ECLI:CZ:NSS:2012:9.AS.111.2012:34
sp. zn. 9 As 111/2012 - 34
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Radana Malíka
a soudkyň JUDr. Barbary Pořízkové a Mgr. Daniely Zemanové v právní věci žalobce: C. N. O.,
zast. Mgr. Ing. Janem Procházkou, advokátem se sídlem Karolinská 654/2, Praha 8, proti
žalovanému: Policie České republiky, Krajské ředitelství policie Jihočeského kraje, odbor
cizinecké policie, se sídlem Pražská 558, České Budějovice, proti rozhodnutí žalovaného ze dne
5. 5. 2012, č. j. KRPC-48164-43/ČJ-2012-020023, o zajištění za účelem správního vyhoštění, v
řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne
13. 6. 2012, č. j. 10 A 51/2012 – 21,
takto:
I. Rozsudek Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne 13. 6. 2012,
č. j. 10 A 51/2012 – 21, se z r u š u j e.
II. Rozhodnutí Policie České republiky, Krajského ředitelství policie Jihočeského kraje,
odboru cizinecké policie, ze dne 5. 5. 2012, č. j. KRPC-48164-43/ČJ-2012-020023,
se z r u š u j e.
III. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
IV. Ustanovenému zástupci žalobce, Mgr. Ing. Janu Procházkovi, advokátovi se sídlem
Karolinská 654/2, Praha 8, se nepřiznává odměna za zastupování.
Odůvodnění:
Podanou kasační stížností se žalobce (dále jen „stěžovatel“) domáhal zrušení shora
označeného pravomocného rozsudku Krajského soudu v Českých Budějovicích (dále jen „krajský
soud“), kterým byla zamítnuta jeho žaloba proti rozhodnutí žalovaného ze dne 5. 5. 2012,
č. j. KRPC-48164-43/ČJ-2012-020023.
I. Vymezení věci
Tímto rozhodnutím byl stěžovatel zajištěn za účelem správního vyhoštění podle §124
odst. 1 písm. c) zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně
některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o pobytu cizinců“), neboť
nevycestoval v době stanovené v rozhodnutí o správním vyhoštění, které mu bylo vydáno v roce
2007 Inspektorátem cizinecké policie Praha – Ruzyně pod č. j. SCPP-1474-15/PH-1-ÚO-2007
(s dobou platnosti na 2 roky) a následně též v roce 2008 Inspektorátem cizinecké policie Břeclav
pod č. j. CPBR-5105/ČJ-2008-4062-SV (s dobou platnosti na 5 let). Doba zajištění stěžovatele
byla stanovena na 120 dnů podle §124 odst. 3 ve spojení s §125 odst. 1 zákona o pobytu cizinců.
II. Posouzení věci krajským soudem
Napadeným rozsudkem shledal krajský soud žalobu jako nedůvodnou, a proto ji podle
§78 odst. 7 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů (dále
jen „s. ř. s.“), zamítl.
Krajský soud nejprve připomněl, že v daném případě již jednou rozhodoval a rozsudkem
ze dne 3. 5. 2012, č. j. 10 A 40/2012 - 16, původní rozhodnutí ze dne 29. 3. 2012,
č. j. KRPC-48164-10/ČJ-2012-020023, kterým byl stěžovatel zajištěn za účelem správního
vyhoštění, zrušil pro vady řízení a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení; konkrétním důvodem
pro zrušení uvedeného rozhodnutí bylo nedostatečné odůvodnění vedlejšího výroku ohledně
doby zajištění stěžovatele, která byla stanovena na 90 dnů. Citovaný rozsudek nabyl právní moci
dne 4. 5. 2012 a následujícího dne žalovaný vydal nové rozhodnutí o zajištění stěžovatele,
které již v přezkumu ze strany krajského soudu obstálo. Doba zajištění cizince byla nově
stanovena na 120 dnů, ale byla odůvodněna předpokládanou složitostí přípravy výkonu
rozhodnutí o správním vyhoštění stěžovatele. Ten nedisponuje žádným platným dokladem
totožnosti, jenž je zapotřebí opatřit prostřednictvím zastupitelského úřadu Nigérie, který není
na území České republiky. Tento navíc nemohl být kontaktován až do dne 3. 5. 2012, neboť
teprve tehdy nabylo právní moci rozhodnutí o zastavení řízení o žádosti stěžovatele o udělení
mezinárodní ochrany na území České republiky.
V návaznosti na žalobní námitky krajský soud dále konstatoval, že je – ve shodě
se žalovaným – povinen vyjít z ustanovení §127 odst. 1 písm. b) zákona o pobytu cizinců,
které předpokládá ukončení zajištění cizince, jestliže policie nevydá nové rozhodnutí do tří dnů
od právní moci zrušovacího rozsudku. Toto oprávnění bylo v souzené věci využito a žalovaný
vydal napadené rozhodnutí o zajištění stěžovatele následující den po právní moci zrušovacího
rozsudku, tudíž ve lhůtě předpokládané zákonem. Ten přímo předpokládá možnost vydání
nového rozhodnutí a dle názoru krajského soudu nelze říci, že došlo-li ke zrušení předchozího
rozhodnutí o zajištění, bylo tak učiněno pro nezákonnost, a proto musí být stěžovatel okamžitě
propuštěn. Původní rozhodnutí totiž nebylo zrušeno pro nezákonnost, ale pro vady procesní
povahy, a za takové situace nic nebránilo vydat nové, bezvadné rozhodnutí, které krajským
soudem zjištěné pochybení napravilo (viz výše).
V této souvislosti krajský soud připomněl, že i ustanovení §78 odst. 1 s. ř. s. rozlišuje
důvody pro zrušení správního rozhodnutí, které rozděluje do dvou skupin. Rozhodnutí lze zrušit
jednak pro nezákonnost, jednak pro procesní vady. Nezákonností je nutno rozumět porušení
hmotně-právních předpisů, které však v daném případě krajský soud neshledal, a zjištěné vady
procesní povahy pak umožnily žalovanému vydat ve lhůtě tří dnů nové rozhodnutí. Tento postup
je podle názoru krajského soudu v souladu se zákonnou normou a nikterak se nepříčí
ani ustanovení čl. 5 odst. 4 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen
„Úmluva“), ani ustanovení čl. 15 odst. 2 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2008/115/ES
o společných normách a postupech v členských státech při navracení neoprávněně pobývajících
státních příslušníků třetích zemí (dále jen „návratová směrnice“).
