ECLI:CZ:NSS:2013:5.AS.124.2011:126
sp. zn. 5 As 124/2011 - 126
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Lenky Matyášové,
Ph.D. a soudců JUDr. Jakuba Camrdy, Ph.D. a JUDr. Ludmily Valentové v právní věci žalobce:
statutární město Zlín, se sídlem nám. Míru 12, Zlín, proti žalovanému: Krajský úřad
Zlínského kraje, se sídlem tř. Tomáše Bati 21, Zlín, za účasti osoby zúčastněné na řízení:
Ing. L. M., v řízení o kasační stížnosti žalobce proti usnesení Krajského soudu v Brně ze dne
7. 9. 2011, č. j. 30 A 32/2011 - 84,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalovanému se náhrada nákladů řízení nepřiznává .
III. Osoba zúčastněná na řízení nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
Žalobce se žalobou podanou u Krajského soudu v Brně domáhal zrušení
rozhodnutí žalovaného ze dne 20. 1. 2011, č. j. KUZL/2249/2011, a ze dne 11. 3. 2011,
č. j. KUZL/14366/2011. Prvním z těchto rozhodnutí žalovaný na základě stížnosti žadatele
o informace Ing. L. M. (nyní osoba zúčastněná na řízení), který nesouhlasil s výší úhrady
požadované Magistrátem města Zlína v souvislosti s poskytováním informací, nařídil podle §16a
odst. 7 písm. c) zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění
pozdějších předpisů (dále jen „informační zákon“), Magistrátu města Zlína, aby do 15 dnů ode
dne doručení tohoto rozhodnutí zjednal nápravu, pokud jde o úhradu za poskytnutí informací
podle žádosti osoby zúčastněné na řízení ze dne 25. 8. 2010, tak, aby požadovaná úhrada byla
v souladu s právními předpisy. Druhým jmenovaným rozhodnutím žalovaný na základě opětovné
stížnosti osoby zúčastněné na řízení, podané podle §16a odst. 1 písm. d) informačního zákona,
nařídil Magistrátu města Zlína, aby do 15 dnů ode dne doručení tohoto rozhodnutí zjednal
nápravu, pokud jde o úhradu za poskytnutí informací podle uvedené žádosti, a to tak,
aby požadované informace, jež se týkaly odměn vyplacených vedoucím oddělení a odborů
Magistrátu města Zlína v letech 2000 až 2010, byly poskytnuty bezplatně.
Krajský soud v Brně podanou žalobu svým usnesením ze dne 7. 9. 2011,
č. j. 30 A 32/2011 - 84, odmítl, a to pro její nepřípustnost ve smyslu §46 odst. 1 písm. d) s. ř. s.
ve spojení s §68 písm. e) a §70 písm. a) s. ř. s., neboť dospěl k závěru, že žalobou napadené
správní akty nejsou rozhodnutími správního orgánu ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s. Krajský soud
v daném ohledu odkázal na usnesení zvláštního senátu zřízeného podle zákona č. 131/2002 Sb.,
o rozhodování některých kompetenčních sporů, ze dne 15. 9. 2010, č. j. Konf 115/2009 – 34,
publikované pod č. 2301/2011 Sb. NSS a na navazující usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího
správního soudu ze dne 21. 9. 2010, č. j. 2 As 34/2008 – 90, publikované pod č. 2164/2011 Sb.
NSS, z nichž vyplývá, že sdělení povinného subjektu podle §17 odst. 3 informačního zákona
o tom, že bude požadovat úhradu za poskytnutí informace, a o výši této úhrady, ani rozhodnutí
nadřízeného orgánu podle §16a odst. 7 informačního zákona o stížnosti žadatele, který s výší
úhrady nesouhlasí, nejsou rozhodnutími správního orgánu ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s. a nejsou
ani rozhodnutími správního orgánu ve věci soukromoprávní ve smyslu §68 písm. b) s. ř. s.
Krajský soud se s uvedeným právním názorem plně ztotožnil, a proto rozhodl o odmítnutí
žaloby.
Žalobce (stěžovatel) podal proti rozsudku krajského soudu kasační stížnost, v níž uvedl,
že ji opírá o důvody podle §103 odst. 1 písm. a), b) a d) s. ř. s.
