ECLI:CZ:NSS:2009:5.AS.25.2008:131
sp. zn. 5 As 25/2008 - 131
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Ludmily
Valentové a soudců JUDr. Jakuba Camrdy, Ph.D. a JUDr. Lenky Matyášové, Ph.D. v právní věci
žalobců: 1) DAR Duale Abfallwirtschaft und Verwertung Ruhrgebiet GmbH, se sídlem
Hohewardstrasse 340 - 342a, Herten, Spolková republika Německo a 2) Pražské služby a. s.,
se sídlem Pod Šancemi 444/1, Praha 9, oba zastoupeni Mgr. Martinem Řandou, LL.M.,
advokátem se sídlem Truhlářská 13 - 15, Praha 1, proti žalovanému: Ministerstvo životního
prostředí, se sídlem Vršovická 65, Praha 10, v řízení o kasační stížnosti žalobců proti rozsudku
Městského soudu v Praze ze dne 20. 12. 2007, č. j. 8 Ca 303/2006 - 88,
takto:
I. Kasační stížnost žalobce 1) se v y l u č u je k samostatnému řízení.
II. Kasační stížnost žalobce 2) se zamítá .
III. Žalovanému se náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti žalobce 2)
nepřiznává .
Odůvodnění:
Rozhodnutími ze dne 31. 7. 2006, č. j. 4344/M/06, 53212/ENV/06, sp. zn. R/1846-A
a č. j. 4346/M/06, 53273/ENV/06, sp. zn. R/1847, ministr životního prostředí zamítl rozklady
žalobce 1) a potvrdil rozhodnutí žalovaného ze dne 10. 4. 2006,
č. j. OODP/38282/5519/4128/05 a č. j. OODP/38283/5629/4129/05, kterými byla vznesena
námitka proti plánované přepravě odpadu ze Spolkové republiky Německo do České republiky,
do Spalovny tuhého komunálního odpadu Malešice (nyní „Zařízení pro energetické využívání
odpadů v Malešicích – ZEVO Malešice“), kterou provozuje žalobce 2), tedy společnost Pražské
služby, a. s. Námitka byla vznesena z důvodu nesprávné klasifikace operace využití,
resp. odstranění odpadu dle přílohy 3 a 4 zákona č. 185/2001 Sb., o odpadech a o změně
některých dalších zákonů (dále jen „zákon o odpadech“) v oznámení o přeshraniční přepravě
odpadů. Námitka byla vznesena v prvním ze zmíněných rozhodnutí žalovaného na základě
oznámení žalobce 1) ze dne 21. 10. 2005 a v případě druhého citovaného rozhodnutí na základě
oznámení žalobce 1) ze dne 27. 10. 2005, přičemž každé oznámení se týkalo 40 000 000 kg
komunálního odpadu (katalogové číslo 191212).
Žalobci napadli rozhodnutí žalovaného žalobou u Městského soudu v Praze,
který rozsudkem ze dne 20. 12. 2007, č. j. 8 Ca 303/2006 - 88, žalobu žalobce 1) zamítl a žalobu
žalobce 2) odmítl, přičemž výrok svého rozhodnutí týkající se odmítnutí žaloby odůvodnil
následujícím způsobem:
Městský soud uvedl, že dle §55 odst. 1 zákona o odpadech podává oznámení
o přeshraniční přepravě odpadů „oznamovatel“ a účastníkem takto zahájeného správního řízení
je právě jen tento subjekt, v daném případě tedy žalobce 1). Vůči žalobci 2) městský soud žalobu
odmítl, neboť žalobce 2) nebyl účastníkem daného řízení a napadené rozhodnutí mu není
adresováno a je tedy vyloučena jeho aktivní legitimace dle §65 odst. 1 i 2 s. ř. s.
Žalobci (stěžovatelé) napadli rozsudek městského soudu včasnou kasační stížností
opírající se o důvody uvedené v §103 odst. 1 písm. a), b), d) a e) s. ř. s., tedy namítali
nezákonnost spočívající v nesprávném posouzení právní otázky městským soudem, dále to,
že řízení před správním orgánem i před městským soudem trpělo vadami ve smyslu písm. b) a d)
citovaného ustanovení, včetně toho, že rozsudek městského soudu je nepřezkoumatelný,
a konečně, že je nezákonný ve výroku o odmítnutí žaloby ve vztahu ke stěžovateli 2).
