ECLI:CZ:NSS:2011:5.AS.47.2011:77
sp. zn. 5 As 47/2011- 77
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Lenky Matyášové,
soudkyně JUDr. Ludmily Valentové a soudce JUDr. Vojtěcha Šimíčka v právní věci žalobce: M.
A. E., zastoupen Mgr. Pavlem Čižinským, advokátem se sídlem v Praze, Ječná 548/7, 120 00,
proti žalovanému: Policie České republiky, Krajské ředitelství služby policie hl. m. Prahy,
odbor cizinecké policie, se sídlem v Praze, Křižíkova 12, 180 00, v řízení o kasační stížnosti
žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 7. 3. 2011, č. j. 11 A 235/2010 - 57,
takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 7. 3. 2011, č. j. 11 A 235/2010 - 57,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Žalobce (dále jen „stěžovatel“) kasační stížností napadá v záhlaví označený rozsudek
Městského soudu v Praze (dále jen „městský soud“), kterým byla zamítnuta jeho žaloba proti
rozhodnutí žalovaného (pouze proti výroku o vyloučení odkladného účinku) ze dne 11. 9. 2009,
č. j. CPPH-19120/ČJ-2009-004003, jímž bylo rozhodnuto o správním vyhoštění stěžovatele
z území České republiky.
V kasační stížnosti stěžovatel nesouhlasí s rozsudkem městského soudu, který dle něj
v podstatě tvrdí, že porušení jakéhokoli právního předpisu je důvodem pro to, aby byl vyloučen
odkladný účinek odvolání. V jeho případě soud dospěl k názoru, že pokud pobýval v České
republice neoprávněně po dobu šesti měsíců, pak je toto samo o so bě důvodem k tomu, aby byl
vyloučen odkladný účinek odvolání proti rozhodnutí o správním vyhoštění. Dle stěžovatele
je však zřejmé, že ne u všech rozhodnutí o správním vyhoštění z důvodu neoprávněného pobytu
vylučuje policie odkladný účinek. Již ze samotn ého předmětného ustanovení vyplývá,
že vyloučení odkladného účinku není obligatorní, nýbrž fakultativní. Je tedy zřejmé, že vedle
neoprávněného pobytu, který sám o sobě vede k vyhoštění, musí být dána ještě nějaká jiná
skutečnost. O žádné takové skutečnosti však ani správní rozhodnutí, ani rozsudek nehovoří.
Z toho důvodu shledává stěžovatel zmíněná rozhodnutí nepřezkoumatelnými.
Nesprávné posouzení právní otázky pak stěžovatel spatřuje v tom, že městský soud
se ztotožňuje s právním názorem vyjádřeným v napadeném rozhodnutí, totiž že neoprávněný
pobyt na území České republiky vždy zakládá naléhavý právní zájem na ukončení tohoto pobytu.
Stěžovatel se dále domnívá, že neoprávněný pobyt cizince na území České republiky je (v zásadě)
přestupkem, který sám o sobě nepředstavuje situaci, na jejímž ukončení je tak naléhavý veřejný
zájem, aby to odůvodnilo vyloučení odkladného účinku odvolání proti rozhodnutí o správním
vyhoštění.
Z výše uvedených důvodů proto stěžovatel navrhuje, aby Nejvyšší správní soud rozsud ek
městského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Žalovaný své právo podat vyjádření ke kasační stížnosti nevyužil.
Kasační stížnost je podle ustanovení §102 a násl. s. ř. s. přípustná a jsou v ní namítány
důvody odpovídající ustanovení §103 odst. 1 písm. a), b) a d) s. ř. s. Rozsahem a důvody kasační
stížnosti je Nejvyšší správní soud podle ustanovení §109 odst. 2 a 3 s. ř. s. vázán.
Nejvyšší správní soud přezkoumal kasační stížností napadený rozsudek městského soudu
a dospěl k závěru, že kasační stížnost je důvodná.
Podle ustanovení §85 odst. 2 písm. a) zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění
pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“) může správní orgán odkladný účinek odvolání
vyloučit, jestliže to naléhavě vyžaduje veřejný zájem.
