ECLI:CZ:NSS:2006:2.AS.31.2005:78
sp. zn. 2 As 31/2005 - 78
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Vojtěcha Šimíčka
a soudců JUDr. Miluše Doškové a JUDr. Karla Šimky v právní věci žalobkyně: O. M.,
zastoupené JUDr. Ing. Petrem Machálkem, Ph. D., advokátem se sídlem Palánek 1a, Vyškov,
proti žalovanému: Ministerstvo vnitra, se sídlem U Obecního domu 3, Praha 1, o kasační
stížnosti žalobkyně proti usnesení Městského soudu v Praze ze dne 24. 2. 2005,
sp. zn. 10 Ca 189/2004,
takto:
Usnesení Městského soudu v Praze ze dne 24. 2. 2005, sp. zn. 10 Ca 189/2004,
se zrušuje a věc se mu vrací k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Žalobkyně (dále „stěžovatelka“) včas podanou kasační stížností brojí proti shora
označenému usnesení Městského soudu v Praze, kterým byla odmítnuta její žaloba proti
rozhodnutí ministra vnitra ze dne 20. 7. 2004, č. j. VS-142/RK/3-2003, kterým byl zamítnut
rozklad proti rozhodnutí Ministerstva vnitra (dále jen „žalovaný“) ze dne 10. 3. 2004,
č. j. VS-2848/53/2-2003, jímž nebylo podle ustanovení §7 odst. 1 zákona č. 40/1993 Sb.,
o nabývání a pozbývání státního občanství České republiky, vyhověno stěžovatelčině žádosti
o udělení státního občanství ČR.
Stěžovatelka v kasační stížnosti uplatňuje důvod obsažený v ustanovení §103 odst. 1
písm. e) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“), když namítá
nezákonnost rozhodnutí o odmítnutí žaloby.
Stěžovatelka reaguje na odůvodnění napadeného usnesení, proti němuž připomíná,
že udělením či neudělením státního občanství se rozhodně zakládají nebo závazně určují
práva a povinnosti dotčené osoby, když udělením občanství by jistě došlo k založení nových
práv, např. ve vztahu k zaměstnání či podnikání a s dopadem i do dalších oblastí života.
Argumentace městského soudu, podle nějž je rozhodnutí o neudělení státního občanství
rozhodnutím pouze z formálního hlediska, neurčuje však práva a povinnosti, by vedla k tomu,
že by rozhodnutí o udělení státního občanství nebylo vyloučeno ze soudního přezkumu,
zatímco rozhodnutí o jeho neudělení ano. V případě trvání na tomto neudržitelném přístupu
shledává stěžovatelka důvody pro podání návrhu podle článku 95 odst. 2 Ústavy ČR
na zrušení příslušné části s. ř. s., tedy patrně ustanovení §65 s. ř. s. Toto ustanovení označuje
stěžovatelka za rozporné s článkem 4 odst. 3 Listiny základních práv a svobod, stejně jako
s právem na soudní a jinou právní ochranu podle jejího článku 36 a podle článku 6 Úmluvy
o ochraně lidských práv a základních svobod (pozn. soudu: publ. pod. č. 209/1992 Sb.).
Řízení o udělení státního občanství je typicky správním řízením, v němž správní orgán
vystupuje ve vrchnostenském postavení, jak plyne i z ustanovení §10 odst. 4 zákona
o nabývání a pozbývání státního občanství, přičemž kladné rozhodnutí má konstitutivní
povahu. I městský soud ostatně uznal, že se z formálního hlediska jedná o rozhodnutí, jakkoli
už se stěžovatelka neztotožňuje s navazujícím názorem městského soudu, že na udělení
státního občanství není subjektivní právo, a proto na něm stěžovatelka nemůže být ani
zkrácena. Stěžovatelka zdůrazňuje, že nemá právní nárok na udělení státního občanství, má
nicméně právní nárok na to, aby její žádost byla správním orgánem ve správním řízení
zákonem stanoveným způsobem projednána a aby ve věci bylo rozhodnuto, a právě toto její
právo bylo porušeno, pročež se domáhá před tímto nezákonným rozhodnutím ochrany.
