ECLI:CZ:NSS:2021:5.AS.44.2020:29
sp. zn. 5 As 44/2020 - 29
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Viktora Kučery
a soudců JUDr. Lenky Matyášové a JUDr. Jakuba Camrdy v právní věci žalobkyně: Z. Š., zast.
Mgr. Simonou Pavlicovou, advokátkou se sídlem 8. pěšího pluku 2380, Frýdek-Místek, proti
žalovanému: Krajský úřad Moravskoslezského kraje, se sídlem 28. října 2771/117, Ostrava,
v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti usnesení Krajského soudu v Ostravě ze dne 9. 1.
2020, č. j. 22 A 2/2020 - 8,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á .
II. Žalovanému se náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti n ep ři zn áv á .
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Kasační stížností se žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) domáhala zrušení v záhlaví
označeného usnesení Krajského soudu v Ostravě (dále jen „krajský soud“), kterým byla
odmítnuta její žaloba na ochranu před nezákonným zásahem žalovaného, který měl spočívat
v tom, že žalovaný ke dni podání žaloby nevydal žádnou písemnost reagující na podání
stěžovatelky ze dne 2. 10. 2019, resp. nezahájil přezkumné řízení dle §94 zákona č. 500/2004 Sb.,
správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“).
[2] Dne 26. 10. 2016 vydal k žádosti P. M. a T. M. Městský úřad Frýdlant nad Ostravicí
rozhodnutí, č. j. MUFO 33742/2016, o umístění stavby – „čistírny odpadních vod, vč. splaškové
kanalizace a dešťové kanalizace vč. vsaku“ na pozemku parc. č. X, katastrální území N. V. u F. n.
O., obec Frýdlant nad Ostravicí, okres Frýdek-Místek, který je ve společném jmění manželů M.
[3] Dne 24. 1. 2017 bylo žalovanému doručeno podání stěžovatelky, datované týmž dnem,
označené jako „podnět k přezkoumání a provedení státního dozoru“. V tomto podání uvedla
několik dílčích námitek; primárně však namítala, že provedením stavby na základě výše
uvedeného územního rozhodnutí (čističky odpadních vod) může dojít ke znehodnocení její
studny, která se nachází v blízkosti umístěné stavby.
[4] Sdělením ze dne 22. 3. 2017, č. j. MSK 13240/2017, žalovaný stěžovatelku informoval,
že na základě jejího podnětu zjistil, že územní rozhodnutí o umístění stavby nebylo zasláno všem
účastníkům řízení, není tudíž dosud v právní moci, proto jej nelze přezkoumávat. Žalovaný vrátil
správní spis Městskému úřadu Frýdlant nad Ostravicí ke zjednání nápravy – k doručení
rozhodnutí účastníkům ČEZ Distribuce, a. s. a GasNet, s. r. o. Poté, co byla zjednána náprava,
se žalovaný zabýval podnětem stěžovatelky z věcného hlediska, avšak neshledal důvody
k zahájení přezkumného řízení. Stěžovatelce sdělil, že územní rozhodnutí bylo vydáno na základě
hydrogeologického posudku zpracovaného odborně způsobilou osobou, přičemž na základě
tohoto posudku vydal vodoprávní úřad souhlasné závazné stanovisko k umístění stavby. Všechny
závěry odborných podkladů byly takové, že nedojde k negativnímu ovlivnění podzemních vod.
Sdělením ze dne 21. 6. 2017, č. j. MSK 53201/2017, proto stěžovatelku informoval, že důvody
k zahájení přezkumného řízení nejsou dány.
[5] Dne 2. 10. 2019 doručila stěžovatelka žalovanému podání – podnět ke zrušení sdělení
ze dne 21. 6. 2017, č. j. MSK 53201/2017. V tomto podání uvedla, že měla být účastnicí
územního řízení o umístění stavby – čističky odpadních vod. Na toto podání reagoval žalovaný
sdělením ze dne 9. 1. 2020, č. j. MSK 144934/2019, ve kterém znovu zopakoval, že územní řízení
proběhlo v souladu se zákonem, a stěžovatelku opět informoval, že důvody k zahájení
přezkumného řízení neshledal.
