ECLI:CZ:US:2022:4.US.2729.22.1
sp. zn. IV. ÚS 2729/22
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Josefa Fialy a soudců Jana Filipa a Radovana Suchánka (soudce zpravodaje) o ústavní stížnosti stěžovatelů Mgr. Marie Beníčkové, Ph.D. a Mgr. Tomáše Beníčka, zastoupených JUDr. Tomášem Vymazalem, advokátem sídlem Wellnerova 1322/3c, Olomouc, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 2. srpna 2022 č. j. 10 As 317/2020-54 a rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 9. září 2020 č. j. 10 A 108/2016-80, za účasti Nejvyššího správního soudu a Městského soudu v Praze, jako účastníků řízení, a Ministerstva školství, mládeže a tělovýchovy, sídlem Karmelitská 529/5, Praha 1, a ministra školství, mládeže a tělovýchovy, jako vedlejších účastníků řízení, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
I.
Skutkové okolnosti věci a obsah napadených rozhodnutí
1. Ústavnímu soudu byla doručena ústavní stížnost podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") a §72 odst. 1 písm. a) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), kterou se stěžovatelé domáhají zrušení shora uvedených soudních rozhodnutí s tvrzením, že jimi bylo porušeno jejich právo podnikat podle čl. 26 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina") a právo na soudní ochranu podle čl. 36 odst. 1 Listiny, jakož i čl. 1 odst. 1 Ústavy a čl. 2 odst. 2 Listiny.
2. Z ústavní stížnosti a soudního spisu vedeného Městským soudem v Praze (dále jen "městský soud") pod sp. zn. 10 A 108/2016, který si Ústavní soud za účelem posouzení opodstatněnosti a důvodnosti ústavní stížnosti vyžádal, se podává, že stěžovatelé se jako společníci obchodní společnosti Vysoká škola uměleckých terapií, s. r. o. (dále jen "obchodní společnost"), která byla založena dne 7. 10. 2014, avšak ke dni vydání napadeného rozsudku městského soudu nebyla zapsána do obchodního rejstříku, domáhali podle §39 odst. 3 zákona č. 111/1998 Sb., o vysokých školách a o změně a doplnění dalších zákonů, ve znění účinném do 31. 8. 2016 (dále jen "zákon o vysokých školách"), vydání státního souhlasu k působení soukromé vysoké školy pro výše uvedenou obchodní společnost, a zároveň požádali o akreditaci bakalářského studijního programu "Umělecké terapie" se studijními obory arteterapie, dramaterapie, muzikoterapie a tanečně-pohybová terapie v prezenční a kombinované formě studia. Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy (dále jen "ministerstvo") předložilo žádost stěžovatelů Akreditační komisi, která k návrhu studijního programu zaujala negativní stanovisko, neboť studijní program byl nedostatečně personálně zabezpečen a měl neujasněný obsah, předpokládaný počet přijímaných studentů neodpovídal počtu a rozsahu úvazku vyučujících, a pro kombinovanou forma studia stěžovatelé nedoložili dostatečné studijní opory. Ministerstvo posléze posoudilo obsah žádosti stěžovatelů i obsah stanoviska Akreditační komise a dospělo k závěru, že žádosti nelze pro nesplnění zákonných požadavků vyhovět, pročež tuto žádost zamítlo.
3. Proti rozhodnutí ministerstva podali stěžovatelé rozklad, který ministryně školství, mládeže a tělovýchovy (dále jen "ministryně") zamítla. Zdůraznila mimo jiné, že §39 odst. 8 písm. a) a §79 odst. 5 písm. f) zákona o vysokých školách zapovídají vydání státního souhlasu a udělení akreditace, nevydala-li Akreditační komise k posuzovanému studijnímu programu souhlasné stanovisko. Ministryně dospěla k závěru, že v prvostupňovém řízení, ani v postupu Akreditační komise nedošlo k žádným procesním pochybením. Stěžovatelé byli ministerstvem řádně vyzváni k odstranění vad žádosti, které bylo možno odstranit, a byli rovněž poučeni o možnosti seznámit se s podklady pro vydání rozhodnutí podle §36 odst. 3 správního řádu.
