ECLI:CZ:US:2019:4.US.3391.18.1
sp. zn. IV. ÚS 3391/18
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Jaromíra Jirsy a soudců Josefa Fialy a Jana Filipa (soudce zpravodaje) o ústavní stížnosti stěžovatelky obchodní korporace ERZURUM s. r. o., sídlem Jana Šoupala 1597/3, Ostrava-Poruba, zastoupené JUDr. Emilem Flegelem, advokátem, sídlem K Chaloupkám 3170/2, Praha 10 - Záběhlice, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 12. července 2018 č. j. 10 As 193/2016-34 a rozsudku Krajského soudu v Praze ze dne 22. července 2016 č. j. 46 A 73/2014-35, za účasti Nejvyššího správního soudu a Krajského soudu v Praze, jako účastníků řízení, a Krajského úřadu Středočeského kraje, sídlem Zborovská 81/11, Praha 5 - Smíchov, jako vedlejšího účastníka řízení, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
I.
Skutkové okolnosti případu a obsah napadených rozhodnutí
1. Stěžovatelka se ústavní stížností podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") a §72 a násl. zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), domáhá zrušení výše uvedených soudních rozhodnutí, když tvrdí, že jimi byla porušena její práva podle čl. 11, 36 a 38 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina").
2. Z ústavní stížnosti, jakož i z napadených rozhodnutí se podává, že stěžovatelka požádala Městský úřad v Kouřimi, jako silniční správní úřad, aby určil, zda se na pozemcích parc. č. X. a Y. v katastrálním území Kouřim nachází veřejně přístupné účelové komunikace.
3. Silniční správní úřad rozhodnutím ze dne 15. 2. 2013 č. j. KOU - 967/2012 deklaroval, že na pozemcích parc. č. X a Y v katastrálním území Kouřim se nacházejí neveřejně přístupné účelové komunikace v uzavřeném prostoru podle §7 odst. 2 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o pozemních komunikacích"), a na pozemku parc. č. Z. v katastrálním území Kouřim se nachází neveřejně přístupná účelová komunikace.
4. Vedlejší účastník k odvolání stěžovatelky rozhodl rozhodnutím ze dne 5. 6. 2013 č. j. 056486/2013/KUSK-DOP/Svo tak, že odvolání zamítl a napadané rozhodnutí silničního správního úřadu potvrdil.
5. Krajský soud v Praze (dále jen "krajský soud") rozsudkem ze dne 22. 7. 2016 č. j. 46 A 73/2014-35 zamítl žalobu stěžovatelky (výrok I) a rozhodl o nákladech řízení (výrok II).
6. Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne 12. 7. 2018 č. j. 10 As 193/2016-34 zamítl kasační stížnost stěžovatelky proti výše rubrikovanému rozsudku krajského soudu (výrok I) a rozhodl o nákladech řízení o kasační stížnosti (výrok II). Nejvyšší správní soud nepřisvědčil názoru stěžovatelky, že §7 odst. 2 zákona o pozemních komunikacích lze aplikovat pouze na případy, kdy je vlastníkem uzavřeného prostoru (areálu) pouze jedna osoba, neboť podle ní jsou účelové komunikace ze zákona veřejné, je-li areál tvořen více nemovitostmi ve vlastnictví různých subjektů. Nejvyšší správní soud uzavřel, že skutečnost, že v uzavřeném prostoru je více nemovitostí různých vlastníků, nezakládá veřejný charakter účelových komunikací v tomto prostoru. Podmínka uzavřenosti prostoru stanovená v §7 odst. 2 zákona o pozemních komunikacích nesměřuje na uzavřenost vlastnickou (tj. že prostor musí být vlastněn jediným subjektem), ale na uzavřenost v tom smyslu, že prostor není přístupný veřejnosti a komunikace proto není veřejně užívaná ani nemá potencialitu veřejně užívaná být. Vzhledem k tomu, že komunikace na pozemcích parc. č. X a Z v katastrálním území Kouřim jsou účelovými komunikacemi v uzavřeném prostoru, jsou v souladu s §7 odst. 2 zákona o pozemních komunikacích veřejně nepřístupné. Za takové situace nebylo třeba zkoumat znaky veřejně přístupné účelové komunikace podle §7 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 5. 2011 č. j. 2 As 44/2011-99). Účelová komunikace na pozemku parc. č. Z v katastrálním území Kouřim není uvnitř uzavřeného prostoru areálu, ale slouží výhradně jako spojnice mezi areálem a veřejnou komunikací. Ohledně této komunikace správní orgány i krajský soud dospěly k závěru, že nebyl prokázán souhlas s veřejným užíváním komunikace, a proto nejsou splněny podmínky §7 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích, přičemž tento svůj závěr dle Nejvyššího správního soudu řádně odůvodnily. Nejvyšší správní soud poté dodal, že jestliže správní orgány i krajský soud dospěly k závěru, že u komunikace na pozemku parc. č. Z v katastrálním území Kouřim nikdy nedocházelo k veřejnému užívání a souhlas s veřejným užíváním vlastník komunikace nedal (pozn. - §7 odst. 2 ovšem obrat "souhlas" nepoužívá), nebylo třeba zkoumat nevyhnutelnou komunikační potřebu stěžovatelky, pročež její kasační námitky shledal i v této části nedůvodnými.
