ECLI:CZ:NSS:2020:5.AS.194.2019:32
sp. zn. 5 As 194/2019 - 32
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Jakuba Camrdy a soudců
JUDr. Viktora Kučery a JUDr. Lenky Matyášové v právní věci navrhovatelky: Alex
Stylinvest a.s., se sídlem Zborovská 381/7, Ostrava, zast. Mgr. Ing. Pavlem Sychrou, advokátem
se sídlem Kpt. Vajdy 3046/2, Ostrava, proti odpůrci: obec Těrlicko, se sídlem Májová 474/16,
Těrlicko - Horní Těrlicko, zast. JUDr. Sylvou Totkovou Kolderovou, se sídlem Pavlovova 586/8,
Havířov, v řízení o kasační stížnosti navrhovatelky proti rozsudku Krajského soudu v Ostravě
ze dne 22. 5. 2019, č. j. 79 A 5/2018 – 41,
takto:
I. Rozsudek Krajského soudu v Ostravě ze dne 22. 5. 2019, č. j. 79 A 5/2018 – 41,
se r uší .
II. Opatření obecné povahy č. 1/2018 – změna č. 4 územního plánu obce Těrlicko, vydaná
usnesením zastupitelstva obce ze dne 27. 6. 2018, č. 470/11/27/18, se ruší dnem
právní moci tohoto rozsudku, a to v rozsahu, v němž v části I. 14. (kapitola L.) podmiňuje
využití zastavitelné plochy Z 3.45 (BR) na pozemcích p. č. 651/5 a p. č. 654/2
v k. ú. Hradiště pod Babí horou předchozím minimálně 50 % využitím zastavitelné
plochy Z 129a (B).
III. Odpůrce je po v i n e n zaplatit navrhovatelce náhradu nákladů řízení ve výši
26 456 Kč k rukám jejího zástupce Mgr. Ing. Pavla Sychry, advokáta se sídlem
Kpt. Vajdy 3046/2, Ostrava, do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Kasační stížností se navrhovatelka (dále jen „stěžovatelka“) domáhala zrušení v záhlaví
označeného rozsudku Krajského soudu v Ostravě (dále jen „krajský soud“), kterým byl zamítnut
její návrh na zrušení opatření obecné povahy č. 1/2018 – změny č. 4 územního plánu obce
Těrlicko (dále též „ÚP Těrlicko“), vydané usnesením zastupitelstva obce ze dne 27. 6. 2018,
č. 470/11/27/18, a to v části I. 14., jíž byla do textové části vložena nová kapitola L., kterou
došlo ke stanovení podmínky etapizace, kdy pro plochy Z 129b (B) a Z 3.45 (BR) byla zavedena
podmínka možnosti jejich využití k zastavění až poté, co bude využito zastavěním alespoň 50 %
plochy Z 129a (B).
[2] Navrhovatelka je spoluvlastníkem pozemků p. č. 651/5 a p. č. 654/2 v k. ú. Hradiště pod
Babí horou, obec Těrlicko. Tyto pozemky jsou součástí plochy Z 3.45, která byla vymezena jako
zastavitelná (se způsobem využití BR – smíšená obytná venkovská) v předchozí změně
č. 3 ÚP Těrlicko, vydané zastupitelstvem obce v roce 2014.
[3] Ze zprávy o uplatňování územního plánu (za období 2012 až 2016) zpracované,
projednané a schválené v souladu s §55 odst. 1, ve spojení s §47 odst. 1 až 5, zákona
č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění účinném pro
nyní posuzovanou věc (tj. do dne 31. 12. 2017 – viz bod 3. přechodných ustanovení novely
stavebního zákona provedené zákonem č. 225/2017 Sb.), vyplynulo mj. to, že jediným
problémem ve vztahu k udržitelnému rozvoji je větší podíl rozptýlené zástavby. V návaznosti na
to zpráva upozorňuje na negativní důsledek extenzivního rozvoje sídel – a sice jejich rozrůstání
do volné krajiny. Ve vztahu k zastavitelné ploše Z 3.45 zpráva poukazuje na to, že rozhodování
o změnách v území je podmíněno dohodou o parcelaci, ke které dosud nedošlo, a proto je třeba
tuto plochu (stejně jako plochu Z 3.5) prověřit a případně tuto podmínku zrušit.
[4] Na základě zprávy o uplatňování územního plánu byl zpracován návrh změny č. 4
ÚP Těrlicko, o němž proběhlo společné jednání dne 11. 7. 2017. Poté byl zpracován upravený
a posouzený návrh, který byl zveřejněn dne 16. 3. 2018 veřejnou vyhláškou ve smyslu §52 odst. 1
stavebního zákona. V této fázi stěžovatelka uplatnila proti návrhu změny č. 4 ÚP Těrlicko
námitku s tím, že je navrhováno zrušení podmínky dohody o parcelaci, avšak současně je
stanovena podmínka etapizace, kdy je využití plochy Z 3.45 podmíněno minimálně 80%
zastavěností plochy Z 129a. Pro tuto novou podmínku podle názoru stěžovatelky není dán žádný
objektivní důvod, a proto navrhla její vypuštění.
[5] O námitce stěžovatelky odpůrce rozhodl tak, že jí nevyhověl; podmínku etapizace
ve změně č. 4 ÚP Těrlicko ponechal, upravil ji však na 50% zastavěnost plochy Z 129a.
