Rozhodnutí Ústavního soudu ze dne 09.09.1999, sp. zn. IV. ÚS 202/99 [ nález / JANŮ / výz-3 ], paralelní citace: N 121/15 SbNU 157 dostupné na http://www.jurilogie.cz/ecli/ECLI:CZ:US:1999:4.US.202.99

sp. zn. IV. ÚS 202/99 Nález Senát Ústavního soudu rozhodl ve věci ústavní stížnosti navrhovatelů I. D. a M. M., proti rozsudku Vrchního soudu v Praze ze dne 29. 1. 1999, č. j. 7 A 4/98-23 , rozhodnutí ministra zemědělství České republiky ze dne 4. 12. 1997, č. j. 4996/97-1000 a rozhodnutí územního odboru Praha, Ministerstva zemědělství České republiky ze dne 19. 9. 1997, č. j. 1293/97-449P, takto: I. Rozsudkem Vrchního soudu v Praze ze dne 29. 1. 1999, č. j. 7 A 4/98-23, rozhodnutím ministra zemědělství České republiky ze dne 4. 12. 1997, č. j. 4996/97-1000 a rozhodnutím územního odboru Praha, Ministerstva zemědělství České republiky ze dne 19. 9. 1997, č. j. 1293/97-449P bylo porušeno v čl. 2 odst. 3 Ústavy ČR a čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod, jakož i v čl. 90 a čl. 95 odst. 2 Ústavy ČR zakotvené právo na uplatňování státní moci v mezích zákona, jakož i na soudní ochranu práv zákonem stanoveným způsobem a na výklad práva soudy a správními orgány, který je v souladu s ústavou. II. V bodu I. výrokové části tohoto nálezu uvedená správní rozhodnutí a rozhodnutí vrchního soudu se zrušují. Odůvodnění: Dne 23. 4. 1999 došel Ústavnímu soudu včas podaný návrh z 22. 4. 1999, jímž stěžovatelé I. D. a M. M. brojí proti rozsudku Vrchního soudu v Praze ze dne 29. 1. 1999, č. j. 7 A 4/98-23, proti rozhodnutí ministra zemědělství České republiky ze dne 4. 12. 1997, č. j. 4996/97-1000 a rozhodnutí územního odboru Praha, Ministerstva zemědělství České republiky ze dne 19. 9. 1997, č. j. 1293/97-449P, neboť z důvodů níže uvedených mají za to, že napadenými rozhodnutími vrchního soudu a správních orgánů bylo porušeno jejich ústavně zaručené základní právo na zachování rovnosti občanů v jejich právech podle čl. 1, zákaz diskriminace při uplatňování těchto práv ve smyslu čl. 3 odst. 1, právo na zachování rovnosti ochrany vlastnického práva podle čl. 11 odst. 1, zákaz újmy v důsledku příslušnosti ke kterékoli národnostní nebo etnické menšině ve smyslu čl. 24 Listiny základních práv a svobod, dále jen Listina, jakož i právo na soudní ochranu práv zákonným způsobem podle čl. 90 Ústavy ČR. Proto navrhují, aby napadená správní a soudní rozhodnutí byla zrušena. I. Stěžovatelé se svou původní žádostí podle §2 a §9 zákona č. 243/1992 Sb., kterým se upravují některé otázky související se zákonem č. 229/1991 Sb., o úpravě vlastnických vztahů k půdě a jinému zemědělskému majetku, ve znění pozdějších předpisů (dále jen zákon č. 243/1992 Sb.), domáhali, aby Ministerstvo zemědělství ČR, územní odbor Praha, ve správním řízení rozhodlo o tom, která právnická osoba je povinnou osobou k poskytnutí náhrady za vnesený živý a mrtvý inventář. Tato žádost byla zamítnuta s tím, že stěžovatelé jako osoby oprávněné ve smyslu §2 zákona č. 243/1992 Sb. nemají nárok na poskytnutí náhrady za odňatý živý a mrtvý inventář ve smyslu §20 zákona č. 229/1991 Sb., o úpravě vlastnických vztahů k půdě a jinému zemědělskému majetku, ve znění pozdějších předpisů (dále jen zákon o půdě), a tudíž nelze ani určit osobu povinnou k poskytnutí této náhrady. Včas podaný rozklad stěžovatelů proti zamítavému rozhodnutí územního odboru ministerstva zemědělství byl ministrem zemědělství zamítnut, a to s argumentací v podstatě shodnou, z jaké vycházelo rozkladem napadené