Jako podstatné pak krajský soud zopakoval, že ke zrušení původního rozhodnutí
o zajištění stěžovatele nedošlo pro nezákonnost, ale pro procesní vady, a k jejich nápravě
je ustanovení §127 odst. 1 písm. b) zákona o pobytu cizinců použitelné; ostatně stěžovatel
se svou žalobou proti původnímu rozhodnutí o zajištění ani nedovolával toho, že by zákonné
požadavky pro jeho zajištění splněny nebyly (žaloba směřovala pouze proti nedostatečnému
odůvodnění). S odkazem na uvedené rozlišení mezi porušením hmotného a procesního práva zde
tedy krajský soud neshledal rozpor mezi vnitrostátní úpravou a návratovou směrnicí a v tomto
důsledku ani důvod pro její přímou aplikaci.
Závěrem, ohledně argumentace stěžovatele, že došlo k porušení zásady reformace
in peius, krajský soud poznamenal, že zajištění cizince za účelem realizace rozhodnutí o správním
vyhoštění není trestem. Jedná se o zajišťovací institut, jehož cílem je splnění vykonatelného
správního rozhodnutí, nikoli sankce. Proto se zmíněné zásady nelze dovolávat a skutečnost,
že délka zajištění (120 dnů) přesahuje původně stanovenou dobu zajištění ve zrušeném
rozhodnutí (90 dnů), neznamená, že došlo k jejímu porušení. Stanovení doby zajištění je v novém
rozhodnutí odůvodněno a má oporu ve spise.
III. Kasační stížnost
V kasační stížnosti stěžovatel uvedl, že rozsudek krajského soudu napadá pro nesprávné
posouzení právní otázky [§103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.], jakož i pro jeho nepřezkoumatelnost
spočívající v nedostatku důvodů [§103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.].
III.a) Nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku
Podle stěžovatele v odůvodnění napadeného rozsudku absentují logické úvahy
a výkladové postupy, jimiž se řídil krajský soud, který se omezil na pouhé konstatování žalobních
námitek, vyjádření žalovaného, opakování zákonných ustanovení a shrnutí skutkového stavu.
Konkrétně krajský soud neuvedl žádné důvody, o které by šlo opřít výrok napadeného
rozhodnutí a vypořádat věcnou argumentaci stěžovatele.
III.b) Nezákonnost napadeného rozsudku
Tato argumentace vychází z rozlišení dvojího režimu soudní ochrany při rozhodnutí
o zajištění cizince, a sice §65 a násl. s. ř. s. na straně jedné a §200o a násl. zákona č. 99/1963 Sb.,
občanského soudního řádu, ve znění pozdějších předpisů, na straně druhé. Současně staví
na požadavku urychleného rozhodnutí soudu o zákonnosti zbavení svobody dle čl. 5 odst. 4
Úmluvy s tím, že tomu odpovídá jedině řízení podle §65 a násl. s. ř. s., které je opatřeno
konkrétní lhůtou v řádu dnů. Požadavek rychlosti řízení přitom není v tomto směru jediný, jemuž
je nutno dostát. Dalším je požadavek, podle kterého soud musí mít při přezkumu zajištění též
pravomoc rozhodnout o zákonnosti zbavení svobody a nařídit propuštění., je-li zbavení svobody
nezákonné. Tuto pravomoc však soud ve správním soudnictví nemá, neboť podle §78 odst. 1
s. ř. s.: „je-li žaloba důvodná, soud zruší napadené rozhodnutí pro nezákonnost nebo pro vady řízení“.
Daný nedostatek dříve nahrazoval zákon o pobytu cizinců tím, že ukládal policii
povinnost ukončit bez zbytečného odkladu zajištění cizince vždy, když rozhodl soud ve správním
soudnictví o zrušení rozhodnutí o jeho zajištění. V současné době však zákon o pobytu cizinců
v §127 odst. 1 písm. b) stanoví, že zajištění musí být bez zbytečného odkladu ukončeno,
rozhodne-li soud ve správním soudnictví o zrušení rozhodnutí o zajištění a policie nevydá nové
rozhodnutí do 3 dnů od právní moci rozsudku. Je zde tedy možnost vydat nové rozhodnutí
o zajištění cizince, aniž by došlo k jeho propuštění, což se stalo v právě projednávaném případě,
kdy žalovaný dne 5. 5. 2012 opětovně rozhodl o zajištění stěžovatele. Tím eliminoval účinky
předchozího zrušovacího rozsudku, který podle čl. 5 odst. 4 Úmluvy musí vést k propuštění
cizince na svobodu, a proto je nutné nové rozhodnutí žalovaného o zajištění stěžovatele
považovat za neslučitelné s citovaným ustanovením Úmluvy. Je přitom podle stěžovatele
lhostejné, zda soud předchozí rozhodnutí o zajištění zrušil pro nezákonnost nebo pro vady řízení,
neboť v obou případech se jedná o zrušení rozhodnutí „pro nezákonnost“ ve smyslu čl. 5 odst. 4
Úmluvy. Výrazy jako zákonnost či nezákonnost mají v rámci Úmluvy autonomní význam
nezávislý na významu, který jim přisuzují vnitrostátní právní řády, včetně §78 odst. 1 s. ř. s. Podle
Evropského soudu pro lidská práva „tam, kde se hovoří o zákonnosti zajištění… Úmluva odkazuje
především k povinnosti respektovat hmotně-právní i procesní pravidla národního právního řádu“ (viz rozsudek
ze dne 25. 10. 1996 ve věci Chahal v. Velká Británie).
Závěr krajského soudu, že nezákonnost zajištění je dána jen tam, kde došlo k porušení
hmotně-právních pravidel, tak nemá oporu v relevantní judikatuře Evropského soudu pro lidská
práva a neobstojí ani ve vztahu k čl. 15 odst. 2 návratové směrnice, podle kterého „pokud
je zajištění nezákonné, musí být dotčený státní příslušník třetí země okamžitě propuštěn“.
Vnitrostátní právní úprava v podobě §127 odst. 1 písm. b) zákona o pobytu cizinců
fakticky odsouvá ukončení zajištění cizince o tři dny od právní moci rozsudku, jímž bylo zrušeno
rozhodnutí o zajištění. Uvedená lhůta tří dnů je tak podle názoru stěžovatele v rozporu
s požadavkem návratové směrnice v čl. 15 odst. 2, jehož přímého účinku se dovolává. Návratová
směrnice nebyla v tomto směru správně transponována, neboť propuštění cizince po třech dnech
po zrušení rozhodnutí není možné považovat za okamžité tak, jak to požaduje daná směrnice
v čl. 15 odst. 2, jehož znění §127 odst. 1 písm. b) zákona o pobytu cizinců neodpovídá.
Napadené rozhodnutí proto nemělo být vůbec vydáno, naopak stěžovatel měl být na základě
předchozího zrušovacího rozsudku krajského soudu okamžitě propuštěn na svobodu,
což potvrzuje i rozsudek Krajského soudu v Praze ze dne 16. 5. 2012, č. j. 44 A 14/2012 - 22,
na který stěžovatel současně odkázal.
