ECLI:CZ:US:2018:4.US.1906.18.1
sp. zn. IV. ÚS 1906/18
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Jana Musila a soudců Jana Filipa (soudce zpravodaje) a Jaromíra Jirsy o ústavní stížnosti stěžovatelů 1. Střední školy Sion High School, Hradec Králové, sídlem Na Kotli 1201/27, Hradec Králové, a 2. Sboru Jednoty bratrské v Hradci Králové - Sion, v likvidaci, sídlem Na Kotli 1201/27, Hradec Králové, oba zastoupeni Mgr. Marianem Pavlovem, advokátem, sídlem Malé náměstí 125/16, Hradec Králové, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 28. března 2018 č. j. 2 As 312/2017-34, rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 16. srpna 2017 č. j. 9 A 63/2015-129 a rozhodnutí ministra školství, mládeže a tělovýchovy ze dne 14. ledna 2015 č. j. MSMT-44326/2014-3, za účasti Nejvyššího správního soudu, Městského soudu v Praze a Ministerstva školství, mládeže a tělovýchovy, jako účastníků řízení, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
I.
Skutkové okolnosti případu a obsah napadených rozhodnutí
1. Ústavní stížností se podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") a §72 a násl. zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), stěžovatelé domáhají zrušení výše uvedených správních a soudních rozhodnutí, když tvrdí, že jimi byla porušena jejich základní práva podle čl. 2, 33, 36 a 38 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina").
2. Z ústavní stížnosti, jakož i z napadených rozhodnutí se podává, že Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy (dále jen "ministerstvo") rozhodnutím ze dne 5. 11. 2014 č. j. MSMT-47953/2013-7 zamítlo žádost stěžovatelů na navýšení nejvyššího povoleného počtu žáků jejich střední školy z 200 na 480. Podle ministerstva byla tato žádost v rozporu s Dlouhodobým záměrem vzdělávání a rozvoje vzdělávací soustavy České republiky (dále též "DZ ČR"), jakož i v rozporu s Dlouhodobým záměrem vzdělávání a rozvoje vzdělávací soustavy Královéhradeckého kraje (dále též "DZ HK"). Ministerstvo poznamenalo, že uvedené dokumenty jsou volně dostupné na webových stránkách ministerstva a kraje a není třeba, aby byly součástí spisu.
3. Ministr školství, mládeže a tělovýchovy (dále jen "ministr") napadeným rozhodnutím ze dne 14. 1. 2015 č. j. MSMT-44326/2014-3 zamítl rozklad stěžovatelů s odůvodněním, že stěžovatelé zásadně nereflektují povahu dlouhodobých záměrů přijímaných dle §9 zákona č. 561/2004 Sb., o předškolním, základním, středním, vyšším odborném a jiném vzdělávání (školský zákon), ve znění pozdějších předpisů (dále jen "školský zákon"), jako základních strategických a koncepčních dokumentů českého školství. Tyto záměry mimo jiné vyjadřují veřejný zájem na tom, aby v České republice bylo poskytováno vzdělání na školách, v oborech a v kvalitě, jaká je z hlediska všech zájmů státu, nikoli pouze partikulárních zájmů konkrétních skupin nebo osob, nezbytná a následováníhodná, a to včetně skutečnosti, že je to právě stát a veřejnoprávní korporace, které hradí největší část nákladů na vzdělání.
4. Městský soud v Praze (dále jen "městský soud") napadeným rozsudkem ze dne 16. 8. 2017 č. j. 9 A 63/2015-129 zamítl žalobu stěžovatelů proti výše uvedenému rozhodnutí ministra se závěrem, že v posuzované věci správní orgány nepochybily, když rozšíření kapacity zamítly, neboť by bylo v rozporu s DZ ČR, který doporučoval snížit počty žáků ve veřejných středních a vyšších odborných školách a zároveň nezvyšovat kapacitu soukromých a církevních středních a vyšších odborných škol. Dle městského soudu není podstatné, že se jednalo pouze o doporučení, neboť úmysl nezvyšovat kapacity škol byl zřejmý. Kapacitně mohl být posílen pouze obor, který by odpovídal předpokládaným nebo očekávaným dlouhodobým budoucím potřebám trhu práce a který by nahradil jiný aktivní nevyhovující obor. Správní orgány se otázkou navýšení kapacity dotčené školy zabývaly a neshledaly je potřebným. Své úvahy dostatečně odůvodnily. Jelikož stěžovatelé rozšíření neodůvodňovali zvláštním ohledem na filozofické nebo náboženské přesvědčení studentů a jejich rodičů, či nějakými specifickými důvody pro navýšení, správní orgány vycházely také z toho, že v Královéhradeckém kraji lze tentýž obor studovat i na jiných školách, jejichž kapacita nebyla využita. Zamítnutí žádosti stěžovatelů tak odůvodňoval veřejný zájem na zachování (či snížení) kapacit škol v oborech, jejichž stav nebyl naplněn. Absenci písemné podoby aplikovaných dlouhodobých záměrů ve správním spise a neprovedení důkazu jejich textem nepovažoval městský soud za vadu řízení, neboť se jednalo o veřejně dostupné dokumenty, na které odkazuje přímo zákonná úprava.