V odůvodnění odkázal zejména na nutnost regulovat území, nikoli však dohodou o parcelaci, ale
formou etapizace v území. Jedná se o relevantní nástroj územního plánování, jehož využití
je odůvodněno požadavkem na udržitelný ekonomický a ekologický rozvoj území. Plochy
Z 129a, Z 129b a Z 3.45 jsou součástí shodného území, vzájemně na sebe navazují a jejich
zástavba je žádoucí v následných krocích tak, aby plynule postupně rozšiřovala zastavěné území
a aby byl eliminován vznik nezastavěných proluk a vznik enkláv obtížně přístupného
zemědělského půdního fondu. V dotčené lokalitě je nepřípustné samostatné zastavění ploch
vzdálených stávajícímu zastavěnému území, neboť by tím vznikly segmentované, izolované
enklávy rodinného/smíšeného individuálního bydlení. Proto je stanovena podmínka možné
následné zastavěnosti až v okamžiku 50% zastavění plochy Z 129a – I. etapa. Teprve pak
je možné umisťovat stavby, zahrady, komunikace nebo technickou infrastrukturu do lokalit II.
etapy, tedy do zastavitelných ploch Z 129b a Z 3.45. Jedná se o plochy velkého rozsahu, které
vstupují do volné krajiny, které je podle odpůrce potřeba chránit a zastavění navrhovat
systematicky.
II. Rozhodnutí krajského soudu
[6] V řízení před krajským soudem stěžovatelka uplatnila návrhové body, jejichž podstata
se týkala právě podmínky etapizace, která podle jejího názoru neobstojí, neboť nedůvodně
zhoršuje postavení stěžovatelky jako spoluvlastníka pozemků zahrnutých do plochy Z 3.45.
Tvrzení, že by nerovnoměrnou zástavbou v ploše Z 3.45 vznikaly proluky či obtížně přípustné
enklávy zemědělského půdního fondu, je podle stěžovatelky nesmyslné. Podmínkou zástavby
v dotčené ploše je zřízení dopravní infrastruktury, která by jistě zajišťovala přístup nejen k nově
vznikající zástavbě, ale i k případným enklávám zemědělského půdního fondu. Etapizace může
zcela vyloučit budoucí zastavění pozemků plochy Z 3.45 a ve své podstatě je diskriminační
podmínkou, neboť změna č. 4 ÚP Těrlicko obsahuje řadu změn u jiných ploch, avšak nikdy
nenavrhuje etapizaci. Stěžovatelka proto navrhla, aby krajský soud změnu č. 4 ÚP Těrlicko v části
I. 14. stanovující podmínku etapizace jako neproporcionální, a tedy nezákonnou zrušil.
[7] Krajský soud konstatoval, že etapizace vzhledem ke svému specifickému charakteru není
zcela běžným regulativem územního plánování a nelze ji využívat jako regulativ všech ploch
určených k zastavění v rámci území obce, ale pouze tam, kde to situace umožňuje, resp. vyžaduje.
V případě stěžovatelky bylo zavedení podmínky etapizace podrobně odůvodněno v rozhodnutí
o její námitce – a to právě s ohledem na specifickou situaci plochy Z 3.45 a její situování směrem
do volné krajiny. Krajský soud přisvědčil stěžovatelce v tom, že zavedenou etapizací se její
postavení jako vlastníka pozemků nacházejících se v ploše Z 3.45 zhoršuje, nikoliv však
neodůvodněně. Důvody tohoto postupu byly zcela jednoznačně a srozumitelně vysvětleny.
Krajský soud se s nimi ztotožnil a akceptoval potřebu postupné zástavby v následných krocích,
které vychází ze vzájemné návaznosti ploch Z 129a, Z 129b a Z 3.45, které jsou součástí
shodného území.
[8] K tomu krajský soud dále dodal, že v praxi jsou případy, kdy cíle územního plánování
nelze dosáhnout způsobem, který by se každého jednotlivého vlastníka pozemků dotkl toliko
ve spravedlivé míře. Může nastat i zásah přesahující tuto míru v porovnání s jinými vlastníky,
a přesto bude ještě zásahem přípustným, což je právě případ stěžovatelky. Ta vynaložila
nepochybně určité úsilí a finanční prostředky k nabytí dotčených pozemků a jistě ji k tomu vedl
konkrétní záměr spojený s faktem, že se jedná o plochu určenou již předchozí změnou územního
plánu k zastavění. Na druhou stranu nelze pominout, že je právem odpůrce jako svébytného
samosprávného útvaru regulovat plánování a vývoj v území. Z žádného ustanovení stavebního
zákona přitom nelze dovodit, že by regulativ etapizace nemohl být do územního plánu vnesen
dodatečně a dopadat na plochy již dříve určené k zastavění. Navíc v daném případě byla situace
k použití tohoto nástroje o to příznivější, že v ploše Z 3.45 nedošlo za účinnosti změny č. 3
ÚP Těrlicko k žádné aktivní stavební činnosti. Celá plocha byla, jak ostatně potvrdila
i stěžovatelka ve svém návrhu, ve stádiu příprav směřujících k budoucí zastavěnosti, přičemž tyto
přípravy probíhaly především v rovině právní (zejm. stabilizace vlastnických vztahů).
[9] Na základě toho krajský soud návrh na zrušení části změny č. 4 ÚP Těrlicko zamítl
jako nedůvodný dle §101d odst. 2 věty druhé zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního,
ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“).
III. Kasační stížnost a vyjádření odpůrce
[10] V kasační stížnosti stěžovatelka uvedla, že rozsudek krajského soudu napadá z důvodů
uvedených v §103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s., tj. z důvodů nezákonnosti a nepřezkoumatelnosti,
které konkretizovala následovně.