správní rozhodnutí. Správní žalobu stěžovatelů proti rozhodnutí ministra zemědělství následně svým rozsudkem zamítl Vrchní soud v Praze, odvolávaje se na nedůvodnost podané žaloby pramenící z argumentů, které již předtím uplatnily správní orgány obou stupňů. Výklad §2 odst. 1 a §3 zákona č. 243/1992 Sb., podaný v předmětné věci správními a soudním orgánem, jenž podle jejich názoru vymezuje restituční nároky podle zákona č. 243/1992 Sb. úžeji než zákon o půdě, je naopak podle názoru stěžovatelů v rozporu s jejich ústavně zaručenými právy. V důsledku takovéto interpretace by se osoby oprávněné podle zákona č. 243/1992 Sb. staly osobami oprávněnými "druhé kategorie", neboť jejich nároky jsou nižší, nežli nároky osob oprávněných podle zákona o půdě. Stěžovatelé dále polemizují s faktem, že napadaná interpretace se opírá o poznámku pod čarou k §2 odst. 1 zákona č. 243/1992 Sb. /č.2)/, která není součástí textu zákonné normy. Výklad naposledy citovaného zákona podaný správními a soudním orgánem je protiústavní, když jeho předmětem je náprava křivd téhož druhu, jaké byly pokryty zákonem o půdě. Stěžovatelé opírají svůj názor o ustanovení §12 zákona č. 243/1992 Sb., který odkazuje při úpravě nároků osob oprávněných podle tohoto zákona na zákon o půdě, pokud zákon o zmírnění majetkových křivd nestanoví jinak. Naposledy citovaný zákona nikde nestanoví nemožnost uplatnění nároků na poskytnutí náhrady za vnesený živý a mrtvý inventář. Stěžovatelé uzavírají svou argumentaci konstatováním, že se tu jedná o případ, kdy formulace zákona připouští dvojí výklad. V takovém případě by měl soud zvolit interpretaci ústavně konformní a poskytnout ochranu právům ve smyslu čl. 90 Ústavy ČR. Ústavní soud vyžádal k podané ústavní stížnosti podle §42 odst. 4 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen zákon), vyjádření účastníků. Územní odbor Praha, Ministerstva zemědělství ČR ponechává na posouzení Ústavnímu soudu, zda případný nesoulad v rozsahu nároků podle §20 zákona o půdě a nároků podle §3, resp. §12 zákona č. 243/1992 Sb., to ve vztahu k ustanovením Listiny a Ústavy ČR, citovaným shora, vznikl nesprávnou interpretací správních orgánů a vrchního soudu, nebo zda šlo o chybný záměr zákonodárce. Dále zpochybňuje aktivní legitimaci stěžovatelů jakožto případných osob oprávněných ve smyslu §4 odst. 2 zákona o půdě ve vztahu k §20 tohoto zákona. Pokud se jedná o §9 zákona č. 243/1992 Sb., považuje účastník za sporné, zda v řízení o určení povinné osoby přísluší správnímu orgánu zabývat se prokazováním oprávněnosti nároku navrhovatele a nebo z toho, co je k řízení předloženo, rozhodnout pouze o povinné osobě. V tomto směru se účastníci správního řízení často dožadují, aby správní orgán rozhodl i o oprávněnosti nároku žadatele, popřípadě i o rozsahu či výši náhrad. Podanou ústavní stížnost proto považuje za neopodstatněnou. Ministr zemědělství ústy legislativního a právního odboru svého ministerstva v podrobném vyjádření sdělil, že z ustanovení §2 až §8 zákona č. 243/1992 Sb. nelze dovodit, že oprávněným osobám náleží také nárok na vydání věcí movitých. Pokud by tak zákonodárce chtěl učinit, nepochybně by se tak stalo výslovně. Citovaný zákon považuje za zvláštní právní úpravu. Správní orgán, než meritorně rozhodne o osobě povinné ve smyslu §9 zákona č. 243/1992 Sb., posuzuje si jako otázku prejudiciální (§40 zákona č. 71/1967 Sb., správní řád, dále jen spr. ř.), zda návrh na určení osoby povinné byl podán osobou k tomu oprávněnou. Zjistí-li, že