5. Ke kasační stížnosti stěžovatelů rozhodl Nejvyšší správní soud napadeným rozsudkem ze dne 28. 3. 2018 č. j. 2 As 312/2017-34 tak, že tuto kasační stížnost zamítl a přisvědčil závěru městského soudu, že v daném případě postupovaly správní orgány ve vztahu k posouzení výše uvedených koncepčních dokumentů správně. Nejvyšší správní soud dále uvedl, že absenci textu DZ ČR a DZ HK ve správním spise, na kterou upozornili stěžovatelé, lze považovat za nedostatek, neboť pro vyloučení případných pochybností bylo vhodné, aby součástí správního spisu byly (minimálně dotčené části), nicméně tato absence nepředstavuje pochybení takové intenzity, které by vedlo ke zrušení správních rozhodnutí. Jediným výsledkem v případě zrušení správních rozhodnutí z tohoto důvodu by bylo to, že by ministerstvo příslušné části dlouhodobých záměrů zařadilo do správního spisu, avšak celkový výsledek správního řízení by zůstal nezměněn, neboť při hodnocení žádosti byl obsah DZ ČR a DZ HK správně interpretován. Nadto Nejvyšší správní soud uvedl, že oba dotčené záměry byly a stále jsou veřejně přístupné, v době rozhodování správních orgánů nedošlo k obsahovým změnám a stěžovatelům byl jejich obsah prokazatelně znám, neboť na jeho základě argumentovali a na žádné konkrétní rozdíly mezi verzemi, které měli oni a správní orgány k dispozici, nepoukazovali.
II.
Argumentace stěžovatelů
6. Stěžovatelé jsou přesvědčeni, že správní orgán je v rámci své činnosti a rozhodování povinen postupovat v souladu se zákony a ostatními právními předpisy, které jsou součástí právního řádu. Nemůže účastníkům ukládat omezení, která v těchto předpisech nejsou. Je pak nepřípustné, aby si správní orgán interpretací dokumentů, které nejsou součástí právního řádu, navíc interpretací jdoucí navíc nad jejich obsah, zkonstruoval omezení podle své libovůle, jakkoliv je přesvědčen o správnosti svého počínání s odkazem na v odůvodnění použitá vyjádření politických exponentů. Stěžovatelé jsou schopni a ochotni akceptovat závěr, že dlouhodobý záměr má pro správní orgán charakter závazného podkladového materiálu odborného a politického a že ani správnímu orgánu a ani soudu se nepřísluší vyjadřovat k jeho obsahu. Jsou rovněž ochotni akceptovat závěr, že pro rozhodování správního orgánu o registraci školy či její rozšíření jsou určující zákonná kritéria, mezi nimiž má určující postavení soulad s přijatými dlouhodobými záměry. Lze i akceptovat to, že ze svého charakteru tyto dlouhodobé záměry jsou svou povahou víc obecné než konkrétní. To vše ale nic nemění na skutečnosti, že je úkolem a povinností správního orgánu v rámci správního dokazování činit z těchto záměrů konkrétní objektivní skutková zjištění, ty porovnávat s dalšími konkrétními skutkovými zjištěními potvrzujícími či vyvracejícími souladnost s dlouhodobým záměrem (zjištění konkrétních verifikovatelných statistických údajů) a na jejich základě vydat objektivní a hlavně přezkoumatelné rozhodnutí, bez přímého vlivu, vyjádření a ingerence jakéhokoliv politického exponenta. Nefunguje-li správní rozhodování takovýmto způsobem, nejedná se o řádný výkon státní správy, ale o libovůli a zvůli správního orgánu, a odmítá-li správní soud napravit procesní pochybení, která stěžovatelé správnímu orgánu vytýkají, vede to ke stavu, kdy jsou skutečně porušena základní práva stěžovatelů, a pravidla, u kterých spoléhají stěžovatelé na jejich obecnou platnost a závaznost, se mění v gumové normy poplatné vlivům politických exponentů bez možnosti jejich přezkumu. Takový postup správního soudu je pak popřením ochrany, na kterou stěžovatelé u správního soudu spoléhali. Podle čl. 33 odst. 3 Listiny je ústavně zaručeno právo zřizovat jiné než státní školy. Toto právo je však nesprávnou praxí rozhodujícího správního orgánu natolik omezeno, že jej není možné úspěšně a svobodně realizovat i při respektování platné právní úpravy. Tak je takové právo de facto odepíráno a omezování soukromých a církevních škol popsaným způsobem ze strany správních orgánů je takovým krokem. Když nebude zamezeno popsané procesně nesprávné a nedovolené praxi rozhodujících správního orgánů a správních soudů, které svou benevolencí tuto nesprávnou praxi posvětily, je pro soukromé a církevní školy nemožné splnit zákonné podmínky pro registraci rozšíření, kterého se domáhají. Posuzování správního orgánu totiž fakticky není o tom, zda škola splňuje či nesplňuje nějaké podmínky, kdy jejich splnění je v její moci, ale čistě o tom, jaký je názor politické reprezentace vnucený správnímu orgánu na její fungování. Výše uvedeným postupem soudů bylo dle názoru stěžovatelů zasaženo v podstatné míře do jejich ústavně zaručených práv, jejichž ochrany se touto stížností domáhají, a vzhledem k výše uvedenému tedy navrhují, aby Ústavní soud zrušil napadená soudní a správní rozhodnutí.