[11] V území, v němž jako v jediném v celé obci dochází ke stanovení etapizace, je nezbytné
tento postup dostatečně konkrétně a individuálně odůvodnit – a to zvláště v situaci, kdy etapizací
dochází ke zhoršení postavení vlastníků dotčených pozemků, jejichž zastavitelnost byla
„odložena“ na dobu po splnění podmínky, která není v moci těchto vlastníků. K tomu v daném
případě podle stěžovatelky nedošlo, neboť z odůvodnění rozhodnutí o její námitce není zřejmé,
jaké proluky by vznikly, jaký by byl problém s obslužností zemědělského půdního fondu atd.
Odpůrce sice obsáhle, avšak pouze obecně uvádí, že se etapizací snažil zabránit vzniku
odloučených či obtížně přístupných lokalit, což je možné použít v podstatě pro jakoukoli lokalitu
v jakékoli obci v České republice.
[12] Podle stěžovatelky etapizace představuje v daném případě nadbytečný nástroj územního
plánování, který nerespektuje reálný vývoj v území, jenž posunul hranici zastavěného a z hlediska
sítí a dopravní obslužnosti připraveného území – plochy Z 129a až k hranici plochy Z 3.45.
Z pohledu stěžovatelky tedy již nic v terénu nebrání zastavění plochy Z 3.45, aniž dojde ke
vzniku jakékoli odloučené lokality (ať již zastavěné nebo zemědělské). Změna č. 4 ÚP Těrlicko
tak ve vztahu k napadené části stanovící etapizaci postrádá smysl – a to od okamžiku, kdy byla
zahájena výstavba, resp. postaveny první domy na parcelách plochy Z 129a sousedící s plochou
Z 3.45, což stěžovatelka doložila aktuálním leteckým snímkem. Etapizace je zaváděna v období,
kdy je plocha Z 129a rozvinuta, částečně zastavěná a omezení vlastnického práva vlastníků
pozemků na ploše Z 3.45 tak není ničím relevantním odůvodněno. V této souvislosti stěžovatelka
připomněla, že změny územního plánu by měly být kontinuální a vzájemně koherentní, a to mj.
z důvodu ochrany práv vlastníků jednotlivých pozemků – zde: stěžovatelky, která připomněla, že
pozemky kupovala jako stavební a jako takové byly v době koupě také oceněny. Změna č. 4
ÚP Těrlicko tak objektivně zhoršila postavení stěžovatelky a zasáhla do jejího vlastnického práva
takovým způsobem, který v testu proporcionality nemůže obstát. V roce 2018, kdy byla změna
územního plánu vydána, zde totiž nebyl žádný veřejný zájem, jak jej prezentuje odpůrce. Proto
stěžovatelka navrhla, aby Nejvyšší správní soud zrušil napadený rozsudek krajského soudu
a v souladu s §110 odst. 2 písm. b) s. ř. s. rozhodl i o zrušení příslušné části změny č. 4
ÚP Těrlicko.
[13] Odpůrce ve vyjádření ke kasační stížnosti navrhl její zamítnutí. Namítá-li stěžovatelka
nedůvodnost stanovení etapizace ve vztahu k ploše Z 3.45 odkazem na rozvoj plochy 129a, pak
podle odpůrce právě tato skutečnost mj. odůvodňuje stanovení etapizace. V ploše 129a jsou
vystavěny zatím dva domy, což zcela odpovídá hlavnímu důvodu zavedení etapizace, kterým
je postupné zastavění území směrem od zastavěného území do volné krajiny tak, aby došlo
k časovému rozložení výstavby do delšího období a bylo zabráněno chaotické výstavbě. Ve svém
důsledku etapizace znamená jen časové rozvržení výstavby, což považuje odpůrce za legitimní
a nezpůsobilé k přímému zásahu do vlastnického práva stěžovatele – a to tím spíše, že na ploše
Z 3.45 k žádné aktivní stavební činnosti nedošlo, jak poznamenal již krajský soud. Odložení
možnosti výstavby na dobu 50% zastavěnosti jiné plochy, která je již v pokročilém stádiu
připravenosti k výstavbě, resp. částečné zastavěnosti (viz výše), nepovažuje odpůrce za takový
zásah do vlastnických práv stěžovatelky, který by znamenal nedodržení zásady proporcionality.
IV. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[14] Nejvyšší správní soud nejprve posoudil formální náležitosti kasační stížnosti a shledal,
že kasační stížnost byla podána včas, směřuje proti rozhodnutí, proti němuž je kasační stížnost
přípustná, a stěžovatelka je řádně zastoupena. Poté přezkoumal napadený rozsudek krajského
soudu v rozsahu kasační stížnosti a v rámci uplatněných důvodů, ověřil při tom, zda napadený
rozsudek netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti, a dospěl
k následujícímu závěru.
[15] Kasační stížnost je důvodná.