II. Rozhodnutí krajského soudu
[6] Stěžovatelka podala ke krajskému soudu žalobu na ochranu před nezákonným zásahem,
neboť v reakci na její poslední podání (ze dne 2. 10. 2019) nevydal žalovaný ke dni podání žaloby,
tj. k 3. 1. 2020, žádnou písemnost.
[7] Krajský soud v napadeném usnesení uvedl, že soudy ve správním soudnictví poskytují
ochranu veřejným subjektivním právům. Tato ochrana však nemůže být v řízení o žalobě
na ochranu před nezákonným zásahem poskytnuta vůči jakémukoli zásahu správního orgánu,
který může vyvolat např. pocit nejistoty či ohrožení, ale pouze vůči takovým zásahům, které jsou
způsobilé zasáhnout do veřejných subjektivních práv. Stěžovatelka se podanou žalobou fakticky
domáhala zahájení přezkumného řízení, které se však zahajuje ex offo. Z dlouhodobé judikatury
vyplývá, že soukromá osoba nemá na zahájení řízení vedeného z moci úřední veřejné subjektivní
právo. Namítaným postupem žalovaného proto nemohlo dojít k zásahu do veřejných
subjektivních práv stěžovatelky. Nebyly tedy splněny podmínky řízení, neboť nebyla dána
pravomoc soudu ve správním soudnictví. Z hlediska aktivní procesní legitimace je pak podle
krajského soudu podstatné tvrzení stěžovatelky, že k zásahu došlo. Stěžovatelka zásah do svých
práv netvrdila, k takto formulované žalobě proto ani nebyla aktivně procesně legitimována.
[8] Krajský soud se zabýval také otázkou volby žalobního typu a zvažoval, zda nebylo
namístě stěžovatelku poučit o volbě jiného žalobního typu. Dospěl však k závěru, že nebyly
splněny podmínky ani pro podání žaloby proti nečinnosti, neboť rovněž nebyly splněny
podmínky řízení – žalobou proti nečinnosti je možné domáhat se vydání rozhodnutí ve věci, což
není situace stěžovatelky. S ohledem na uvedené proto krajský soud žalobu stěžovatelky podle
§46 odst. 1 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů
(dále jen „s. ř. s.“), odmítl.
III. Kasační stížnost a vyjádření žalovaného
[9] Rozhodnutí krajského soudu napadla stěžovatelka kasační stížností z důvodu uvedeného
v §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. Namítla, že „krajský soud žalobu odmítl, aniž by měl na jisto postaveno
s ohledem na chybějící petit, čeho se žalobou domáhám.“ Odmítnutí žaloby tak založil na nesprávném
právním posouzení. Nadto toto řízení zatížil vadou, která mohla mít za následek vydání
nezákonného rozhodnutí, neboť stěžovatelku nevyzval k doplnění žaloby (petitu), čímž jí upřel
přístup k soudu.
[10] Žalovaný se ke kasační stížnosti stěžovatelky nevyjádřil.
IV. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[11] Nejvyšší správní soud nejprve posoudil formální náležitosti kasační stížnosti a shledal,
že kasační stížnost byla podána včas, směřuje proti rozhodnutí, proti němuž je podání kasační
stížnosti přípustné, a stěžovatelka je řádně zastoupena (§105 odst. 2 s. ř. s.). Poté přezkoumal
napadené usnesení krajského soudu v rozsahu kasační stížnosti a v rámci uplatněných důvodů,
ověřil při tom, zda netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3
a 4 s. ř. s.), a dospěl k následujícímu závěru.
[12] Kasační stížnost není důvodná.
[13] Stěžovatelka napadla kasační stížností usnesení krajského soudu o odmítnutí žaloby.
V takovém případě lze kasační stížnost opřít pouze o důvody nezákonnosti tohoto rozhodnutí
podle §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. Kasační stížnost nesměřuje proti meritornímu rozhodnutí
krajského soudu, proto ani Nejvyšší správní soud nemůže přezkoumávat zákonnost toho,
co podání žaloby předcházelo. Předmětem přezkumu Nejvyššího správního soudu může být
pouze otázka, zda krajský soud postupoval správně, když žalobu stěžovatelky odmítl
(srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 4. 2005, č. j. 3 Azs 33/2004 - 98,
č. 625/2005 Sb. NSS). Pod důvod podle §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. spadá také případ, kdy vada
řízení před soudem měla nebo mohla mít za následek vydání nezákonného rozhodnutí
o odmítnutí žaloby (viz rozsudek zdejšího soudu ze dne 6. 12. 2005, č. j. 6 As 4/2004 - 53).