V závěru kasační stížnosti pak ještě poznamenal, že krajský soud se dostatečně
nevypořádal s námitkou, že žalovaný porušil napadeným rozhodnutím zásadu zákazu reformace
in peius, která je jinak v oblasti správního práva používána. Podle této zásady není možné,
aby orgán rozhodující poté, co bylo jeho předchozí rozhodnutí v téže věci zrušeno jako následek
opravného prostředku podaného oprávněnou osobou, svým dalším rozhodnutím ve věci zhoršil
postavení této osoby oproti tomu, jaké bylo dle rozhodnutí zrušeného. V daném případě však
ke zhoršení postavení stěžovatele došlo, neboť doba jeho zajištění je delší, než byla stanovena
v původním rozhodnutí.
Na základě všech těchto skutečností stěžovatel navrhl, aby Nejvyšší správní soud
napadený rozsudek krajského soudu, jakož i rozhodnutí žalovaného správního orgánu, zrušil
a vrátil věc žalovanému k dalšímu řízení.
IV. Vyjádření žalovaného ke kasační stížnosti
Žalovaný se k obsahu kasační stížnosti vyjádřil v tom smyslu, že se ztotožňuje
s napadeným rozsudkem krajského soudu a odkázal na své vyjádření k žalobě ze dne 8. 6. 2012,
č. j. KRPC-48164-54/ČJ-2012-020023, které doplnil s tím, že dne 15. 6. 2012 bylo zažádáno
o ověření totožnosti stěžovatele a vystavení náhradního cestovního dokladu na Zastupitelském
úřadu Nigérie ve Varšavě.
V. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
Nejvyšší správní soud nejprve posoudil formální náležitosti kasační stížnosti
a konstatoval, že kasační stížnost je podána včas, jde o rozhodnutí, proti němuž je kasační
stížnost přípustná, a stěžovatel je zastoupen advokátem (§105 odst. 2 s. ř. s.). Poté přezkoumal
napadený rozsudek krajského soudu v rozsahu kasační stížnosti a v rámci uplatněných důvodů
(§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.), ověřil při tom, zda napadený rozsudek netrpí vadami, k nimž by musel
přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3, 4 s. ř. s.), a dospěl k závěru, že kasační stížnost
je důvodná.
V.a) K nepřezkoumatelnosti napadeného rozsudku
Stěžovatel namítal nepřezkoumatelnost napadaného rozsudku pro nedostatek důvodů,
což je vada, kterou se Nejvyšší správní soud opakovaně zabýval např. ve svých rozsudcích
ze dne 29. 7. 2004, č. j. 4 As 5/2003 - 52, ze dne 18. 10. 2005, č. j. 1 Afs 135/2004 - 73,
publikovaný pod č. 787/2006 Sb. NSS, ze dne 14. 7. 2005, č. j. 2 Afs 24/2005 - 44, publikovaný
pod č. 689/2005 Sb. NSS, ze dne 17. 1. 2008, č. j. 5 As 29/2007 - 64, a ze dne 25. 5. 2006,
č. j. 2 Afs 154/2005 - 245; dostupné též z www.nssoud.cz.
Z uvedené konstantní judikatury Nejvyššího správního soudu se podává, že rozhodnutí
soudu je nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů např. v situaci, kdy by se krajský soud
nevypořádal vůbec či alespoň dostatečně s uplatněnými žalobními body, neprovedl by navržené
důkazy a ani by řádně nevyložil, proč tak neučinil (tzv. opomenutý důkaz), z rozhodnutí
by nebyly seznatelné jeho nosné důvody (ratio decidendi) anebo by tyto důvody neměly oporu
ve výsledcích provedeného řízení. Nic takového však Nejvyšší správní soud v projednávané věci
nezjistil. Naopak z odůvodnění napadeného rozsudku je jednoznačně seznatelné, které otázky
krajský soud považoval za rozhodné, a vzájemná souvislost jednotlivých úvah, jež soud
v napadených rozhodnutích vyslovil, je zřetelná. Závěry, ke kterým krajský soud dospěl, vychází
z rekapitulovaného skutkového stavu a mají oporu ve spisovém materiálu.
Nejvyšší správní soud proto považuje napadený rozsudek za přezkoumatelný. Ostatně
sám stěžovatel s ním polemizuje, což by v případě nepřezkoumatelnosti nebylo možné
a skutečnost, že se závěry krajského soudu nesouhlasí, neznamená, že se jedná
o nepřezkoumatelné rozhodnutí.
V.b) K nezákonnosti napadeného rozsudku
Jinou otázkou je správnost, resp. zákonnost napadeného rozhodnutí, kterou se Nejvyšší
správní soud zabýval následně – při věcném posouzení ostatních kasačních námitek vztahujících
se k zajištění stěžovatele za použití ustanovení §127 odst. 1 písm. b) zákona o pobytu cizinců,
podle něhož: „zajištění musí být bez zbytečného odkladu ukončeno, rozhodne-li soud ve správním soudnictví
o zrušení rozhodnutí o zajištění cizince nebo o zrušení rozhodnutí o prodloužení doby trvání zajištění a policie
nevydá nové rozhodnutí do 3 dnů od právní moci rozsudku“.
To znamená, že po vydání zrušovacího rozsudku správního soudu musí být zajištěný
cizinec propuštěn na svobodu, ledaže policie vydá v zákonem stanovené lhůtě nové rozhodnutí
o jeho zajištění, což se stalo v právě projednávaném případě. Dle názoru stěžovatele však měl
žalovaný namísto toho přistoupit k jeho propuštění na svobodu, neboť §127 odst. 1 písm. b)
zákona o pobytu cizinců neodpovídá požadavkům pramenícím z čl. 5 odst. 4 Úmluvy a čl. 15
odst. 2 návratové směrnice.
Podstata věci tedy spočívá v otázce aplikovatelnosti vnitrostátní právní úpravy týkající
se zajištění cizince, které představuje mimořádný institut umožňující policii zásadním způsobem
zasáhnout do práva na osobní svobodu. Toto právo je jednou ze základních součástí
nedotknutelnosti člověka a je výslovně zaručeno v čl. 8 Listiny základních práv a svobod
jako součásti ústavního pořádku České republiky, kterou je ve smyslu judikatury Ústavního soudu
i Úmluva, jakožto ratifikovaná a vyhlášená smlouva o lidských právech a základních svobodách;
k tomu srov. zejména nález ze dne 25. 6. 2002, sp. zn. Pl. ÚS 36/01, publikovaný pod
č. 403/2002 Sb. či nález ze dne 15. 4. 2003, sp. zn. I. ÚS 752/02, publikovaný pod č. 54, sv. 30,
str. 65 Sb. n. u. US, oba dostupné též z http://nalus.usoud.cz.