4. Správní žalobou podanou u městského soudu se stěžovatelé domáhali zrušení rozhodnutí ministryně o zamítnutí rozkladu. Namítali zejména, že Akreditační komise hodnotila pouze studijní program jako celek, nikoliv však jednotlivé studijní obory. Podle stěžovatelů Akreditační komise nesprávně posoudila odbornost navržené garantky doc. Blahutkové a personální zabezpečení obecně. Ministerstvo pochybilo, pokud se bez dalšího řídilo negativním stanoviskem Akreditační komise. Podle jejich názoru mělo ministerstvo pro vady řízení vrátit věc Akreditační komisi podle §79 odst. 8 zákona o vysokých školách.
5. Městský soud napadeným rozsudkem žalobu zamítl jako nedůvodnou. Rozhodnutí správních orgánů neshledal nicotným, byť ve výrokové části rozhodnutí nejsou jako adresáti uvedeni stěžovatelé, nýbrž obchodní společnost, která ještě nebyla zapsána v obchodním rejstříku. Prohlášení nicotnosti takového rozhodnutí by však bylo podle městského soudu přehnaným formalismem, když v řízení nebylo pochyb o tom, o jakých účastnících je rozhodováno a řízení nebylo v tomto důsledku vedeno způsobem, který by neumožnil spravedlivý výsledek. Stěžovatelé dostali příležitost v řízení plně hájit svá práva, byť s nimi bylo formálně vzato jednáno jako se zástupci obchodní společnosti. Otázkou, zda bylo odůvodnění usnesení Akreditační komise o námitce podjatosti souladné se zákonem, se soud nezabýval, neboť stěžovatelé k této otázce neuplatnili žádný žalobní bod a s vlastním odůvodněním usnesení v žalobě nepolemizovali. K výkladu §79 odst. 8 zákona o vysokých školách městský soud podotkl, že i s ohledem na zajištění nezávislosti Akreditační komise je podle něj "třeba §79 odst. 8 zákona o vysokých školách vykládat restriktivně, tedy tak, že žalovaný měl pravomoc Akreditační komisi uložit opětovné projednání věci pouze v případě pochybení ohledně zjištěného skutkového stavu spočívajících buď v nesprávnosti ... nebo v procesních pochybeních ... Do vlastního posouzení akreditace žalovaný zasahovat nemohl." (bod 43).
6. Proti rozsudku městského soudu podali stěžovatelé kasační stížnost, kterou Nejvyšší správní soud zamítl. Zdůraznil přitom, že Akreditační komise "neodmítla kvalifikaci doc. Blahutkové jako takovou, k blízkosti kinantropologie a umělecké terapie se komise vůbec nevyjádřila. Ve skutečnosti hodnotila personální zabezpečení komplexně a u nově koncipovaného interdisciplinárního programu postrádala koncepční publikace zaměřené na formování obsahového jádra jednotlivých oborů. Dodala, že takové publikace nemá ani garantka, která se nezabývá oblastí umění, druhá docentka v týmu vyučujících je má jen v omezené míře. Problém tedy nebyl v samotném habilitačním oboru garantky, ale v publikační činnosti kvalifikovaných pedagogů, kteří měli obory zaštiťovat a vyučovat, a obzvlášť u garantky programu" (bod 31). Nejvyšší správní soud se rovněž seznámil s ukázkami z vybraných publikací garantky a komentáři stěžovatelů k nim. Texty podle něj nijak nevyvracejí závěr Akreditační komise a městského soudu, že doc. Blahutková se nevěnuje vlastnímu tématu uměleckých terapií, neboť "je třeba hodnotit jejich celkové zaměření, nejen výskyt určitých pojmů v nich" (body 43 - 44).
7. Nejvyšší správní soud dále podotkl, že "personální zabezpečení studijního programu včetně souvisejících otázek (kvalifikace garanta oboru či programu včetně jeho publikační činnosti; složení akademického sboru) je do značné míry záležitostí odbornou, kterou posuzovala v té době Akreditační komise složená z nezávislých odborníků. Při jejich hodnocení byla vedena standardy, které jí ovšem nechávají prostor k tomu, aby sama zvážila, zda je související obor dostatečně blízký, předložená publikační činnost odpovídající apod." (bod 47). Úkolem soudů pak nemá být nahrazovat úvahy odborného orgánu úvahami vlastními, nejsou-li tyto důvodně zpochybněny, nevybočují-li z požadavků stanovených zákonem a odpovídají-li obsahu spisu.