Pokud jde o posledně zmiňovaný kasační bod, stěžovatelé uvádějí, že městský soud
pochybil, když stěžovateli 2) upřel právo účastenství ve správním řízení ani mu nepřiznal aktivní
legitimaci v řízení před soudem, což vedlo k odmítnutí jeho žaloby. Ohledně účastenství
ve správním řízení stěžovatelé odkazují na čl. 11 – 21 žaloby, ohledně aktivní legitimace v řízení
před soudem pak na §65 odst. 1 s. ř. s, který aktivní legitimaci k podání žaloby ve správním
soudnictví neváže na účastenství ve správním řízení, v němž bylo napadené rozhodnutí správního
orgánu vydáno. Postupem soudu došlo k porušení rovnosti účastníků řízení dle čl. 37 Listiny
základních práv a svobod. Městský soud se nevypořádal ani s námitkou, podle níž pokud česká
právní úprava vylučuje z předmětného správního řízení stěžovatele 2), je taková úprava rozporu
s principy právního státu, konkrétně s principem rovnosti smluvních stran. Dále stěžovatelé
s odvoláním na čl. 7 odst. 1 a 5 nařízení č. 259/93/ES, o dozoru nad přepravou odpadů v rámci
Evropského společenství, do něj a z něj a o její kontrole (dále jen „nařízení o dozoru
nad přepravou odpadů“) dovozují, že „příjemce odpadu“, zde tedy stěžovatel 2), má právo být
účastníkem předmětného správního řízení, přičemž tento předpis má aplikační přednost
před předpisy vnitrostátními. Pokud městský soud rozhodnutí obou správních orgánů nezrušil
a nevrátil jim věc k dalšímu řízení, měl právní úpravu účastenství v řízení dle zákona o odpadech
předložit Ústavnímu soudu ve smyslu čl. 95 odst. 2 Ústavy.
V otázce účastenství stěžovatele 2) se žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti ztotožnil
s názorem městského soudu a dodává, že účastenství v daném správním řízení se odvíjí od §55
odst. 1 zákona o odpadech jakožto zvláštního právního předpisu, a nikoli od §14 odst. 1
správního řádu, který je pouze přepisem obecným. V řízení před soudem nebyla aktivní
legitimace stěžovatele 2) dána ani dle §65 odst. 1 s. ř. s., ani dle §65 odst. 2 s. ř. s., neboť nebylo
doloženo, že by stěžovatel 2) mohl být dotčen jinak než na svých ekonomických zájmech.
Ani z nařízení o dozoru nad přepravou odpadů nelze účastenství stěžovatele 2) na správním
řízení dovodit, neboť otázku účastenství v řízení o přeshraniční přepravě odpadu toto nařízení
neupravuje, tato otázka se tedy řídí výhradně vnitrostátními právními předpisy.
Nejvyšší správního soud nejprve připomíná, že ve vztahu ke stěžovateli 2) je třeba kasační
stížnost posuzovat pouze v limitovaném rozsahu. Je-li totiž kasační stížností napadeno
rozhodnutí o odmítnutí žaloby, přicházejí pro stěžovatele v úvahu z povahy věci pouze kasační
důvody dle §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s., spočívající v tvrzené nezákonnosti rozhodnutí
o odmítnutí návrhu (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 4. 2005,
č. j. 3 Azs 33/2004 - 98, publikovaný pod č. 625/2005 Sb. NSS). Zbývající kasační důvody,
jež se netýkají výroku rozhodnutí městského soudu o odmítnutí žaloby, je možné posuzovat
pouze ve vztahu ke stěžovateli 1).
Z těchto důvodů považuje Nejvyšší správní soud za vhodné postupovat v dalším řízení
ve vztahu k oběma stěžovatelům odděleně, a proto rozhodl dle §112 odst. 2 o. s. ř. ve spojení
s §64 s. ř. s. (resp. dle §39 odst. 2 s. ř. s. per analogiam) o vyloučení kasační stížnosti stěžovatele 1)
k samostatnému řízení.
Pokud jde o kasační stížnost stěžovatele 2) týkající se výroku rozhodnutí městského
soudu o odmítnutí žaloby, Nejvyšší správní soud ji neshledal důvodnou.