[14] V nyní projednávané věci podala stěžovatelka žalobu, kterou označila jako žalobu
na ochranu před nezákonným zásahem. Výslovně pak uvedla následující: „K dnešnímu dni žalovaný
k mému podání ze dne 2. 10. 2019 nevydal žádnou písemnost,“ přičemž v žalobě neuvedla petit. Krajský
soud, aniž by si od žalovaného správního orgánu vyžádal správní spis, žalobu stěžovatelky odmítl,
neboť dle jeho názoru nebyla dána pravomoc soudů ve správním soudnictví a stěžovatelka
nebyla k podání žaloby aktivně procesně legitimována.
[15] Podle §82 s. ř. s. „[k]aždý, kdo tvrdí, že byl přímo zkrácen na svých právech nezákonným zásahem,
pokynem nebo donucením (dále jen „zásah“) správního orgánu, který není rozhodnutím, a byl zaměřen přímo
proti němu nebo v jeho důsledku bylo proti němu přímo zasaženo, může se žalobou u soudu domáhat ochrany
proti němu nebo určení toho, že zásah byl nezákonný.“
[16] Aktivně legitimována k podání zásahové žaloby je každá osoba, která tvrdí, že byla
zásahem přímo zkrácena na svých právech. Soud proto v rámci úvahy o splnění podmínek řízení
zkoumá pouze toto tvrzení, nikoliv už jeho důvodnost, neboť ta je předmětem vlastního
meritorního posouzení věci. Aktivní procesní legitimace (možnost subjektu práva být žalobcem
v řízení o zásahové žalobě) jakožto podmínka řízení na straně účastníků řízení je proto založena
pouhým tvrzením. To vychází ze samotného §82 s. ř. s. (viz formulaci „každý, kdo tvrdí…“).
Z hlediska posouzení aktivní procesní legitimace je tedy rozhodný fakt, zda žalobce (stěžovatelka)
tvrdí přímé zkrácení na svých právech; nikoli skutečnost, zda k přímému zásahu do jeho práv
došlo; viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 9. 2007, č. j. 9 Aps 1/2007 - 68,
č. 1382/2007 Sb. NSS; srov. také usnesení rozšířeného senátu ze dne 16. 12. 2008,
č. j. 8 Aps 6/2007 - 247, č. 1773/2009 Sb. NSS.
[17] V projednávané věci stěžovatelka v podané žalobě žádný zásah do svých práv netvrdila.
Uvedla pouze to, že žalovaný nereagoval na její podání ze dne 2. 10. 2019, viz výše. Na druhou
stranu, i přes naprostou strohost podané žaloby bylo evidentní, čeho se stěžovatelka domáhá –
a sice zahájení přezkumného řízení ve věci dříve vydaného územního rozhodnutí o umístění
stavby (čističky odpadních vod), k čemuž také dala na počátku celé této kauzy podnět.
[18] Povahou přezkumného řízení se Nejvyšší správní soud zabýval v řadě svých rozhodnutí.
Např. v rozsudku ze dne 30. 8. 2016, č. j. 5 As 203/2015 - 141, č. 3454/2016 Sb. NSS, uvedl,
že jde o správní řízení vedené z moci úřední, přičemž jeho zahájení není v dispozici účastníků
řízení. Nejedná se tedy o nárokový opravný prostředek, nýbrž o dozorčí řízení. Účastník řízení
sice může podat k jeho zahájení podnět, na samotné zahájení však není právní nárok. Není-li
důvod zasahovat do právní sféry účastníků správního (územního) řízení, sdělí správní orgán tuto
skutečnost podateli, tj. tomu, kdo dal k zahájení přezkumného řízení podnět (§94 odst. 1
poslední věta s. ř. s.). V rozsudku ze dne 12. 11. 2015, č. j. 5 As 127/2015 - 37, pak Nejvyšší
správní soud přímo vyslovil, že „sdělením vydaným podle §94 odst. 1 správního řádu nebylo zasaženo
do právní sféry stěžovatele a není možné takové sdělení posuzovat jako nezákonný zásah ve smyslu §82 s. ř. s.;“
k tomu přiměřeně srov. rovněž rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 2. 2008,
č. j. 7 As 55/2007 - 71, č. 1831/2009 Sb. NSS.