Úmluva upravuje právo na svobodu a osobní bezpečnost v čl. 5, který má výsadní
postavení, neboť osobní svoboda je jedním z nejdůležitějších základních práv. Jeho důležitost
je navíc zdůrazněna tím, že na rozdíl od dalších základních práv, která chrání tělesnou bezpečnost
jednotlivce – právo na život (čl. 2) či právo nebýt mučen (čl. 3), je do práva na osobní svobodu
v praxi poměrně často zasahováno právě v souvislosti s realizací nejrůznějších případů zbavení
osobní svobody, mezi které patří též zajištění cizince za účelem správního vyhoštění. Jedná
se o takový zásah do osobní svobody cizince, který může být proveden „pouze v souladu se zákony,
Ústavou a Listinou a v neposlední řadě s Úmluvou, jíž je Česká republika vázána“, jak vyjádřil Ústavní
soud v nálezu ze dne 12. 5. 2009, sp. zn. Pl. ÚS 10/08, publikovaném pod č. 115, sv. 53,
str. 427 Sb. n. u. US, v němž se zabýval ústavností právní úpravy zajištění cizince za účelem
správního vyhoštění.
Jednotlivé typové případy dovoleného zbavení osobní svobody jsou taxativně vypočteny
v čl. 5 odst. 1 písm. a) až f) Úmluvy, přičemž zajištění cizince za účelem správního vyhoštění
je zařaditelné pod poslední z nich: „zákonné zatčení nebo jiné zbavení svobody osoby, aby se zabránilo
jejímu nepovolenému vstupu na území, nebo osoby, proti níž probíhá řízení o vyhoštění nebo vydání“.
Dané ustanovení je důsledkem toho, že jednotlivé státy mají zcela legitimní zájem
kontrolovat vstup cizinců na své území, jakož i jejich další pobyt a vycestování, jež vychází
z ustáleného mezinárodního práva a obsahuje v sobě i oprávnění zajistit cizince za účelem
správního vyhoštění. Zajištění těchto cizinců, včetně žadatelů o azyl (mezinárodní ochranu),
tak může být slučitelné s čl. 5 odst. 1 písm. f) Úmluvy, což ovšem ještě samo o sobě není
dostatečné pro přijetí závěru, že zbavení osobní svobody proběhlo v souladu se všemi požadavky
čl. 5 Úmluvy. Zbavení svobody totiž musí být především v souladu se základním cílem
citovaného článku, kterým je chránit právo na osobní svobodu a zajistit, aby jí nikdo nebyl
svévolně zbaven, jak připomněl Evropský soud pro lidská práva mj. v rozsudku ze dne
27. 11. 2008 ve věci Rashed v. Česká republika, č. 298/07, přístupný z http://echr.coe.int.
Zabránit svévolnému a neospravedlnitelnému zbavení svobody je tak nutno považovat
za koncept, který je klíčový, a to nejen ve vztahu k jednotlivým případům zbavení svobody,
ale vůbec k celému čl. 5 Úmluvy, který právě pro účely jeho dodržení definuje v odst. 2, 3 a 4
určitá práva osob zbavených svobody.
Konkrétně v čl. 5 odst. 4 Úmluvy je stanoveno obecné právo každého, kdo byl zbaven
svobody zatčením nebo jiným způsobem, podat návrh na řízení, ve kterém by soud urychleně
rozhodl o zákonnosti jeho zbavení svobody a nařídil propuštění, je-li zbavení svobody
nezákonné. Jedná se o právo, kterého se mohou dovolávat všechny osoby zadržené z jakéhokoli
důvodu uvedeného v čl. 5 odst. 1 Úmluvy, tj. i cizinci v případě zajištění za účelem správního
vyhoštění. V situacích, kdy cizinci bylo vydáno rozhodnutí o zajištění správním orgánem, přitom
nabývá čl. 5 odst. 4 Úmluvy na významu, neboť garantuje přezkoumání takového rozhodnutí
nezávislým soudem, který musí mít pravomoc nařídit propuštění, jak judikoval Evropský soud
pro lidská práva nejnověji v rozsudku ze dne 25. 10. 2012 ve věci Buishvili v. Česká republika,
č. 30241/11.
Urychlená možnost soudní kontroly v tomto směru představuje záruku zákonnosti
správního rozhodnutí o zajištění cizince, které v případě stěžovatele neobstálo, a proto bylo
krajským soudem zrušeno s tím, že žalovaný dostatečně neodůvodnil dobu trvání zajištění
stanovenou na 90 dnů. Důvodem zrušení původního rozhodnutí o zajištění stěžovatele tak byly
vady řízení podle §76 odst. 1 písm. a) s. ř. s. spočívající v nepřezkoumatelnosti napadeného
rozhodnutí pro nedostatek důvodů vedlejšího výroku, jímž se stanoví doba trvání zajištění.
Skutečnost, že zrušovacím důvodem byly procesní vady, však nic nemění na tom, že původní
rozhodnutí o správním vyhoštění stěžovatele bylo vydáno v rozporu se zákonem.
Podle názoru Nejvyššího správního soudu představuje odůvodnění rozhodnutí o zajištění
cizince relevantní faktor při posuzování, zda zbavení svobody dotčené osoby bylo či nebylo
svévolné. Nejdůležitější částí rozhodnutí o zajištění cizince je sice ta část výroku, jíž se vyslovuje
samotné zajištění, avšak jeho obligatorní součástí je též určení doby trvání zajištění,
které má povahu vedlejšího ustanovení. Řádně odůvodněny přitom musí být všechny části výroku
tohoto správního rozhodnutí, tj. i jeho vedlejší ustanovení, a to tím spíše, že stanovení doby
trvání zajištění je ovládáno správním uvážením, při jehož výroku by měla být brána v úvahu nejen
předpokládaná složitost přípravy výkonu správního vyhoštění, ale i další meze vlastní pro výkon
veřejné moci v právním státě, jako je zákaz diskriminace či respekt k principu proporcionality.
Ostatně i z judikatury Evropského soudu pro lidská práva plyne, že délka zajištění nesmí
přesáhnout dobu přiměřenou vzhledem ke sledovanému cíli; viz rozhodnutí velkého senátu
ze dne 29. 1. 2008 ve věci Saadi v. Velká Británie, č. 13229/03.
Nelze tedy říci, že by délka zajištění nebyla důležitá, resp. že by nebylo potřeba podrobit
soudnímu přezkum její stanovení, což ovšem v případě stěžovatele nebylo možné. Správní
uvážení žalovaného, na základě kterého stanovil délku zajištění stěžovatele, nenalezlo odraz
v odůvodnění jeho rozhodnutí tak, aby mohl krajský soud přezkoumat, zda žalovaný své správní
uvážení nezneužil a nerozhodl svévolně. Požadavek absence svévole přitom úzce souvisí
s požadavkem zákonnosti, přičemž pokud jde o „zákonnost“ zbavení svobody podle čl. 5 odst. 1
Úmluvy, včetně otázky, zda k němu došlo v souladu s „řízením stanoveným zákonem“, odkazuje
Úmluva především na vnitrostátní právní předpisy a zakotvuje povinnost dodržovat jejich
hmotně-právní i procesní normy. Pojem „zákonnost“ přitom musí mít stejný význam v čl. 5
odst. 4 jako v čl. 5 odst. 1 Úmluvy, jak uvedl Evropský soud pro lidská práva v rozsudku ze dne
26. 11. 2009 ve věci Tabesh proti Řecku, č. 8256/07.
