předchozího
rozhodnutí o prodloužení zajištění, a může tudíž obstát pouze za předpokladu existence
takovéhoto podkladového rozhodnutí. Stěžovatel vyjádřil nesouhlas se závěrem městského soudu
ohledně této námitky, neboť má za to, že je třeba trvat na kontinuitě existence rozhodnutí o
zajištění a navazujících rozhodnutí o prodloužení zajištění a pokud některé z těchto rozhodnutí
odpadne, nemohou obstát ani rozhodnutí následující.
[17] Stěžovatel se neztotožňuje ani se závěry městského soudu stran aplikovatelnosti
ustanovení §129 odst. 1 zákona o pobytu cizinců. Toto ustanovení podle stěžovatele nesplňuje
požadavek na kvalitu zákona, neboť neobsahuje definici pojmu „vážné nebezpečí útěku“, a nelze
tedy předvídat, jaké jednání může vést ke zbavení osobní svobody jednotlivce, což je v rozporu
s ustanovením čl. 28 odst. 2 nařízení Dublin III. Objektivní kritéria odůvodňující nebezpečí útěku
přitom nejsou zachycena ani v žádném jiném právním předpise České republiky. Stěžovatel v této
souvislosti poukazuje na judikaturu Evropského soudu pro lidská práva, dle které k omezení
osobní svobody může státní moc přistoupit jen z důvodů stanovených zákonem a v řízení
zákonem předepsaném. Vnitrostátní zákon dovolující zbavení svobody musí být dostatečně
dostupný, přesný a předvídatelný, aby se zabránilo riziku svévole. Dle názoru stěžovatele
tak nepostačuje, aby byla předmětná kritéria definována soudní praxí. Stěžovatel se současně
domnívá, že v případě zjevné nejasnosti v aplikovatelnosti ustanovení §129 odst. 1 zákona
o pobytu cizinců nepřichází v úvahu volba výkladu, který upřednostňuje zásah do jeho
základního práva; naopak je třeba volit výklad in favorem libertatis.
[18] Rozsudek městského soudu je podle stěžovatele nepřezkoumatelný, neboť
se nevypořádal s žalobním bodem, v němž namítal nedostatečné zkoumání trvání podmínek
zajištění a poukazoval na absenci řádného vyhodnocení eventuálního využití mírnějších
prostředků při rozhodování o prodloužení zajištění.
[19] Žalovaná se ke kasační stížnosti nevyjádřila.
II.
Posouzení kasační stížnosti
[20] Nejvyšší správní soud nejprve posoudil zákonné náležitosti kasační stížnosti
a konstatoval, že kasační stížnost byla podána včas, osobou oprávněnou, proti rozhodnutí, proti
němuž je kasační stížnost ve smyslu §102 s. ř. s. přípustná, a stěžovatel je v souladu s §105
odst. 2 s. ř. s. zastoupen advokátem. Poté Nejvyšší správní soud přezkoumal důvodnost kasační
stížnosti v souladu s ustanovením §109 odst. 3 a 4 s. ř. s., v mezích jejího rozsahu a uplatněných
důvodů. Neshledal přitom vady podle §109 odst. 4 s. ř. s., k nimž by musel přihlédnout z úřední
povinnosti.
[21] Stěžovatel se v kasační stížnosti dovolává důvodů uvedených v §103 odst. 1 písm. a) a d)
s. ř. s.
[22] Z provedené rekapitulace je zřejmé, že v posuzované věci se jedná o posouzení
zákonnosti rozhodnutí žalované o prodloužení zajištění stěžovatele. Nejvyšší správní soud
při posouzení věci vycházel mimo jiné též z judikatury zdejšího soudu, zejména pak ze závěrů
k nimž dospěl v obdobné věci v rozsudku ze dne 22. 12. 2015, č. j. 4 Azs 234/2015 – 36.
[23] Nejvyšší správní soud předesílá, že v typově obdobném případě byla usnesením zdejšího
soudu ze dne 24. 9. 2015, č. j. 10 Azs 122/2015 – 88, předložena Soudnímu dvoru Evropské unie
předběžná otázka související s posouzením, zda samotná skutečnost, že zákon nevymezuje
objektivní kritéria pro naplnění pojmu „vážné nebezpečí útěku“ podle ustanovení čl. 2 písm. n)
nařízení Dublin III, má za následek neaplikovatelnost institutu zajištění cizince.