[16] Úlohou soudu v řízení o zrušení územního plánu nebo jeho části je bránit jednotlivce
před excesy v územním plánování a nedodržením zákonných mantinelů, nikoliv však územní
plány dotvářet. Ke zrušení územního plánu či jeho změny by měl proto soud přistoupit, pokud
došlo k porušení zákona v nezanedbatelné míře, resp. v intenzitě zpochybňující zákonnost
pořízení a vydání územního plánu. V nyní posuzovaném případě stěžovatelka zpochybňovala
zákonnost části změny č. 4 ÚP Těrlicko v zásadě ze dvou důvodů: 1) absence řádného
odůvodnění ohledně zavedení podmínky etapizace a 2) porušení proporcionality – přiměřenosti
právní regulace, a to právě v důsledku etapizace, podle které lze její pozemky p. č.: 651/5
a 654/2, jenž jsou součástí plochy Z 3.45, využít k zastavění až poté, co bude využito zastavěním
alespoň 50 % plochy Z 129a. Krajský soud neshledal nedostatek odůvodnění ve vztahu
k podmínce etapizace; naopak se s odůvodněním odpůrce ztotožnil a jako opodstatněnou tudíž
neshledal ani námitku týkající se porušení principu proporcionality, což stěžovatelka napadla
v kasační stížnosti. Současně však napadla rozsudek krajského soudu i z důvodu jeho
nepřezkoumatelnosti.
[17] Nejprve k namítané nepřezkoumatelnosti, která představuje takovou vadu,
že se jí Nejvyšší správní soud musí zabývat i tehdy, pokud by ji stěžovatelka nenamítala, tedy
z úřední povinnosti (§109 odst. 4 s. ř. s.). Vlastní přezkum rozhodnutí krajského soudu je totiž
možný pouze za předpokladu, že napadené rozhodnutí splňuje kritéria přezkoumatelnosti. Tedy,
že se jedná o rozhodnutí srozumitelné, které je opřeno o dostatek důvodů, z nichž je zřejmé,
proč krajský soud rozhodl tak, jak je uvedeno ve výroku rozhodnutí.
[18] Veškerá výše uvedená kritéria napadený rozsudek krajského soudu splňuje. Jedná
se o srozumitelné a odůvodněné rozhodnutí. Z jeho obsahu je jasné, jaké otázky – v návaznosti
na návrhové body – krajský soud považoval za rozhodné, a vzájemná souvislost jednotlivých
úvah, jakož i nosné důvody (ratio decidendi), které v napadeném rozsudku vyslovil, jsou zřetelné.
Je na krajském soudu, aby návrhové body vypořádal, logicky odůvodnil a relevantně
argumentoval s uvedením skutkových a právních důvodů, což se v projednávaném případě stalo.
Ve své podstatě zde jde o jedinou otázku, a sice nově zavedenou podmínku tzv. etapizace, kdy
dochází ke stanovení pořadí změn v území, což stěžovatelka rozporovala. Všem jejím dílčím
námitkám se krajský soud věnoval (více či méně podrobně) na str. 5 až 7 napadeného rozsudku a
z pohledu jeho přezkumu považuje Nejvyšší správní soud za podstatné, že se vyjádřil k podstatě
věci a vysvětlil, proč nepovažoval návrh na zrušení části změny č. 4 ÚP Těrlicko za důvodný.
Napadený rozsudek krajského soudu je proto přezkoumatelný. Jinou otázkou je jeho správnost,
resp. zákonnost, kterou se Nejvyšší správní soud zabýval následně – při věcném posouzení
kasační námitky zpochybňující proporcionalitu právní regulace.
[19] Zásada proporcionality zkoumaná coby součást posledního kroku při přezkumu opatření
obecné povahy byla akcentována v usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu
ze dne 21. 7. 2009, č. j. 1 Ao 1/2009 – 120, č. 1910/2009 Sb. NSS, který k soudní kontrole
procesu tvorby územního plánu (jeho změny) konstatoval, že v rámci zásahu územního plánu
do vlastnických práv určité osoby soud především zkoumá „…zda dotyčný zásah do vlastnického práva
má ústavně legitimní a o zákonné cíle opřený důvod a zda je činěn jen v nezbytně nutné míře a nejšetrnějším
ze způsobů vedoucích ještě rozumně k zamýšlenému cíli, nediskriminačním způsobem a s vyloučením libovůle.
Shledá-li soud, že některá z uvedených kumulativních podmínek není splněna, je to zásadně důvodem pro zrušení
územního plánu v té části, jež s dotyčným zásahem souvisí, umožňuje-li takto omezený zásah soudu do územního
plánu charakter tohoto plánu jakož i povaha nepřípustného zásahu. Shledá-li naopak soud, že všechny uvedené
podmínky pro zásah byly naplněny, není to důvodem ke zrušení územního plánu ani tehdy, jedná-li se o omezení
ve větší než spravedlivé míře.“
[20] Z toho vyšel též krajský soud, který připustil, že ve výsledku jde o omezení vlastnického
práva stěžovatelky ve větší než spravedlivé míře. Současně však dodal, že jde stále ještě o omezení
přípustné, neboť neshledal, že by etapizace výstavby v lokalitě Z 3.45 nebyla opřena o legitimní
a zákonem stanovený cíl, a to při splnění dalších podmínek, jejichž komplex rozšířený senát
ve shora citovaném usnesení souhrnně označil jako zásadu subsidiarity a minimalizace zásahu.
S tímto závěrem se Nejvyšší správní soud neztotožňuje a konstatuje, že v testu proporcionality
neobstojí již věcné důvody, resp. cíle, kterých chtěl zavedením etapizace odpůrce dosáhnout.
[21] Odpověď na otázku, zda zavedení etapizace výstavby vůbec umožňuje dosáhnout
sledovaných cílů, je prvním krokem testu proporcionality (kritérium vhodnosti), u něhož se měl
krajský soud zastavit, neboť odpověď na tuto otázku není pozitivní – viz dále. Nebylo tedy třeba
zabývat se v testu proporcionality dalšími kroky (kritérium potřebnosti a kritérium
proporcionality v užším slova smyslu, vč. zmíněného požadavku subsidiarity a minimalizace
zásahu do vlastnických a jiných věcných práv při tvorbě územního plánu); k tomu, jaké otázky
obecně správní soud zkoumá při posuzování proporcionality obsahu napadeného opatření
obecné povahy, lze odkázat např. na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 8. 2010,
č. j. 4 Ao 3/2010 – 54: „Proporcionalitu soud vnímá dvěma způsoby – v jejím užším a širším smyslu.
