ECLI:CZ:NSS:2007:5.AS.11.2006
sp. zn. 5 As 11/2006 - 100
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Václava
Novotného a soudkyň JUDr. Lenky Matyášové a JUDr. Ludmily Valentové v právní věci
žalobce: I., spol. s r. o., zast. obecným zmocněncem JUDr. M. D., proti žalovanému:
Magistrát hlavního města Prahy, odbor stavební, Praha 1, Mariánské nám. 2, za účasti
osob zúčastněných: 1) N., a. s., zast. JUDr. Lubomírem Vojvodíkem, advokátem se sídlem
Praha 1, Opletalova 41, 2) M. V., zast. Ing. J. Ch., o kasační stížnosti žalovaného proti
rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 29. listopadu 2005, č. j. 6 Ca 132/2004 – 73,
takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 29. 11. 2005, č. j. 6 Ca 132/2004 – 73,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Rozhodnutím žalovaného ze dne 28. 4. 2004, č. j. MHMP-182404/2003/OST/Pi/Hn,
bylo změněno rozhodnutí odboru stavebního Úřadu městské části Praha 13 ze dne 6. 10. 2003,
č. j. VYS-Rep 100-4076/03-Kř-Ros, tak, že I. z části výroku vymezující části odstraňované
stavby se vypouští text „oplocení, tj. část pletiva s betonovou podezdívkou, oddělující
betonárku od ostatních ploch areálu“, II. závazné podmínky pro odstranění stavby č. 3 a č. 4
se vypouštějí a čísla závazných podmínek pro odstranění stavby č. 5, 6, 7 se nahrazují čísly
„3, 4, 5“. V ostatním se výrok napadeného rozhodnutí potvrzuje.
Proti rozhodnutí žalovaného podal žalobce dne 7. 6. 2004 žalobu s žádostí o přiznání
odkladného účinku žalobě; žádosti bylo vyhověno dne 6. dubna 2005. Rozsudkem napadeným
kasační stížností vyslovil Městský soud v Praze, že se rozhodnutí žalovaného zrušuje a věc
se vrací žalovanému k dalšímu řízení, neboť shledal vady řízení, jež mají za následek
nepřezkoumatelnost rozhodnutí. Soud své rozhodnutí odůvodnil, tak, že správní řízení
až do pravomocného rozhodnutí tvoří jeden celek a vady řízení nebo prvostupňového
rozhodnutí lze odstranit v řízení odvolacím. K odstranění vad v odvolacím řízení slouží
institut změny rozhodnutí v odvolacím řízení, v němž odvolací orgán podle §59 zákona
č. 71/1967 Sb., o správním řízení, přezkoumá napadené rozhodnutí v celém rozsahu, a je-li to
nutné, dosavadní řízení doplní, popř. zjištěné vady odstraní. Odvolací orgán není vázán jen
důvody podaného odvolání a může rozhodnutí změnit, shledá-li k tomu důvody. Rozhodnutí
o odvolání tak jako kterékoli správní rozhodnutí musí odpovídat zákonu (§46 správního
řádu). Výrok rozhodnutí odvolacího orgánu musí obsahovat základní náležitosti správního
rozhodnutí ve smyslu §47 správního řádu. Jeho výrokem – rozhodnutím ve věci –
je rozhodnutí o tom, zda se výrok rozhodnutí orgánu I. stupně potvrzuje a odvolání zamítá,
či zda se tento výrok mění (a jak), event. že se prvostupňové rozhodnutí zrušuje. Jedná se o tři
možnosti rozhodnutí v odvolacím řízení, které se navzájem vylučují. Pokud některé z nich
odvolací orgán spojí, jde o rozhodnutí nesrozumitelné, trpící logickým rozporem. Není tedy
možné v odvolacím řízení změnit prvostupňové rozhodnutí a současně rozhodnout o tom,
že se prvostupňové rozhodnutí potvrzuje, jak rozhodl žalovaný v napadeném rozhodnutí.
Takovéto rozhodnutí odvolacího orgánu je nepřezkoumatelné pro nesrozumitelnost.
Včas podanou kasační stížností uvádí žalovaný jako stěžovatel, že kasační stížnost
podává z důvodu nezákonnosti ve smyslu §103 odst. 1 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb.
soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“). Stěžovatel je názoru, že výrok prvostupňového
rozhodnutí byl změněn a bylo uvedeno, jak se mění, a to jednoznačně a nezpochybnitelně.
Je-li výrok rozhodnutí správního orgánu z části změněn, musí být rozhodnuto i o jeho
zbývající části. Jakým způsobem má být o této části rozhodnuto, správní řád neuvádí.