III.
Procesní předpoklady projednání ústavní stížnosti
7. Ústavní soud se nejprve zabýval tím, zda jsou splněny procesní předpoklady projednání ústavní stížnosti. Dospěl k závěru, že ústavní stížnost byla podána včas oprávněnými stěžovateli, kteří byli účastníky řízení, ve kterých byla vydána rozhodnutí napadená ústavní stížností, a Ústavní soud je k jejímu projednání příslušný. Stěžovatelé jsou právně zastoupeni v souladu s požadavky §29 až 31 zákona o Ústavním soudu a ústavní stížnost je přípustná (§75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu a contrario), neboť stěžovatelé vyčerpali všechny zákonné procesní prostředky k ochraně jejich práv.
IV.
Posouzení opodstatněnosti ústavní stížnosti
8. Ústavní soud je podle čl. 83 Ústavy soudním orgánem ochrany ústavnosti a tuto svoji pravomoc vykonává mimo jiné tím, že podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy rozhoduje o ústavní stížnosti proti pravomocnému rozhodnutí a jinému zásahu orgánů veřejné moci do ústavně zaručených základních práv a svobod [§72 odst. 1 písm. a) zákona o Ústavním soudu].
9. Jestliže ústavní stížnost směřuje proti rozhodnutí vydanému v soudním řízení správním (či správním řízení jemu předcházejícím), není samo o sobě významné, je-li namítána jeho věcná nesprávnost; Ústavní soud není součástí soustavy soudů (čl. 91 odst. 1 Ústavy) a není ani povolán k instančnímu přezkumu jejich rozhodnutí. Jeho pravomoc je založena výlučně k přezkumu z hlediska dodržení ústavnosti, tj. zda v řízení (rozhodnutím v něm vydaným) nebyly dotčeny předpisy ústavního pořádku, chráněná práva nebo svobody jeho účastníka, a zda řízení bylo vedeno v souladu s ústavními principy. Ústavněprávním požadavkem též je, aby soudy vydaná rozhodnutí byla řádně, srozumitelně a logicky odůvodněna.
10. Ústavní soud ve své judikatuře setrvale konstatuje, že postup ve správním (soudním) řízení, zjišťování a hodnocení skutkového stavu, i výklad jiných než ústavních předpisů, jakož i jejich aplikace při řešení konkrétních případů, jsou záležitostí správních orgánů a posléze pak soudů. Z hlediska ústavněprávního může být posouzena pouze otázka, zda skutková zjištění mají dostatečnou a racionální základnu, zda právní závěry těchto orgánů veřejné moci nejsou s nimi v extrémním nesouladu a zda podaný výklad práva je i ústavně konformní, resp. není-li naopak zatížen libovůlí.