Proporcionalitou v širším smyslu soud chápe obecnou přiměřenost právní regulace. Mezi základní atributy
právního státu patří přiměřenost práva a z tohoto důvodu je úkolem mj. právě i soudní moci přispívat svojí
rozhodovací činností k rozumnému uspořádání společenských vztahů. Soud se proto v rámci přezkumu souladu
opatření obecné povahy se zákonem věnuje též otázkám, zda napadené opatření obecné povahy vůbec umožňuje
dosáhnout sledovaný cíl (kritérium vhodnosti), zda opatření obecné povahy a sledovaný cíl spolu logicky souvisí
a zda cíle nelze lépe dosáhnout jiným legislativním prostředkem (kritérium potřebnosti), zda opatření obecné
povahy omezuje své adresáty co nejméně (kritérium minimalizace zásahu); v neposlední řadě soud také zkoumá,
zda je následek napadeného opatření obecné povahy úměrný sledovanému cíli (kritérium proporcionality v užším
slova smyslu).“
[22] Územní plán jako opatření obecné povahy obsahuje jednak vlastní odůvodnění, jednak
odůvodnění rozhodnutí o námitkách. Vlastní odůvodnění bývá spíše v obecné rovině, zatímco
rozhodnutí o námitkách jako zvláštní část odůvodnění opatření obecné povahy umožňuje
individuálně reagovat na konkrétní výtky, jež proti regulaci uplatnili v procesu pořizování
územního plánu jednotliví dotčení vlastníci, a musí z něho být seznatelné, z jakého důvodu
považuje obec uplatněné námitky za liché, mylné či vyvrácené nebo proč považuje tvrzené
skutečnosti za nerozhodné či nesprávné, stejně jako běžné správní rozhodnutí; srov. rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 11. 2010, č. j. 1 Ao 5/2010 – 169, č. 2266/2011 Sb. NSS.
[23] V těchto intencích odpůrce postupoval a v odůvodnění části změny č. 4 ÚP Těrlicko ke
stanovení pořadí změn v území uvedl, že je stanoveno „z důvodu požadavku na udržitelný ekonomický
a ekologický rozvoj území. Dotčené plochy jsou součástí shodného území a vzájemně na sebe navazují. Žádoucí je
přitom postupná zástavba v následných krocích tak, aby plynule postupně rozšiřovala zastavěné území a aby byl
eliminován vznik nezastavěných proluk a vznik enkláv obtížně přístupného zemědělského půdního fondu. Přitom
v dotčené lokalitě je zcela nepřípustné samostatné zastavění ploch vzdálených stávajícímu zastavěnému území,
neboť by tím vznikaly segmentované, izolované enklávy rodinného/smíšeného individuálního bydlení…“. Na
toto poněkud obecné odůvodnění (na str. 33) pak navazuje již podrobnější a individualizované
zdůvodnění (na str. 40 až 43) – a to v souvislosti s námitkou stěžovatelky. Této námitce odpůrce
nevyhověl, což zdůvodnil opět odkazem na potřebu ekonomického a ekologického rozvoje
území. Stejně tak zopakoval nutnost eliminace vzniku nezastavěných proluk a enkláv obtížně
přístupného zemědělského půdního fondu. Dále připomněl, že se jedná „o plochy velkého rozsahu,
které vstupují do volné krajiny, které je třeba chránit a zastavění navrhovat systematicky, nejdříve plochy blíže
souvisle zastavěného území a následně plochy ve volné krajině.“ Poukázal na naprosto rozdílné umístění
plochy Z 3.45 oproti jiným plochám s tím, že „obava z odloučených enkláv individuální výstavby je na
místě, neboť kdyby došlo k nekoordinovanému zastavění pozemků 651/4 a 651/1 mimo návaznost na plochu
v I. etapě, vzniklo by naprosto izolované území uprostřed lánů pole.“
[24] Na základě uvedené argumentace, která je vedena především obavou ze vzniku
nezastavěných proluk a obtížně přístupných enkláv zemědělského půdního fondu, včetně vstupu
do volné krajiny, odpůrce podmínku etapizace ve změně č. 4 ÚP Těrlicko ponechal, nicméně
přistoupil k jejímu změkčení v tom smyslu, že snížil požadované procento zastavěnosti (z 80% na
50%). Tuto argumentaci pak odpůrce potvrdil i při jednání před krajským soudem, kdy zdůraznil
specifičnost plochy Z 3.45, která je daná tím, že zasahuje výrazně do volné krajiny; naopak
sousední plocha Z 129a se připravuje k zastavění, což bylo důvodem pro zavedení regulativu
etapizace.