Stěžovatel tak použil běžně užívanou formulaci používanou též nadřízeným orgánem
(Ministerstvo pro místní rozvoj) zároveň potvrzovanou rozsudky Městského soudu v Praze.
Stěžovatel tedy v ostatní části, která měněna nebyla, výrok prvostupňového rozhodnutí
potvrdil. Správnost tohoto postupu stanoví i nový správní řád (zákon č. 500/2004 Sb.), který
v §90 odst. 5 uvádí: Jestliže odvolací správní orgán změní nebo zruší napadené rozhodnutí
jen zčásti, ve zbytku je potvrdí“. V daném případě tak stěžovatel postupoval dle smyslu
správního řádu. Stěžovatel proto navrhuje, aby rozsudek Městského soudu v Praze byl zrušen
a věc mu byla vrácena k dalšímu řízení.
Žalobce ve svém vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že s podanou kasační stížností
nelze souhlasit. Skutečnost, že stěžovatel přikládá jako důkazy ke svému tvrzení jednotlivé
spisové materiály a pouze okrajově se dotýká toho, že výrok rozhodnutí správního orgánu
vychází z běžně užívaných formulací anebo z potvrzovaných rozsudků Městského soudu
v Praze, aniž konkrétně uvádí, v čem a za jakých okolností, je dle názoru žalobce z hlediska
procesního postupu u řízení o kasační stížnosti nepřípustný. Žalobce dále dodává,
že stěžovatel poukazuje na nový správní řád u řízení, které sice bylo v současné době
pravomocně ukončeno, ale výkon rozhodnutí byl zahájen před účinností tohoto zákona.
Vzhledem ke shora uvedenému žalobce navrhuje, aby Nejvyšší správní soud nevyhověl
návrhu stěžovatele a kasační stížnost zamítnul.
Ze spisového materiálu bylo zjištěno, že změněné prvostupňové rozhodnutí Úřadu
městské části Praha 13 obsahuje tento výrok: Úřad městské části Praha 13, odbor výstavby,
jako stavební úřad příslušný podle §117 odst. 1 písm. c) zákona č. 50/1976 Sb., o územním
plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů, a vyhlášky
č. 55/2000 Sb., hl. m. Prahy, kterou se vydává Statut hl. m Prahy, ve znění pozdějších
předpisů, podle §88 odst. 1 písm. b) stavebního zákona nařizuje vlastníkovi stavby
společnosti I., spol. s r.o., N. B. 198/21, P. 5, odstranění stavby betonárky (nosná rámová
konstrukce, opláštění a zastřešení technologické části, zásobní sila, montované opěrné stěny
skladového hospodářství štěrkopísku a kameniva, buňka velínu, sklad příměsí betonu,
oplocení t.j. část pletiva s betonovou podezdívkou, oddělující betonárku od ostatních ploch
areálu, nádrž recyklačního zařízení, včetně napojení na areálové rozvody vody a elektřiny),
postavené na části pozemku č. parc. 64/1, k. ú. Ř., v severozápadní části areálu firmy N., při
ulici K T. v P. 5, bez stavebního povolení. Při odstraňování stavby musí být dodrženy
podmínky označené jako 1) – 7).
V souladu s ust. §109 odst. 3 s. ř. s. je Nejvyšší správní soud vázán důvody kasační
stížnosti; to neplatí, bylo-li řízení před soudem zmatečné /ust. §103 odst. 1 písm. c) cit. zák./
nebo bylo zatíženo vadou, která mohla mít za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé,
anebo je-li napadené rozhodnutí nepřezkoumatelné /ust. §103 odst. 1 písm. d) cit. zák./, jakož
i v případech, kdy je rozhodnutí správního orgánu nicotné. Ke skutečnostem, které stěžovatel
uplatnil poté, kdy bylo vydáno napadené rozhodnutí, Nejvyšší správní soud v souladu
s ustanovením §109 odst. 4 s. ř. s. nepřihlédne. Skutkovým základem pro rozhodnutí
kasačního soudu se tedy mohly stát pouze skutečnosti a důkazy, které byly uplatněny před
soudem, který vydal napadené rozhodnutí. Při svém rozhodování vycházel Nejvyšší správní
soud ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu
(ust. §75 odst. 1 ve spojení s §120 s. ř. s.).
V kasační stížnosti stěžovatel uplatňuje důvod uvedený v §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.,
tj. nezákonnost spočívající v nesprávném posouzení právní otázky soudem v předcházejícím
řízení. K tvrzené nezákonnosti podle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. konstatuje Nejvyšší správní
soud, že tato spočívá buď v tom, že na správně zjištěný skutkový stav je aplikována nesprávná
právní věta, popř. je sice aplikována správná právní věta, ale tato je nesprávně vyložena.