To znamená, že soudní přezkum podle čl. 5 odst. 4 Úmluvy musí dodržovat,
resp. zohledňovat normy hmotného práva stejně tak jako normy procesní stanovené vnitrostátní
úpravou a nelze mezi nimi lišit, což potvrzuje i odborná literatura, dle které z judikatury k čl. 5
Úmluvy lze jako jeden z principů dovodit opakovaný důraz na procesní i materiální zákonnost
zbavení svobody; viz Kmec, J., Kosař, D., Kratochvíl, J. Bobek, M. Evropská úmluva o lidských
právech. Komentář. 1. Vydání. Praha : C. H. Beck, 2012, 468 s.
V tomto smyslu je třeba také vykládat čl. 15 odst. 2 návratové směrnice, který stejně
jako čl. 5 odst. 4 Úmluvy zaručuje právo na zahájení rychlého soudního řízení ve věci přezkumu
zákonnosti zajištění cizince s tím, že „pokud je zajištění nezákonné, musí být dotčený státní příslušník třetí
země okamžitě propuštěn“.
Úmluva je primárně součástí systému ochrany lidských práv v rámci Rady Evropy, avšak
významným způsobem vstupuje i do práva Evropské unie. Základní práva zaručená Úmluvou
a plynoucí z ústavních tradic společných členským státům totiž tvoří obecné zásady práva
Evropské unie, jak vyplývá z čl. 6 odst. 3 Smlouvy o Evropské unii. Současně je třeba poukázat
na Listinu základních práv Evropské unie, na kterou se výslovně odkazuje i návratová směrnice
ve své preambuli, podle které: „dodržuje základní práva a ctí zásady uznané zejména Listinou základních
práv Evropské unie“ (bod 24). V preambuli Listiny základních práv Evropské unie se přitom přímo
potvrzují práva, která vyplývají mj. z Úmluvy a z judikatury Evropského soudu pro lidská práva.
Cílem je předejít případnému dvojímu standardu lidských práv v Evropě, a proto také Listina
základních práv Evropské unie zavádí odkaz na Úmluvu v čl. 52 odst. 3 s tím, že: „pokud tato
listina obsahuje práva odpovídající právům zaručeným Úmluvou o ochraně lidských práv a základních svobod,
jsou smysl a rozsah těchto práv stejné jako ty, které jim přikládá uvedená úmluva. Toto ustanovení nebrání tomu,
aby právo Unie poskytovalo širší ochranu“.
Tímto způsobem tak byla vlastně vtažena ustanovení Úmluvy do Listiny základních práv
Evropské unie, potažmo do práva Evropské unie jako celku, a to s cílem eliminovat různý rozsah
a výklad základních práv. Mezi ně nepochybně patří i právo na svobodu a osobní bezpečnost,
které je v Listině základních práv Evropské unie upravené v čl. 6, jež má mít stejný význam
a rozsah jako jemu odpovídající čl. 5 Úmluvy. To potvrzuje též komentář či vysvětlení
vyhotovené pod vedením prezídia Konventu a doplněné vedením prezídia Evropského
konventu, dle kterého práva uvedená v čl. 6 odpovídají právům zaručeným čl. 5 Úmluvy
a v souladu s výše cit. čl. 52 odst. 3 mají stejný smysl a rozsah; oficiální publikace vysvětlení
je v Úředním věstníku C 303, 14. 12. 2007, s. 17 – 35, dostupném z http://eur-lex.europa.eu.
Navíc je třeba připomenout též doložku o zachování úrovně ochrany (tzv. stand-still
clause) obsaženou v čl. 53 Listiny základních práv Evropské unie, jež poskytuje ochranu
dosažené úrovně práv mj. i v rámci Úmluvy, o které se citovaný článek výslovně zmiňuje
a v tomto ohledu jí jasně patří privilegované místo. Rozsah garantovaných práv – v daném
případě práva na osobní svobodu, proto nesmí být v žádném případě nižší, než mu přiznává
Úmluva. Z toho plyne, že i výklad prováděný v rámci práva Evropské unie musí v souvislosti
se zásahem do osobní svobody reflektovat Úmluvu a nemůže vést k poklesu práv pod
jí stanovenou úroveň ovlivněnou relevantní judikaturou Evropského soudu pro lidská práva.
Je zde tedy zřejmá, nezpochybnitelná vazba mezi právem Evropské unie a Úmluvou,
jakožto dvou hlavních pilířů ochrany základních práv v členských státech Evropské unie, kterou
podporuje i povinnost Evropské unie přistoupit k Úmluvě, jak (pro futuro) předvídá čl. 6 odst. 2
Smlouvy o Evropské unii.
Je proto zcela na místě využívat Úmluvu a relevantní judikaturu Evropského soudu
pro lidská práva jako hlavní interpretační zdroj základních práv v rámci evropského práva, jehož
součástí je i návratová směrnice. Ostatně i důvodová zpráva (tzv. explanatory memorandum)
k právní stránce návrhu této směrnice odkazuje na povinnost dodržovat lidská práva odvozená
z Úmluvy, což potvrdil i Soudní dvůr Evropské unie. Při výkladu návratové směrnice výslovně
připomněl, že zamýšlí zohlednit judikaturu Evropského soudu pro lidská práva, která vyžaduje,
aby zbavení svobody osoby, proti níž je vedeno řízení o vyhoštění či vydání, netrvalo
nepřiměřeně dlouhou dobu; viz rozsudek Soudního dvora EU dne 28. 4. 2011 ve věci El Dridi,
C 61/11 PPU, bod 43. Jednalo se sice o výklad jiného ustanovení v rámci čl. 15 návratové
směrnice, nicméně s ohledem na vše shora uvedené lze dle názoru Nejvyššího správního soudu
tento závěr přenést i na nyní posuzovanou věc.
Jinými slovy – zmíněná jednotná interpretace čl. 5 odst. 4 Úmluvy a čl. 15 odst. 2
návratové směrnice, pokud jde o pojem „nezákonnost“, je zcela opodstatněná a odpovídá shora
popsaným požadavkům evropského práva na stejný význam a rozsah základních práv
a na zachování dosavadní úrovně ochrany. Ta je v případě práva na osobní svobodu jasně dána
ustanovením čl. 5 Úmluvy, a proto pokud předmětné ustanovení, včetně související judikatury,
vychází z nutnosti zohledňovat nejen hmotně-právní, ale i procesní normy, je třeba, aby z toho
shodně vycházel i čl. 15 odst. 2 návratové směrnice. Jeho znění je navíc zcela jednoznačné a nijak
v rámci použitého pojmu „nezákonnost“ nerozlišuje mezi porušením procesního a hmotného
práva, stejně jako to nečiní ani čl. 5 odst. 4 Úmluvy.