[25] K tomu Nejvyšší správní soud konstatuje, že tzv. etapizace neboli stanovení pořadí
provádění změn v území je jedním z úkolů územního plánování [§19 odst. 1 písm. f) stavebního
zákona] a představuje fakultativní náležitost územního plánu; to znamená, že územní plán nebo
jeho změna v textové části obsahovat etapizaci může, ale nemusí – a to vždy v závislosti na tom,
zda je to účelné, či nikoli [bod I. odst. 2 písm. e) přílohy č. 7 k vyhlášce č. 500/2006 Sb.,
o územně analytických podkladech, územně plánovací dokumentaci a způsobu evidence územně
plánovací činnosti, ve znění pozdějších předpisů]. Zmíněný korektiv v podobě účelnosti etapizace
má za cíl eliminovat negativní vlivy nutně spojené s rozsáhlými změnami v území. A jde-li
o změny dané výstavbou, umožňuje etapizace stanovit racionální časový a funkční rámec budoucí
plánované výstavby s cílem „zabránění chaotické výstavbě ihned a všude“ – viz rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 23. 9. 2009, č. j. 1 Ao 1/2009 – 185, č. 1971/2010 Sb. NSS.
[26] Jinak řečeno, etapizace výstavby je ze své povahy založena na věcných důvodech, které
vyžadují odložení plánované výstavby do doby, kdy na ni bude připraveno okolní území obce.
Povaha těchto důvodů v praxi může být různá a obecně nelze vyloučit ani obavu ze vzniku
nezastavěných proluk či obtížně přístupných enkláv zemědělského půdního fondu – zvláště jsou-
li k zastavení plánována pole, resp. orná půda, jako je tomu v případě pozemku stěžovatelky
p. č. 651/5, který tvoří většinu plochy Z 3.45. V daném případě však tyto důvody dle názoru
Nejvyššího správního soudu neobstojí, a to s ohledem na posloupnost změn ÚP Těrlicko
a prostorové uspořádání, rozvoj a vůbec připravenost dotčeného území, u něhož rozhodně není
možné hovořit o chaotické výstavbě ve stylu „ihned a všude“. Naopak, jde o území do značné míry
(nejen) koncepčně připravené k výstavbě, pro kterou vytvořila předpoklady již změna č. 3 ÚP
Těrlicko. Vydáním této změny byla v roce 2014 vymezena plocha Z 3.45 jako zastavitelná (až po
hranici ochranného pásma lesa) s podmínkou dohody o parcelaci. Využití této podmínky
umožňuje stavební zákon v §43 odst. 2, podle kterého lze vymezit plochu nebo koridor, v němž
je rozhodování o změnách v území podmíněno smlouvou s vlastníky pozemků a staveb, které
budou dotčeny navrhovaným záměrem, jejímž obsahem musí být souhlas s tímto záměrem
a souhlas s rozdělením nákladů a prospěchů spojených s jeho realizací; konkrétně se může jednat
např. o souhlas vlastníků s dělením, scelováním nebo výměnou pozemků, které umožní nové
využití dotčeného území, anebo o závazek vlastníků ke snížení jejich podílu převodem poměrné
části pozemků nezbytných pro realizaci veřejné infrastruktury.
[27] Z uvedeného je patrné, že smysl dohody o parcelaci směřuje k uspořádání
soukromoprávních (vlastnických a jiných) vztahů, které může významně napomoci realizaci
plánované výstavby (podrobným řešením možného využití zastavitelného území), zatímco
etapizace plánovanou výstavbu v podstatě odkládá. Dohoda o parcelaci a etapizace výstavby tak
představují dva různé instituty, které jdou každý jiným směrem a nelze je vzájemně zaměňovat.
To odpůrce neučinil, nicméně vydáním změny č. 4 ÚP Těrlicko podmínku dohody o parcelaci
u plochy Z 3.45 zrušil a nahradil ji podmínkou etapizace. S využitím metafory by se dalo říci,
že odpůrce v případě plánované výstavby v dané lokalitě „zařadil zpátečku“. Ne, že by tento
postup nebyl možný; ostatně stavební zákon zavedení etapizace z časového hlediska nijak
neomezuje a nestanoví, že by nemohla být tato podmínka přijata v případě ploch již dříve
určených k zastavění, jak poznamenal krajský soud. Na druhou stranu ovšem nelze přehlížet, že
má-li být územní plánování opravdu racionálním (a nikoli svévolným) procesem, jehož cílem je
vytvářet předpoklady pro výstavbu a pro udržitelný rozvoj území (§18 odst. 1 stavebního
zákona), musí zde být určitá kontinuita a koherence prováděných změn mj. s ohledem na
legitimní očekávání a práva vlastníků jednotlivých pozemků. Je-li tomu jinak a změna územního
plánu s sebou nese změnu, která již jednou naplánovaný rozvoj v území vrací zpět (a
naplánovanou výstavbu odkládá či blokuje), musí k tomu být dány přesvědčivé důvody
vysvětlující účelnost této změny.
[28] Změna č. 4 ÚP Těrlicko navazuje na předchozí změnu č. 3, která byla vydána v roce 2014.
V roce 2016 zpracoval pořizovatel územního plánu zprávu o jeho uplatňování (v období 2012 až
2016), v níž upozornil na problém rozptýlené zástavby a rozrůstání sídel do volné krajiny.
V tomto kontextu pak zpráva obsahuje (na str. 14) pokyn „prověřit vhodnost stanovení etapizace
výstavby v nově vymezovaných zastavitelných plochách“. V případě plochy Z 3.45 o nově vymezenou
zastavitelnou plochu nejde, jak bylo opakovaně uvedeno – tato plocha byla vymezena jako
zastavitelná již dříve. V tomto kontextu je zcela logické, že stěžovatelka, která v mezidobí nabyla
pozemky, které jsou významnou součástí zastavitelné plochy Z 3.45, očekávala kontinuitu
funkčního vymezení této plochy, vč. souvisejících podmínek; to platí tím spíše, že v případě
změny č. 4 ÚP Těrlicko se jedná o dílčí změnu územního plánu, nikoli územní plán nový, který
by komplexně (nově) upravoval celé území obce. Jistě, stěžovatelka legitimně nemohla očekávat
bezvýhradnou kontinuitu ÚP Těrlicko a jeho změn. Nicméně k tomu, aby zásah odpůrce do této
kontinuity obstál, musí být podložen přesvědčivými důvody, které odpovídají reálnému
uspořádání v území a dokládají jeho účelnost – tedy účelnost nově stanovené podmínky
etapizace, což se v posuzovaném případě nestalo.