Vztah mezi skutkovým zjištěním a právním posouzením lze charakterizovat tak, že jde
o aplikaci právní normy na konkrétní případ nebo situaci.
Nejvyšší správní soud při rozhodování o kasační stížnosti shledal pochybení
Městského soudu v Praze, které vedlo k nepřezkoumatelnosti napadeného rozsudku krajského
soudu. Ve smyslu §109 odst. 3 s. ř. s. se jedná o vadu, k níž je Nejvyšší správní soud povinen
přihlédnout z úřední povinnosti a není přitom vázán důvody kasační stížnosti. Stěžovatel
v dané věci uplatnil stížnostní důvod podle §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. s ohledem
na namítnutou „nedůvodnost označení rozhodnutí žalovaného jako nepřezkoumatelné“.
Poznamenává se, že stěžovatel měl ve smyslu §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. uplatnit stížnostní
námitku nikoli s poukazem na nezákonnost, nýbrž pro nepřezkoumatelnost spočívající
v nedostatku důvodů odůvodnění. I přes tuto nepřesnost v kasační stížnosti Nejvyšší správní
soud shledal, že rozsudek krajského soudu je nepřezkoumatelný pro nedostatek důvodů
rozhodnutí i pro nesrozumitelnost soudního rozhodnutí.
Nejvyšší správní soud při posuzování této věci především vyšel ze skutečnosti,
že v obou zmíněných správních rozhodnutích obou stupňů se jedná o rozhodnutí obsahující
jeden výrok, konkrétně prvostupňové rozhodnutí s uloženými podmínkami a druhostupňové
rozhodnutí s označeními částí I. a II., nepochybně užitá pro přehlednost.
Nesrozumitelným, a tudíž ve svém důsledku i nepřezkoumatelným, byl shledán
rozsudek soudu prvního stupně v jeho části odvodnění. Podle §157 odst. 2 o. s. ř. použitého
přiměřeně podle §64 s. ř. s., je soud v odůvodnění povinen uvést, čeho se žalobce domáhal
a z jakých důvodů a jak se ve věci vyjádřil žalovaný, stručně a jasně vyložit, které skutečnosti
má prokázány a které nikoli, o které důkazy opřel svá skutková zjištění a jakými úvahami
se při hodnocení důkazů řídil, proč neprovedl další důkazy, jaký učinil závěr o skutkovém
stavu a jak věc posoudil po právní stránce. Přitom má soud dbát o to, aby odůvodnění
rozsudku bylo přesvědčivé. V těchto zákonných požadavcích krajský soud v souzené věci
pochybil, neboť blíže a podrobněji neuvedl, v čem spatřuje nepřezkoumatelnost žalobou
napadeného rozhodnutí.
Nejvyšší správní soud nemůže při své přezkumné činnosti akceptovat odůvodnění
rozhodnutí spočívající v doslovných citacích právních předpisů, aniž by tyto citace byly
bez dalšího rozvedeny, doplněny, vyloženy a aplikovány na konkrétní projednávaný případ.
Krajský soud podrobně neuvedl, v čem je jím zrušované rozhodnutí žalovaného
nepřezkoumatelné, čímž se samo jeho rozhodnutí stalo nepřezkoumatelným. Nejvyšší správní
soud nemůže ponechat bez následků nepřezkoumatelný rozsudek, který sám vyslovuje
nepřezkoumatelnost rozhodnutí správního orgánu. Právní názor soudu navazující na citaci
právních předpisů v rozsudku krajského soudu je podle Nejvyššího správního soudu sám
o sobě nesrozumitelný. Krajskému soudu lze tedy vytknout, že porušil povinnost uvést,
jak věc posoudil po právní stránce, a to právě pokud jde o požadavek přesvědčivosti.
Při bližším zkoumání totiž odůvodnění rozsudku může vést k nesprávnému závěru,
že odvolací správní orgány mohou při své činnosti ve smyslu §59 odst. 2 spr. ř. toliko
napadené prvostupňové rozhodnutí jako celek potvrdit zamítnutím odvolání, nebo je jako
celek zrušit, nebo je jako celek změnit, přičemž jiný postup by podle tvrzení soudu nebyl,
při jeho nedostatečném výkladu správního řádu, přípustný a možný. Takový závěr by byl
navíc i zcela nepřípustný a odporující judikatuře správních soudů i rozhodovací praxi
správních orgánů. Podle právního názoru Nejvyššího správního soudu je odvolací správní
orgán oprávněn ve smyslu §59 odst. 2 spr. ř., shledá-li pro to patřičné důvody, napadené
rozhodnutí změnit nebo zrušit, jinak odvolání zamítnout a rozhodnutí potvrdit. Zde je třeba
podotknout, že taková změna nebo i zrušení se může vztahovat vůči celému rozhodnutí
(resp. všem jeho jednotlivým výrokům), nebo jen k jeho jednotlivým výrokovým částem.