V daném případě žalovaný shledal naléhavý veřejný zájem ve skutečnosti, že stěžovatel
v době zahájení řízení o správním vyhoštění pobýval na území České republiky neoprávněně,
a proto není záruka, že bude další pobyt stěžovatele na úze mí České republiky v souladu
se zákonem č. 326/1999 Sb.
Při aplikaci ustanovení §85 odst. 2 písm. a) správního řádu, které umožňuje vyloučit
odkladný účinek odvolání, je nezbytné, ujasnit si obsah tohoto ustanovení z hlediska možností,
které se správnímu orgánu nabízejí. Tato právní norma totiž v sobě obsahuje kombinaci
neurčitého právního pojmu a správního uvážení. Neurčitý právní pojem, zde představovaný
„naléhavým veřejným zájmem“ nelze obsahově dostatečně přesně vymezit a jeho aplikace závisí
na odborném posouzení v každém jednotlivém případě.
Zákonodárce vytváří prostor veřejné správě, aby zhodnotila, zda konkrétní situace patří
do rozsahu daného neurčitého právního pojmu, či nikoli. Ovšem naplnění obsahu neurčitého
právního pojmu pak s sebou přináší povinnost správního orgánu rozhodnout způsobem, který
norma předvídá. Při interpretaci neurčitých právních pojmů se uvážení zaměřuje na konkrétní
skutkovou podstatu a její hodnocení. Naproti tomu u správního uvážení je úvaha orientována
na způsob užití právního následku (např. vyslovit zákaz určité činnosti). Zákon tedy poskytuje
volný prostor k rozhodování v hranicích, které stanoví. Tento prostor bývá vyjádřen různě, např.
alternativními možnostmi rozhodnutí s tím, že je na úvaz e správního orgánu, jak s těmito
možnostmi naloží, nebo určitou formulací („může, lze“ apod.); s existencí určitého skutkového
stavu není jednoznačně spojen jediný právní následek. Právní úprava může být přitom
kombinována právě s použitím neurčitých pojmů, které zpravidla diskreční pravo moc správního
orgánu omezují. V předmětném paragrafu pak odpovídá charakteru popisovaného institutu dikce
„..správní orgán může odkladný účinek vyloučit, pokud to naléhavě vyžaduje veřejný zájem“.
Nejvyšší správní soud stran aplikace ustanove ní §85 odst. 2 písm. a) správního řádu
s odkazem na výše uvedené konstatuje, že je zde dána kombin ace neurčitého právního pojmu
a správního uvážení, kdy neurčitým právním pojmem je „naléhavý veřejný zájem“ a vlastní
rozhodnutí správního orgánu vyjádřené slovy „může vyloučit odkladný účinek odvolání“
představuje správní uvážení. Správnímu orgánu přitom z uvedeného ustanovení plyne povinnost
vést řádné správní řízení splňující zákonem stanovené podmínky. V tomto správním řízení
přitom musejí být dodržována účastníkova procesní práva, správní orgán musí při svém
rozhodování postupovat v rámci zákona, jak plyne z obecného ústavního příkazu zakotveného
v článku 2 odst. 3 Ústavy, musí se přitom vyvarovat diskriminace a libovůle.
Žalovaný v projednávané věci shledal naléhavý právní zájem v tom, že je třeba
neodkladně ukončit neoprávněný pobyt stěžovatele na území České republiky a zabránit jeho
pokračování. S tímto posouzením se ztotožnil i městský soud ve svém rozsudku.
Nejvyšší správní soud proto posuzoval, zda jednání stěžovatele správní orgán správně
podřadil pod naléhavý veřejný zájem, který odůvodňuje vyloučení odkladného účinku odvolání.
Je povinností správního orgánu neurčitý právní pojem vysvětlit, vymezit a v odůvodnění řádně
vyložit. Teprve poté, kdy správní orgán neurčitý právní pojem vyloží, může jej konfrontovat
se skutkovými zjištěními konkrétního případu. Pokud správní orgán jednání cizince pod neurčitý
právní pojem podřadí, je oprávněn provést správní úvahu o možnosti vyloučení odkladného
účinku odvolání.
