ECLI:CZ:NSS:2011:5.AS.18.2011:81
sp. zn. 5 As 18/2011 - 81
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Lenky Matyášové,
Ph.D. a soudců JUDr. Jakuba Camrdy, Ph.D. a JUDr. Ludmily Valentové v právní věci žalobce:
Ing. V. J., zastoupený JUDr. Mojmírem Ježkem, Ph.D., advokátem se sídlem Betlémské nám. 6,
Praha 1, proti žalovanému: Krajský úřad Jihomoravského kraje, se sídlem Žerotínovo
nám. 3/5, Brno, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti usnesení Krajského soudu v Brně ze
dne 20. 12. 2010, č. j. 31 A 101/2010 - 62,
takto:
Usnesení Krajského soudu v Brně ze dne 20. 12. 2010, č. j. 31 A 101/2010 - 62,
se ruší a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Rozhodnutím Městského úřadu Znojmo, odboru výstavby ze dne 2. 8. 2010,
č. j. MUZN 63170/2010, byla k žádosti „Společenství Dukelská 151, Znojmo“ na pozemku
parc. č. 263/60 v katastrálním území Znojmo-Louka povolena stavba označená jako „stavební
úpravy bytového domu Znojmo č.p. 2859, Dukelských bojovníků 151“.
Proti zmíněnému rozhodnutí stavebního úřadu podal žalobce odvolání, které Krajský
úřad Jihomoravského kraje, odbor územního plánování a stavebního řádu svým rozhodnutím
ze dne 8. 10. 2010, č. j. JMK 120341/2010, zamítl podle §92 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb.,
správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“), jako nepřípustné.
Žalovaný ve svém rozhodnutí nejprve poukázal na §81 odst. 1 správního řádu, podle
kterého právo podat odvolání přísluší pouze účastníkovi řízení. Žalovaný tedy předně zkoumal,
zda žalobci v daném stavebním řízení takové postavení náleželo, přičemž dospěl k závěru,
že nikoli. Žalovaný nejprve konstatoval, že v souladu s §109 zákona č. 183/2006 Sb., o územním
plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „stavební
zákon“), mělo postavení účastníka v daném stavebním řízení bezpochyby Společenství Dukelská
151, Znojmo jako stavebník a dále město Znojmo jako vlastník sousedního pozemku. Dále
žalovaný konstatoval, že podle výpisu z katastru nemovitostí je dotčená budova bytovým domem
ve smyslu zákona č. 72/1994 Sb., kterým se upravují některé spo luvlastnické vztahy k budovám
a některé vlastnické vztahy k bytům a nebytovým prostorům a d oplňují některé zákony (zákon
o vlastnictví bytů), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o vlastnictví bytů“) . Příslušné
společenství vlastníků jednotek pak dle výpisu z rejstříku společenství vlastníků jednotek,
vedeného Krajským soudem v Brně, oddíl S, vložka 6840, vzniklo ke dni 1. 11. 2008. Dle názoru
žalovaného se tedy v daném případě zjevně jednalo o situaci upravenou v §109 odst. 1 písm. g)
věta před středníkem stavebního zákona v návaznosti na §109 odst. 1 písm. b) téhož zákona,
kdy zákon do pozice účastníka stavebního řízení staví namísto vlastníka stavby (v daném případě
spoluvlastníků společných částí bytového domu) společenství vlastníků jednotek. Stavební úřad
tak dle žalovaného nepochybil, jestliže s jednotlivými spoluvlastníky společných částí
předmětného bytového domu nejednal jakožto s účastníky stavebního řízení, neboť jejich práva
a zájmy byly v tomto řízení hájeny společenstvím vlastníků jednotek.
Uvedené rozhodnutí žalovaného žalobce napadl žalobou u Krajského soudu v Brně.