[19] Posouzení, zda úkon správního orgánu může být pojmově nezákonným zásahem
ve smyslu §82 s. ř. s., je otázkou důvodnosti žaloby (tj. součástí rozhodnutí ve věci samé), nikoli
otázkou existence podmínek řízení podle §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. (srov. shora citované
usnesení rozšířeného senátu č. j. 8 Aps 6/2007 - 247). Tyto závěry však rozšířený senát
Nejvyššího správního soudu upřesnil v rozsudku ze dne 21. 11. 2017, č. j. 7 As 155/2015 - 160,
č. 3687/2018 Sb. NSS, když v bodě 63 uvedl: „Pokud je zjevné a nepochybné, že jednání popsané v žalobě
nemůže být vzhledem ke své povaze, povaze jeho původce či jiným okolnostem „zásahem“ ve smyslu legislativní
zkratky v §84 s. ř. s., i kdyby byla tvrzení žalobce pravdivá, musí být taková žaloba odmítnuta podle §46 odst.
1 písm. a) s. ř. s., jelikož chybí podmínka řízení spočívající v připustitelném (plausibilním) tvrzení nezákonného
zásahu. V tomto ohledu je třeba upřesnit závěry vyslovené v usnesení rozšířeného senátu ze dne 16. 12. 2008,
č. j. 8 Aps 6/2007 - 247, č. 1773/2009 Sb. NSS. Je však třeba zdůraznit, že odmítnout žalobu z uvedeného
důvodu lze jen tehdy, je-li nemožnost, aby v žalobě tvrzené jednání bylo nezákonným zásahem, zjevná
a nepochybná. Soud zde bude přihlížet též k závěrům ustálené judikatury, která dále vysvětluje, které úkony
veřejné správy nezákonným zásahem nejsou a nemohou být (např. jednotlivé procesní úkony správního orgánu,
které směřují k vydání rozhodnutí a samy o sobě nepředstavují zásah do práv účastníka řízení – viz rozsudek
ze dne 31. 7. 2006, č. j. 8 Aps 2/2006 - 95, shodně usnesení rozšířeného senátu ze dne 16. 11. 2016,
č. j. 1 Afs 183/2014 – 55, bod 42). Existuje-li rozumná pochybnost, například není-li zcela zřejmé, že jednání
osoby, které je za nezákonný zásah označeno, vskutku nelze přičítat veřejné správě, je třeba zkoumat další
„procesní“ podmínky věcné projednatelnosti žaloby, a pokud jsou splněny, žalobu věcně projednat.“
[20] Přestože byl citovaný rozsudek zrušen nálezem Ústavního soudu ze dne 15. 5. 2018,
sp. zn. II. ÚS 635/18, lze z citované části v nyní projednávané věci i nadále vycházet, neboť
zrušovací důvod spočíval v nesprávném posouzení počátku běhu lhůty pro podání žaloby
v případě trvajícího zásahu, tj. otázky odlišné, než je obsažena v citované části.
[21] Nejvyšší správní soud má shodně s krajským soudem za to, že v případě stěžovatelky bylo
zcela zjevné a nepochybné, že nezahájení přezkumného řízení zásah ve smyslu §82 s. ř. s.
představovat nemohlo (viz výše citovaná judikatura Nejvyššího správního soudu). Krajský soud
proto postupoval správně, když žalobu stěžovatelky postupem podle §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
odmítl.