[24] Vyřešení uvedené sporné právní otázky je určujícím rovněž pro posouzení jedné
z kasačních námitek v nyní projednávané věci. Za určitých okolností by tak bylo nutno vyčkat
rozhodnutí Soudního dvora Evropské unie a předmětné řízení přerušit podle ustanovení §48
odst. 3 písm. d) s. ř. s., jež stanoví, že „[p]ředseda senátu řízení usnesením může přerušit, jestliže zjistí,
že probíhá jiné řízení, jehož výsledek může mít vliv na rozhodování soudu o věci samé nebo takové řízení sám
vyvolá.“ Po posouzení ostatních kasačních námitek stěžovatele nicméně zdejší soud dospěl
k závěru, že kasační stížnost je důvodná v části týkající se nesprávného posouzení otázky
zákonnosti doby trvání zajištění stěžovatele. Za těchto okolností tudíž není namístě čekat
na příslušné rozhodnutí Soudního dvora Evropské unie, neboť toto rozhodnutí by na závěru
o nezákonnosti napadeného rozsudku, resp. též přezkoumávaného rozhodnutí žalované,
nemohlo ničeho změnit. Z tohoto důvodu nepovažoval Nejvyšší správní soud za nutné
se zabývat argumentací stěžovatele, v níž se neztotožnil se závěry městského soudu stran
aplikovatelnosti ustanovení §129 odst. 1 zákona o pobytu cizinců, které dle stěžovatele nesplňuje
požadavek na kvalitu zákona, neboť neobsahuje definici pojmu „vážné nebezpečí útěku“.
[25] Stěžovatel namítá, že doba trvání jeho zajištění byla přezkoumávaným rozhodnutím
prodloužena nad rámec přípustné doby trvání zajištění cizince podle nařízení Dublin III. Podle
ustanovení §129 odst. 1 zákona o pobytu cizinců „[p]olicie zajistí na dobu nezbytně nutnou cizince,
který neoprávněně vstoupil nebo pobýval na území, za účelem jeho předání podle mezinárodní smlouvy sjednané
s jiným členským státem Evropské unie přede dnem 13. ledna 2009 nebo přímo použitelného právního předpisu
Evropských společenství; policie na dobu nezbytně nutnou zajistí i prováženého cizince v případě, že jeho průvoz
nelze z objektivních důvodů dokončit bez nutné přestávky.“ Podle odst. 5 téhož ustanovení „[p]olicie
v rozhodnutí o zajištění stanoví dobu trvání zajištění s přihlédnutím k předpokládané složitosti přípravy předání
nebo průvozu cizince. Je-li to nezbytné k pokračování přípravy předání nebo průvozu, je policie oprávněna dobu
trvání zajištění prodloužit, a to i opakovaně. V řízení o prodloužení doby trvání zajištění cizince za účelem
předání nebo průvozu je vydání rozhodnutí prvním úkonem v řízení. Odvolání, obnova řízení ani přezkumné
řízení nejsou přípustné.“
[26] Přímo použitelným právním předpisem Evropské unie, na který odkazuje výše citované
ustanovení §129 odst. 1 zákona o pobytu cizinců, je v nyní projednávané věci nařízení Dublin
III, jehož čl. 28 odst. 3 pododstavec 1 stanoví, že „[z]ajištění musí být co nejkratší a nesmí trvat déle
než po dobu, která je nezbytná k náležitému provedení požadovaných správních řízení do doby provedení
přemístění podle tohoto nařízení.“ Pododstavec 2 téhož ustanovení pak stanoví, že „[p]okud je osoba
zajištěna podle tohoto článku, lhůta pro předložení žádosti o převzetí nebo přijetí zpět nesmí překročit jeden měsíc
od okamžiku podání žádosti o mezinárodní ochranu. Členský stát, který vede řízení v souladu s tímto nařízením,
požádá v těchto případech o urychlenou odpověď. Tato odpověď musí být poskytnuta do dvou týdnů od okamžiku
obdržení žádosti. Není-li odpověď poskytnuta v této dvoutýdenní lhůtě, má se za to, že bylo žádosti vyhověno,
což má za následek vznik povinnosti převzít nebo přijmout dotyčnou osobu zpět, včetně povinnosti zajistit její
řádný příjezd.“ Podle pododstavce 3 téhož ustanovení „[p]okud je osoba zajištěna podle tohoto článku,