V takovém případě je však nezbytně nutné postupovat s ohledem na §59 odst. 2 spr. ř. in fine
tak, že obstojí-li část výroku u odvolacího orgánu, ve zbylém rozsahu se odvolání zamítá
a rozhodnutí se tím potvrzuje. Má-li správní rozhodnutí více výroků, je třeba řádně uvést,
jak odvolací správní orgán naložil se všemi jednotlivými výroky, které zrušil či změnil,
a které naopak potvrdil zamítnutím odvolání.
Nejvyšší správní soud již ve svém rozhodnutí sp. zn. 3 As 60/2006 je však
při nedostatku výslovné právní úpravy ve správním řádu ochoten akceptovat i výrok
odvolacích správních orgánů při vyslovení částečné změny výroku, že ve zbylém rozsahu
je napadené a přezkoumávané rozhodnutí „ponecháno beze změny“ či obdobné výroky, lze-li
však beze všech pochybností dovodit, jak bylo naloženo s napadeným rozhodnutím jako
celkem a všemi jeho případnými jednotlivými výroky. Výslovně však tuto dosud mnohdy
problematickou správní praxi řeší s účinností od 1. 1. 2006 zákon č. 500/2004 Sb., správní
řád, podle jehož §90 odst. 1 písm. c) odvolací správní orgán, dojde-li k závěru, že napadené
rozhodnutí je vadné, buď z důvodů věcné nesprávnosti nebo i ze širšího důvodu nezákonnosti,
„napadené rozhodnutí nebo jeho část změní“ Částečná změna rozhodnutí správního orgánu
je pak výslovně řešena v §90 odst. 5 in fine zákona č. 500/2004 Sb., tak, že dojde-li
ke zrušení nebo změně rozhodnutí jen v jeho části, ve zbytku je povinen odvolací správní
orgán napadené rozhodnutí potvrdit. Nejvyšší správní soud odkazem na novou právní úpravu
jen deklaruje, že takový postup měl být aplikován i za předcházející právní úpravy dané
zákonem č. 71/1967 Sb. a tato výslovná právní úprava nepředstavuje tudíž žádnou novinku
vztahující se k přezkumné činnosti odvolacích správních orgánů. Obdobný postup by měl být
aplikován i v případě částečného zrušení rozhodnutí správního orgánu prvního stupně, kdy
ve zbytku by mělo být napadené rozhodnutí potvrzeno.
Pro úplnost lze připojit případ popsaný v komentovaném vydání Vopálka
V., Šimůnková V., Šolín M., Správní řád, Komentář, 2. vydání. Praha: C. H. Beck, 2003,
s. 181: je-li na základě odvolání přezkoumávaného rozhodnutí, které má více výroků, týká
se více věcí nebo více účastníků, musí být z rozhodnutí o dovolání vždy jasně patrno, o čem
a jak je rozhodováno a v které části případně zůstává napadené rozhodnutí nedotčeno.
V opačném případě by se totiž dle tohoto komentáře jednalo o rozhodnutí o odvolání nejasné
a nepřezkoumatelné.
Obdobně již judikoval Nejvyšší správní soud pod č. j. 7 A 124/2000 - 39 ze dne
28. 5. 2003 (Sb. NSS 5/2003), když vyslovil, že není možné v odvolacím řízení současně
zamítnout odvolání a rozhodnutí správního orgánu prvního stupně ve výroku změnit (§59
odst. 2 spr. ř.) Takové rozhodnutí je nepřezkoumatelné a soud je zruší podle §76 odst. 1
písm. a) s. ř. s. pro vady řízení bez jednání. Obdobně rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 27. 10. 2004, č. j. 6 A 127/2002 - 28 (Sb. NSS 462/2005).
Nejvyšší správní soud dospěl ze všech shora uvedených důvodů k závěru, že rozsudek
Městského soudu v Praze je nepřezkoumatelný pro nesrozumitelnost a proto tento rozsudek
podle §110 odst. 1 s. ř. s. zrušil. Věc současně vrátil Městskému soudu v Praze k dalšímu
řízení, v němž je tento soud podle odst. 3 téhož ustanovení vázán výše vysloveným právním
názorem Nejvyššího správního soudu.
O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne podle §110 odst. 2 s. ř. s.
Městský soud v Praze v novém rozhodnutí.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné (§53 odst. 3,
§120 s. ř. s.).
V Brně dne 25. června 2007
JUDr. Václav Novotný
předseda senátu