II.
Argumentace stěžovatelů
8. Stěžovatelé shrnují průběh předcházejících řízení a namítají porušení svých shora uvedených základních práv a svobod (bod 1 výše). Akreditační komisi především vytýkají, že jim neumožnila odstranit nedostatky žádosti tak, aby mohlo následně dojít k vydání souhlasného stanoviska. Podle stěžovatelů je přitom evidentní, že "prezentované výtky (i přes jejich zjevnou vágnost) jsou povahy odstranitelné, tedy stěžovatelé mohli - v případě, že by bylo postupováno podle zákona - docílit opravy žádosti tak, aby ji bylo možné schválit, resp. vydat k ní pozitivní hodnocení". Jelikož tak Akreditační komise neučinila, porušila §79 odst. 3 zákona o vysokých školách. Toto pochybení podle stěžovatelů nenapravilo ani ministerstvo, přestože podle §79 odst. 8 zákona o vysokých školách mělo věc vrátit Akreditační komisi k vydání nového stanoviska. Tím porušilo své "dozorové pravomoci jakožto garanta rovného přístupu žadatelů k získání státního souhlasu (akreditace)".
III.
Procesní předpoklady řízení před Ústavním soudem
9. Ústavní soud dospěl k závěru, že ústavní stížnost byla podána včas oprávněnými stěžovateli, kteří byli účastníky řízení, v nichž byla vydána napadená rozhodnutí. Ústavní soud je k jejímu projednání příslušný. Stěžovatelé jsou právně zastoupeni advokátem podle §29 až §31 zákona o Ústavním soudu. Jejich ústavní stížnost je přípustná (§75 odst. 1 téhož zákona a contrario), když vyčerpali všechny zákonné procesní prostředky k ochraně svých práv.
IV.
Posouzení opodstatněnosti ústavní stížnosti
10. Ústavní soud je podle čl. 83 Ústavy soudním orgánem ochrany ústavnosti, nikoliv další revizní instancí v systému obecného soudnictví [srov. např. nález ze dne 12. 3. 1997 sp. zn. I. ÚS 157/96 (N 26/7 SbNU 165)]. Řízení o ústavní stížnosti není pokračováním správního řízení, ani soudním řízením správním, ale zvláštním řízením, jehož předmětem je přezkum napadených rozhodnutí toliko v rovině porušení základních práv a svobod zaručených ústavním pořádkem [čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy]. Ústavní soud ve své judikatuře konstatoval, že postup ve správním řízení, zjišťování a hodnocení skutkového stavu i výklad jiných než ústavních předpisů, jakož i jejich použití při řešení konkrétních případů, jsou záležitostí správních orgánů a posléze správních soudů, které v režimu tzv. plné jurisdikce přezkoumávají rozhodnutí správních orgánů (viz např. usnesení ze dne 26. 6. 2019 sp. zn. I. ÚS 1172/19 nebo ze dne 22. 6. 2021 sp. zn. I. ÚS 1030/21; všechna rozhodnutí jsou dostupná na https://nalus.usoud.cz).
11. Na rozdíl od správní žaloby a kasační stížnosti stěžovatelé v ústavní stížnosti již nerozporují závěry Akreditační komise, ministerstva a ministryně, nýbrž toliko procesní postup při rozhodování o jejich žádosti. Namítají přitom porušení §79 odst. 3 a 8 zákona o vysokých školách. Přestože současně tvrdí porušení svého práva podnikat podle čl. 26 odst. 1 Listiny, potažmo práva na soudní ochranu podle čl. 36 odst. 1 Listiny, fakticky se po Ústavním soudu domáhají výkladu shora uvedených ustanovení zákona o vysokých školách a posouzení toho, jaké vady žádosti lze považovat za odstranitelné, a jaké už nikoliv. To však důvodnost ústavní stížnosti založit nemůže. Nadto stěžovatelé přehlížejí, že podnikatelskou činnost neměli vykonávat jako fyzické osoby, ale podle jejich záměru by tak činila právnická osoba, která sice byla založena, avšak nevznikla. Je třeba zdůraznit, že právo na podnikatelskou činnost spočívající v realizaci vysokoškolského studijního programu by v případě udělení státního souhlasu a akreditace v konečném důsledku náleželo právnické osobě jako samostatnému subjektu práva (za předpokladu, že by vznikla), nikoliv přímo stěžovatelům, kteří (nepřesně) namítají porušení svého práva podnikat podle čl. 26 odst. 1 Listiny.