přemístění této osoby z dožadujícího členského státu do příslušného členského státu se provede, jakmile
je to z praktického hlediska možné, a nejpozději do šesti týdnů od implicitního nebo explicitního vyhovění žádosti
o převzetí či přijetí dotčené osoby zpět ze strany jiného členského státu nebo od okamžiku, kdy skončí odkladný
účinek odvolání nebo žádosti o přezkum podle čl. 27 odst. 3.“ A následně podle pododstavce 4 téhož
ustanovení „[v] případě, že dožadující členský stát nedodrží lhůty pro předložení žádosti o převzetí nebo přijetí
zpět, nebo pokud se přemístění neuskuteční ve lhůtě šesti týdnů uvedené v třetím pododstavci, nesmí být osoba dále
zajištěna. Články 21, 23, 24 a 29 se použijí obdobně.“
[27] Nejvyšší správní soud přitom již v minulosti vyslovil, že i samotné stanovení doby
zajištění nad maximální hranicí dovolenou zákonem způsobuje nezákonnost správního
rozhodnutí. Učinil tak ve svém rozsudku ze dne 10. 4. 2014, č. j. 2 As 115/2013 – 59,
č. 3044/2014 Sb. NSS, v němž konstatoval, že „otázka, zda byl stěžovatel […] fakticky zajištěn déle,
než zákon připouští, případně po jakou dobu toto nedovolené zajištění trvalo, není rozhodující. Je-li předmětem
soudního přezkumu posouzení zákonnosti správního rozhodnutí, pak i kdyby nežádoucí následek ve formě
reálného překročení limitní doby zajištění v individuálním případě nenastal, nezákonnost rozhodnutí
o prodloužení zajištění zakládá již jen fakt, že toto rozhodnutí pro takový nezákonný postup otevíralo prostor.“
[28] Nemusí jít přitom pouze o hranici stanovenou zákonem o pobytu cizinců. Nařízení
Dublin III má v souladu s ustanovením čl. 288 Smlouvy o fungování Evropské unie obecnou
působnost a je závazné v celém rozsahu a přímo použitelné ve všech členských státech.
V nyní projednávané věci je přitom nesporné, že stěžovatel byl zajištěn za účelem jeho přemístění
podle nařízení Dublin III. Stanoví-li tedy toto nařízení maximální možnou délku zajištění,
musí ji správní orgán ve svém rozhodnutí respektovat (srov. rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 19. 2. 2015, č. j. 7 Azs 11/2015 – 32).
[29] Ve výše uvedeném rozsudku ze dne 19. 2. 2015, č. j. 7 Azs 11/2015 – 32, se zdejší soud
zabýval rovněž výkladem ustanovení čl. 28 odst. 3 nařízení Dublin III, přičemž vyjádřil
následující právní názor: „Citované ustanovení nestanoví explicitní maximální dobu trvání zajištění
cizince. Ve svém prvním pododstavci stanoví obecně, že zajištění musí být co nejkratší. Kromě toho však
ve svém pododstavci čtvrtém uvádí, že cizinec nesmí být zadržován po marném uplynutí lhůty pro předložení
žádosti o převzetí nebo přijetí zpět, respektive po marném uplynutí lhůty pro realizaci přemístění. Z těchto dvou
lhůt tak nařízení implicitně činí zároveň maximální doby trvání zajištění. Ve světle výše citované judikatury
Nejvyššího správního soudu je pak nutno tyto maximální doby respektovat již v rámci stanovení doby zajištění
cizince v rozhodnutí o jeho zajištění (popř. prodloužení doby trvání zajištění). Nepostačuje spoléhání
se na to, že správní orgán v případě uplynutí lhůt dostojí své povinnosti podle čl. 28 odstavce třetího, pododstavce
čtvrtého nařízení Dublin III a cizince okamžitě propustí. Jeho pravomocné a vykonatelné rozhodnutí o zajištění
(popř. o prodloužení doby trvání zajištění) by totiž i v takovém případě mohlo sloužit jako titul k dalšímu
omezování osobní svobody cizince. Již samotná potencialita takového stavu, který by byl zjevně v rozporu
s čl. 28 nařízení Dublin III, by způsobovala nezákonnost rozhodnutí o zajištění (popř. prodloužení doby trvání
zajištění).