V souzené věci lze přes značnou stručnost odůvodnění rozhodnutí správního orgánu
dovodit, že jednání, kterým je nezbytné z naléhavého veřejného zájmu společnost chránit,
je zamezení neoprávněného pobytu na území ČR. S tímto výkladem se Nejvyšší správní soud
neztotožňuje. Samotná skutečnost, že cizinec pobýval na území ČR nelegálně, neodůvodňuje
sama o sobě použití tak výjimečného institutu, jako je vyloučení odkladného účinku odvolání.
Pokud by totiž bylo cizinci uděleno správní vyhoštění za nelegální pobyt, podle odůvodnění
žalovaného by toto bylo vždy důvodem pro vyloučení odkladného účinku odvolání. Taková
interpretace však neodpovídá smyslu ani účelu zákona
Nejvyšší správní soud v obecné rovině žalovanému i městskému soudu přisvědčuje
potud, že je jistě ve veřejném zájmu, aby všichni dodržovali právní předpisy a aby se správní
orgány svým jednáním přičiňovaly o odstraňování protiprávního stavu. Jak již Nejvyšší správní
soud uvedl např. ve svém rozsudku ze dne 23. 9. 2009, č. j. 2 As 58/2009 -99, „(u)stanovení §85
odst. 2 správního řádu však nelze vykládat izolovaně a bez širších souvislostí. Právní řád totiž nepředstavuje
náhodný shluk regulativů, nýbrž normativní systém, mezi jehož součástmi existuje řada vztahů. Proto je třeba
každé ustanovení podústavního práva vykládat v souladu s právem ústa vním a též s právem evropským
a s mezinárodními závazky České republiky. .....Cizincům nesvědčí ústavně zaručené základní právo na pobyt
na území České republiky (to ostatně plyne též a contrario z čl. 14 odst. 4 Listiny základních práv a svobod), což
potvrdil ve svojí ustálené judikatuře též Ústavní soud. I cizinci však mají dle čl. 36 odst. 2 Listiny základních
práv a svobod právo domáhat se u soudu přezkumu rozhodnutí orgánů veřejné správy. Přitom je třeba důsledně
vycházet z toho, že Listina základních práv a svobod nemá zaručovat práva, kte rá by byla toliko teoretická
či dokonce iluzorní. Smyslem záruk obsažených v Listině je poskytnout jedn otlivcům možnost reálně dosáhnout
toho, že o jejich právech bude soudem rozhodnuto. Proto taková záruka implicitně zavazuje stát, aby jednotlivcům
nekladl do cesty takové překážky, které by jim bránily dosáhnout soudního přezkumu rozhodnutí orgánů veřejné
správy v takové míře, že by tento přezkum byl fakticky znemožněn (denegatio iustitiae).“
Nejvyšší správní soud ve výše citovaném rozsudku rovněž uvádí: „ V důsledku postupu
stěžovatele by však došlo k tomu, že by žalobkyně byla nucena opustit území České republiky a vrátit
se do Mongolska ještě před tím, než bude projednáno její odvolání. To by mělo za následek, se zřetelem
k ekonomickým poměrům žalobkyně, že by žalobkyně fakticky ztratila možnost reálně hájit svá práva před
soudem dříve, než by vůbec mohla podat k soudu žalobu. Tím by se také stala iluzorní záruka obsažená
v ustanovení §172 odst. 3 zákona o pobytu cizinců, jak na to zcela správně poukázal krajský soud. Pokud
totiž podle citovaného ustanovení platí, že „žaloba proti rozhodnutí o vyhoštění cizince má odkladný účinek
na vykonatelnost rozhodnutí; to neplatí, pokud byl cizinec vyhoštěn z důvodu ohrožení bezpečnosti státu“, je zjevně
nelogické a obcházející smysl tohoto zákonného ustanovení, pakliže správní orgán vykládá výjimku obs aženou
v ustanovení §85 odst. 2 písm. a) správního řádu natolik široce, že z této výjimky v podstatě činí pravidlo. Jinak
řečeno, pokud za „veřejný zájem“ ve smyslu tohoto ustanovení považuje již samotnou existenci neoprávněného
pobytu na území České republiky, a to zcela bez ohledu na jeho délku (v daném případě pouze několik dnů),
zcela tato úvaha odporuje principu proporcionality, standardně požadovanému při rozhodovací činnosti správních