Stěžovatelka přiznává, že před přijetím soudního řádu správního pozitivní právo podstatně
zužovalo přezkumnou pravomoc soudu ve věci správních rozhodnutí, tato situace se však
přijetím soudního řádu správního změnila. Stěžovatelka poukazuje také na to, že vyloučení ze
soudního přezkumu některých rozhodnutí, která nejsou pouze dílčími rozhodnutími
či informacemi, by založilo nejen vyloučení ochrany subjektivních veřejnoprávních práv,
ale i nekontrolovatelnost orgánů výkonné moci, což je v rozporu s českým právním řádem.
Přitom žádné správní rozhodování jistě nemůže být bezobsažné a vykazovat znaky
nezákonnosti či státní svévole.
Stěžovatelka neupírá státu jeho svrchovanost a volnou úvahu o tom, zda cizinci státní
občanství udělí, či nikoliv. I toto volné uvážení státní výsosti však podléhá zákonem
stanovenému procesu, který musí být při výkonu státní moci dodržen. Stát nechť rozhodne
o občanství jakkoliv, jeho rozhodnutí však musí být souladné se zákony a s ostatními
právními předpisy a musí vycházet ze spolehlivě zjištěného stavu věci.
Stěžovatelka konečně konstatuje, že ustanovení §70 písmeno a) až f) s. ř. s. napadené
rozhodnutí ze soudního přezkumu nevylučuje, neboť se ve smyslu §10 odst. 4 zákona
o nabývání a pozbývání státního občanství jedná o rozhodnutí; nejedná se zároveň o úkon
předběžné povahy; ani o úkon, jímž se upravuje vedení řízení před správním orgánem;
ani o úkon, jehož vydání závisí výlučně na posouzení zdravotního stavu osob nebo
technického stavu věcí ve smyslu §70 písm. d) s. ř. s.; ani o úkon ve věci nepřiznání nebo
odnětí odborné způsobilosti fyzickým osobám; a konečně nejde ani o úkon,
jehož přezkoumání vylučuje zvláštní zákon, neboť v takovém případě by se muselo jednat
právě o zákon č. 40/1993 Sb.
Ze všech těchto důvodů stěžovatelka navrhuje napadené usnesení Městského soudu
v Praze zrušit a vrátit mu věc k dalšímu řízení.
Žalovaný ve svém vyjádření ke kasační stížnosti rekapituluje argumentaci městského
soudu i stěžovatelky. Zejména však připomíná, že podle §7 odst. 1 zákona č. 40/1993 Sb.
lze státní občanství udělit fyzické osobě, která splňuje vyjmenované zákonné podmínky.
Přitom klade žalovaný důraz právě na sloveso „lze“, z nějž dovozuje, že i v případě splnění
všech stanovených podmínek nemusí být žádosti o udělení státního občanství vyhověno.
Nelze tedy tvrdit, že by při jejich splnění nebo prominutí z důvodů stanovených citovaným
zákonem muselo být státní občanství uděleno a byl by na ně právní nárok. Ve skutečnosti toto
splnění nebo prominutí nemá za následek vznik právního nároku na udělení státního
občanství, je naopak pouze základním předpokladem k jeho udělení, když jsou posuzována
i další hlediska, například míra integrace žadatele do české společnosti. Ustanovení §3 odst. 1
zákona č. 71/1967 Sb., správního řádu, navíc ukládá všem správním orgánům chránit zájmy
státu a společnosti. Udělení státního občanství je výrazem svrchované státní suverenity, každý
suverénní stát může stanovit podmínky, za nichž mohou cizinci získat jeho státní občanství,
a samotné udělení je zcela ve sféře volného uvážení tohoto státu, i když cizinec splní všechny
stanovené podmínky. Tento princip je nezpochybnitelný a mezinárodně uznávaný a byl
uznáván i v minulosti, jak žalovaný dokládá i rozhodnutími prvorepublikového nejvyššího
správního soudu a usnesením Ústavního soudu ČR ze dne 8. 3. 2000, sp. zn. IV. ÚS 586/99.
