ECLI:CZ:NSS:2011:5.APS.5.2010:293
sp. zn. 5 Aps 5/2010 - 293
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Ludmily
Valentové a soudců JUDr. Jakuba Camrdy a JUDr. Vojtěcha Šimíčka v právní věci žalobce:
Telefónica Czech Republic, a. s., se sídlem Za Brumlovkou 266/2, Praha 4, zastoupená
JUDr. Pavlem Dejlem, LL.M., Ph.D., advokátem se sídlem Jungmannova 24, Praha 1,
proti žalovanému: Úřad pro ochranu hospodářské soutěže, se sídlem třída Kpt. Jaroše 7,
Brno, o žalobě na ochranu před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením správního
orgánu, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne
22. 7. 2010, č. j. 62 Af 10/2010 - 253,
takto:
I. Rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 22. 7. 2010, č. j. 62 Af 10/2010 - 253,
se ruší.
II. Žaloba se odmítá.
III. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
Žalovaný zahájil dne 21. 3. 2001 z vlastního podnětu s právním předchůdcem žalobce,
společností Eurotel Praha, spol. s r. o. (dále jen „Eurotel“) správní řízení ve věci možného
zneužití dominantního postavení podle §9 odst. 3 zákona č. 63/1991 Sb., o ochraně hospodářské
soutěže, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „předcházející zákon o ochraně hospodářské
soutěže“). Rozhodnutím ze dne 20. 7. 2001, č. j. S 18/01-1300/01-VO I, žalovaný vyslovil,
že Eurotel zneužil svého dominantního postavení na trhu mobilních radiotelefonních služeb
ve veřejných mobilních telekomunikačních sítích GSM a svého monopolního postavení na trhu
mobilních radiotelefonních služeb ve veřejných mobilních telekomunikačních sítích NMT
a že porušil §9 odst. 3 předcházejícího zákona o ochraně hospodářské soutěže tím, že v období
od 8. 1. 2000 do 30. 6. 2001 účtoval zákazníkům za odchozí hovory ze svých veřejných
telekomunikačních mobilních sítí GSM a NMT do veřejné telekomunikační mobilní sítě
společnosti Český Mobil a. s. vyšší ceny oproti cenám za odchozí hovory do veřejné
telekomunikační mobilní sítě společnosti RadioMobil a. s. Žalovaný dále Eurotelu zakázal
v uvedeném jednání pokračovat a uložil mu pokutu ve výši 48 000 000 Kč. Eurotel podal proti
rozhodnutí žalovaného rozklad, na jehož základě předseda Úřadu pro ochranu hospodářské
soutěže rozhodnutím ze dne 9. 5. 2002, č. j. R 15/2001, změnil první výrok rozhodnutí
žalovaného tak, že upřesnil časové období, v němž se měl Eurotel zneužití monopolního
a dominantního postavení dopustit, a zrušil druhý výrok rozhodnutí žalovaného, jímž bylo
Eurotelu zakázáno v předmětném jednání pokračovat. Třetí výrok rozhodnutí žalovaného
o uložení pokuty ve výši 48 000 000 Kč předseda Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže
potvrdil.
Eurotel podal proti rozhodnutí předsedy Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže žalobu,
jež byla zamítnuta rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 12. 2004,
č. j. 2 A 12/2002-OL – 503, publikovaným pod č. 562/2005 Sb. NSS.
Uvedený rozsudek Nejvyššího správního soudu napadl Eurotel ústavní stížností, o níž
Ústavní soud rozhodl nálezem ze dne 11. 7. 2007, sp. zn. II. ÚS 192/05, publikovaným
pod č. 110, sv. 46 Sb.ÚS. V odůvodnění nálezu Ústavní soud konstatoval, že žalovaný, jeho
předseda i Nejvyšší správní soud nesprávně vyložili ustanovení o subjektivní roční lhůtě
pro uložení pokuty podle §14 odst. 5 předcházejícího zákona o ochraně hospodářské soutěže,
což ve svém důsledku znamenalo pro Eurotel ztrátu jistoty, že může být veřejnou mocí
sankcionován jen v limitovaném časovém prostoru, který je stanoven právním předpisem.
Ústavní soud zároveň vyslovil závěr, že se Nejvyšší správní soud nezabýval otázkou,
zda by použití příslušných ustanovení zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže
(dále jen „zákon o ochraně hospodářské soutěže“), účinného od 1. 7. 2001, jež vymezují
skutkovou podstatu zneužití dominantního postavení v hospodářské soutěži jiným způsobem než
předchozí zákon o ochraně hospodářské soutěže, nebylo pro Eurotel výhodnější než dříve účinná
právní úprava. Tím podle Ústavního soudu došlo k neoprávněnému zásahu do práva Eurotelu na
spravedlivý proces. Z uvedených důvodů Ústavní soud zrušil rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 21. 12. 2004, č. j. 2 A 12/2002-OL - 503, rozhodnutí předsedy Úřadu pro ochranu
hospodářské soutěže ze dne 9. 5. 2002, č. j. R 15/2001, a rozhodnutí žalovaného ze dne
20. 7. 2001, č. j. S 18/01-1300/01-VO I.