[29] Území řešené ÚP Těrlicko je tvořeno celkem třemi k. ú.: (i) Dolní Těrlicko, (ii) Horní
Těrlicko a (iii) Hradiště pod Babí Horou. Pozemky stěžovatelky spadají do posledně uvedeného
k. ú, přičemž pro lepší orientaci a ilustraci poměrů v dotčené lokalitě lze odkázat na výřez
z hlavního výkresu (I.B 2.), který je nedílnou součástí grafické části změny č. 4 ÚP Těrlicko
a který je obsažen i v rozhodnutí o námitce stěžovatelky:
[30] Z tohoto grafického znázornění je poměrně dobře patrné, že plocha Z 3.45 a plocha
Z 129a na sebe bezprostředně navazují a odpůrcem avizovaná obava ze vzniku nezastavěných
proluk není na místě. Jakákoli větší proluka zde vzniknout nemůže, resp. nemůže být větší než
proluka mezi jednotlivými domy, jejichž výstavba bude postupně probíhat. V podstatě totéž
se týká i enkláv obtížně přístupného zemědělského půdního fondu, které zde s ohledem na
konkrétní poměry v území nemohou vzniknout. Ostatně dotčený orgán z hlediska zákona
č. 334/1992 Sb., o ochraně zemědělského půdního fondu, ve znění pozdějších předpisů, neměl
k lokalitě Z 3.45 připomínky, zatímco s jinými navrženými plochami v průběhu pořizování změny
č. 4 ÚP Těrlicko vyslovil nesouhlas (např. Z 4.03, Z 4.12 či Z 4.15). Rovněž odpůrce žádné
konkrétní enklávy v rozhodnutí o námitce nevymezil; naopak nepřiléhavě poukázal na obavu z
nekoordinovaného zastavení pozemků p. č.: 651/4 a 651/1, ačkoli se jedná o pozemky, jejichž
výměru zasahuje plocha Z 3.45 pouze v části – a to v té, která plynule navazuje na pozemky
stěžovatelky p. č. 651/5 a 654/2.
[31] Ve výsledku tak odpůrce vyšel z ničím nepodložené obavy ohledně nekoordinovaného
zastavění pozemků mimo návaznost na plochu Z 129a. To dokládá i odpůrcem vyznačená plocha
na mapě (modrou barvou), která neodpovídá ploše Z 3.45, neboť je posunuta směrem na západ
(k lesu) jen na pozemek p. č. 651/4; viz níže – situační mapa, která je obsažena v rozhodnutí
o námitce stěžovatelky:
[32] Odpůrcem opticky vytvořená proluka na této mapě neodpovídá reálnému uspořádání
v území a jednotlivým plochám Z 3.45 a Z 129a, které na sebe těsně navazují, jak je zřejmé shora
z výřezu hlavního výkresu (I.B 2.). Tuto skutečnost odpůrce fakticky popřel a nerespektoval
poměry v území ani jeho připravenost k výstavbě na pozemcích, které jsou součástí sousední
plochy Z 129a.
[33] Nejvyšší správní soud si je vědom obecného principu správního soudnictví, podle něhož
musí vycházet ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době vydání opatření obecné
povahy (§101b odst. 3 s. ř. s.). Proto se blíže nezabýval tím, jaký je současný stav v území, který
stěžovatelka dokládala aktuálním leteckým snímkem a ke kterému se vyjadřoval i odpůrce. Pro
posouzení věci je rozhodný skutkový stav v době vydání změny č. 4 ÚP Těrlicko a ten byl takový,
že napadenou regulaci využití území (etapizaci) z hlediska požadavku proporcionality nelze
považovat za vyhovující.
[34] Odpůrce neprokázal, že by daná lokalita nebyla na plánovanou výstavbu připravena, resp.
že by bylo nutné tuto výstavbu odkládat a nově zavádět podmínku etapizace. Její účelnost
z hlediska vzniku nezastavěných proluk či nedostupných enkláv zemědělského půdního fondu
neobstojí, jak bylo vysvětleno výše. A jde-li o obavu odpůrce týkající se toho, že plocha Z 3.45
příliš vstupuje do volné krajiny, nelze než konstatovat, že tato obava by byla relevantní v době,
kdy odpůrce danou plochu vymezil jako zastavitelnou, tj. v roce 2014, kdy vydal změnu č. 3
ÚP Těrlicko. Tehdy však podmínku etapizace nezavedl a od té doby se ve vztahu
k posuzovanému území nic nezměnilo, resp. jeho vývoj jde jednoznačně směrem, který etapizaci
nemůže odůvodnit; už při rozhodování o námitce stěžovatelky byla na ploše Z 129a patrná jedna
stavba a parcelace celé této plochy (viz výše - situační mapa). Je proto s podivem, že za této
situace odpůrce sousední plochu Z 3.45 omezil etapizací. Jejím účelem nemůže být odložení
plánované výstavby v situaci, kdy reálný rozvoj v daném území prakticky potvrzuje jeho
připravenost na výstavbu. V takovém případě opravdu etapizace postrádá smysl, jak správně
poukázala stěžovatelka, a z hlediska kritéria vhodnosti nemůže v testu proporcionality obstát.