11. Stěžovatelé se ze strany Ústavního soudu domáhají přehodnocení závěrů soudů způsobem, který by měl nasvědčit opodstatněnosti jejich právního názoru, a v ústavní stížnosti přitom uvádí tytéž argumenty, se kterými se obecné soudy již vypořádaly, čímž staví Ústavní soud do role další odvolací instance, která mu však nepřísluší. Po přezkumu napadených rozhodnutí Ústavní soud shledává, že oba soudy rozhodovaly nestranně, zohlednily veškeré okolnosti souzené věci a dospěly k jednoznačným skutkovým závěrům, z nichž učinily přezkoumatelné právní závěry, přičemž v dané věci Nejvyšší správní soud (srov. zejména body 12 až 23 rozsudku Nejvyššího správního soudu) i městský soud (srov. str. 3 až 6 rozsudku městského soudu) posuzovaly spornou otázku zcela v souladu s ustálenou judikaturou Nejvyššího správního soudu (srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 7. 2011 č. j. 1 As 53/2011-109, publ. pod č. 2437/2011 Sb. NSS, ze dne 31. 3. 2009 č. j. 7 As 52/2007-136 či ze dne 30. 11. 2010 č. j. 2 As 66/2010-74). Při posouzení argumentace správních soudů neshledal Ústavní soud žádné extrémní vybočení z výkladových pravidel s ústavní relevancí. Napadená rozhodnutí správních soudů jsou řádně odůvodněná, jasná, rozumná a logická [viz nález ze dne 27. 3. 2012 sp. zn. IV. ÚS 3441/11 (N 61/64 SbNU 723)]. Stěžovatelé polemizují se skutkovými a právními závěry obecných soudů, aniž by to zakládalo důvodnost ústavní stížnosti [viz nález ze dne 9. 7. 1996 sp. zn. II. ÚS 294/95 (N 63/5 SbNU 481); všechna rozhodnutí Ústavního soudu jsou dostupná na http://nalus.usoud.cz].
12. Nejvyšší správní soud odůvodnil, proč nepovažoval za nutné zrušit rozhodnutí správních orgánů z důvodu absence předmětných koncepčních dokumentů (tj. DZ ČR a DZ HK) ve správním spise, z hlediska ústavních kautel obstojí, jelikož jak správně zdůraznil Nejvyšší správní soud, tak jediným důsledkem - v případě zrušení správních rozhodnutí z tohoto důvodu - by bylo to, že by ministerstvo příslušné části dlouhodobých záměrů zařadilo do správního spisu, avšak celkový výsledek správního řízení by zůstal nezměněn. Takovéto jednání by jistě nebylo možno považovat z hlediska zásady hospodárnosti správního i soudního řízení za účelné, zvláště za té situace, kdyby stěžovatelé stejně nemohli výsledek řízení zvrátit. Uvedeným postupem správních soudů tedy nemohlo dojít k zásahu do práv stěžovatelů chráněných čl. 36 odst. 2 Listiny, nehledě na to, že stěžovatelům se nepodařilo v této souvislosti prokázat porušení ustanovení odstavců 1 a 2 předmětného ustanovení, které stanoví povinnost zveřejňovat dlouhodobé záměry způsobem umožňujícím dálkový přístup.
13. Ústavní soud dále shledává, že podle čl. 33 odst. 3 Listiny, jehož porušení stěžovatelé také namítají, lze zřizovat jiné školy než státní, a vyučovat na nich "jen za podmínek stanovených zákonem", tedy i za podmínek §9 školského zákona. Ústavní soud již dříve rozlišil, že práva a svobody obsažené v hlavě čtvrté Listiny (jako "Hospodářská, sociální a kulturní práva", sémanticky již bez přívlastku "základní") vyžadují ke své realizaci součinnosti dalších faktorů a nepůsobí bezprostředně jako práva základní [srov. nález ze dne 10. 7. 1996 sp. zn. Pl. ÚS 35/95 (N 64/5 SbNU 487; 206/1996 Sb.)]. Oprávnění domáhat se práva podle čl. 33 odst. 3 Listiny, které jediné z práv zaručených v tomto ustanovení mohlo být pro stěžovatele relevantní, je vymezeno zákony, které toto ustanovení provádí (čl. 41 odst. 1 Listiny). Jak Ústavní soud zjistil, tak správní orgány rozhodly ve věci stěžovatelů na základě a v mezích školského zákona (a to zejména s ohledem na jeho §9) o "podmínkách stanovených zákonem" a jejich rozhodnutí v soudním přezkumu správních soudů obstála jako zákonná. Soudní přezkum a rozsudky správních soudů Ústavní soud verifikoval jako ústavně konformní, a proto tvrzení stěžovatelů o porušení čl. 33 odst. 3 Listiny je nutno považovat taktéž za zjevně neopodstatněné, stejně jako namítané porušení dalších ustanovení Listiny (sub 2), neboť žádný projev svévole či libovůle při výkonu státní moci, stejně jako v řízení před správními či soudními orgány se stěžovatelům nepodařilo prokázat.
14. Na základě výše uvedených důvodů proto Ústavní soud ústavní stížnost mimo ústní jednání a bez přítomnosti účastníků odmítl jako návrh zjevně neopodstatněný podle §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 16. října 2018
Jan Musil v. r.
předseda senátu