Žalovaný následně pokračoval s žalobcem jako právním nástupcem Eurotelu ve správním
řízení sp. zn. S 18/01 o možném zneužití dominantního a monopolního postavení. Návrhům
žalobce na zastavení řízení ze dne 10. 1. 2008 a ze dne 25. 2. 2008 žalovaný nevyhověl.
Žalobou podanou dne 25. 11. 2008 u Krajského soudu v Brně se žalobce domáhal toho,
aby byla žalovanému uložena povinnost správní řízení vedené pod sp. zn. S 18/01 zastavit.
Krajský soud usnesením ze dne 16. 6. 2009, č. j. 62 Ca 80/2008 - 133, žalobu odmítl
pro nepřípustnost podle §46 odst. 1 písm. d) s. ř. s. ve spojení s §85 s. ř. s. Žalobce měl podle
krajského soudu vyčkat na konečné rozhodnutí ve věci. Poté by měl k dispozici jiné právní
prostředky ochrany nebo nápravy, neboť se v daném případě mohl bránit proti zásahům
žalovaného podáním rozkladu proti konečnému rozhodnutí žalovaného, případně též žalobou
podle §65 a násl. s. ř. s. podanou proti rozhodnutí o rozkladu.
Žalobce napadl uvedené usnesení krajského soudu kasační stížností. Nejvyšší správní
soud rozsudkem ze dne 29. 1. 2010, č. j. 5 Aps 6/2009 - 202, dostupným na www.nssoud.cz,
zrušil napadené usnesení krajského soudu a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Nejvyšší správní soud
přitom vytkl krajskému soudu, že si neučinil jasno, co je předmětem řízení o žalobě proti
tvrzenému nezákonnému zásahu. Petitem žaloby se žalobce domáhal toho, aby žalovanému byla
uložena povinnost zastavit správní řízení vedené s ním pod sp. zn. S 18/01, nicméně z obsahu
žaloby vyplývá, že se cítil omezen již jednotlivými úkony, jež žalovaný v rámci správního řízení
činil. Pokud by předmětem řízení měla být ochrana žalobce před úkony žalovaného ve správním
řízení, jež pojmově mohly být nezákonným zásahem, nebylo by možno žalobu odmítnout podle
§85 s. ř. s. pro nepřípustnost z důvodu existence jiných prostředků ochrany nebo nápravy, neboť
případný rozklad proti konečnému rozhodnutí žalovaného ve věci samé ani případná žaloba proti
rozhodnutí o rozkladu proti rozhodnutí žalovaného by nemohly žalobci poskytnout účinnou
ochranu proti zásahu do jeho svobodné sféry, k níž dochází v souvislosti s donucujícími úkony
žalovaného. Krajský soud měl proto vyzvat žalobce k odstranění rozporu mezi obsahem žaloby
a jejím petitem. Neučinil-li tak, zatížil řízení vadou, jež mohla mít zásadní vliv na zákonnost
napadeného usnesení o odmítnutí žaloby.
Krajský soud po vrácení věci k dalšímu řízení vyzval žalobce přípisem ze dne 8. 3. 2010,
č. j. 62 Af 10/2010 – 216, aby odstranil rozpor mezi petitem a obsahem žaloby a upřesnil petit
ve vztahu ke konkrétním úkonům žalovaného zmíněným v žalobě.
Žalobce ve svém podání ze dne 24. 3. 2010 změnil petit žaloby tak, že navrhl, aby krajský
soud rozsudkem uložil žalovanému povinnost zdržet se v rámci řízení vedeného žalovaným
pod sp. zn. 18/01 se žalobcem jakýchkoliv úkonů donucující povahy, na základě kterých by byl
žalobce povinen něco konat, něco strpět či se něčeho zdržet.
Rozsudkem ze dne 22. 7. 2010, č. j. 62 Af 10/2010 – 253, krajský soud žalobu zamítl.
Ve svých úvahách vyšel z toho, že žalobce spatřoval nezákonný zásah jednak ve vedení správního
řízení a dále též v jednotlivých úkonech, které jsou v řízení vůči němu uskutečňovány. Jednalo
se konkrétně o výzvy ze dne 11. 12. 2007, č. j. S 18/01-23296/2007/830 a ze dne 14. 2. 2008,
č. j. S 18/01-03856/2008/830, v nichž byla žalobci uložena povinnost poskytnout žalovanému
blíže specifikované podklady a informace a přípis ze dne 7. 11. 2008, kterým byl vyrozuměn
o možnosti vyjádřit se před vydáním rozhodnutí k jeho podkladům. Pokud jde o možnost
domáhat se žalobou na ochranu před nezákonným zásahem správního orgánu ukončení
správního řízení, poukázal krajský soud na předchozí zrušující rozsudek Nejvyššího správního
soudu v této věci a rozsudek ze dne 17. 4. 2009, č. j. 8 Aps 6/2007 - 256, dostupný
na www.nssoud.cz, v němž Nejvyšší správní soud vyslovil názor, že samotné vedení správního
řízení pojmově nemůže být nezákonným zásahem a nelze se proto domáhat přezkoumání
zákonnosti vedení správního řízení v řízení o žalobě proti nezákonnému zásahu správního
orgánu podle §82 a násl. s. ř. s.