[35] Skutečnost, že na ploše Z 3.45 prozatím k žádné stavební činnosti nedošlo, na uvedeném
závěru nic nemění; i za tohoto stavu je nutno stěžovatelku a její vlastnické právo k pozemkům,
které jsou součástí uvedené plochy, bránit před zjevným excesem odpůrce při vydání změny
č. 4 ÚP Těrlicko. Vydání územního plánu je rozhodnutím zastupitelstva obce, které spadá do její
samostatné působnosti a je nedílnou součástí ústavně garantovaného práva na samosprávu,
do něhož správní soudy mohou zasahovat pouze minimálně (srov. rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 18. 7. 2006, č. j. 1 Ao 1/2006 – 74, č. 968/2006 Sb. NSS). To zdejší soud
plně respektoval a při hodnocení zákonnosti změny územního plánu se řídil zásadou zdrženlivosti
(srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 10. 2007, č. j. 2 Ao 2/2007 – 73,
č. 1462/2008 Sb. NSS), je však přesvědčen, že právě případ stěžovatelky – s přihlédnutím ke
konkrétním skutkovým a právním okolnostem popsaným shora – vyžadoval tento výjimečný
zásah v podobě zrušení části změny územního plánu nově zavádějící podmínku etapizace.
[36] Pouze pro úplnost Nejvyšší správní soud dodává, že etapizací byly podmíněny jen dvě
plochy – Z 3.45 a Z 129b, které sousedí s plochou Z 129a a které byly již dříve vymezeny jako
zastavitelné. Jiné plochy, které byly nově vymezeny jako zastavitelné, přitom podmíněny etapizací
nebyly, ačkoli právě u nich byl s ohledem na udržitelný rozvoj obce vysloven požadavek na
prověření vhodnosti stanovení etapizace; srov. shora citovanou zprávu o uplatňování územního
plánu Těrlicko za období 2012 – 2016.
V. Závěr a náklady řízení
[37] Ve světle všech výše uvedených skutečností Nejvyšší správní soud uzavírá, že shledal
kasační stížnost důvodnou, a proto napadený rozsudek krajského soudu zrušil; viz výrok I.
Jelikož již v řízení před krajským soudem existovaly důvody pro zrušení napadeného opatření
obecné povahy, resp. jeho části, Nejvyšší správní soud v souladu s §110 odst. 2 písm. b) s. ř. s.
současně s napadeným rozsudkem krajského soudu zrušil i část tohoto opatření, a to dnem
právní moci tohoto rozsudku (§101d odst. 2 s. ř. s.); viz výrok II.
[38] Podle §110 odst. 3 věty druhé s. ř. s. rozhodne Nejvyšší správní soud v případě, že zruší
podle §110 odst. 2 písm. b) s. ř. s. opatření obecné povahy nebo jeho část, o nákladech řízení
o kasační stížnosti i o nákladech řízení před krajským soudem. Podle §60 odst. 1 věty první
ve spojení s §120 s. ř. s. má účastník, který měl ve věci plný úspěch, právo na náhradu nákladů
řízení před soudem, které důvodně vynaložil, od účastníka, který ve věci úspěch neměl. V dané
věci jsou náklady řízení tvořeny zaplaceným soudním poplatkem stěžovatelky jak za podání
návrhu na zrušení (části) opatření obecné povahy ve výši 5000 Kč, tak za podání kasační stížnosti
ve výši 5000 Kč, tj. v celkové výši 10 000 Kč. Jelikož procesně úspěšná stěžovatelka byla v řízení
před krajským soudem a Nejvyšším správním soudem zastoupena advokátem, náleží jí rovněž
vynaložené náklady za právní zastoupení. Ze soudních spisů vyplývá, že zástupce stěžovatelky
učinil ve věci celkem čtyři úkony právní služby, kterými jsou (i) převzetí a příprava zastoupení,
(ii) návrh ke krajskému soudu, (iii) účast na jednání a (iv) kasační stížnost k Nejvyššímu
správnímu soudu [§11 odst. 1 písm. a), d) a g) vyhlášky č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů
a náhradách advokátů za poskytování právních služeb (advokátní tarif), ve znění pozdějších
předpisů]. Za každý úkon právní služby v dané věci náleží mimosmluvní odměna ve výši
3 100 Kč [§9 odst. 4 písm. d), ve spojení s §7 bodem 5. advokátního tarifu], která se zvyšuje
o 300 Kč paušální náhrady hotových výdajů (§13 odst. 4 advokátního tarifu). Celkem tedy
za jeden úkon právní služby připadá částka 3 400 Kč. Vzhledem k tomu, že ve věci byly učiněny
čtyři úkony právní služby, náleží stěžovatelce částka 13 600 Kč, navýšena o částku odpovídající
DPH 21%, tj. 16 456 Kč.
[39] Celková částka náhrady nákladů řízení před krajským soudem a před Nejvyšším správním
soudem tak činí 26 456 Kč (10 000 Kč + 16 456 Kč); tuto částku je odpůrce povinen zaplatit
stěžovatelce k rukám jejího zástupce ve lhůtě 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku;
viz výrok III.
Poučení: Proti tomuto rozsudku n e ní opravný prostředek přípustný.
V Brně dne 4. září 2020
JUDr. Jakub Camrda
předseda senátu