Stěžovatel má za to, že zmiňovaná rozhodnutí zvláštního senátu a rozšířeného senátu
Nejvyššího správního soudu na danou věc nedopadají. Tato rozhodnutí podle stěžovatele řešila
situaci, kdy žadatel o informaci brojil stížností pouze proti výši částky požadované povinným
subjektem za vyhledání informace, kdežto v nyní posuzované věci nešlo o potvrzení výše úhrady,
nýbrž o „rozhodnutí, kterými byla zrušena rozhodnutí povinného subjektu“. Adresátem těchto rozhodnutí
přitom není žadatel o informaci, nýbrž stěžovatel jakožto povinný subjekt. Navíc stěžovatel
nenapadal v žalobě pouze to, že mu žalovaný nepřiznal náhradu za vyhledávání informací,
ale napadal především několik procesních pochybení, kterých se měl žalovaný dopustit před
vydáním žalobou napadených rozhodnutí. Vztah žalovaného a stěžovatele nemůže být v dané
věci vztahem soukromoprávním, a proto na něho nemohou dopadat závěry vyplývající
z citovaných rozhodnutí zvláštního senátu a rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu.
Naopak, žalobou napadená rozhodnutí podle stěžovatele určovala jeho povinnosti ve smyslu §65
odst. 1 s. ř. s. a nemůže na ně tedy dopadat kompetenční výluka podle §70 písm. a) s. ř. s.
S ohledem na uvedené stěžovatel navrhl, aby Nejvyšší správní soud napadené usnesení krajského
soudu zrušil.
Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že se plně ztotožňuje s napadeným
usnesením krajského soudu, a navrhl, aby kasační stížnost byla zamítnuta. Žalovaný má za to,
že krajský soud aplikoval zmiňované usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu
správně, a to bez ohledu na to, že v daném případě rozhodl žalovaný v neprospěch stěžovatele.
Dále žalovaný vysvětluje důvody svého rozhodnutí a polemizuje s jednotlivými námitkami
uplatněnými stěžovatelem v žalobě.
Osoba zúčastněná na řízení ve svém vyjádření ke kasační stížnosti rovněž navrhla
její zamítnutí. V tomto vyjádření dále rekapituluje dosavadní postup povinného subjektu
při vyhledávání požadovaných informací a zdůvodňuje, proč podle jejího názoru měly být tyto
informace poskytnuty bezplatně. Dále osoba zúčastněná na řízení soudu navrhuje provedení
výslechu Mgr. I. D., vedoucí oddělení personálního a vzdělávání Magistrátu města Zlína, a rovněž
navrhuje, aby si soud vyžádal od stěžovatele kopie datových CD, které stěžovatel poskytl osobě
zúčastněné na řízení v rámci vyřizování dané žádosti o informace.
Nejvyšší správní soud nejprve přezkoumal formální náležitosti kasační stížnosti a shledal,
že kasační stížnost je podána včas, neboť byla podána ve lhůtě dvou týdnů od doručení
napadeného usnesení (§106 odst. 2 s. ř. s.), je podána osobou oprávněnou, neboť stěžovatel byl
účastníkem řízení, z něhož napadené usnesení vzešlo (§102 s. ř. s.), a jedná za něj pověřená
zaměstnankyně s příslušným právnickým vzděláním (§105 odst. 2 s. ř. s.).
Nejvyšší správní soud dále přistoupil k posouzení kasační stížnosti v mezích jejího
rozsahu a uplatněných důvodů, přičemž zkoumal, zda napadené rozhodnutí krajského soudu
netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.),
a dospěl k závěru, že kasační stížnost není důvodná.
Nejvyšší správní soud předesílá, že v posuzovaném případě stěžovatel kasační stížností
napadl usnesení krajského soudu o odmítnutí návrhu. Takovou kasační stížnost lze opřít pouze
o důvody nezákonnosti tohoto rozhodnutí dle §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. (viz např. rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 4. 2005, č. j. 3 Azs 33/2004 - 98, publikovaný
pod č. 625/2005 Sb. NSS), což stěžovatel dle obsahu kasační stížnosti také činil, byť odkazoval
na jiné důvody podle §103 odst. 1 s. ř. s. Pod uvedený důvod dle §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s.
totiž spadá i případ, kdy vada řízení před soudem měla nebo mohla mít za následek vydání
nezákonného rozhodnutí o odmítnutí návrhu (viz též rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 6. 12. 2005, č. j. 6 As 4/2004 - 53, dostupný na www.nssoud.cz). V každém případě platí,
že krajský soud neposuzoval věc meritorně, ani Nejvyšší správní soud se tedy nemohl zabývat
tím, zda jsou žalobou napadená „rozhodnutí“ žalovaného v souladu se zákonem, či zda měl
povinný subjekt v daném případě vůči osobě zúčastněné na řízení nárok na úhradu za poskytnutí
informací, příp. v jaké výši. Nejvyšší správní soud se tedy nemohl zabývat ani argumenty, které
k těmto otázkám uplatnili žalovaný a osoba zúčastněná na řízení ve svých vyjádřeních ke kasační
stížnosti, a nebyl tedy ani důvod provádět důkazy osobou zúčastněnou na řízení k těmto otázkám
navrhované.