Pokud jde o jednotlivé úkony, které byly ve správním řízení vůči žalobci uskutečňovány,
konstatoval krajský soud, že mohou být nezákonným zásahem, pokud se jedná o úkony, které
mají donucující povahu. Za takový úkon nelze považovat vyrozumění o možnosti vyjádřit
se k podkladům řízení, o němž žalobce tvrdil, že jej také zasáhlo v jeho právech, neboť se jedná
o úkon, kterým se žalobci pouze umožňuje výkon jeho procesních práv.
Pokud jde o přípisy ze dne 11. 12. 2007, č. j. S 18/01-23296/2007/830, a ze dne
14. 2. 2008, č. j. S 18/01-03856/2007/830, v nichž byla žalobci uložena povinnost poskytnout
žalovanému určité podklady a informace, konstatoval krajský soud, že uložením těchto
povinností mohlo dojít k nezákonnému zásahu vůči žalobci. Žaloba však byla podána
až po uplynutí subjektivní dvouměsíční lhůty podle §84 odst. 1 věty první s. ř. s. Podle krajského
soudu k úkonům označeným žalobcem jako nezákonné zásahy došlo dnem doručení
předmětných výzev, neboť právě tímto dnem se žalobce dozvěděl o tom, že po něm žalovaný
požaduje poskytnutí určitých podkladů a informací. Počátek subjektivní lhůty je tak třeba počítat
ode dne doručení těchto výzev. Rozsudek Nejvyššího správního soudu, který právně kvalifikoval,
že nikoliv vedení správního řízení, ale donucující úkony v rámci něj činěné mohou být
nezákonnými zásahy, nemohl mít na vědomost žalobce o existenci nezákonného zásahu žádný
vliv. Krajský soud konstatoval, že v daném případě uplynula dvouměsíční subjektivní lhůta
k podání žaloby nejpozději dne 13. 2. 2008, pokud jde o výzvu ze dne 11. 12. 2007, a dne
25. 4. 2008, pokud jde o výzvu ze dne 14. 2. 2008. Vzhledem k tomu, že žalobce podal žalobu
až dne 25. 11. 2008, dospěl krajský soud k závěru, že žaloba byla podána opožděně.
Žalobce (stěžovatel) podal proti uvedenému rozsudku krajského soudu kasační stížnost,
kterou opírá o důvody podle §103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s., tj. namítá nezákonnost spočívající
v nesprávném posouzení právní otázky krajským soudem v předcházejícím řízení
a nepřezkoumatelnost spočívající v nesrozumitelnosti nebo nedostatku důvodů rozhodnutí,
popřípadě v jiné vadě řízení před soudem, mohla-li mít taková vada za následek nezákonné
rozhodnutí o věci samé.
Stěžovatel v prvé řadě namítal, že krajský soud nesprávně posoudil otázku včasnosti
podání žaloby. Podle jeho názoru je třeba §84 odst. 1 s. ř. s. vykládat tak, že dvouměsíční
subjektivní lhůta k podání žaloby počíná běžet okamžikem, kdy se žalobce dozví o naplnění
všech prvků, kterými je definován nezákonný zásah ve smyslu §82 s. ř. s. Každý žalobce si musí
být vědom kumulativního naplnění všech těchto prvků, aby mohlo být konstatováno,
že se o nezákonném zásahu dozvěděl. V daném případě se stěžovatel až z rozsudku Nejvyššího
správního soudu dozvěděl, že nezákonným zásahem nemůže být vedení správního řízení,
ale pouze ty úkony žalovaného, které mají donucující povahu. Lhůta pro podání žaloby tak podle
jeho názoru začala běžet až dne 22. 2. 2010, kdy mu byl uvedený rozsudek Nejvyššího správního
soudu doručen.
Krajský soud se podle stěžovatele nevypořádal s jeho argumentací odkazující na rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 12. 2005, č.j. 5 Afs 43/2004 – 69, dostupný
na www.nssoud.cz. V návaznosti na tento rozsudek stěžovatel argumentoval, že lhůta k podání
žaloby na ochranu před nezákonným zásahem nemohla uplynout dříve, než bylo zjevné,
že žalovaný nehodlá vyhovět jeho návrhům na zastavení správního řízení. Záměr nevyhovět
tomuto návrhu stěžovatele přitom vyplynul až z výzvy žalovaného ze dne 7. 11. 2008, kterou byl
vyzván k účasti na seznámení se s podklady rozhodnutí žalovaného ve věci. Tím, že se krajský
soud s touto argumentací stěžovatele nevypořádal, zatížil napadený rozsudek vadou
nepřezkoumatelnosti.