orgánů. Případná následná soudní ochrana se tak stává iluzorní za situace, kdy cizinec, o oprávněnosti jehož
vyhoštění se rozhoduje, již nemá faktickou možnost se tohoto soudního řízení účastnit, resp. tato účast je spojena
s nepřiměřenými náklady. Nelze ostatně ani přehlédnout, že o vyloučení odkladného účinku odvolá ní rozhoduje
prvostupňový správní orgán, tj. orgán, jehož rozhodnutí má být v odvolacím (resp. v řízení před soudem) řízení
přezkoumáváno. V takto specifických případech vyhoštění cizinců je proto maximálně restriktivní přístup
stanovení odkladného účinku odvolání nutno požadovat i s ohledem na skutečnost, že rozhodující správní orgán
by neměl fakticky znemožňovat efektivní a spravedlivý přezkum vlastního rozhodnutí.“
Postup žalovaného spočívající v nepřiznání odkladného účinku odvolání je nepochybně
zásahem do základního práva stěžovatele ve smyslu faktického odepření přístupu k soudu a také
samozřejmě práva hájit své zájmy v odvolacím správním řízení. Takový zásah přitom může být
proveden pouze ve zcela výjimečných případech, kdy bude prokázán skutečně naléhavý veřejný
zájem. Nestačí proto pouze odkaz na nutnost dodržovat právní předpisy, nýbrž je zapotřebí též
přesvědčivě vysvětlit rizika, která veřejnému zájmu hrozí, pokud zůstane odkladný účinek
odvolání zachován. Pouze tehdy, pokud by taková rizika byla natolik značná, že by zájem
na jejich odvrácení převážil nad zájmem na dodržování základních práv, je možno odkladný
účinek podaného odvolání vyloučit. V takovém případě je však zap otřebí přesvědčivě vysvětlit,
v čem taková rizika spočívají, a proč ne postačují k jejich odvrácení nástroje méně zasahující
do základních práv, jež jsou stěžovateli rovněž k dispozici. Takové závěry však rozhodnutí
žalovaného ani odůvodněné městského soudu postrádá.
Ohledně proporcionality mezi sledovaným účelem správního rozhodnutí a dopadem
do stěžovatelových práv, svobod a zájmu lze např. odkázat na rozsudek Nejvyššího správního
soudu č. j. 2 As 31/2005 - 78 ze dne 4. 5. 2006, v němž se uvádí: „( N)ejvyšší správní soud se plně
ztotožňuje se standardním výkladem proporcionality, který – pojímán v širším smyslu jako obecný zákaz
nadměrnosti zásahů do práv a svobod - v sobě obsahuje tři dílčí principy: způsobilost a vhodnost (Geeignetheit)
dosažení zamýšleného cíle, kterým je ochrana jiného základního práva nebo veřejnéh o statku; princip potřebnosti
(Erforderlichkeit), podle něhož je povoleno použití toliko nejšetrnějšího z více možných prostředků a princip
přiměřenosti (Angemessenheit) v užším smyslu, což znamená, že újma na základním právu nesmí být
nepřiměřená ve vztahu k zamýšlenému cíli (z odborné literatury viz např. K. Sobota, Das Prinzip Rechtsstaat,
Mohr Siebeck, 1977, str. 234 a násl., Pieroth/Schlink, Staatsrecht II – Grundrechte, 8. vyd., Heidelberg,
1992, str. 74 a násl.; z judikatury německého Spolkového ústavního soudu namátkově viz BVerfGE 72/200,
257, BVerfGE 45/142, 173; z judikatury Ústavního soudu ČR viz např. nález sp. zn. Pl. ÚS 3/02,
Sbírka nálezů a usnesení, sv. 27, str. 177 a násl. nebo nález sp. zn. Pl. ÚS 15/96, tamtéž, sv. 6, str. 213
a násl.).“
Lze tedy uzavřít, že v každém případě je zapotřebí trvat na tom, aby intenzita zásahu
do práv stěžovatele byla přiměřená významu veřejného zájmu, k jehož ochraně má zásah sloužit.
Samotná skutečnost, že stěžovatel pobýval na území České republiky nelegálně, která a priori
s sebou již nese důsledek správního vyhoštění, takové intenzity, která by odůvodňovala vyloučení
odkladného účinku bez dalšího nedosahuje. Fakt, že v projednávané věci stěžovatel práva
na odvolání nevyužil, resp. se jej vzdal, je přitom pro posouzení zákonnosti vydaného rozhodnutí
žalovaného irelevantní.