[30] Jinými slovy z čl. 28 odst. 3 nařízení Dublin III plyne, že správní orgán při rozhodování o zajištění
cizince za účelem jeho přemístění a při prodlužování doby trvání zajištění musí stanovit dobu trvání zajištění
tak, aby v žádném případě nemohl nastat rozpor s pododstavcem čtvrtým uvedeného ustanovení. Nepodal-li dosud
žádost o převzetí nebo přijetí zpět, nesmí přicházet v úvahu možnost, že by byl cizinec na základě rozhodnutí
o zajištění zadržován přes marné uplynutí lhůty pro podání žádosti o převzetí nebo přijetí zpět. Podal-li již žádost
o převzetí nebo přijetí zpět, nesmí přicházet v úvahu možnost, že by byl cizinec na základě rozhodnutí o zajištění
zadržován přes marné uplynutí lhůty pro realizaci přemístění.
[31] […] Z uvedeného ustanovení je totiž patrné, že přichází v úvahu řada variant, při nichž se celková
maximální doba zajištění může značně lišit. Závisí totiž na tom, kdy dožadující členský stát požádá o převzetí
nebo přijetí zpět, kdy příslušný členský stát žádosti vyhoví, popř. zda cizinec proti rozhodnutí o přemístění podá
opravný prostředek s odkladným účinkem. […] Limity doby trvání zajištění se proto musí podle názoru
Nejvyššího správního soudu uplatnit samostatně v různých fázích procesu přemístění.
[32] […] Promítne-li se výše uvedené do modelové situace, při rozhodování o zajištění cizince v první fázi
procesu přemístění (do podání žádosti o převzetí nebo přijetí zpět) může správní orgán stanovit dobu trvání
zajištění maximálně na jeden měsíc od okamžiku podání žádosti o mezinárodní ochranu. Po podání žádosti
o převzetí nebo přijetí zpět pak může rozhodnout o prodloužení doby trvání zajištění tak, aby v případě okamžité
odpovědi příslušného státu nemohla být překročena šestitýdenní lhůta pro realizaci přemístění (tedy na maximálně
šest týdnů od podání žádosti o převzetí nebo přijetí zpět). V případě, že by příslušný stát neopověděl obratem
(popř. by nastala domněnka souhlasu) a správní orgán by reálně nemohl realizovat přemístění v době, na kterou
bylo stanoveno (resp. prodlouženo) zajištění, mohl by následně opět rozhodnout o prodloužení doby trvání zajištění
do uplynutí lhůty pro realizaci přemístění (šest týdnů od sdělení souhlasu příslušného státu či nastoupení domněnky
takového souhlasu). Tento modelový případ řeší situaci, kdy proti rozhodnutí o přemístění není podán opravný
prostředek s odkladným účinkem. Byl-li by podán, mohl by správní orgán v jakékoliv fázi procesu přemístění
rozhodnout o prodloužení doby trvání zajištění o předpokládanou dobu trvání řízení o opravném prostředku.
Správní orgán však nemůže předem spekulovat, zda takový opravný prostředek podán bude.
[33] Výše provedená interpretace zdánlivě klade na správní orgán větší nároky, co se týče frekvence
rozhodování o prodlužování doby trvání zajištění. Nejedná se však o nároky nikterak nepřiměřené. Nebude-li
proti rozhodnutí o přemístění podán opravný prostředek s odkladným účinkem, lze reálně předpokládat,
že správní orgán rozhodne o prodloužení doby trvání zajištění pouze jednou. Není totiž nijak nucen odkládat svou
žádost o převzetí nebo přijetí zpět až na konec stanovené jednoměsíční lhůty. Stejně tak ani pro realizaci
přemístění není nutné využít celou šestitýdenní lhůtu. Požadavek, aby správní orgán při samotném stanovení doby
trvání zajištění respektoval maximální doby stanovené v čl. 28 nařízení Dublin III, tak spíše přispívá k urychlení
administrativních kroků směřujících k realizaci přemístění a tím i k naplnění základního požadavku,
aby omezení osobní svobody cizince trvalo co nejkratší dobu. Tento požadavek je vyjádřen nejen v samotném
čl. 28 nařízení Dublin III, ale vyplývá také například z čl. 5 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních
svobod (publikována pod č. 209/1992 Sb.; k tomu srov. např. rozsudek Evropského soudu pro lidská práva
ze dne 27. 11. 2008 ve věci Rashed proti České republice, stížnost č. 298/07).“
[34] Z oznámení Ministerstva vnitra ze dne 11. 9. 2015, č. j. OAM-2027/DS-PR-2015,
je zřejmé, že dne 11. 9. 2015 byla do Itálie odeslána žádost o převzetí stěžovatele. Je tudíž třeba
v souladu s čl. 28 odst. 3 nařízení Dublin III vycházet z toho, že dne 25. 9. 2015 Itálie tuto žádost
akceptovala a je povinna stěžovatele převzít (souhlasné stanovisko Italské republiky obdrželo
Ministerstvo vnitra dne 15. 10. 2015).