Stěžovatel dále uvedl, že je nadále toho názoru, že v daném případě je třeba považovat
za nezákonný zásah samotné vedení správního řízení sp. zn. S 18/01. V této souvislosti
zopakoval argumentaci, kterou uvedl již ve svých dřívějších podáních. V daném případě nejsou
podle jeho názoru naplněny podmínky zákonnosti správního řízení, neboť je vedeno
se subjektem, který se v něm projednávaného správního deliktu prokazatelně nedopustil, navíc
v situaci, kdy již nelze za jeho spáchání uložit žádnou sankci. Jediným rozhodnutím, kterým
lze správní řízení zákonným způsobem ukončit, je rozhodnutí o zastavení řízení. Požadavek,
aby se stěžovatel bránil vůči každému jednotlivému úkonu žalovaného ve správním řízení,
nenaplňuje požadavek účinné ochrany před libovůlí žalovaného. Vedení správního řízení
sp. zn. S 18/01 zasahuje do právní, finanční i osobní sféry stěžovatele, a je proto nutné, aby měl
zákonnou možnost bránit se proti tomuto zásahu. Vzhledem k tomu, že se krajský soud
nevyjádřil ani k této předestřené argumentaci, zatížil napadený rozsudek vadou
nepřezkoumatelnosti.
Ze shora uvedených důvodů stěžovatel navrhl, aby Nejvyšší správní soud zrušil napadený
rozsudek krajského soudu a vrátil mu věc k dalšímu řízení.
Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že krajský soud správně posoudil otázku
včasnosti podání žaloby. Pokud jde o polemiku stěžovatele týkající se možnosti domáhat
se žalobou ochrany před vedením předmětného správního řízení, konstatoval žalovaný
s poukazem na judikaturu krajského soudu a Nejvyššího správního soudu, že podáním žaloby na
ochranu před nezákonným zásahem správního orgánu nelze úplně zamezit vedení správního
řízení. Žalovaný je toho názoru, že i když nemůže v daném případě uložit peněžitý trest, stále
je oprávněn rozhodnout o vině a případně též protisoutěžní jednání svým rozhodnutím zakázat.
Z uvedených důvodů žalovaný považuje kasační stížnost za nedůvodnou, a proto navrhl,
aby ji Nejvyšší správní soud zamítl.
Nejvyšší správní soud nejprve přezkoumal formální náležitosti kasační stížnosti a shledal,
že kasační stížnost je podána včas, neboť byla podána ve lhůtě dvou týdnů od doručení
napadeného rozsudku (§106 odst. 2 s. ř. s.), je podána osobou oprávněnou, neboť stěžovatel
byl účastníkem řízení, z něhož napadené rozhodnutí vzešlo (§102 s. ř. s.), a je zastoupen
advokátem (§105 odst. 2 s. ř. s.).
Nejvyšší správní soud dále přistoupil k posouzení kasační stížnosti v mezích jejího
rozsahu a uplatněných důvodů, přičemž zkoumal, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami,
k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 2 a 3 s. ř. s.).
V prvé řadě se Nejvyšší správní soud zabýval stížními námitkami týkajícími se tvrzené
nepřezkoumatelnosti napadeného rozsudku.
Stěžovatel vytkl krajskému soudu, že se nevypořádal s jeho žalobní argumentací, podle níž
lhůta pro podání žaloby na ochranu před nezákonným zásahem nemohla v daném případě
uplynout dříve než 7. 11. 2008, kdy se stěžovatel dozvěděl o tom, že žalovaný nehodlá vyhovět
návrhům stěžovatele na zastavení správního řízení. V této souvislosti nicméně poukazuje
Nejvyšší správní soud na to, že stěžovatel na jednu stranu uvedl, že subjektivní dvouměsíční lhůta
pro podání žaloby nemohla v daném případě uplynout dříve než dne 7. 11. 2008, kdy se údajně
dozvěděl o záměru žalovaného pokračovat ve správním řízení, zároveň ovšem po zrušení
předchozího usnesení krajského soudu v této věci tvrdil, že za okamžik počátku plynutí lhůty
pro podání žaloby je třeba považovat den 22. 2. 2010, kdy byl stěžovateli doručen zrušující
rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 1. 2010.