II.
Argumentace stěžovatelky
7. Stěžovatelka zejména namítá, že správní orgány a správní soudy svým postupem potvrzují stav trvalého odepření přístupu stěžovatelky k jejím nemovitostem a vykládají §7 odst. 2 zákona o pozemních komunikacích zcela extenzivním způsobem. Tento výklad zakládá kategorii nemovitostí, ke kterým v minulosti jejich vlastníci měli přístup přes veřejné komunikace a svědčila jim práva z veřejnoprávních užívacích povolení podmíněných vždy přístupem na veřejnou komunikaci, nyní však - v důsledku výkladu předmětného ustanovení správními orgány a správními soudy - tento přístup mohou snadno pozbýt po změně vlastnických vztahů. Odejmutí přístupu k nemovitosti je pak vážným zásahem do vlastnického práva chráněného Ústavou a Listinou, přičemž takové odejmutí či omezení Nejvyšší správní soud a krajský soud aprobují. Úmyslem zákonodárce v případě §7 odst. 2 zákona o pozemních komunikacích totiž nebylo vytvoření kategorie nemovitostí bez přístupu, ale ochrana práv výlučných vlastníků uzavřených objektů a areálů. Podle přesvědčení stěžovatelky aplikovaly správní soudy na projednávaný případ §7 odst. 2 zákona o pozemních komunikacích zcela nedůvodně a přesvědčivě nezdůvodnily, proč má jít o "uzavřený prostor nebo objekt, který slouží potřebě vlastníka nebo provozovatele uzavřeného prostoru nebo objektu", přestože skutkový stav a geneze předmětného areálu je zcela jiný. Názor soudů, že v případě areálu tvořeného nemovitostmi více vlastníků je faktickým "vlastníkem areálu" vlastník přístupových komunikací, který pak neomezeně rozhoduje o jejím užívání bez ohledu na její historické užívání a nezbytnost jejího používání k uspokojení nutné komunikační potřeby, která nemá jinou alternativu, je nesprávný a nepřezkoumatelný. Stěžovatelka v rozsudcích správních soudů spatřuje nepřípustný zásah, jenž je svou podstatou obdobný vyvlastnění. Pokud bude stěžovatelce v souladu s názorem správních soudů odepřeno právo užívat účelovou pozemní komunikaci jako neveřejnou, bude jí tak fakticky odepřeno vlastnické právo k jejím nemovitostem nacházejícím se v předmětném areálu a jeho výkon. Z postupů správních orgánů a soudů je evidentní, že zatímco poskytly absolutní ochranu vlastníku pozemku s komunikací, který ji svévolně a bezdůvodně uzavřel, odejmul zároveň právo přístupu stěžovatelce, čímž zasáhly do jejího vlastnického práva chráněného čl. 11 Listiny. Stěžovatelka také opakovaně zdůrazňuje, že aplikace §7 odst. 2 zákona o pozemních komunikacích je zcela nepřípadná již jen z toho důvodu, že celý areál má vlastníky dva a dojíždí do něj řada dalších osob, aby naložily či vyložily zboží do skladů. Stěžovatelka také dále uvádí, že obecné soudy nevypořádaly její námitky, že vytvoření pevných překážek, které brání obecnému užívání pozemní komunikace, nelze považovat za rozhodnou skutečnost pro tvrzení vlastníka soukromé pozemkové parcely, že jde o uzavřený objekt, dále že došlo k porušení §142 a §68 odst. 3 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů, a že je i je i ve veřejném zájmu, aby byl areál řádně udržován a budovy stěžovatelky byly provozovány, neboť jejich zhoršující se stavebně-technický stav budov vyžaduje naléhavě provedení neodkladných stavebních úprav. Ze všech uvedených důvodů se stěžovatelka domáhá zrušení výše uvedených rozhodnutí správních soudů.