[35] S ohledem na výše citované judikatorní závěry (viz bod [29] – [33] tohoto rozsudku)
byla žalovaná za této situace oprávněna prodloužit dobu trvání zajištění stěžovatele ve smyslu
ustanovení čl. 28 odst. 3 pododstavců 3 a 4 nařízení Dublin III v maximální hranici šesti týdnů
ode dne, od něhož se má za to, že Itálie vyslovila souhlas s přijetím stěžovatele zpět,
tzn. od 25. 9. 2015. Doba trvání zajištění proto mohla být stanovena pouze do 6. 11. 2015.
V posuzované věci žalovaná žalobce zajistila podle §129 odst. 1 zákona o pobytu cizinců
za účelem jeho předání podle nařízení Dublin III rozhodnutím ze dne 19. 8. 2015 na dobu
30 dnů, tato doba tak počala běžet dne 20. 8. 2015 a uplynula dne 18. 9. 2015. Dne 15. 9. 2015
žalovaná rozhodla o prodloužení doby zajištění stěžovatele o 30 dnů, tato doba tak počala běžet
dne 19. 9. 2015 a uplynula dne 18. 10. 2015. Dne 13. 10. 2015 žalovaná prodloužila dobu zajištění
žalobce o 20 dnů, tato doba tak počala plynout dne 19. 10. 2015 a uplynula dne 7. 11. 2015.
Následně bylo vydáno přezkoumávané rozhodnutí žalované ze dne 3. 11. 2015, kterým
prodloužila dobu zajištění o 10 dnů, tj. na dobu od 8. 11. 2015 do 17. 11. 2015 (k počítání lhůt
podle nařízení Dublin III srov. jeho čl. 42). Z uvedeného je zřejmé, že šestitýdenní lhůta
k uskutečnění přesunu stanovená v čl. 28 odst. 3 nařízení Dublin III byla přezkoumávaným
rozhodnutím žalované překročena, přičemž dobu zajištění překračovalo, byť o jeden den,
již předcházející rozhodnutí žalované o prodloužení doby zajištění ze dne 13. 10. 2015,
č. j. KRPA-338064-36/ČJ-2015-000022. Nejvyšší správní soud proto přisvědčil námitce
stěžovatele, že žalovaná rozhodla o jeho zajištění po delší dobu, než umožňují právní předpisy.
Rozhodnutí žalované je proto nutno považovat za nezákonné a městský soud pochybil, když
jej pro tuto nezákonnost nezrušil.