Krajský soud se v odůvodnění napadeného rozsudku vypořádal s tvrzením stěžovatele,
podle něhož počátek běhu subjektivní lhůty pro podání žaloby nastal až doručením shora
uvedeného rozsudku Nejvyššího správního soudu. Tento názor stěžovatele shledal krajský soud
nesprávným. Dále konstatoval, že běh subjektivní lhůty pro podání žaloby podle §82 s. ř. s.
je třeba počítat ode dne doručení předmětných výzev stěžovateli. Na základě pokladů obsažených
ve spise, z nichž krajský soud zjistil, že k doručení první výzvy došlo dne 13. 12. 2007, zatímco
druhá výzva byla stěžovateli doručena nejpozději dne 25. 2. 2008, pak krajský soud dospěl
k závěru o opožděnosti žaloby podané dne 25. 11. 2008.
V daném případě považuje Nejvyšší správní soud za rozhodující skutečnost, že krajský
soud zaujal k otázce včasnosti žaloby jednoznačný názor, přičemž uvedl skutkové okolnosti,
o něž své rozhodnutí opřel, jasným a srozumitelným způsobem popsal úvahy, kterými
se při posouzení počátku běhu lhůty pro podání žaloby řídil, a také řádně vysvětlil důvody, které
jej vedly ke konečnému závěru o tom, že žaloba byla podána opožděně. Byť se krajský soud
výslovně nevyjádřil k předestřené argumentaci stěžovatele, je zřejmé, že ji nemohl považovat
za správnou, neboť vyslovil závěry, které názor stěžovatele vylučují. Navíc platí, že včasnost
podané žaloby, která je jednou z podmínek řízení, posuzuje krajský soud bez návrhu a na základě
vlastních zjištění. Jeho povinností je přitom řádně odůvodnit případný závěr o opožděnosti
žaloby, což v daném případě krajský soud učinil. Nejvyšší správní soud proto shledal předmětnou
námitku nepřezkoumatelnosti rozsudku krajského soudu nedůvodnou. Nad rámec nutného
odůvodnění lze jen dodat, že podněty stěžovatele k zastavení správního řízení v daném případě
nepředstavovaly procesní prostředek ochrany či nápravy ve smyslu §85 s. ř. s., který je třeba
vyčerpat před podáním žaloby na ochranu před nezákonným zásahem správního orgánu, podání
těchto podnětů tedy nemohlo mít žádný vliv na běh lhůt pro žalobu na ochranu před
nezákonným zásahem správního orgánu.
Stěžovatel dále namítal, že se krajský soud nevypořádal s jeho argumentací, podle
níž je třeba považovat za nezákonný zásah ve smyslu §82 s. ř. s. i samotné vedení správního
řízení. Stěžovatel uvedenou stížní námitku formuloval jako námitku nepřezkoumatelnosti
rozsudku krajského soudu, ve své podstatě se však jedná o polemiku s názorem Nejvyššího
správního soudu, jenž v rozsudku ze dne 29. 1. 2010, č.j. 5 Aps 6/2009 - 202, kterým zrušil
předchozí usnesení krajského soudu v této věci, vyslovil s odkazem na svou zmiňovanou
prejudikaturu (rozsudek ze dne 17. 4. 2009, č.j. 8 Aps 6/2007 - 256) závěr, že nezákonný zásah
nelze spatřovat ve vedení správního řízení žalovaným. Tímto právním názorem byl krajský soud
v dalším řízení vázán (§110 odst. 3 s. ř. s.). Za situace, kdy nebyly splněny podmínky
pro to, aby se krajský soud odchýlil od právního názoru Nejvyššího správního soudu, zcela
postačilo, aby při posouzení předmětné otázky pouze převzal závěry Nejvyššího správního
soudu, jenž se již s touto otázkou závazným způsobem vypořádal. Napadený rozsudek krajského
soudu z tohoto důvodu nelze považovat za nepřezkoumatelný. Nejvyšší správní soud proto
shledal uvedenou stížní námitku nedůvodnou. Případná stížní námitka směřující přímo proti
uvedenému právnímu názoru Nejvyššího správního soudu vyjádřenému v jeho předchozím
rozsudku v dané věci by byla podle §104 odst. 3. písm. a) s. ř. s. nepřípustná.