Nelze než dospět k závěru, že bylo-li zrušeno rozhodnutí o zajištění za účelem správního
vyhoštění – jedno z jakého důvodu – je potřeba cizince okamžitě propustit. Jedině tak je možné
dostát požadavku v čl. 15 odst. 2 návratové směrnice, což se ovšem v případě stěžovatele nestalo,
neboť nedošlo k jeho propuštění, nýbrž k vydání nového rozhodnutí o zajištění, a to s odkazem
na §127 odst. 1 písm. b) zákona o pobytu cizinců. Je zde tedy evidentní nesoulad návratové
směrnice s vnitrostátní právní úpravou, která fakticky i právně umožňuje odsunout ukončení
zajištění cizince, ačkoli rozhodnutí, kterým došlo k jeho zajištění, neobstojí a je zrušeno soudem
ve správním soudnictví.
Paradoxem přitom je, že k této možnosti došlo v důsledku novely zákona o pobytu
cizinců provedené s účinností od 1. 1. 2011 zákonem č. 427/2010 Sb., která sledovala za cíl
mj. právě transpozici návratové směrnice. Ustanovení §127 odst. 1 písm. b) zákona o pobytu
cizinců totiž původně ukládalo policii povinnost ukončit bez zbytečného odkladu zajištění cizince
vždy, když rozhodl soud ve správním soudnictví o zrušení rozhodnutí o zajištění cizince,
jak správně poukázal stěžovatel. Teprve na základě zmíněné novely došlo k posunu v tom
smyslu, že policie poté, co bylo její rozhodnutí o zajištění cizince zrušeno, nemusí cizince
propustit, ale má možnost vydat nové rozhodnutí o jeho zajištění. Důvodová zpráva k návrhu
této novely se však k naznačenému nesouladu této možnosti s návratovou směrnicí nijak
nevyjadřuje a konstatuje následující. „Výslovně se upravuje postup policie v případě, že soud rozhodne
v řízení podle soudního řádu správního o zrušení rozhodnutí o zajištění nebo o zrušení rozhodnutí o prodloužení
doby trvání zajištění. V takovém případě soud zároveň věc vrací policii k dalšímu projednání. V zájmu
zabránění neodůvodněnému prodlužování zajištění cizince musí policie vydat nové rozhodnutí nejpozději do tří dnů
od nabytí právní moci rozsudku soudu, jinak musí být zajištění ukončeno.“ Připojená rozdílová tabulka
posuzující navrhovanou novelu ve vztahu k odpovídajícím předpisům práva Evropské unie,
vč. návratové směrnice, dokonce ustanovení §127 odst. 1 písm. b) ani nezmiňuje; blíže k tomu
viz sněmovní tisk č. 70/0, 6. volební období od 2010, digitální repozitář, www.psp.cz).
V tomto směru tedy nebyla návratová směrnice do českého právního řádu řádně
transponována, neboť na základě §127 odst. 1 písm. b) zákona o pobytu cizinců mohou nastat
situace, kdy po zrušení rozhodnutí o zajištění cizince nedojde k jeho okamžitému propuštění, jak
požaduje čl. 15 odst. 2, in fine, návratové směrnice. Nejvyšší správní soud proto vycházel přímo
z tohoto článku návratové směrnice, neboť zákonnost napadeného rozsudku krajského soudu,
jakož i žalobou napadeného rozhodnutí o zajištění stěžovatele, jinak posoudit nelze.
Platí sice, že vnitrostátní právo je zapotřebí vykládat v souladu s právem Evropské unie –
tzv. eurokonformní výklad nebo také nepřímý účinek směrnice. Jedním z jeho limitů je ovšem
zákaz výkladu contra legem; viz např. rozsudek Soudního dvora EU ze dne 4. 7. 2006 ve věci
Adeneler, C-212/04, bod 110 a 111, dle kterého zásada konformního výkladu vyžaduje,
aby: „…vnitrostátní soudy učinily vše, co spadá do jejich pravomoci, tím že vezmou v úvahu veškeré vnitrostátní
právo a použijí metody výkladu jím uznané, tak aby zajistily plnou účinnost dotčené směrnice a došly k výsledku,
který by byl v souladu s cílem sledovaným touto směrnicí “. K takovému výsledku však v daném případě
dojít nelze, aniž by výklad ve světle čl. 15 odst. 2, poslední věty, návratové směrnice, podstatně
neměnil význam ustanovení vnitrostátního práva, tj. §127 odst. 1 písm. b) zákona o pobytu
cizinců.
Nepřímý účinek návratové směrnice tedy nelze použít a bylo nutno přistoupit k přímému
účinku této směrnice ve prospěch jednotlivce, jehož základní předpoklady jsou splněny:
1) transpoziční lhůta uplynula dne 24. 12. 2010 a návratová směrnice nebyla do českého právního
řádu řádně transponována, 2) ustanovení čl. 15 odst. 2, věta poslední, návratové směrnice
je dostatečně přesné a bezpodmínečné a 3) přímou aplikací směrnice nedojde k uložení
povinnosti jednotlivci (tzv. vertikální přímý účinek); k předpokladům pro přímý účinek směrnice
srov. např. rozsudek Soudního dvora EU ze dne 4. 12. 1974 ve věci van Duyn, C-41/74.
Nejvyšší správní soud, jakožto soud tzv. poslední instance, jehož rozhodnutí nelze
napadnout opravnými prostředky, si současně neopomněl položit otázku, zda neměl vznést
předběžnou otázku Soudnímu dvoru EU. Vycházel přitom z čl. 267 Smlouvy o fungování EU
(bývalý čl. 234 Smlouvy o ES, dříve čl. 177 Smlouvy o EHS) a navazující judikatury, dle
které skutečnost, že určitý soud je soudem posledního stupně, neznamená, že je povinen
automaticky předkládat Soudnímu dvoru EU všechny případy, kde se vyskytuje komunitární
právo. Povinnost předložit předběžnou otázku totiž není bezvýjimečná a soud, jehož rozhodnutí
nelze napadnout opravnými prostředky podle vnitrostátního práva, má povinnost zjistit, zda není
dána některá z výjimek vymezených v rozsudku Soudního dvora ze dne 6. 10. 1982 ve věci
CILFIT, C-283/81.
Závěry uvedeného rozsudku jsou pro určení povinnosti soudu posledního stupně
předložit předběžnou otázku klíčové a lze je shrnout tak, že tato povinnost je dána vždy, ledaže:
1) otázka komunitárního práva není relevantní pro řešení daného případu, nebo
2) existuje judikatura Soudního dvora k dané otázce, která již byla vyložena, anebo
3) výklad a správná aplikace komunitárního práva jsou natolik zjevné, že nedávají prostor
pro žádné důvodné pochybnosti, tzv. acte clair.