[36] K argumentaci stěžovatele v níž s poukazem na skutečnost, že předcházející rozhodnutí
žalované o prodloužení zajištění ze dne 13. 10. 2015, č. j. KRPA-338064-36/ČJ-2015-000022,
bylo zrušeno rozsudkem Městského soudu v Praze ze dne 18. 11. 2015, č. j. 1 A 84/2015 – 51,
dovozoval, že přezkoumávané rozhodnutí žalované nemůže obstát, neboť předchozí rozhodnutí
odpadlo, Nejvyšší správní soud v prvé řadě uvádí, že městský soud naposledy uvedeným
rozsudkem zrušil rozhodnutí žalovaného ze dne 13. 10. 2015 proto, že dospěl k závěru,
že v důsledku neexistence zákonem stanovených objektivních kriterií pro posouzení existence
nebezpečí útěku cizince je úprava obsažená v čl. 28 odst. 2 nařízení Dublin III v České republice
neaplikovatelná. Městský soud připomenul mimořádnost institutu zajištění, kdy se fakticky jedná
o omezení, nebo dokonce zbavení osobní svobody člověka, jde tak o citelný zásah do jednoho
ze základních práv jednotlivce, zaručeného čl. 8 Listiny (a v obecné rovině i čl. 7 odst. 1 Listiny),
který může být přípustný jen za podmínek přísně vymezených nejen zákonem o pobytu cizinců,
ale především ústavním pořádkem, a tudíž i na rozhodnutí o zajištění musí být kladeny velmi
přísné nároky. Rozhodnutí žalované v tomto ohledu podle městského soudu neobstálo a postup
žalované byl v rozporu s příslušnými ustanoveními o zajištění cizince za účelem předání,
především pak v rozporu s čl. 28 odst. 2 a čl. 2 písm. n) nařízení Dublin III. Městský soud
uzavřel, že postup žalované byl v rozporu se smyslem a účelem příslušných ustanovení o zajištění
cizince. Naproti tomu rozsudkem stejného soudu ze dne 9. 10. 2015, č. j. 2 A 68/2015 - 25, byla
žaloba proti rozhodnutí žalované ze dne 19. 8. 2015 o zajištění žalobce zamítnuta. Stejnou
argumentaci žalobce o neaplikovatelnosti čl. 28 odst. 2 nařízení Dublin III městský soud odmítl
s tím, že nebezpečí útěku u cizince musí být posuzováno vždy s přihlédnutím ke konkrétním
okolnostem, což vyplývá z ustálené judikatury Nejvyššího správního soudu, která rovněž stanoví
postup při posuzování takových případů. K obdobnému závěru dospěl městský soud i v nyní
napadeném rozsudku, kterým zamítl žalobu proti rozhodnutí žalované ze dne 3. 11. 2015
(2. prodloužení zajištění žalobce).
[37] Nejvyšší správní soud k tomu uvádí, že je jistě nešťastné a nežádoucí, když stejný soud
při posouzení stejných argumentů téhož žalobce v navazujících řízeních dospěje ke zcela
opačným závěrům. Je ovšem nutno uvést, že městský soud v jednotlivých rozsudcích jasně
odůvodnil své právní závěry a vůči rozsudku, v němž dospěl k odlišnému názoru, se vymezil.
K věci samotné se Nejvyšší správní soud nevyjadřuje, neboť, jak bylo již výše předesláno, otázka
aplikovatelnosti čl. 28 odst. 2 a čl. 2 písm. n) nařízení Dublin III v obdobných případech je nyní
předmětem řízení o předběžné otázce u Soudního dvora EU. Pro rozhodnutí v nyní
projednávané věci je ostatně tato otázka nadbytečná, neboť nezákonnost rozhodnutí žalovaného
vyplývá z již výše uvedeného a žádné další řízení v této věci, pro nějž by vyřešení této právní
otázky mohlo být důležité, již vedeno nebude.
[38] Námitku stěžovatele, v níž označil rozsudek městského soudu za nepřezkoumatelný,
neboť se nevypořádal s žalobním bodem, v němž stěžovatel namítal nedostatečné zkoumání
trvání podmínek zajištění a poukazoval na absenci řádného vyhodnocení eventuálního využití
mírnějších prostředků vůči cizinci při rozhodování o prodloužení zajištění, Nejvyšší správní soud
neshledal důvodnou. Městský soud totiž na str. 7 a 8 napadeného rozsudku nejdříve vysvětlil,
že rozhodnutí o prodloužení doby trvání zajištění je rozhodnutím, jež obsahově navazuje
na prvotní rozhodnutí o zajištění, což je také důvodem, proč jsou na odůvodnění rozhodnutí
o prodloužení doby trvání zajištění kladeny o něco nižší nároky, neboť cizinec bývá s obsahem
spisového materiálu již detailně seznámen, a není tak nutno opakovat veškeré skutkové okolnosti.