[22] Pokud jde o námitku, že krajský soud neměl v důsledku absentujícího petitu postaveno
najisto, čeho se stěžovatelka v řízení domáhá, Nejvyšší správní soud uvádí, že petit představuje
jednu z povinných náležitostí žaloby, neboť se jedná o úkon, jímž se disponuje řízením
(srov. §37 odst. 2 s. ř. s.). Náležitosti žaloby však nepatří k procesním podmínkám řízení,
ale k náležitostem procesního úkonu, což je nezbytné rozlišovat. Již v usnesení rozšířeného
senátu ze dne 12. 10. 2004, č. j. 5 Afs 16/2003 - 56, č. 534/2005 Sb. NSS, Nejvyšší správní soud
uvedl, že „procesní podmínky se obvykle vymezují jako předpoklady přípustnosti vydání meritorního rozhodnutí
v dané věci. Procesní podmínky jsou sice v úzkém vztahu s procesními úkony, ale nelze je směšovat, neboť existují
samy o sobě, mnohdy ještě předtím, než ke konkrétnímu procesnímu úkonu došlo. Náležitosti žaloby proto nepatří
mezi procesní podmínky, ale mezi náležitosti procesního úkonu. Skutečnost, že neodstranění vad žaloby, které
brání pokračování v řízení, má stejný následek, jako neodstranění odstranitelného nedostatku procesní podmínky
(či neodstranitelný nedostatek procesní podmínky) bránícího pokračování v řízení, tj. odmítnutí žaloby,
ani v nejmenším neodůvodňuje jejich směšování.“
[23] V projednávané věci krajský soud žalobu odmítl, neboť nebyly splněny podmínky řízení
ve smyslu §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Za této situace by proto ani případné doplnění petitu žaloby
na postupu krajského soudu ničeho změnit nemohlo. Je-li totiž zřejmé, že nejsou splněny
podmínky řízení a tento nedostatek je neodstranitelný, není úkolem soudu toto řízení dále vést,
ale naopak řízení bez dalšího ukončit; srov. rozsudek zdejšího soudu ze dne 30. 9. 2008,
č. j. 5 Ans 6/2008 - 48, č. 1741/2009 Sb. NSS.
[24] Přestože tedy žaloba stěžovatelky neobsahovala petit, nic to nemění za závěru, že její
žalobu krajský soud po právu odmítl. Nedostatek podmínek řízení byl totiž neodstranitelný,
neboť sdělení o nezahájení přezkumného řízení nemůže být zásahem ve smyslu §82 s. ř. s.,
ani rozhodnutím podle §65 s. ř. s.; k tomu blíže viz citovaný rozsudek č. j. 7 As 55/2007 - 71.
V daném případě nemůže nezahájení přezkumného řízení představovat ani nečinnost správního
orgánu ve smyslu §79 s. ř. s., neboť ochrany proti nečinnosti je možné domáhat se pouze tam,
kde správní orgán zahájil a vede správní řízení (viz např. rozsudek zdejšího soudu ze dne
26. 6. 2007, č. j. 4 Ans 10/2006 - 59). Ani jedna situace v případě stěžovatelky nepřipadala
v úvahu. Ze stejného důvodu proto krajský soud nepoučoval stěžovatelku o volbě jiného
žalobního typu; změnou žalobního typu, ani doplněním petitu žaloby by stěžovatelka výsledek
řízení vedeného u krajského soudu změnit nemohla; nehledě na to, že po podání žaloby žalovaný
vydal sdělení ze dne 9. 1. 2020, kterým reagoval na podání stěžovatelky ze dne 2. 10. 2019,
jak je zřejmé ze shora provedené rekapitulace – viz část I., odst. [5] odůvodnění tohoto rozsudku.
V. Závěr a náklady řízení
[25] Nejvyšší správní soud uzavírá, že neshledal kasační stížnost důvodnou, a proto
ji podle §110 odst. 1 in fine s. ř. s. zamítl.
[26] Výrok o nákladech řízení vychází z §60 odst. 1 ve spojení s §120 s. ř. s. Stěžovatelka
neměla ve věci úspěch, proto nemá právo na náhradu nákladů řízení. Procesně úspěšnému
žalovanému v řízení o kasační stížnosti žádné náklady nad rámec běžné úřední činnosti nevznikly,
Nejvyšší správní soud mu proto jejich náhradu nepřiznal.
Poučení:
Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné (§53 odst. 3, §120 s. ř. s.).
V Brně dne 11. ledna 2021
JUDr. Viktor Kučera
předseda senátu