III.
Procesní předpoklady pro posouzení ústavních stížností
8. Ústavní soud se nejprve zabýval tím, zda jsou splněny procesní předpoklady posouzení ústavní stížnosti. Dospěl k závěru, že ústavní stížnost byla podána včas oprávněnou stěžovatelkou, která byla účastnicí řízení, ve kterých byla vydána rozhodnutí napadená ústavní stížností, a Ústavní soud je k jejich projednání příslušný. Stěžovatelka je právně zastoupena v souladu s §29 až 31 zákona o Ústavním soudu a ústavní stížnost je přípustná (§75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu a contrario), neboť stěžovatelka vyčerpala všechny zákonné procesní prostředky k ochraně svého práva.
IV.
Posouzení opodstatněnosti ústavní stížnosti
9. Ústavní soud je podle čl. 83 Ústavy soudním orgánem ochrany ústavnosti a tuto svoji pravomoc vykonává mimo jiné tím, že podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy rozhoduje o ústavní stížnosti proti pravomocnému rozhodnutí a jinému zásahu orgánů veřejné moci do ústavně zaručených základních práv a svobod [§72 odst. 1 písm. a) zákona o Ústavním soudu].
10. Směřuje-li ústavní stížnost proti rozhodnutí vydanému v soudním řízení správním, není samo o sobě významné, je-li namítána jeho věcná nesprávnost, neboť Ústavní soud není součástí soustavy soudů (čl. 91 odst. 1 Ústavy) a není ani povolán k instančnímu přezkumu jejich rozhodnutí. Jeho pravomoc je založena výlučně k přezkumu z hlediska dodržení ústavnosti, tj. zda v řízení (rozhodnutím v něm vydaným) nebyly dotčeny předpisy ústavního pořádku, chráněná práva nebo svobody jeho účastníka, a zda řízení bylo vedeno v souladu s ústavními principy. Ústavněprávním požadavkem též je, aby soudy vydaná rozhodnutí byla řádně, srozumitelně a logicky odůvodněna.
11. Ústavní soud ve své judikatuře také mnohokrát konstatoval, že postup ve správním a následně soudním řízení, zjišťování a hodnocení skutkového stavu, i výklad jiných než ústavních předpisů, jakož i jejich aplikace při řešení konkrétních případů, jsou záležitostí správních orgánů a posléze pak soudů. Z hlediska ústavněprávního může být posouzena pouze otázka, zda skutková zjištění mají dostatečnou a racionální základnu, zda právní závěry těchto orgánů veřejné moci nejsou s nimi v extrémním nesouladu a zda podaný výklad práva je i ústavně konformní, resp. není-li naopak zatížen libovůlí.