Krajský soud usnesením ze dne 20. 12. 2010, č. j. 31 A 101/2010 - 62, tuto žalobu podle
§46 odst. 1 písm. c) s. ř. s. odmítl, neboť dospěl k závěru, že byla podána osobou k tomu zjevně
neoprávněnou. V odůvodnění usnesení krajský soud blíže uvedl, že „předpokladem postupu podle části
třetí, hlavy druhé, dílu prvního s. ř. s. je existence žalobou napadeného správ ního rozhodnutí zasahujícího
do subjektivního oprávnění žalobce, které se opírá o právní předpis. […] Žalobou napadeným rozhodnutím, jímž
žalovaný vydal rozhodnutí o stavebním povolení na předmětnou stavb u na základě žádosti stavebníka společenství
vlastníků jednotek (Společenství Dukelská 151, Znojmo, Dukelských bojovníků 2859/151 ), se žalovaný
nedotkl práv žalobce, která by pro něj vyplývala z práva hmotného, ani nezasáhl do práv daných pro vedení řízení.
Z toho vyplývá, že žalobou napadeným rozhodnutím nedošlo k žádným změnám z hlediska práva hmotného
v pozici žalobce. Podle citovaného ustanovení §109 odst. 1 písm. g) je ve věci účastníkem stavebního říz ení
společenství vlastníků jednotek, a to na základě zvláštního právního předpisu, kterým je zákon č. 72/1994 Sb.,
kterým se upravují některé spoluvlastnické vztahy k budovám a některé vlastnické vztahy k bytům a nebytovým
prostorům a doplňují některé zákony (zákon o vlastnictví bytů), ve znění pozdějších předpisů“ .
Žalobce (stěžovatel) napadl usnesení krajského soudu kasační stížností, v níž výslovně
odkazoval na důvody podle §103 odst. 1 písm. a ) b) a e) s. ř. s. Nejvyšší správní soud nicméně
v návaznosti na svou judikaturu připomíná, že i v případě, kdy jsou stěžovatelem uplatňovány
další důvody uvedené v §103 odst. 1 s. ř. s., je-li kasační stížností napadeno usnesení o odmítnutí
žaloby, přicházejí z povahy věci v úvahu pouze kasační důvody dle §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s.
spočívající v tvrzené nezákonnosti rozhodnutí o odmítnutí návrhu (viz rozsudek Nejvyš šího
správního soudu ze dne 21. 4. 2005, č. j. 3 Azs 33/2004 - 98, publ. pod č. 625/2005 Sb. NSS,
či rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 5. 1. 2006, č. j. 2 As 45/2005 - 65, dostupný
na www.nssoud.cz).
Stěžovatel konkrétně nesouhlasí se závěrem krajského soudu, podle něhož rozhodnutím
správních orgánů nemohl být dotčen na svých právech. K tomu podotýká, že stavební úřad
povolil stavebníkovi, tj. v daném případě osobě odlišné od stěžovatele, provést stavební úpravy
na majetku stěžovatele, a to vše bez jeho souhlasu. Pokud krajský soud opřel svou argumentaci
o §109 odst. 1 písm. b) stavebního zákona, je takový výklad zmíněného ustanovení dle názoru
stěžovatele nesprávný. Úmyslem zákonodárce totiž zajisté nebylo vyloučit vlastníky jednotek,
kteří jsou zároveň spoluvlastníky společných částí domu, z účasti na řízení, které se přímo dotýká
jejich majetku. Cílem nové právní úpravy bylo dle stěžovatele toliko umožnit účast společenství
vlastníků jednotek ve stavebním řízení, což původní právní úprava (tj. zákon č. 50/1976 Sb.)