Žalovaný dále dokládá vyloučení rozhodnutí o neudělení státního občanství ze soudního
přezkumu i celou řadou rozhodnutí Městského soudu v Praze, kde byly žaloby proti tomuto
typu rozhodnutí odmítnuty s poukazem na ustanovení §46 odst. 1 písm. d) ve spojení
s §68 písm. e) s. ř. s. Žalovaný tak setrvává na názoru, že není základního práva, které by stát
porušil tím, že cizinci své státní občanství neudělí, a není proto ani možné, aby stěžovatelka
byla na takovém neexistujícím právu zkrácena, což je základní podmínkou soudního
přezkumu správního aktu. Ve správním soudnictví se lze domáhat ochrany subjektivních práv,
nikoli něčeho, co vůbec právem není, což je i případ stěžovatelky.
Žalovaný také připomíná, že není pravdou, že by byl možný soudní přezkum pouze
u rozhodnutí o vyhovění žádosti o udělení státního občanství. V případě takových
vyhovujících rozhodnutí je totiž vydána pouze listina o udělení státního občanství České
republiky a správní rozhodnutí se vůbec nevydává, což soudní přezkum podle §70 s. ř. s.
zcela vylučuje.
Ke stěžovatelčinu poukazu na hrozbu toho, že mimo soudní přezkum by zůstaly
i případné nezákonnosti v jeho rozhodování, žalovaný odkazuje na své vyjádření k žalobě,
kde se vypořádal s námitkami stěžovatelky na svůj postup v konkrétním řízení. Z jeho
rozhodnutí i ze správního spisu vyplývá, že při svém rozhodování použil v rámci diskrece
pouze kritéria relevantní pro rozhodování o přijetí cizince do státního svazku.
Ze všech těchto důvodů žalovaný navrhuje, aby byla předmětná kasační stížnost
zamítnuta jako nedůvodná.
Ze správního spisu Nejvyšší správní soud zjistil, že stěžovatelka podala dne
17. 7. 2003 žádost o udělení státního občanství ČR, kde žije spolu s matkou od roku 1996.
V době podání této žádosti ukončila maturitou studium gymnázia a byla přijata ke studiu
na vysoké škole. Českou republiku považovala podle této žádosti za svůj domov
a na Ukrajinu se již nehodlala vrátit. V životopise přiloženém k této žádosti dále zdůraznila
intenzitu svých osobních vazeb na české prostředí. K žádosti bylo posléze doplněno
také potvrzení o tom, že nemá záznam v rejstříku trestů; dále potvrzení o tom, že pohovorem
prokázala znalost českého jazyka; potvrzení Městského úřadu v Prostějově, který neměl
námitek k udělení státního občanství stěžovatelce; doporučení kladného vyřízení
stěžovatelčiny žádosti od Krajského úřadu Olomouckého kraje; obdobné doporučení
od Policie ČR, oddělení cizinecké policie Prostějov; a konečně i prohlášení stěžovatelčiny
matky o tom, že zajišťuje její výživu a bydlení.
Při ústním jednání konaném dne 1. 12. 2003 stěžovatelka mimo jiné uvedla,
že na území ČR žije se svou matkou. Její otec, s nímž se matka rozvedla, přispívá na její
výživu, kromě toho žije v ČR ještě několik dalších příslušníků rodiny matky i rodiny otce.
Řízení bylo přerušeno rozhodnutím žalovaného ze dne 29. 12. 2003,
č. j. VS-2848/52/2-2003, a to za účelem vyžádání doplňujících informací od příslušných
úřadů. Na toto přerušení řízení zareagovala stěžovatelka stanoviskem svého právního
zástupce, kde uvedla, že ji toto přerušení překvapilo, neboť se domnívala, že zákonem
stanovené podmínky pro udělení státního občanství bez dalšího splňuje. Považovala proto toto
přerušení řízení za nezákonné, neboť nenastal žádný ze zákonných důvodů pro takový postup
stanovených v §29 tehdy účinného správního řádu. Nebylo proto možno přerušit řízení
a tímto způsobem uměle prodloužit devadesátidenní lhůtu pro vydání správního rozhodnutí
stanovenou v §10 odst. 5 zákona č. 40/1993 Sb. Právní zástupce stěžovatelky žalovaného
také upozornil, že jeho nezákonný postup umožňuje žádat o atrakci orgánem, který by jinak
byl oprávněn rozhodnout o rozkladu, a že stěžovatelce vzniká zároveň právo domáhat
se škody způsobené nesprávným úředním postupem, stejně jako soudní ochrany proti
nečinnosti správního orgánu.