Za důvod k odchýlení se od uvedeného právního názoru Nejvyššího správního soudu
nelze považovat ani změnu judikatury týkající se povahy nezákonného zásahu správního orgánu,
k níž došlo vydáním usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne
16. 11. 2010, č. j. 7 Aps 3/2008 - 98, publikovaným pod č. 2206/2011 Sb.NSS. Rozšířený senát
Nejvyššího správního soudu se tímto usnesením odklonil od předchozí judikatury zastávající
názor, že nezákonným zásahem mohou být pouze aktivní úkony správního orgánu, které mají
vůči jednotlivci donucující povahu (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
16. 1. 2008, č. j. 3 Aps 3/2006 - 54, www.nssoud.cz). Rozšířený senát v této souvislosti vyslovil
názor, že „zásahová žaloba chrání proti jakýmkoli jiným aktům či úkonům veřejné správy směřujícím proti
jednotlivci, které jsou způsobilé zasáhnout sféru jeho práv a povinností a které nejsou pouhými procesními úkony
technicky zajišťujícími průběh řízení. Nemusí jít nutně o akty neformální povahy či jen o faktické úkony, nýbrž i
o jakékoli jiné konání či opomenutí konat, nelze-li je podřadit pod pojem rozhodnutí ve smyslu §65 odst. 1
s. ř. s.“. Žalobou proti nezákonnému zásahu správního orgánu se tak lze domáhat ochrany proti
aktům či úkonům veřejné správy směřujícím proti jednotlivci, které jsou způsobilé zasáhnout
sféru jeho práv a povinností, nelze-li se ochrany soudu domoci žalobou proti rozhodnutí
správního orgánu (§65 a násl. s. ř. s.) nebo žalobou na ochranu proti nečinnosti správního
orgánu (§79 a násl. s. ř. s.). Uvedená změna dosavadní judikatury však nemá na posouzení věci
v daném případě žádný vliv. Rozšíření okruhu aktů či úkonů veřejné správy, proti nimž lze brojit
žalobou proti nezákonnému zásahu správního orgánu, se totiž v podstatě vztahuje pouze na akty
či úkony, které jsou svou povahou konečné. Rozšířený senát výslovně uvedl, že prostřednictvím
zásahové žaloby nemůže být poskytnuta ochrana před „procesními úkony technicky zajišťujícími průběh
řízení“. Nezákonnost, jíž se dopustí správní orgán při vedení řízení, nejde-li o procesní úkony
donucující povahy, které přímo zasahují do autonomní sféry jednotlivce, tedy může být nanejvýš
vadou řízení, kterou lze namítat v rámci žaloby proti konečnému rozhodnutí o věci samé. Lze
proto shrnout, že ani citované usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu
neposkytuje stěžovatelovi možnost domáhat se ochrany před pouhým vedením správního řízení
prostřednictvím žaloby podle §82 a násl. s. ř. s.
Svojí klíčovou stížní námitkou stěžovatel brojil proti závěru krajského soudu
o opožděnosti podané žaloby. Podle jeho názoru je třeba §84 odst. 1 s. ř. s. vykládat v tom
smyslu, že běh subjektivní dvouměsíční lhůty pro podání žaloby na ochranu před nezákonným
zásahem začal až okamžikem, kdy se stěžovatel dozvěděl o kumulativním naplnění všech znaků
nezákonného zásahu ve smyslu §82 s. ř. s. S tímto názorem stěžovatele však Nejvyšší správní
soud nesouhlasí.
Podle §84 odst. 1 s. ř. s. musí být žaloba podána do dvou měsíců ode dne, kdy se žalobce
dozvěděl o nezákonném zásahu. Nejpozději lze žalobu podat do dvou let od okamžiku,
kdy k němu došlo. Z citovaného ustanovení vyplývá, že subjektivní lhůta k podání žaloby
na ochranu před nezákonným zásahem správního orgánu je vždy vázána na vědomost žalobce
o nezákonném zásahu (srov. např. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu
ze dne 31. 8. 2005, č. j. 2 Afs 144/2004 – 110, publikované pod č. 735/2006 Sb.NSS). Je proto
třeba zodpovědět otázku, které okolnosti vztahující se k určitému úkonu správního orgánu musí
být žalobci známy, aby došlo k počátku běhu této subjektivní lhůty pro podání žaloby.
Stěžovatel svoji námitku opírá o judikaturu Nejvyššího správního soudu týkající
se posuzování důvodnosti žaloby podle §82 a násl. s. ř. s. Nejvyšší správní soud setrvale judikuje,
že předpokladem pro poskytnutí ochrany před nezákonným zásahem správního orgánu
je kumulativní naplnění šesti podmínek: žalobce musí být přímo (1. podmínka) zkrácen na svých
právech (2. podmínka) nezákonným (3. podmínka) zásahem, pokynem nebo donucením
(„zásahem“ správního orgánu v širším smyslu) správního orgánu, který není rozhodnutím
(4. podmínka), a byl zaměřen přímo proti němu nebo v jeho důsledku bylo proti němu přímo
zasaženo (5. podmínka), přičemž „zásah“ v širším smyslu nebo jeho důsledky musí trvat
nebo musí hrozit opakování „zásahu“ (6. podmínka). Není-li byť jen jediná z těchto podmínek
naplněna, nelze ochranu podle §82 s. ř. s. poskytnout (srov. např. rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 17. 3. 2005, č.j. 2 Aps 1/2005 – 65, publikovaný
pod č. 603/2005 Sb.NSS).