neumožňovala. Stěžovatel v této souvislosti dále argumentuje zněním §109 odst. 1 písm. c)
stavebního zákona, podle kterého je účastníkem stavebního řízení vlastník pozemku, na kterém
má být stavba prováděna, není-li stavebníkem. Zmíněné ustanovení tedy ve srovnání s §109
odst. 1 písm. b) stavebního zákona neobsahuje dovětek „nejde-li o případ uvedený v písmenu g)“ [podle
§109 odst. 1 písm. g) stavebního zákona je účastníkem stavebního řízení „společenství vlastníků
jednotek podle zvláštního právního předpisu ve stavebním řízení, které se týká domu nebo společných částí
domu anebo pozemku; v případě, že společenství vlastníků jednotek podle zvláštního právního předpisu nemá
právní subjektivitu, vlastník, jehož spoluvlastnický podíl na společných částech domu činí více než jednu polovinu“
– pozn. NSS]. Vzhledem k tomu, že stavbou se dle stavebního zákona rozumí i změna
dokončené stavby a že vlastníci bytových jednotek jsou v převážné většině případů
i spoluvlastníky pozemku zastavěného bytovým domem, domnívá se stěžovatel, že účastenství
vlastníků jednotek ve stavebním řízení by bylo i v případě uvedeném v §109 odst. 1 písm. g)
stavebního zákona obvykle založeno podle písm. c) téhož ustanovení. V dané situaci by pak bylo
značně nelogické, aby zákon zároveň vylučoval jejich účastenství podle §109 odst. 1 písm. b)
stavebního zákona.
Stěžovatel dále podotýká, že i v případě, že by se s ním soud neztotožnil v otázce výkladu
ustanovení §109 odst. 1 písm. b) stavebního zákona, musel by dospět k závěru, že stěžovatel byl
účastníkem daného stavebního řízení s ohledem na skutečnost, že povolené stavební úpravy
se netýkaly pouze společných částí domu, ale také balkónů, jež jsou v daném případě
příslušenstvím bytových jednotek a jsou tudíž ve výlučném vlastnictví jednotlivých vlastníků
jednotek. V této souvislosti stěžovatel poukazuje na příslušné prohlášení vlastníka budovy,
v němž je výslovně uvedeno, že společnými částmi předmětného bytového domu budou mimo
jiné balkóny a lodžie přímo přístupné ze společných částí domu, což ovšem není případ balkónů
dotčených povolenými stavebními pracemi. Takové vymezení společných částí budovy je podle
stěžovatele zcela v souladu s §2 písm. g) zákona o vlastnictví bytů. Ke stejnému závěru ostatně,
jak stěžovatel připomíná, dospěl i Nejvyšší správní soud ve svém rozsudku ze dne 21. 12. 2005,
č. j. 1 As 2/2004 - 214, v němž posuzoval obdobnou věc. V návaznosti na uvedené pak
stěžovatel podotýká, že zákon o vlastnictví bytů nezakládá zmocnění společenství vlastníků
jednotek spravovat majetek ve výlučném vlastnictví jednotlivých vlastníků jednotek.
S ohledem na uvedené se tedy stěžovatel domnívá, že kasační stížností napadené
rozhodnutí je nezákonné, jelikož není pravda, že stěžovatel byl osobou zjevně neoprávněnou
podat žalobu proti rozhodnutí žalovaného ze dne 8. 10. 2010, č. j. JMK 120341/2010.
Pro případ, že by soud dospěl k závěru, že současná právní úprava účastenství
ve stavebním řízení nepřiznává postavení účastníka řízení vlastníkům bytů, kteří jsou členy
společenství vlastníků jednotek, dále stěžovatel navrhuje, aby soud podle čl. 95 odst. 2 Ústavy
předložil věc Ústavnímu soudu k posouzení, zda taková právní úprava je v souladu s ústavním
pořádkem. Stěžovatel je toho názoru, že při takovém výkladu předmětných zákonných
ustanovení by byla v podstatě vyloučena procesní ochrana jeho základních práv. Dovozuje
rozpor této úpravy s článkem 36 Listiny základních práv a svobod a s článkem 6 Úmluvy
o ochraně lidských práv a základních svobod (publ. pod č. 209/1992 Sb., dále jen „Ú mluva“).