12. Stěžovatelé přehlížejí, že právo realizovat podnikatelskou činnost poskytováním vzdělávání na soukromé vysoké škole není právem neomezitelným, nýbrž právem, které je v souladu s čl. 26 odst. 2 a čl. 33 odst. 3 Listiny omezeno stanovením zákonných podmínek. Je ve veřejném zájmu, aby vysokoškolské vzdělání na soukromých vysokých školách bylo poskytováno v odpovídající kvalitě, resp. s dostatečným personálním i materiálním zázemím. Stěžovatelé přitom požadavkům stanovených zákonem o vysokých školách podle ministerstva a ministryně nedostáli, což ostatně v ústavní stížnosti kvalifikovaným způsobem ani nezpochybňují.
13. Podstatné v dané věci je, že podle §39 odst. 8 písm. a) zákona o vysokých školách, v tehdy účinném znění, nebylo možno udělit tzv. státní souhlas, neboť Akreditační komise nevydala souhlasné stanovisko alespoň k jednomu předloženému studijnímu programu. Již v souvislosti s podáním žádosti o vydání státního souhlasu (a udělením akreditace) byli přitom stěžovatelé jako jednatelé založené (avšak nevzniklé) právnické osoby vyzváni ministerstvem k odstranění vad jejich žádosti, a to v souladu s §39 odst. 6 zákona o vysokých školách. Tuto skutečnost ostatně nerozporují ani sami stěžovatelé, když na str. 4 ústavní stížnosti přiznávají, že se jim tohoto poučení dostalo. Poučení pouze vytýkají, že "bylo realizováno dne 26. 2. 2015, tedy dlouho před vydáním stanoviska akreditační komise. Pokud tedy byla stěžovatelům dána možnost napravit vytýkané vady žádosti, pak v této fázi řízení nemohli reagovat na závěry Akreditační komise". Této námitce nelze přisvědčit, neboť bylo povinností ministerstva vyzvat stěžovatele k odstranění zjevných a odstranitelných vad podání bez zbytečného odkladu po podání žádosti. Dostalo-li se přitom stěžovatelům řádné výzvy a poučení již od ministerstva jako ústředního správního úřadu, nebylo by samo o sobě porušením ústavně zaručených základních práv a svobod, kdyby v podstatě totožné poučení nedostali opakovaně i od Akreditační komise, která na rozdíl od ministerstva nebyla správním úřadem rozhodujícím o jejich právech a povinnostech, ale měla toliko "poradní funkci". Stěžovatelé byli rovněž řádně poučeni, že došlo ke shromáždění všech podkladů pro vydání rozhodnutí, a mohou se s těmito podklady seznámit (viz bod 3 výše). Nelze tedy přisvědčit ani jejich námitce, že by v průběhu správního řízení "nemohli reagovat na závěry Akreditační komise".
14. Nad rámec odůvodnění napadených rozhodnutí (viz zejména výše bod 5 výše) a k námitkám stěžovatelů Ústavní soud upozorňuje již na samotné znění §79 odst. 8 zákona o vysokých školách, které stanovovalo, že "zjistí-li ministerstvo, že skutečnosti uvedené v odůvodnění nevydání souhlasného stanoviska Akreditační komise neodpovídají skutečnosti nebo zákonu, může ministerstvo vyzvat Akreditační komisi k novému jednání k vydání stanoviska a odstranění nedostatků v odůvodnění". Již z modality "může" přitom vyplývá jistý prostor pro uvážení ministerstva, zda k postupu spočívajícího ve "vrácení" věci Akreditační komisi přistoupí, nebo (například ve vazbě na zásadu procesní ekonomie řízení nebo konkrétní povahu a dopad procesních vad) nikoliv. Na postup, kterého se stěžovatelé dovolávají, neexistoval bez dalšího ani v rovině běžného zákona právní nárok. Tím spíše pak nemohlo jít o "právo", jehož případné "porušení" by mělo za následek porušení ústavnosti.
15. Ústavní soud proto ústavní stížnost mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků jako zjevně neopodstatněnou odmítl podle §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 22. listopadu 2022
Josef Fiala, v. r.
předseda senátu