o takový návrh nejde, neboť navrhovatel nesplňuje podmínky uvedené v §9 odst. 1 zákona č. 243/1992 Sb. a tedy i podmínky stanovené v §20 odst. 1 zákona o půdě, nezbývá než návrh na určení povinné osoby zamítnout. V dané věci tedy správní orgán nemusí řízení přerušit a vyzvat navrhovatele k podání určovací žaloby, že je oprávněnou osobou k náhradě inventáře a zásob, ale může si o této otázce učinit úsudek sám. Ze všech uvedených důvodů je podaná ústavní stížnost považována za neopodstatněnou a navrhuje se její odmítnutí. Vrchní soud v Praze předně nesouhlasí s námitkou stěžovatelů, že v dané věci existovala možnost dvojího výkladu zákonné normy, přičemž soud nezvolil výklad ústavně konformní. Podle názoru vrchního soudu zákon č. 243/1992 Sb. je samostatným restitučním předpisem, který se zákonem o půdě věcně souvisí a na zákon o půdě ve výslovně uvedených případech odkazuje, včetně svého ustanovení §12. Zároveň však samostatně upravuje okruh oprávněných osob, restituční titul (§2) i rozsah předmětu restituce (§3 odst. 1). Citovaný zákon oproti zákonu o půdě rozšířil rozsah restituce nemovitého zemědělského majetku i před rozhodné období jinak stanovené v restitučních předpisech. Ani výkladem však nelze dovodit, že se zákon vztahuje i na restituce jiného zemědělského majetku uvedeného v §20 zákona o půdě, a že by tudíž automaticky s nárokem na vrácení nemovitého majetku osobám oprávněným podle zákona č. 243/1992 Sb. byl spojen vznik nároku na vrácení živého a mrtvého inventáře a zásob, tj. movitého zemědělského majetku. Takovou úpravu zmíněný zákon neobsahuje, rozhodné časové období stanovené v §20 zákona o půdě, pokud jde o restituci movitého zemědělského majetku, neprolamuje. V tomto smyslu tento zákon "svým" oprávněným osobám nárok na náhradu podle §20 zákona o půdě nepřiznává. Soud nemůže výkladem rozšířit zákonem upravený rozsah nápravy v minulosti spáchaných křivd, chybí-li zákonná úprava. Z uvedených důvodů proto Vrchní soud v Praze navrhuje, aby Ústavní soud ústavní stížnost podle §43 odst. 2 písm. a) zákona odmítl. Právní zástupce stěžovatelů v písemné replice konstatoval, že vyjádření účastníků k návrhu na zahájení řízení neobsahují žádné nové rozhodné skutečnosti, jež by měly vliv na změnu postoje stěžovatelů v této věci. Proto nadále trvají na odůvodnění ústavní stížnosti tak, jak bylo původně doručeno Ústavnímu soudu. II. Ústavní soud se náležitě seznámil též se všemi nezbytnými dostupnými listinnými důkazy, které k tomu podle §42 odst. 3 zákona vyžádal, zejména spisy sp. zn. 1293/97-449P, sp. zn. 4996/97 a sp. zn. 7 A 4/98, a dospěl k následujícím závěrům. Problematikou shodnou s tou, které se týká předmětná ústavní stížnost se Ústavní soud dosud nezabýval. Podstatou podané ústavní stížnosti je námitka ústavně nekonformního výkladu zákona č. 243/1992 Sb. správními orgány prvého a druhého stupně, jakož i soudem vrchním. Onen ústavně konformní výklad správních orgánů a vrchního soudu měl podle stěžovatelů spočívat v tom, že nestanoví-li zákon o zmírnění majetkových křivd nikde nemožnost uplatnění nároků na poskytnutí náhrady za vnesený živý a mrtvý inventář, měly tyto orgány ve svých rozhodnutích z hlediska jeho §12 návrhu na určení povinné osoby vyhovět. Obsah §9 citovaného zákona je kompetenčním ustanovením nejen pro účely zákona o půdě, ale též pro zákon o zmírnění majetkových křivd, což plyne z faktu, že zákon o půdě podobnou kompetenční normu neobsahuje (Rs 109 6 A 38/94-II., Rs 140 6 A 69/94 a Rs 152 6 A 