Zároveň stěžovatel při takovém výkladu předmětných zákonných ustanovení shledává rozpor
se zásadou rovnosti při ochraně vlastnictví, když vlastníci bytů, kteří jsou členy společenství
vlastníků jednotek, jsou výrazně znevýhodněni oproti vlastníkům bytů v budovách, které režimu
zákona o vlastnictví bytů nepodléhají.
Alternativně pak stěžovatel navrhuje danou normu neaplikovat pro rozpor s mezinárodní
smlouvou, jíž je Česká republika vázána (tj. Úmluva).
Stěžovatel konečně navrhuje, aby byl kasační stížnosti přiznán odkladný účinek . V této
souvislosti stěžovatel uvádí, že provedení předmětných stavebních prací pro něj znamená újmu,
která je fakticky nenahraditelná, neboť je nepravděpodobné, že by se staveb ní úřad po zrušení
stavebního povolení uchýlil k nařízení odstranění stavby, neboť tento postup by byl technicky
velmi obtížný. Stěžovateli by tudíž nezbývalo nic jiného než se domáhat náhrady vzniklé škody
po osobách, které závadný stav způsobily.
Žalovaný se ke kasační stížnosti nevyjádřil.
Nejvyšší správní soud nejprve přezkoumal formální náležitosti kasační stížnosti
a konstatoval, že kasační stížnost byla podána včas, neboť byla podána ve lhůtě dvou týdnů
od doručení napadeného usnesení (§106 odst. 2 s. ř. s.), byla podána osobou oprávněnou, neboť
stěžovatel byl účastníkem řízení před krajským soudem (§102 s. ř. s.) a stěžovatel je zastoupen
advokátem (§105 odst. 2 s. ř. s.).
Nejvyšší správní soud dále posoudil kasační stížnost v mezích jejího rozsahu
a uplatněných důvodů, přičemž zkoumal, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž
by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 2 a 3 s. ř. s.), a dospěl k závěru, že kasační
stížnost je v dále uvedeném rozsahu důvodná. Nejvyšší správní soud totiž musel přisvědčit stížní
námitce nezákonnosti rozhodnutí krajského soudu o odmítnutí žaloby, byť na základě poněkud
jiné argumentace, než kterou uváděl stěžovatel.
V této souvislosti Nejvyšší správní soud připomíná, že kasační stížnost míří proti usnesení
krajského soudu, jímž byla žaloba v předmětné věci odmítnuta podle §46 odst. 1 písm. c) s. ř. s.,
žaloba tedy nebyla krajským soudem meritorně posuzována. Krajský soud ovšem chybně
hodnotil žalobní legitimaci stěžovatele ve vztahu ke stavebnímu povolení a pominul, že v daném
případě rozhodoval primárně o žalobě, jež směřovala proti rozhodnutí, kterým žalovaný podle
§92 odst. 1 správního řádu zamítl odvolání stěžovatele proti rozhodnutí stavebního úřadu jako
nepřípustné, neboť dospěl k závěru, že stěžovateli nepříslušelo postavení účastníka daného
stavebního řízení. Povahou rozhodnutí o zamítnutí odvolání pro opožděnost či nepřípustnost
se zdejší soud ve své judikatuře opakovaně zabýval. Přitom konstatoval, že narozdíl od včasného
a přípustného odvolání, o němž odvolací orgán rozhoduje podle §90 správního řádu
a kdy rozhodnutí správního orgánu prvního stupně nabývá právní moci až s právní mocí
rozhodnutí o odvolání, v případě opožděného nebo nepřípustného odvolání nabývá rozhodnutí
správního orgánu prvního stupně právní moci samostatně, a to právě uplynutím lhůty
pro odvolání, na čemž již opožděné nebo nepřípustné odvolání nemůže nic změnit. Rozhodnutí
správního orgánu prvního stupně, proti němuž bylo podáno opožděné nebo nepřípustné
odvolání, tak netvoří jednotu s rozhodnutím nadřízeného správního orgánu, jímž je odvolání
směřující proti tomuto pravomocnému rozhodnutí zamítnuto dle §92 odst. 1 správního řádu
jako opožděné nebo nepřípustné, aniž by bylo přitom rozhodnutí správního orgánu prvního
stupně současně potvrzováno (srov. např. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne
23. 12. 2009, č. j. 5 As 105/2008 - 135, a ze dne 23. 4. 2010, č. j. 5 As 10/2010 - 75, dostupné
na www.nssoud.cz).