Předně Nejvyšší správní soud neshledal napadené rozhodnutí městského soudu v otázce
odmítnutí žaloby nepřezkoumatelným pro nedostatek důvodů. Městský soud uvedl sice stručně,
nicméně zcela zřetelně důvody, proč žalobu stěžovatele 2) odmítl. K otázce tvrzeného rozporu
ustanovení §55 odst. 1 zákona o odpadech se již Městský soud v Praze dostatečně vyjádřil
v rozsudku ze dne 27. 11. 2007, č. j. 10 Ca 306/2006 - 45, v němž posuzoval žalobu stěžovatele
2) směřující proti rozhodnutí ministra životního prostředí ze dne 25. 7. 2006, č. j. 4169/M/06,
51291/ENV/06, sp. zn. R/1846, jímž byl rozklad stěžovatele 2) proti rozhodnutí ministerstva
ze dne 10. 4. 2006, č. j. OODP/38282/5519/4128/05 (tedy proti jednomu z výše uvedených
rozhodnutí žalovaného v prvním stupni), zamítnut dle §60 správního řádu jako nepřípustný.
Nebylo nezbytně nutné, aby městský soud svou argumentaci opakoval i v dané věci.
Rovněž Nejvyšší správní soud se argumentací stěžovatele 2) uvedenou i v této kasační
stížnosti podrobně zabýval právě ve svém rozsudku ze dne 26. 3. 2009, č. j. 5 As 24/2008 - 92,
jímž kasační stížnost stěžovatele 2) proti zmiňovanému rozsudku Městského soudu v Praze
ze dne 27. 11. 2007, č. j. 10 Ca 306/2006 - 45, zamítl. Nejvyšší správní soud v citované věci plně
přisvědčil městskému soudu v tom, že ustanovení §55 odst. 1 zákona o odpadech,
které je v daném případě třeba považovat za speciální ustanovení oproti obecnému ustanovení
§14 správního řádu, nelze vyložit jiným způsobem, než že účastníkem řízení zahájeného
oznámením o přeshraniční přepravě odpadů je pouze oznamovatel, v daném případě tedy
stěžovatel 1), a nikoliv stěžovatel 2) jakožto příjemce odpadu. Nejvyšší správní soud zároveň
dospěl v citované věci k závěru, že nařízení o dozoru nad přepravou odpadů otázku účastenství
v řízení neupravovalo, a ta je tedy dána výhradně vnitrostátními právními předpisy, v daném
případě §55 odst. 1 zákona o odpadech. Zároveň Nejvyšší správní soud neshledal,
že by toto ustanovení bylo v rozporu s ústavním pořádkem ČR. V podrobnostech Nejvyšší
správní soud odkazuje na svůj již zmiňovaný rozsudek ze dne 26. 3. 2009, č. j. 5 As 24/2008 - 92,
přičemž nepovažuje za nutné tam uvedenou argumentaci v nyní posuzované věci v celém
rozsahu opakovat.
V citovaném rozsudku Nejvyšší správní soud rovněž konstatoval, že ve správním řízení
ve věci přeshraniční přepravy odpadů se rozhoduje o veřejném subjektivním právu oznamovatele
[tedy stěžovatele 1)] provést za stanovených podmínek přeshraniční přepravu odpadů, nikoliv
přímo o právech či povinnostech příjemce odpadů [tedy stěžovatele 2)], byť může být na věci
ze soukromoprávního hlediska ekonomicky zainteresován. Stěžovatel 2) tedy není aktivně
legitimován k žalobě proti rozhodnutím správního orgánu vydaným v takovém řízení, neboť
nejde o rozhodnutí, jimiž se zakládají mění, ruší nebo závazně určují jeho práva nebo povinnosti
(§65 odst. 1 s. ř. s.), ani nebyl účastníkem daného správního řízení, aby mohl svou žalobní
legitimaci odvozovat od §65 odst. 2 s. ř. s.
Městský soud v Praze tedy nepochybil, pokud žalobu stěžovatele 2) v dané věci odmítl
dle §46 odst. 1 písm. c) s. ř. s. jakožto podanou osobou k tomu zjevně neoprávněnou.
Nejvyšší správní soud tedy neshledal kasační stížnost stěžovatele 2) důvodnou,
a proto ji v souladu s §110 odst. 1 s. ř. s. zamítl.
O nákladech řízení ve věci kasační stížnosti stěžovatele 2) Nejvyšší správní soud rozhodl
v souladu s §60 odst. 1 s. ř. s. ve spojení s §120 s. ř. s. Žalovaný měl ve věci vůči stěžovateli 2)
úspěch, příslušelo by mu tedy právo na náhradu nákladů řízení, které mu však nad rámec jeho
běžné úřední činnosti nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné (§53 odst. 3,
§120 s. ř. s.).
V Brně dne 19. června 2009
JUDr. Ludmila Valentová
předsedkyně senátu