50/94, Vrchního soudu v Praze ), V prostředí zákona o půdě se §9 zákona o zmírnění majetkových křivd užívá pro řešení kompetencí v souvislosti s restitucí majetku odebraného v rozhodném období (1948-1990). V prostředí zákona o zmírnění majetkových křivd by se měl §9 užít pro řešení kompetenčních otázek spojených s restitucí majetku konfiskovaného v období let 1945-1948. Dikce §9 odst. 1 citovaného zákona, hovořící o poskytnutí náhrady za vnesený živý a mrtvý inventář, pokud se interpretuje v návaznosti na §20 zákona o půdě, neboť tam je o tomto inventáři zmínka, může být vyložena skutečně dvojím způsobem: Buď tak, jak činí správní orgány a vrchní soud, tj. doslovně, tedy doslovně vycházejíce i z celého textu §20 odst. 1 zákona o půdě, včetně rozhodného období tam uvedeného (1948-1990), důsledkem čehož je zúžení předmětu restituce podle zákona o zmírnění majetkových křivd jen na majetek nemovitý, to vzhledem k jinak stanovenému rozhodnému období v §2 odst. 1 zákona o zmírnění majetkových křivd. Anebo tak, že se §9 odst. 1 zákona o zmírnění majetkových křivd vyloží ve vztahu k §2 odst. 1 tohoto zákona, tedy včetně z něj vyplývajícího rozhodného období (1945-1948), to vše s poukazem na skutečnost, že zákon o zmírnění majetkových křivd je lex specialis vůči zákonu o půdě, ze kterého (tj. z jeho §20) si lze při výkladu §9 zákona o zmírnění majetkových křivd vzít jen základní charakteristiku živého a mrtvého inventáře, ovšem už ne tam stanovenou dobu rozhodnou jako jedině možnou (1948-1990). Ustanovení §2 odst. 1 zákona o zmírnění majetkových křivd stanoví předpoklady aktivní legitimace osob oprávněných podle tohoto zákona a restituční titul. Tím ovšem neredukuje rozsah konfiskovaného majetku pouze na nemovitosti, jestliže zároveň obsahuje §9 odst. 1. Toto ustanovení obsahuje v prvé řadě proceduru pro řešení kompetenčních nejasností, kterou může spustit jen žádost osoby oprávněné podle §2 odst. 1 citovaného zákona. Ustanovení §9 odst. 1 citovaného zákona též připouští, aby se osoba oprávněná ve smyslu §2 odst. 1 téhož zákona domáhala na subjektu, o jehož určení správním rozhodnutím jde, náhrady za vnesený nebo odňatý živý a mrtvý inventář. Právě tímto způsobem zákon o zmírnění majetkových křivd stanoví ve smyslu svého §12 "jinak", resp. stanoví výslovně, že lze usilovat o restituci též majetku movitého, nikoliv jen majetku nemovitého. Pokud se jedná o §20 odst. 1 zákona o půdě, ten stanoví, ohledně jakého majetku, jenž má být restituován, má zmíněná procedura proběhnout. Jestliže zákon o půdě ve vztahu k majetku nemovitému i movitému stanovil shodné rozhodné období (1948-1990), je otázkou, proč by měl zákon o zmírnění majetkových křivd stanovit rozhodné období různě pro majetek nemovitý (1945-1948) a pro majetek movitý (1948-1990) a tím restituci podle tohoto zákona zúžit jen na majetek nemovitý, jak dovodila všechna napadená rozhodnutí, zejména vrchního soudu. Podle názoru Ústavního soudu zákon č. 243/1992 Sb. předmět restituce jím upravený nezužuje a jako takový není neústavní. Kromě toho, podle dosavadní judikatury Ústavního soudu nelze práva restituentů zužovat ani interpretací příslušných restitučních zákonů (viz nález sp. zn. III. ÚS 206/98, in: ÚS, sv. 11, s. 231 n.), mezi něž nepochybně patří i zákon o zmírnění majetkových křivd. Restituovat lze jednak majetek nemovitý, za podmínek uvedených v části první a druhé zákona o zmírnění majetkových křivd, jakož i majetek movitý, za podmínek stanovených zejména v §2 a v §9 