Stěžovatel tedy skutečně v dané fázi řízení nebyl oprávněn brojit žalobou přímo proti
stavebnímu povolení, které bylo vydáno v řízení, jehož se prozatím neúčastnil, naopak k žalobě
proti rozhodnutí žalovaného, jímž bylo jeho odvolání proti rozhodnutí stavebního úřadu
zamítnuto jako nepřípustné, zcela nepochybně aktivně legitimován byl. Již ve svém rozsudku
ze dne 5. 12. 2003, č. j. 5 A 14/2002 - 35, publ. pod č. 287/2004 Sb. NSS, totiž Nejvyšší správní
soud dospěl k závěru, že „rozhodnutí podle §60 správního řádu je rozhodnutím ve smyslu §65 odst. 1
s. ř. s.; legitimován k podání žaloby je účastník, jehož odvolání (rozklad) byl správním orgánem zamítnut.
Tak bezesporu obstojí žaloba, ve které účastník důvodně namítá, že závěr správního orgánu o tom, že odvolání
bylo podáno opožděně, není důvodný“. Tento závěr byl následně potvrzen např. v usnesení rozšířeného
senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 8. 2008, č. j. 8 As 51/2006 - 105, www.nssoud.cz,
nebo v rozsudcích Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 9. 2008, č. j. 8 As 51/2006 – 112,
ze dne 27. 11. 2008, č. j. 2 As 53/2007 – 111, a ze dne 23. 12. 2009, č. j. 5 As 105/2008 – 135,
dostupných na www.nssoud.cz. Ačkoliv se v těchto rozhodnutích Nejvyšší správní soud zabýval
povahou rozhodnutí odvolacího orgánu podle §60 zákona č. 71/1967 Sb., o správním řízení
(správní řád), není pochyb o tom, že citovaný závěr se vztahuje i na rozhodnutí, jímž správní
orgán zamítl odvolání pro opožděnost či nepřípustnost podle nyní účinné právní úpravy, tj. podle
§92 odst. 1 správního řádu. To ostatně dokládá i další navazující judikatura, viz např. rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 4. 2010, č. j. 5 As 10/2010 - 75, www.nssoud.cz, nebo
rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 5. 2010, č. j. 5 As 41/2009 - 91, publ.
pod č. 2127/2010 Sb. NSS.
Citovaná judikatura Nejvyššího správního soudu také zdůrazňuje již zmiňovanou
skutečnost, že v rozhodnutí o zamítnutí odvolání pro opožděnost nebo nepřípustnost podle §92
odst. 1 správního řádu se odvolací orgán věcně nezabývá podaným odvoláním, posuzuje pouze
jeho včasnost nebo přípustnost. V případě žaloby proti rozhodnutí o zamítnutí odvolání jako
opožděného nebo nepřípustného je tedy správní soud oprávněn zkoumat v mezích žalobních
bodů pouze to, zda se skutečně jednalo o opožděné nebo nepřípustné odvolání a zda tedy byl
žalobce zkrácen na svých právech neprovedením odvolacího přezkumu. Pokud krajský soud
dospěje k závěru, že odvolání bylo po právu zamítnuto jako nepřípustné nebo opožděné, žalobu
zamítne, v opačném případě toto odvolací rozhodnutí zruší a věc vrátí žalovanému k dalšímu
řízení.