Naplnění shora uvedených podmínek je otázkou důvodnosti žaloby na ochranu před
nezákonným zásahem správního orgánu, k jejímuž posouzení jsou příslušné soudy ve správním
soudnictví. Žalobce může toliko tvrdit, že určitý úkon správního orgánu vykazuje všechny znaky
nezákonného zásahu. Závěr o splnění všech uvedených podmínek však může učinit pouze
příslušný krajský soud, jenž v takovém případě rozsudkem přizná žalobci ochranu podle
§82 s. ř. s. Do vydání rozsudku příslušného krajského soudu zůstává názor žalobce o tom, že byl
dotčen nezákonným zásahem správního orgánu, pouhým tvrzením, byť by byl o správnosti
svého tvrzení subjektivně zcela přesvědčen. Vědomost žalobce o existenci všech prvků
nezákonného zásahu ve smyslu §82 s. ř. s., resp. o důvodnosti žaloby, proto nemůže být
skutečností podmiňující běh lhůty pro podání žaloby na ochranu před nezákonným zásahem
správního orgánu.
Názor zastávaný stěžovatelem, pokud by měl být akceptován, by navíc vyvolával značné
výkladové nesnáze. O tom, zda jsou naplněny veškeré znaky nezákonného zásahu, se totiž
žalobce s konečnou platností „dozví“ až na základě rozsudku příslušného soudu. Bez ohledu
na možnost podání mimořádných opravných prostředků (např. kasační stížnosti)
by tak k počátku běhu lhůty pro podání žaloby mohlo dojít nejdříve doručením rozhodnutí
příslušného krajského soudu, případně později, pokud by byl názor krajského soudu modifikován
názorem Nejvyššího správního soudu. Tento důsledek lze demonstrovat i na nyní posuzovaném
případě, kdy stěžovatel podal žalobu na ochranu před nezákonným zásahem žalovaného dne
25. 11. 2008, přičemž tvrdil, že subjektivní dvouměsíční lhůta k podání žaloby začala plynout
až dne 22. 2. 2010. Ještě absurdnější by byly následky v případě, pokud by příslušný krajský soud
dospěl při posouzení důvodnosti žaloby k názoru, že nedošlo k naplnění některého ze znaků
nezákonného zásahu, a řízení by v důsledku toho vyústilo v zamítnutí žaloby. Za takových
okolností by k počátku běhu subjektivní dvouměsíční lhůty pro podání žaloby na ochranu před
nezákonným zásahem správního orgánu nikdy nemohlo dojít. Uvedený výklad tedy nemůže
obstát, neboť vede k závěrům, které jsou neslučitelné se systematikou soudního řádu správního
i s účelem §84 odst. 1 s. ř. s., jímž je zajištění právní jistoty dotčených osob.
Z hlediska systematiky soudního řádu správního lze též poukázat na §72 odst. 1 s. ř. s.,
který obdobně stanoví lhůtu pro podání žaloby proti rozhodnutí správního orgánu podle §65
a násl. s. ř. s. Podle uvedeného ustanovení lze žalobu proti rozhodnutí správního orgánu podat
do dvou měsíců poté, kdy rozhodnutí bylo žalobci oznámeno doručením písemného vyhotovení
nebo jiným zákonem stanoveným způsobem, nestanoví-li zvláštní zákon lhůtu jinou. I v tomto
případě vlastně počíná běh dvouměsíční lhůty pro podání žaloby okamžikem, kdy se žalobce
dozvěděl o úkonu správního orgánu, tzn. o vydání správního rozhodnutí, byť se tak navíc musí
stát kvalifikovaným způsobem, tj. jeho řádným doručením žalobci. Počátkem běhu lhůty je tedy
den, kdy bylo žalobci správní rozhodnutí oznámeno, resp. doručeno. Přitom názor žalobce
na zákonnost správního rozhodnutí ani na to, zda napadený akt naplňuje znaky rozhodnutí
správního orgánu ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s., nemá na běh této lhůty žádný vliv. I z tohoto
srovnání je zřejmé, že jinak tomu nemůže být ani v případě běhu subjektivní lhůty pro podání
žaloby na ochranu před nezákonným zásahem správního orgánu.
S ohledem na uvedené Nejvyšší správní soud shrnuje, že §84 odst. 1 s. ř. s. je třeba
vykládat v tom smyslu, že počátek běhu subjektivní dvouměsíční lhůty k podání žaloby
na ochranu před nezákonným zásahem správního orgánu je dán okamžikem, kdy se žalobce
dozvěděl o skutečnostech, v nichž spatřuje nezákonný zásah. Rozhodující je přitom znalost
žalobce o skutkových okolnostech, z nichž vyplývá konání či nekonání správního orgánu, v němž
je spatřován nezákonný zásah. Okamžik, kdy žalobce nabyl přesvědčení o tom, že předmětné
konání či nekonání správního orgánu naplňuje veškeré znaky nezákonného zásahu definované
v §82 s. ř. s., není pro běh této lhůty rozhodný.