Pokud jde o výjimky ad 1) a 2), tyto dle názoru Nejvyššího správního soudu splněny
nejsou, neboť je nepochybné, že otázka čl. 15 odst. 2 návratové směrnice je pro danou věc
relevantní, protože může ovlivnit její výsledek a z judikatury Soudního dvora není zřejmé,
že by se jednalo o otázku dosud judikovanou. Ve vztahu k návratové směrnici sice Soudní dvůr
judikoval v případech, které se týkají i přímo čl. 15, avšak odlišných otázek; viz rozsudek ze dne
30. 11. 2009 ve věci Kadzoev, C-357/09 (čl. 15 odst. 4 až 6 ve vztahu k době zajištění, zohlednění
doby, během které byl výkon rozhodnutí o vyhoštění pozastaven a pojmu reálný předpoklad pro
vyhoštění) a rozsudek ze dne 28. 4. 2011 ve věci El Dridi, C-61/11 PPU (čl. 15 a čl. 16 ve vztahu
k odmítnutí uposlechnout příkazu k opuštění území členského státu a uložení trestu odnětí
svobody) či navazující rozsudek ze dne 6. 12. 2011 ve věci Achughbabian, C-329/11 (ve vztahu
k neoprávněnému pobytu a uložení trestu odnětí svobody a peněžitého trestu).
S ohledem na interpretaci ustanovení čl. 15 odst. 2, věty poslední, návratové směrnice,
jak byla předestřena výše, však Nejvyšší správní soud nemá žádných pochybností o její správnosti
a domnívá, že je tak dána výjimka ad 3). Skutečnost, že soudní přezkum podle čl. 5 odst. 4
Úmluvy musí zohledňovat normy nejen hmotného práva, ale i procesního práva, je natolik
zjevná, že za situace, kdy je na místě jednotná interpretace citovaného článku Úmluvy a čl. 15
odst. 2, věty poslední, návratové směrnice, zde není dán žádný prostor pro důvodné pochybnosti
ohledně interpretace a následné aplikace pojmu „nezákonnost“.
Uvedený pojem musí být považován za pojem autonomní, který je nutno v prvé řadě
vykládat na základě jeho jazykového vyjádření. To se nijak nevymyká tomu, jak je běžně
označována situace rozporná se zákonem – nelegální, s níž pracuje znění směrnice i v jiných
jazycích, např. v angl. not lawful, ve fr. n'est pas légale či v něm. nicht rechtmäßig. I v unijním
právu platí, že prvním krokem při výkladu právní normy je zjištění jejího obsahu na základě
jazykového vyjádření, což je nutným následkem stejné autenticity jednotlivých jazykových verzí
práva EU. Komparace jednotlivých jazykových verzí je tak jednou z důležitých metod výkladu
a současně základní podmínkou pro doktrínu tzv. acte clair, kterou je však třeba aplikovat
uvážlivě, s vědomím základního účelu celého řízení o předběžné otázce, tj. zabránění roztříštění
jednoty práva EU; shodně srov. Bobek, M., Komárek, J. Passer, J.M., Gillis, M.: Předběžná otázka
v komunitárním právu. Praha, Linde, 2005, 231 s.
V daném případě k žádnému roztříštění jednoty práva EU nedojde, neboť podle názoru
Nejvyššího právního soudu nelze říci, že by podmínka pro okamžité propuštění cizince nebyla
stanovena dostatečně přesně, pokud používá pojem „nezákonnost“.
Tento způsob označení stavu, který není v souladu se zákonem, je v praxi naprosto běžný
a zahrnuje jak procesní, tak hmotně-právní otázky, resp. jejich nesoulad se zákonem. Mělo-li by
tomu být jinak, bylo by nezbytné provést rozlišení procesních a hmotně-právních pochybení,
což se zjevně nestalo a ani nebylo zamýšleno, zejména s ohledem na cíle a celý systém návratové
směrnice směřující k tomu, aby se ukončení neoprávněného pobytu státních příslušníků třetích
zemí provádělo ve spravedlivém a průhledném řízení, jak stanoví preambule v bodě 6. Za tímto
účelem se také zavádí společné minimum právní ochrany ve věcech rozhodnutí týkajících
se navracení a tento standard ochrany práv je nutno respektovat i v případě rozhodnutí o zajištění
za účelem správního vyhoštění, které musí obstát v testu zákonnosti bez rozlišení, zda zajištění
bylo nezákonné z procesních nebo materiálních důvodů. Proto také čl. 15 odst. 2 návratové
směrnice obsahuje formální, procesní požadavky v podobě toho, že o zajištění musí být
rozhodnuto písemně s uvedením skutkových i právních důvodů. Absenci těchto důvodů přitom
nelze, než vyhodnotit jako nezákonné zajištění, pro které je potřeba propustit dotčeného státního
příslušníka třetí země ve smyslu citovaného článku návratové směrnice. V opačném případě
by nebylo možno vyloučit svévoli správního orgánu rozhodujícího o zajištění, což nelze
akceptovat. Při velmi důsledné ochraně práva na osobní svobodu musí být požadavky na jednání
státu v této oblasti velmi přísné.
Lze tedy shrnout, že shora uvedený teleologický a systematický výklad navazující
na doslovný jazykový výklad, jakož i na výklad prováděný Evropským soudem pro lidská práva
k čl. 5 Úmluvy, jednoznačně podporuje splnění podmínek pro použití přímého účinku čl. 15
odst. 2 návratové směrnice, aniž by zde byla povinnost předložit předmětnou věc Soudnímu
dvoru EU.
To ve výsledku vedlo Nejvyšší správní soud k závěru, že napadený rozsudek krajského
soudu nemůže obstát, neboť právě v rozporu s citovaným článkem návratové směrnice rozlišuje,
je-li rozhodnutí o zajištění za účelem správního vyhoštění zrušeno soudem ve správním
soudnictví z procesních nebo hmotně-právních důvodů. Jak již bylo řečeno výše, pokud
by k takovému rozlišení mělo být přihlíženo, muselo by to být v návratové směrnici jednoznačně
vyjádřeno, jako v případě §78 odst. s. ř. s., dle kterého: „je-li žaloba důvodná, soud zruší napadené
rozhodnutí pro nezákonnost nebo pro vady řízení“. Nelze tedy odkazovat na tento paragraf s. ř. s.,
jako to učinil krajský soud, jehož závěry zjevně naráží na požadavek zákonnosti a absence svévole
vyjádřený a blíže rozebraný shora. Nejedná se přitom o nějaké zvýšení objemu procesních práv,
ale o zcela základní požadavek pramenící v obecné rovině z toho, že funkcí odůvodnění
správního rozhodnutí je doložit správnost a nepochybně i zákonnost postupu správního orgánu,
jakož i vydaného rozhodnutí, které musí být možné přezkoumat.