12. Stěžovatelka se od Ústavního soudu domáhá přehodnocení závěrů obecných soudů způsobem, který by měl nasvědčit opodstatněnosti jejího právního názoru, a v ústavních stížnostech přitom uvádí tytéž argumenty, se kterými se tyto soudy již vypořádaly, čímž staví Ústavní soud do role další odvolací instance, která mu však nepřísluší. Je třeba opakovaně zdůraznit, že právě Nejvyšší správní soud je vrcholným soudem, který má specifickou funkci zajišťovat jednotu a zákonnost rozhodování soudů činných ve správním soudnictví, ale i správních orgánů. K tomu disponuje zejména procesními nástroji a postupy, na prvním místě vlastní rozhodovací činností (srov. např. usnesení pléna Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 11. 2013 č. j. S 4/2013-2/3). Rolí Ústavního soudu není přezkoumávat věcnou správnost názoru krajského soudu a Nejvyššího správního soudu, jak požaduje stěžovatelka, ale toliko to, jestli jejich právní názor uvedený v napadených rozsudcích extrémně nevybočil z výkladových pravidel s ústavní relevancí. Takovéto pochybení však Ústavní soud v nyní přezkoumávané věci neshledal.
13. Po přezkumu napadených rozhodnutí Ústavní soud dospěl k závěru, že správní soudy rozhodovaly nestranně, zohlednily okolnosti souzené věci, náležitě provedly dokazování a dospěly k jednoznačným skutkovým závěrům, z nichž učinily přezkoumatelné právní závěry. Jak Nejvyšší správní soud, tak před ním i krajský soud se s uvedenými námitkami stěžovatelky řádně vypořádaly (a to v některých případech dokonce i opakovaně), při rozhodování přihlédly ke všem okolnostem, které vyšly v řízení najevo, věc po právní stránce hodnotily přiléhavě a v souladu s ustanoveními zejména §7 odst. 1 a 2 zákona o pozemních komunikacích, tak ostatně i v souladu s judikaturou Ústavního soudu a Nejvyššího správního soudu (srov. např. body 18 až 20 napadeného rozsudku Nejvyššího správního soudu). Krajský soud i Nejvyšší správní soud řádně, přezkoumatelně a přesvědčivě odůvodnily svůj závěr o charakteru komunikací na pozemcích parc. č. X a Y v katastrálním území Kouřim, když uzavřely, že jde o účelové komunikace v uzavřeném prostoru, které jsou podle §7 odst. 2 zákona o pozemních komunikacích neveřejné. Tento jejich závěr nikterak nevybočil z výkladových pravidel s ústavní relevancí. Správní soudy také přiléhavě vycházely z rozsudku (obecného) Nejvyššího soudu ze dne 30. 10. 2012 sp. zn. 22 Cdo 4392/2010, podle kterého: "v případě, že je uzavřený areál tvořen nemovitostmi různých vlastníků, je nutno jeho vlastníkem ve smyslu §7 odst. 2 zákona o pozemních komunikacích, rozhodujícím o užívání účelové komunikace, rozumět vlastníka účelové komunikace." Ten pak podle §7 odst. 2 věty druhé stanoví rozsah a způsob jejího zpřístupnění (takže nejde o obecné užívání). Stěžovatelce nelze přisvědčit v jejím tvrzení, že důsledkem napadených rozhodnutí správních soudů je odejmutí práva přístupu stěžovatelce k jejím nemovitostem. Jednak se v přezkoumávané věci rozhodovalo toliko o (veřejnoprávní) deklaraci určitých pozemků za veřejně účelové komunikace, a za druhé z citovaného rozsudku Nejvyššího soudu vyplývá, že jestliže má vlastník jiné nemovitosti v uzavřeném areálu potřebu užívat cizí účelovou komunikaci, může se domáhat, aby mu bylo k účelové komunikaci za náhradu zřízeno věcné břemeno (pozn. - nyní povolení nezbytné cesty). Konkrétní právní ukotvení takovýchto užívacích vztahů a způsob jejich realizace však nebylo předmětem nyní přezkoumávané věci a je toliko na stěžovatelce a na vlastníku rozhodujícím o užívání předmětných účelových komunikací, aby v této věci činily předmětné právní kroky, přičemž v případě, že by došlo k omezení stěžovatelky takovým způsobem, že by tím bylo významně zasaženo do jejích podnikatelských či jiných záměrů, byla by tato otázka ochrany práv stěžovatelky před (hypotetickým) šikanózním výkonem rozhodovacího oprávnění vlastníka vnitřních komunikací otázkou dalšího soudního řízení. Nelze ji však řešit v nyní přezkoumávané věci, když tato situace ještě ani nenastala (pozn. - nyní povolení nezbytné cesty, jak se toho stěžovatelka v jiném řízení domáhá).