citovaného zákona, včetně §20 zákona o půdě, ovšem s odhlédnutím od tam uvedeného rozhodného období z důvodu speciality zákona o zmírnění majetkových křivd. Pouze takovýto výklad příslušných ustanovení zákona o zmírnění majetkových křivd lze považovat za ústavně konformní, neboť na rozdíl od výkladu podaného v ústavní stížností napadených rozhodnutích nečiní z určité kategorie osob osoby oprávněné jen v omezeném rozsahu, aniž by pro to byl rozumný důvod. Osoba oprávněná podle §2 zákona o zmírnění majetkových křivd, pokud navíc tvrdí, že vnesla živý a mrtvý inventář, který jí měl být odňat v době rozhodné stanovené však v §2 odst. 1 citovaného zákona, a která neví vůči které právnické osobě jakožto povinné může nárok na jeho vydání uplatňovat, může tedy podat návrh podle §9 odst. 1 citovaného zákona, který jí nelze zamítnout jako osobě neoprávněné vzhledem k tomu, že ke konfiskaci movitého majetku nedošlo v rozhodném období stanoveném v §20 odst. 1 zákona o půdě, ale dříve. Naopak, speciální povahu zákona o zmírnění majetkových křivd ve vztahu k zákonu o půdě nutno promítnout i v tom, že pro užití §9 zákona o zmírnění majetkových křivd bude vzata v úvahu doba rozhodná stanovená v §2 odst. 1 tohoto zákona. III. Hodnocení ústavnosti zásahu orgánu veřejné moci do základních práv a svobod zahrnuje mimo jiné posouzení ústavně konformní interpretace a aplikace hmotného práva (viz nález sp. zn. III.ÚS 205/97, in: ÚS, sv. 9, s. 375). Ústavně konformní výklad právních norem, jak konstatoval Ústavní soud již dříve (viz nález sp. zn. Pl. ÚS 48/95, ÚS, sv. 5, s. 171), má prioritu před výkladem ústavně nekonformním. Tato povinnost plyne pro soudy jednak z čl. 90 Ústavy ČR, jednak z čl. 95 odst. 2 Ústavy ČR. Vyplývá-li z naposledy citovaného ustanovení povinnost soudu reagovat určitým procesním postupem za situace, kdy dojde k závěru, že zákon, jehož má být při řešení věci použito, je v rozporu s ústavním zákonem, tím spíše je obecný soud zavázán k výkladu ústavně konformnímu, existuje-li možnost i výkladu ústavně nekonformního. Těmto povinnostem soudu potom odpovídá takto ústavně zaručené právo na soudní ochranu práv zákonem stanoveným způsobem a na výklad práva soudy, který je v souladu s ústavou. Pokud jde o výklad práva prováděný orgány státní správy, lze výše uvedené, týkající se obecných soudů, pro správní orgány v podstatě dovodit z ustanovení čl. 2 odst. 3 Ústavy ČR a čl. 2 odst. 2 Listiny. Podle nich státní moc může být uplatňována, tzn. i rozhodování ministerstva na základě kompetenční právní normy, jen v případech, v mezích a způsoby, které stanoví zákon. Nejen běžné zákony, ale i Ústava takto stanoví v čl. 90. IV. Na základě právního a ústavně právního rozboru otázek interpretace zákona o zmírnění majetkových křivd (II., III.) dospěl Ústavní soud k závěru, že je podané ústavní stížnosti nutno podle §82 odst. 1 zákona v celém rozsahu vyhovět. Proto ve výroku tohoto nálezu, v bodě I. vyslovil ve smyslu §82 odst. 2 písm. a) zákona porušení ústavně zaručeného práva na uplatňování státní moci v mezích zákona, jakož i na soudní ochranu práv zákonem stanoveným způsobem a na výklad práva soudy a správními orgány, který je v souladu s ústavou, a to ve znění ustanovení citovaných ve výroku. Bylo-li vyhověno ústavní stížnosti, nezbylo Ústavnímu soudu než podle §82 odst. 3 písm. a) zákona zrušit napadená rozhodnutí správních orgánů a vrchního soudu. Poučení: Proti tomuto rozhodnutí se nelze odvolat (§54 odst. 2 zákona). V Brně dne 9. září 1999