Odkázal přitom i na příslušnou judikaturu zdejšího soudu. Městský soud následně konstatoval,
že žalovaná se posouzením okolností týkajících se zajištění stěžovatele tímto způsobem zabývala,
přičemž bylo odkázáno na dosavadní průběh řízení, důvody, pro které byl žalobce zajištěn, a bylo
odůvodněno prodloužení doby žalobcova zajištění. Městský soud proto neshledal v postupu
žalované žádné pochybení. Z výše uvedeného je zřejmé, že městský soud nepřisvědčil žalobním
námitkám stěžovatele, že žalovaná nedostatečně zkoumala podmínky zajištění pro prodloužení
doby zajištění a nezabývala se eventuální aplikací mírnějších opatření vedoucích k dosažení cíle,
jenž má být sledován zajištěním. K uvedenému Nejvyšší správní soud dodává, že žalovaná
ve svém rozhodnutí poukázala na relevantní skutečnosti, na základě nichž dospěla k závěru,
že není možné aplikovat mírnější donucovací opatření podle §123b zákona o pobytu cizinců,
přičemž zmínila, že nenastaly nové skutečnosti, které by pozměnily situaci natolik, aby bylo
možné aplikovat tato opatření. Tvrzení stěžovatele, že absence těchto úvah činí rozhodnutí
žalovaného nepřezkoumatelným, proto nelze přisvědčit.
III.
Závěr a rozhodnutí o nákladech řízení
[39] S ohledem na shora popsané důvody dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že napadený
rozsudek městského soudu i přezkoumávané rozhodnutí žalované jsou nezákonné. Podle
ustanovení §110 odst. 2 písm. a) s. ř. s. proto spolu s napadeným rozsudkem zrušil rovněž
přezkoumávané rozhodnutí s tím, že pro tento postup byly dány důvody již v řízení před
městským soudem.
[40] Nejvyšší správní soud však současně nevyslovil, že žalované se vrací věc k dalšímu řízení,
neboť neexistuje řízení, v němž by mělo a mohlo být pokračováno, viz výše uvedené závěry
uvedené v rozsudku 1. 11. 2012, č. j. 9 As 111/2012 – 34, které lze přiměřeně použít také
na posuzovaný případ, jelikož podle ustanovení §129 odst. 5 zákona o pobytu cizinců je v řízení
o prodloužení doby trvání zajištění cizince prvním úkonem právě vydání rozhodnutí.
V posuzované věci navíc bylo dle sdělení žalované již dne 12. 11. 2015 letecky provedeno předání
stěžovatele do Itálie.
[41] Protože Nejvyšší správní soud zrušil rozsudek městského soudu, musel rozhodnout
o nákladech řízení před městským soudem i o nákladech řízení o kasační stížnosti. Výrok
o náhradě nákladů řízení vychází z §60 odst. 1 věta první ve spojení s §120 s. ř. s. Stěžovatel měl
v řízení úspěch, proto má proti žalované právo na náhradu nákladů v obou soudních řízeních.
[42] V řízení před městským soudem má stěžovatel právo na náhradu nákladů sestávajících
se z odměny právního zástupce, jehož odměna se stanoví dle vyhlášky č. 177/1996 Sb., advokátní
tarif. Stěžovatel má dle názoru Nejvyššího správního soudu právo na náhradu odměny právního
zástupce za tyto úkony: převzetí a příprava zastoupení, podání žaloby, doplnění žaloby ze dne
22. 11. 2015. Celkem se tedy jedná o tři úkony právní služby po 3.100 Kč [§7 ve spojení s §9
odst. 4 písm. d) advokátního tarifu], celkem 9.300 Kč. Vedle toho má stěžovatel též právo
na náhradu hotových výdajů svého zástupce ve výši 300 Kč za každý úkon (§13 odst. 3
advokátního tarifu), celkem 900 Kč. Zástupce stěžovatele je plátcem DPH, proto se náklady
ve výši 10.200 Kč zvyšují o 21% na 12.342 Kč. Celkem tak má stěžovatel právo na náhradu
nákladů za řízení o žalobě ve výši 12.342 Kč.
[43] V řízení před Nejvyšším správním soudem má stěžovatel právo na náhradu nákladů
spočívajících v odměně zástupce ve výši 3.100 Kč za 1 úkon spočívající v podání kasační stížnosti
a náhradě hotových výdajů za tento úkon ve výši 300 Kč. Tyto náklady ve výši 3.400 Kč
se zvyšují o 21% DPH na celkem 4.114 Kč. Celkem za řízení o kasační stížnosti tak má stěžovatel
právo na náhradu nákladů ve výši 4.114 Kč.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 24. února 2016
JUDr. Jiří Palla
předseda senátu