Z citované judikatury je tedy zřejmé, že stěžovatel byl v daném případě oprávněn podat
žalobu proti rozhodnutí ze dne 8. 10. 2010, č. j. JMK 120341/2010, jímž žalovaný zamítl jeho
odvolání do rozhodnutí stavebního úřadu jako nepřípustné. Krajský soud tudíž byl povinen tuto
žalobu meritorně posoudit, byť pouze ve výše vymezeném rozsahu, tedy v otázce, zda bylo
odvolání stěžovatele vskutku nepřípustné či nikoli. Rozhodnutí, jímž krajský soud tuto žalobu
v plném rozsahu odmítl, je tedy nezákonné.
Jak již bylo konstatováno, dalšími stížními námitkami, které přesahují ráme c §103 odst. 1
písm. e) s. ř. s., se Nejvyšší správní soud v tomto rozhodnutí nemohl zabývat. Bude na krajském
soudu, aby po řádně provedeném řízení, kdy si mj. vyžádá správní spis a nařídí ve věci jednání,
nebudou-li dány důvody postupu podle §51 odst. 1 nebo 2 s. ř. s., o žalobě stěžovatele směřující
proti rozhodnutí žalovaného meritorně rozhodl.
V rámci věcného přezkoumání rozhodnutí žalovaného, tj. při posuzování otázky, zda bylo
odvolání stěžovatele po právu zamítnuto jako nepřípustné, se bude muset krajský soud v mezích
uplatněných žalobních bodů zabývat v prvé řadě tím, zda ustanovení §109 odst. 1 písm. b)
ve spojení s §109 odst. 1 písm. g) stavebního zákona vylučuje z účasti „ve stavebním řízení, které
se týká domu nebo společných částí domu anebo pozemku ,“ jednotlivé vlastníky jednotek. Bude-li
odpověď krajského soudu na tuto právní otázku kladná, bude se muset krajský soud dále zabývat
tím, zda se stavební řízení v daném případě skutečně týkalo výlučně „domu nebo společných částí domu
anebo pozemku“, a to i vzhledem k tvrzení stěžovatele, podle něhož balkóny předmětného
bytového domu dotčené povolenými stavebními úpravami jsou ve výlučném vlastnictví
jednotlivých vlastníků bytových jednotek.
Pokud krajský soud dospěje k závěru, že v posuzovaném případě je namístě použít §109
odst. 1 písm. b) ve spojení s §109 odst. 1 písm. g) stavebního zákona a že v důsledku toho
je nutné vyloučit stěžovatele jako vlastníka jednotky a spoluvlastníka společných částí domu
z účasti na předmětném stavebním řízení, bude se krajský soud muset dále zabývat otázkou,
zda je taková právní úprava v souladu s ústavním pořádkem. Otázku ústavnosti této právní
úpravy sice stěžovatel výslovně vznesl až v kasační stížnosti, nicméně tuto otázku si krajský soud
je oprávněn a zároveň i povinen posoudit sám i bez toho, aby na ni žaloba výslovně
upozorňovala, neboť předpokladem použití každého zákonného ustanovení soudem je soulad
tohoto ustanovení s ústavním pořádkem (viz čl. 95 odst. 1 Ústavy). Pokud krajský soud dospěje
v takovém případě k závěru o ústavnosti dané právní úpravy, svůj závěr řádně odůvodní,
v opačném případě věc podle čl. 95 odst. 2 Ústavy předloží Ústavnímu soudu.
Nejvyšší správní soud tedy shledal kasační stížnost důvodnou a v souladu s §110 odst. 1
s. ř. s. usnesení Krajského soudu v Brně zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. V něm bude
krajský soud vázán právním názorem Nejvyššího správního soudu vysloveným v tomto rozsudku
(§110 odst. 3 s. ř. s.).
Vzhledem k tomu, že Nejvyšší správní soud přednostně rozhodl o věci samé,
nerozhodoval již o návrhu stěžovatele na přiznání odkladného účinku kasační stížnosti.
O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti r ozhodne Krajský soud v Brně v novém
rozhodnutí (§110 odst. 2 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné (§53 odst. 3,
§120 s. ř. s.).
V Brně dne 13. května 2011
JUDr. Lenka Matyášová, Ph.D.
předsedkyně senátu