Nejvyšší správní soud v souvislostech výše uvedených odkazuje rovněž na usnesení
rozšířeného senátu ze dne 26. 7. 2011, č. j. 3 As 4/2010-151, jehož závěry týkající se interpre tace
a aplikace neurčitého právního pojmu v kontextu cizineckého práva (konkr. veřejný pořádek),
jsou aplikovatelné i v daném případě. V citovaném usnesením rozšířený senát mimo jiné
konstatoval: „při výkladu pojmů „veřejný pořádek“, resp. „závažné naruše ní veřejného pořádku“ pro účely
výkladu ustanovení cizineckého zákona, je třeba brát v úvahu nejen účel daného právního předpisu, ale také
kontext samotného ustanovení. Závěry o tom, jaké konkrétní jednání je závažným narušením veřejného pořádku,
učiněné ve vztahu k určitému ustanovení, pak nelze bez dalšího přebírat při výkl adu ustanovení jiných, nýbrž
je potřeba přihlížet ke specifickým okolnostem vzniku, původu a účelu ustanovení, stejně jako je třeba pak dané
ustanovení přiměřeným způsobem vyložit rovněž ve vztahu k individuálním okolnostem jednotlivých případů.
.......(N)arušením veřejného pořádku podle §119 odst. 2 písm. b) cizineckého zákona pak může být jen takové
jednání, které bude představovat skutečné, aktuální a dostatečně závažné ohrožení někt erého ze základních zájmů
společnosti. I v takovém případě je však potřeba zohlednit individuální okolnosti života cizince a přihlédnout
k jeho celkové životní situaci.“
Nejvyšší správní soud s přihlédnutím k výše uvedenému konstatuje, že nelze požada vek
naléhavého veřejného zájmu absolutizovat způsobem, který by byl rozporný se smyslem
ustanovení §85 odst. 2 písm.a) správního řádu v kontextu r elevantních ustanovení zákona
o pobytu cizinců, či vůbec upustit při úvaze od zohlednění zásady proporcionality. Odůvodnil- li
správní orgán vyloučení odkladného účinku toliko konstatováním, že v době zahájení řízení
o správním vyhoštění pobýval stěžovatel na území České republiky neoprávněně a z tohoto
důvodu není záruka, že bude další pobyt stěžovatele na úz emí České republiky v souladu
se zákonem č. 326/1999 Sb., přitom toliko z této skutečnosti dovodil existenci naléhavého
veřejného zájmu, nesdílí Nejvyšší správní soud názor městského soudu o dostatečném
a přesvědčivém odůvodnění, z něhož by bylo lze naléhavost veřejného zájmu seznat.
Jedním z esenciálních znaků právního státu je princip přim ěřenosti, který předpokládá,
že opatření, omezující základní lidská práva a svobody, nesmějí svými negativními důsledky
přesahovat pozitiva, která představuje veřejný zájem na těchto opatřeních. Posouzení
proporcionality mezi veřejným zájmem na zákazu pobytu cizince na straně jedné a zájmem
na ochraně základních práv a svobod na straně druhé proto musí vycházet z výše uvedeného
principu.
S odkazem na výše uvedené Nejvyšší správní soud v posuzované věci shledal
nezákonnost rozhodnutí městského soudu spočívající v nesprávném posouzení právní otázky
soudem v předcházejícím řízení ohledně aplikace naléhavého veřejného zájmu a s ohledem
na všechny shora uvedené skutečnosti napadený rozsudek zrušil a věc vrátil městskému soudu
k dalšímu řízení.
Městský soud v Praze je v dalším řízení vázán právním názorem vysloveným Nejvyšším
správním soudem v tomto rozsudku (ustanovení §110 odst. 3 s. ř. s.).
O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne Městský soud v Praze v novém
rozhodnutí (ustanovení §110 odst. 2 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné (ustanovení
§53 odst. 3, ustanovení §120 s. ř. s.).
V Brně dne 12. srpna 2011
JUDr. Lenka Matyášová
předsedkyně senátu