Pokud jde o samotný důvod odmítnutí žaloby, Nejvyšší správní soud přisvědčuje
krajskému soudu, že podle citovaných rozhodnutí zvláštního senátu pro rozhodování některých
kompetenčních sporů a rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu (ze dne 15. 9. 2010,
č. j. Konf 115/2009 – 34, a ze dne 21. 9. 2010, č. j. 2 As 34/2008 – 90) sdělení povinného
subjektu podle §17 odst. 3 informačního zákona o výši úhrady požadované po žadateli
za poskytnutí informace ani vyřízení stížnosti žadatele proti tomuto postupu povinného subjektu
nadřízeným orgánem podle §16a odst. 7 informačního zákona nejsou rozhodnutími správního
orgánu ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s., neboť samotná výše úhrady za poskytnutí informace
je otázkou soukromoprávního vztahu mezi povinným subjektem a žadatelem o informaci, o níž
je v konečném důsledku příslušný rozhodnout až soud v občanském soudním řízení na základě
žaloby podané podle části třetí občanského soudního řádu; a pokud jde o žadatelovo veřejné
subjektivní právo na informace, uvedené úkony povinného subjektu a nadřízeného orgánu
do tohoto práva konečným způsobem nezasahují, k tomu dochází až případným rozhodnutím
povinného subjektu o odložení žádosti pro nezaplacení požadované úhrady podle §17 odst. 5
informačního zákona, proti němuž je podle citovaných usnesení zvláštního a rozšířeného senátu
přípustná žaloba podle §65 a násl. s. ř. s.
Nejvyšší správní soud však dospěl k závěru, že v daném případě měla být žaloba primárně
odmítnuta z toho důvodu, že ji podal stěžovatel (statutární město Zlín) jakožto osoba k tomu
zjevně neoprávněná.
V prvé řadě je nutno konstatovat, že povinným subjektem, jehož zavazují rovněž žalobou
napadené úkony žalovaného vydané podle §16a odst. 7 písm. c) informačního zákona, není
v daném případě stěžovatel (tj. statutární město Zlín), ale pouze Magistrát města Zlína, tedy orgán
stěžovatele jakožto územního samosprávného celku (k tomu srov. výčet povinných subjektů
podle §2 odst. 1 informačního zákona). Jak totiž vyplývá ze správního spisu, osoba zúčastněná
na řízení požadovala informace o důvodech udělení mimořádných odměn vedoucím oddělení
a odborů pouze Magistrátu města Zlína, nikoliv jiných orgánů či organizačních složek stěžovatele.
Co je však zásadní, povinný subjekt (Magistrát města Zlína) zavazují žalobou napadené
úkony žalovaného nikoliv z toho důvodu, že by se jednalo o rozhodnutí ve smyslu §65 odst. 1 s.
ř. s., jímž by povinnému subjektu nebo stěžovateli jakožto veřejnoprávní korporaci, jehož
je povinný subjekt součástí, byly zakládány, měněny, rušeny nebo závazně určovány práva
či povinnosti, jak tvrdil stěžovatel v kasační stížnosti, ale z toho důvodu, že povinný subjekt zde
vystupuje jako správní orgán, tj. vykonavatel, a nikoliv adresát veřejné správy, který je vázán
„rozhodnutím“ žalovaného, jakožto nadřízeného správního orgánu, o stížnosti na postup
povinného subjektu právě při výkonu veřejné správy.