V nyní posuzovaném případě byl stěžovatel přípisem ze dne 11. 12. 2007 vyzván k tomu,
aby předložil žalovanému blíže specifikované informace a podklady týkající se možného zneužití
dominantního postavení a aby zaslal tyto informace žalovanému ve lhůtě do 20. 12. 2007.
Z kopie uvedené výzvy předložené stěžovatelem, která je součástí spisu, plyne, že byla právnímu
zástupci stěžovatele doručena dne 13. 12. 2007. Nejpozději doručením této výzvy se tedy
stěžovatel poprvé dozvěděl o tom, že byl vůči němu v rámci správního řízení vedeného
žalovaným učiněn úkon, kterým mu byla uložena povinnost předložit žalovanému určité
informace a podklady. Dvouměsíční subjektivní lhůta k podání žaloby podle §84 odst. 1 s. ř. s.
tak začala stěžovateli plynout dnem doručení této výzvy a skončila dne 13. 2. 2008.
Nejvyšší správní soud se z těchto důvodů ztotožnil s názorem krajského soudu
o opožděnosti žaloby, neboť ji stěžovatel podal až dne 25. 11. 2008. Nejvyšší správní soud tedy
shledal předmětnou stížní námitku nedůvodnou.
Nad rámec uplatněných stížních námitek Nejvyšší správní soud zkoumal, zda napadený
rozsudek krajského soudu netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti
(§109 odst. 3 s. ř. s.). Jak již bylo shora uvedeno, stěžovatel v daném případě podal žalobu
na ochranu před nezákonným zásahem žalovaného až po uplynutí dvouměsíční subjektivní lhůty
podle §84 odst. 1 s. ř. s. Krajský soud měl tedy správně žalobu usnesením odmítnout, a to nikoliv
pro její nepřípustnost podle §46 odst. 1 písm. d) s. ř. s., jak učinil ve svém prvním rozhodnutí,
ale pro její opožděnost podle §46 odst. 1 písm. b) s. ř. s. Namísto toho krajský soud postupoval
podle §87 odst. 3 s. ř. s. a žalobu zamítl jako nedůvodnou. Napadené rozhodnutí krajského
soudu je z tohoto důvodu zmatečné, neboť krajský soud o žalobě rozhodl věcně, ačkoliv k tomu
chyběly podmínky řízení [§103 odst. 1 písm. c) s. ř. s.].
Nejvyšší správní soud přihlédl k uvedené zmatečnostní vadě z úřední povinnosti
a rozsudek krajského soudu zrušil. Vzhledem k tomu, že důvody pro odmítnutí žaloby byly dány
již v řízení před krajským soudem, postupoval Nejvyšší správní soud dále podle §110 odst. 1 věty
první části za středníkem s. ř. s. a žalobu zároveň odmítl.
V této souvislosti Nejvyšší správní soud ještě dodává, že žalobu bylo třeba odmítnout
pro opožděnost jako celek. Stěžovatel sice v žalobě ze dne 25. 11. 2008 uvedl žalobní petit, podle
něhož se domáhal toho, aby byla žalovanému uložena povinnost zastavit předmětné správní
řízení, nicméně v podání ze dne 24. 3. 2010 změnil petit žaloby tak, že navrhl, aby krajský soud
rozsudkem uložil žalovanému povinnost zdržet se v rámci řízení vedeného žalovaným
pod sp. zn. 18/01 jakýchkoliv úkonů donucující povahy, na základě kterých by byl stěžovatel
povinen něco konat, něco strpět či se něčeho zdržet. Z obsahu tohoto podání je zřejmé,
že stěžovatel mínil tímto novým petitem zcela nahradit původní petit. Nejednalo se tedy
o doplnění žaloby o nový petit stojící vedle dosavadního, jak tuto změnu nesprávně vyhodnotil
krajský soud. Důvod odmítnutí pro opožděnost se proto vztahuje na celou žalobu. Navíc
za opožděnou by bylo třeba považovat žalobu i v případě, že by se stěžovatel podle původního
žalobního petitu uvedeného v žalobě ze dne 25. 11. 2008 nadále domáhal toho, aby byla
žalovanému uložena povinnost zastavit předmětné správní řízení. I v tomto případě by totiž
platilo, že se stěžovatel dozvěděl o pokračování správního řízení nejpozději doručením výzvy
ze dne 11. 12. 2007, což znamená, že k uplynutí lhůty pro podání žaloby by došlo i v tomto
případě dne 13. 2. 2008.
Nejvyšší správní soud v souladu s §110 odst. 2 větou druhou s. ř. s. rozhodl rovněž
o nákladech řízení, které předcházelo zrušenému rozhodnutí krajského soudu. Žádný z účastníků
nemá právo na náhradu nákladů řízení, byla-li žaloba odmítnuta (§60 odst. 3 věta první s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné (§53 odst. 3,
§120 s. ř. s.).
V Brně dne 29. června 2011
JUDr. Ludmila Valentová
předsedkyně senátu