Tak tomu ovšem v případě původního rozhodnutí o zajištění stěžovatele v délce 90 dnů
nebylo, neboť toto rozhodnutí nemělo podklad v odůvodnění a jako takové bylo krajským
soudem zrušeno. Za této situace pak bylo namístě okamžité propuštění stěžovatele,
jak předpokládá čl. 15 odst. 2 návratové směrnice, nikoli vydání nového rozhodnutí o jeho
zajištění podle §127 odst. 1 písm. b) zákona o pobytu cizinců, jenž nelze vůbec použít právě
v důsledku citovaného článku návratové směrnice, resp. jeho přímého účinku. Žalovaný proto
pochybil, pokud použil §127 odst. 1 písm. b) zákona o pobytu cizinců a namísto propuštění
stěžovatele vydal nové rozhodnutí o jeho zajištění na dobu 120 dnů.
Skutečnost, že došlo k navýšení doby zajištění z 90 na 120 dnů, přitom v daném kontextu
není nijak podstatná. Nehledě na to, že zásada reformatio in peius (zákazu změny k horšímu),
po které v této souvislosti volal stěžovatel, je zásadou trestního práva a nelze dovodit její
všeobecnou platnost i pro oblast správního práva – v daném případě správního vyhoštění
a souvisejícího rozhodnutí o zajištění, které svým obsahem nepředstavuje rozhodnutí sankční
povahy, ale toliko rozhodnutí vyjadřující zájem státu na tom, aby se dotčený cizinec na jeho
území nezdržoval; srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 10. 2004,
č. j. 5 Azs 125/2004 - 54, publikovaný pod č. 864/2006 Sb. NSS, nebo rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 14. 7. 2005, č. j. 5 Azs 94/2005 - 52, publikovaný pod č. 1164/2007 Sb.
NSS.
VI. Shrnutí a závěr
Podstatné podle názoru Nejvyššího správního soudu je, že po zrušení původního
rozhodnutí o zajištění stěžovatele je nutno na toto rozhodnutí nahlížet, jako kdyby nebylo vůbec
vydáno a stěžovatel měl být okamžitě propouštěn. Proto pokud žalovaný stěžovatele nepropustil
a namísto toho s poukazem na §127 odst. 1 písm. b) zákona o pobytu cizinců vydal nové
rozhodnutí o jeho zajištění, pochybil, stejně jako krajský soud, který tento postup aproboval,
ačkoli je zjevně v rozporu s čl. 15 odst. 2, in fine, návratové směrnice.
Na základě toho tedy Nejvyšší správní soud podle §110 odst. 2 písm. a) s. ř. s. napadený
rozsudek krajského soudu zrušil (výrok I.) a současně rozhodl i o zrušení rozhodnutí žalovaného
(výrok II.) s tím, že pro tento postup byly dány důvody již v řízení před krajským soudem,
který by v dalším řízení, při respektování právního názoru vysloveného v tomto rozsudku
a vzhledem k charakteru pochybení, nemohl napadené rozhodnutí žalovaného zhojit.
Nejvyšší správní soud však současně nevyslovil, že se žalovanému vrací věc k dalšímu
řízení, neboť po zrušení rozhodnutí žalovaného o zajištění stěžovatele je nutno na toto
rozhodnutí nahlížet, jako kdyby vůbec nebylo vydáno. Neexistuje tak řízení, v němž by mělo být
pokračováno, protože podle §124 odst. 2 zákona o pobytu cizinců je vydání rozhodnutí
o zajištění cizince za účelem správního vyhoštění prvním úkonem v řízení. Je-li tedy tento úkon
ve formě rozhodnutí zrušen, neznamená to současně, že se věc vrací žalovanému k dalšímu
řízení, jak je ve správním soudnictví obvyklé (§78 odst. 4 s. ř. s.). Naopak to z povahy věci,
která je značně specifická a vyžaduje urychlené vyřízení, znamená ukončení řízení před správním
orgánem, aniž by se tím jakkoli zasahovalo do jeho pravomoci, která byla vyčerpána vydáním
původního rozhodnutí. Ukončení řízení tímto způsobem koresponduje s požadavkem
na okamžité propuštění cizince poté, co bylo rozhodnutí o jeho zajištění za účelem správního
vyhoštění zrušeno.
VII. Náklady řízení
V případě, že Nejvyšší správní soud zrušil rozsudek krajského soudu a současně zrušil
i rozhodnutí žalovaného správního orgánu dle §110 odst. 2 s. ř. s., je povinen rozhodnout kromě
nákladů řízení o kasační stížnosti i o nákladech řízení, které předcházelo zrušenému rozhodnutí
krajského soudu (§110 odst. 3, věta druhá, s. ř. s.). Náklady řízení o žalobě a náklady řízení
o kasační stížnosti tvoří v tomto případě jeden celek a Nejvyšší správní soud tak rozhodl o jejich
náhradě výrokem vycházejícím z ustanovení §60 s. ř. s. (srov. rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 19. 11. 2008, č. j. 1 As 61/2008 - 98).
Žalovaný správní orgán, který neměl v soudním řízení úspěch, nemá právo na náhradu
nákladů řízení ze zákona. Stěžovatel byl na základě rozsudku Nejvyššího správního soudu
v předcházejícím řízení před krajským soudem, jakož i v řízení o kasační stížnosti před zdejším
soudem, úspěšný, nicméně ze spisu je patrno, že mu v těchto řízeních žádné náklady nevznikly.
Proto Nejvyšší správní soud rozhodl v souladu s §60 odst. 1 ve spojení s §120 s. ř. s., že žádný
z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení (výrok III.).
Stěžovateli byl pro řízení o kasační stížnosti usnesením Nejvyššího správního
soudu ze dne 10. 7. 2012, č. j. 9 As 111/2012 - 20, ustanoven zástupce, advokát Mgr. Ing. Jan
Procházka. V takovém případě platí hotové výdaje a odměnu za zastupování stát (§35 odst. 8
ve spojení s §120 s. ř. s.). Ustanovený zástupce stěžovatele však svou odměnu za zastupování
soudu nevyčíslil, proto Nejvyšší správní soud vycházel při rozhodování o odměně ze skutečností
zřejmých ze spisu. Ze spisu vyplývá, že ustanovený zástupce stěžovatele neučinil v projednávané
věci žádné podání ani jiný úkon právní služby ve smyslu §11 vyhlášky č. 177/1996 Sb.,
o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb (advokátní tarif),
ve znění pozdějších předpisů. Proto Nejvyšší správní soud ustanovenému zástupci stěžovatele
odměnu za zastupování nepřiznal (výrok IV.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 1. listopadu 2012
JUDr. Radan Malík
předseda senátu