Jak totiž konstatovaly mj. zvláštní senát pro rozhodování některých kompetenčních sporů
a rozšířený senát Nejvyššího správního soudu ve zmiňovaných rozhodnutích, vztah mezi
povinným subjektem a žadatelem o informaci je, pokud jde o samotné vyřizování žádosti
o informaci, vztahem veřejnoprávním. Povinný subjekt tady vystupuje vůči žadateli o informaci
ve vrchnostenském postavení, vykonává vůči němu veřejnou moc (ve formě veřejné správy) tím,
že rozhoduje o jeho veřejném subjektivním právu na informace, jež má svůj základ v čl. 17
odst. 1 a 5 Listiny základních práv a svobod. Obdobné konstatování musí platit i pro tzv.
nadřízený orgán, který rozhoduje podle §16 informačního zákona o odvolání proti rozhodnutí
povinného subjektu o odmítnutí žádosti a podle §16a informačního zákona o stížnostech
na postup povinného subjektu, mj. pokud jde o výši úhrady za poskytnutí informace.
Na těchto závěrech nic ani nemění skutečnost, že správní řád se podle §20 odst. 4
informačního zákona použije v plném rozsahu pouze na rozhodnutí o odmítnutí žádosti
a na odvolací řízení a jeho vybraná ustanovení právě na „řízení“ o stížnosti, přičemž na další
postupy podle informačního zákona se použijí toliko základní zásady činnosti správních orgánů,
ustanovení o ochraně před nečinností a ustanovení §178 správního řádu o nadřízeném správním
orgánu. Jak již bylo řečeno, i tyto další postupy jsou v rozsahu, v jakém směřují k samotnému
poskytnutí či naopak neposkytnutí požadované informace, výkonem veřejné správy.
Na zmiňovaných závěrech nic nemění ani to, že podle ustanovení §2 odst. 1 a 2
informačního zákona, jak jsou vykládána v judikatuře Nejvyššího správního soudu i Ústavního
soudu, mohou být povinnými subjekty nejen státní orgány a veřejnoprávní korporace, včetně
územních samosprávných celků a jejich orgánů, ale za určitých podmínek i fyzické a právnické
osoby soukromého práva. Nejde samozřejmě o jediný případ, kdy zákon svěřuje veřejnoprávním
korporacím i soukromým subjektům ve vymezeném rozsahu výkon veřejné správy, přičemž
informační zákon navíc počítá s tím, že vyřizování žádosti o informace týkající se přenesené
působnosti územního samosprávného celku bude výkonem veřejné správy v přenesené
působnosti daného územního samosprávného celku a vyřizování žádosti o informace, jež se týkají
samostatné působnosti územního samosprávného celku, bude výkonem veřejné správy
v samostatné působnosti (§20 odst. 6 informačního zákona). Ani skutečnost, že v daném případě
povinný subjekt (Magistrát města Zlína) vyřizoval žádost o informace, jež se týkaly samostatné
působnosti stěžovatele, tudíž nezpochybňuje již uvedený závěr o tom, že tímto postupem
povinný subjekt vykonával veřejnou správu.
Je pravdou, že výkonem veřejné správy není, jak již konstatovaly zvláštní senát pro
rozhodování některých kompetenčních sporů a rozšířený senát Nejvyššího správního soudu
v citovaných rozhodnutích, samotné sdělení povinného subjektu o výši úhrady za poskytnutí
informace. Při „dohadování“ o tom, zda za poskytnutí informace přísluší povinnému subjektu
úhrada, případně v jaké výši, mají povinný subjekt a žadatel o informaci rovné postavení, a ani
„rozhodnutí“ nadřízeného orgánu podle §16a odst. 7 informačního zákona o stížnosti proti
sdělení výše úhrady nemůže být pro žadatele o informaci ani pro povinný subjekt závazné v tom
smyslu, že by s konečnou platností stanovilo výši úhrady. Pokud žadatel o informaci neuspěje
v plném rozsahu s touto stížností, ačkoliv je přesvědčen o tom, že povinnému subjektu v daném
případě úhrada nenáleží a že mu má být informace poskytnuta bezplatně (případně za nižší
úhradu), má možnost buďto úhradu v požadované výši nezaplatit a vyčkat, až povinný subjekt
žádost odloží, a proti tomuto odložení se posléze bránit správní žalobou podle §65 a násl. s. ř. s.,
nebo má možnost úhradu zaplatit a dosáhnout tím poskytnutí požadované informace, a současně
podat proti povinnému subjektu žalobu podle části třetí občanského soudního řádu a domáhat
se vydání bezdůvodného obohacení.