14. K posouzení charakteru komunikace na pozemku parc. č. Z v katastrálním území Kouřim Ústavní soud dodává, že pro závěr o tom, že se na určitém pozemku nachází veřejně přístupná účelová komunikace podle §7 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích, musí být, vedle naplnění vymezených zákonných znaků, dále doloženo splnění dvou předpokladů, přičemž nejprve je třeba doložit, že vlastník pozemku nebo jeho právní předchůdce, k jehož souhlasu je možné přihlížet (lze též zvažovat domněnku věnování zmiňovanou ve starší judikatuře - viz k tomu rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 7. 10. 2003 sp. zn. 22 Cdo 2191/2002), vymezil podle §7 odst. 2 rozsah a způsob přístupu , a za druhé je třeba posoudit existenci nutné komunikační potřeby [srov. nález Ústavního soudu ze dne 9. 1. 2008 sp. zn. II. ÚS 268/06 (N 2/48 SbNU 9) - všechna rozhodnutí Ústavního soudu jsou dostupná na http://nalus.usoud.cz - či rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 20. 3. 2002 sp. zn. 22 Cdo 1911/2000 nebo rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 10. 2004 sp. zn. 5 As 20/2003 a ze dne 15. 11. 2007 č. j. 6 Ans 2/2007-127]. Ústavní soud shledává, že jestliže správní orgány i správní soudy dospěly k závěru, že u předmětné komunikace nikdy nedocházelo k veřejnému užívání a souhlas s veřejným užíváním vlastník komunikace nedal, nebylo třeba zkoumat nevyhnutelnou komunikační potřebu stěžovatelky, a dovodily, že komunikace na pozemku parc. č. Z v katastrálním území Kouřim není veřejně přístupná účelová komunikace podle §7 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích, nelze na jejich postupu shledat nic neústavního, co by odůvodňovalo případný kasační zásah ze strany Ústavního soudu.
15. K namítanému porušení práva na řádný proces Ústavní soud dodává, že dané právo není možné vykládat tak, že by se stěžovatelce garantoval úspěch v řízení, či se zaručovalo právo na rozhodnutí odpovídající jejím představám. Obsahem tohoto ústavně zaručeného práva je zajištění práva na spravedlivé (řádné) soudní řízení, v němž se uplatní všechny zásady soudního rozhodování v souladu se zákony a při aplikaci ústavních principů. Okolnost, že stěžovatelka se závěry či názory soudů nesouhlasí, nemůže sama o sobě důvodnost ústavní stížnosti založit. Dovolává-li se stěžovatelka nálezu Ústavního soudu ze dne 24. 3. 2015 sp. zn. II. ÚS 415/14 (N 62/76 SbNU 849), tak přehlíží, že se sice týkal totožných nemovitostí, nicméně v dané věci šlo o požadavek na vydání bezdůvodného obohacení, nikoliv o posouzení (veřejnoprávní) deklarace určitých pozemků za veřejně účelovou komunikaci, kde jde o zcela jinou právní otázku.
16. Po přezkumu napadených rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, i jím předcházejících rozhodnutí krajského soudu a správních orgánů, tak Ústavní soud dospěl k závěru, že tato rozhodnutí jsou řádně odůvodněná, jasná, rozumná a logická [viz nález Ústavního soudu ze dne 27. 3. 2012 sp. zn. IV. ÚS 3441/11 (N 61/64 SbNU 723)]. Stěžovatelka ve své podstatě pouze polemizuje s právními závěry obecných soudů, což nezakládá důvodnost ústavní stížnosti a svědčí o její zjevné neopodstatněnosti [viz nález Ústavního soudu ze dne 9. 7. 1996 sp. zn. II. ÚS 294/95 (N 63/5 SbNU 481)].
17. Na základě výše uvedených důvodů proto Ústavní soud ústavní stížnost mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků odmítl jako návrh zjevně neopodstatněný podle §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 9. dubna 2019
Jaromír Jirsa v. r.
předseda senátu