Obdobnou možnost má ovšem i povinný subjekt, pokud z „rozhodnutí“ nadřízeného
orgánu o stížnosti přímo [§16a odst. 7 písm. b) informačního zákona] nebo nepřímo [§16a
odst. 7 písm. c) informačního zákona] vyplyne, že informace musí být poskytnuta za nižší úhradu,
než povinný subjekt požadoval, nebo bezplatně. Jak již bylo řečeno, povinný subjekt je tímto
stanoviskem nadřízeného orgánu, které se váže k samotnému výkonu veřejné správy ve formě
poskytnutí či neposkytnutí požadované informace, vázán, musí tedy za podmínek vyplývajících
ze stanoviska nadřízeného orgánu požadovanou informaci poskytnout, nemusí však s konečnou
platností akceptovat výši úhrady z toho stanoviska vyplývající. Tento povinný subjekt, případně
právnická osoba, jejíž je součástí, má tedy po té, co informaci poskytne za sníženou úhradu nebo
bezplatně, rovněž možnost domáhat se v občanském soudním řízení na žadateli zaplacení
příslušné částky úhrady za poskytnutou informaci.
V daném případě se ovšem stěžovatel nedomáhal soudní ochrany návrhem, který
by směřoval k zaplacení vyšší částky za požadované informace, namísto toho podal stěžovatel
žalobu ve správním soudnictví přímo proti úkonům žalovaného jakožto nadřízeného orgánu,
jimiž byly vyřízeny stížnosti žadatele o informace (nyní osoby zúčastněné na řízení). Stěžovatel
tedy brojil u správního soudu přímo proti tomu, že povinný subjekt (Magistrát města Zlína) byl
jakožto správní orgán nacházející se vůči žadateli o informace ve vrchnostenském postavení
povinen v souladu se stanoviskem nadřízeného orgánu poskytnout za vymezených podmínek
požadované informace. Již v rozsudku ze dne 11. 11. 2004, č. j. 2 As 36/2004 – 46,
publikovaném pod č. 477/2005 Sb. NSS, však Nejvyšší správní soud potvrdil názor, že subjekt,
který v daném veřejnoprávním vztahu vystupuje ve vrchnostenském postavení, tj. jako správní
orgán, se nemůže domáhat některou z žalob ve správním soudnictví směřující vůči úkonu
či nečinnosti nadřízeného správního orgánu ochrany svých veřejných subjektivních práv prostě
proto, že v daném vztahu žádná taková práva nemá. Nemůže-li tak činit samotný správní orgán,
není k tomu oprávněn ani subjekt, jehož je tento správní orgán součástí, v daném případě
stěžovatel.
Je tedy zřejmé, že stěžovatel se předmětnou žalobou domáhá ochrany svých tvrzených
veřejných subjektivních práv, jichž v daném případě pojmově vůbec nemůže být nositelem,
žaloba byla tedy podána osobou k tomu zjevně neoprávněnou a je zde důvod k jejímu odmítnutí
podle §46 odst. 1 písm. c) s. ř. s. Stěžovatel měl přitom možnost domáhat se ochrany svých
tvrzených soukromoprávních nároků na úhradu za poskytnuté informace v občanském soudním
řízení, takovou žalobu však ani u správního soudu jakožto soudu věcně nepříslušného nepodal,
nepřipadá tedy v úvahu ani postup podle §46 odst. 2 s. ř. s. Za daných okolností tedy dílčí
nesprávnost, jíž se dopustil krajský soud tím, že v odůvodnění svého rozhodnutí uvedl jako
jediný důvod pro odmítnutí žaloby její nepřípustnost ve smyslu §46 odst. 1 písm. d) s. ř. s.,
nemohla mít na zákonnost výroku jeho rozhodnutí o odmítnutí žaloby žádný vliv.
Nejvyšší správní soud tak dospěl ze všech uvedených důvodů k závěru, že kasační
stížnost jako celek není důvodná, a proto ji v souladu s §110 odst. 1 in fine s. ř. s. zamítl.
O náhradě nákladů řízení Nejvyšší správní soud rozhodl v souladu s §60 odst. 1 a 5
s. ř. s. ve spojení s §120 s. ř. s. Žalovaný měl ve věci úspěch, příslušelo by mu tedy právo
na náhradu nákladů důvodně vynaložených v řízení o kasační stížnosti, z obsahu spisu však plyne,
že mu nad rámec jeho běžné úřední činnosti žádné náklady nevznikly. Osobě zúčastněné
na řízení soud neuložil žádnou povinnost, jejímž plněním by jí vznikly náklady.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné (§53 odst. 3,
§120 s. ř. s.).
V Brně dne 13. září 2013
JUDr. Lenka Matyášová, Ph. D.
předsedkyně senátu