Žalovaný poté obdržel také informace o pobytu stěžovatelčina otce od Policie ČR,
oddělení cizinecké policie Nový Jičín. Na základě všech těchto informací vydal dne
10. 3. 2004 výše označené rozhodnutí, kterým stěžovatelčině žádosti o udělení státního
občanství nevyhověl. Zde žalovaný rekapituloval průběh správního řízení, zejména uvedl, že
stěžovatelka pobývala na území ČR od 18. 6. 1997, kdy jí byl jako nezletilé společně s její
matkou povolen dlouhodobý pobyt na adrese ve V., od podzimu 1997 pak měla ona a poté i
její matka povolen trvalý pobyt v bydlišti stěžovatelčina otce v N. J.. K těmto adresám
žalovaný uvedl, že byly obě pouze formální a stěžovatelka se na nich fakticky nezdržovala,
neboť od školního roku 1996/1997 do konce školního roku 1998/1999 bydlela v P., kde
navštěvovala základní školu při Velvyslanectví Ruské federace v ČR. V únoru 1999 se
s matkou přehlásily na adresu v Prostějově, kde stěžovatelka fakticky žila od začátku školního
roku 1999/2000, kdy začala studovat gymnázium. Žalovaný po této rekapitulaci konstatoval,
že stěžovatelka splňuje podmínky obsažené v §7 odst. 1 písm. a), c) a d) zákona
č. 40/1993 Sb., nesplňuje však podmínku obsaženou v písmeni e) tohoto ustanovení, neboť
porušila povinnosti vyplývající z ustanovení zvláštního předpisu upravujícího pobyt a vstup
cizinců na území ČR, a to tím, že se po určitou část doby povoleného trvalého pobytu v ČR
nezdržovala v místě trvalého pobytu a porušila tak pobytový režim cizince. Zároveň žalovaný
neshledal důvody hodné zvláštního zřetele, pro něž by měl prominout splnění této podmínky,
jak mu umožňuje §11 odst. 4 citovaného zákona. Podmínku obsaženou v písmeni b) tohoto
ustanovení stěžovatelka splnit nemohla, neboť jí žalovaný nevydal příslib udělení státního
občanství, na jehož základě by si mohla obstarat doklad o pozbytí dosavadního státního
občanství. Pokud by si navíc tento doklad obstarala bez příslibu udělení státního občanství
ČR, zůstala by apatridou, když jí české státní občanství nebylo uděleno. Žalovaný závěrem
připomněl, že stěžovatelce status cizinky s povoleným trvalým pobytem zcela zajišťuje její
nejdůležitější životní potřeby, když jí český stát hradí vzdělání a zdravotní pojištění a může jí
vyplácet i různé dávky státní sociální podpory.
Proti tomuto rozhodnutí podala stěžovatelka rozklad, kde zejména uvedla, že výrok
rozhodnutí měl odkazovat spíše na §10 než na §7 odst. 1 zákona č. 40/1993 Sb. Dále
namítala porušení §47 odst. 5 správního řádu způsobené absencí uvedení funkce u osoby
podepsané na rozhodnutí. Namítala také porušení §33 odst. 2 a §25 odst. 3 správního řádu.
Poukázala také na překvapující rychlost, s níž žalovaný rozhodl poté, co obdržel výše
rekapitulovaný přípis stěžovatelčina právního zástupce. Zásadní námitku pak vznesla proti
samotnému důvodu nevyhovění své žádosti. Z textu ustanovení §7 odst. 1 písm. e) zákona
č. 40/1993 Sb. dovodila, že tam uvedené slovo „plní“ je třeba vztáhnout na aktuální
skutečnosti, jak vyplývá z přítomného času slovesa uvedeného v nedokonavém vidu; a nikoli
na plnění povinností od počátku pobytu na území ČR. Daného vědomého porušení povinností
cizinců se pak stěžovatelka sotva mohla dopustit, když v době, kdy k němu mělo dojít, jí bylo
teprve 13 let. Z toho, že žalovaný tuto skutečnost nezohlednil, ani z ní nedovodil možnost
prominutí podmínky obsažené v §7 odst. 1 písm. e) zákona o nabývání a pozbývání státního
občanství, stěžovatelka dovodila, že žalovaný rozhodoval zaujatě pod vlivem skutečnosti,
že se nechala právně zastupovat a její právní zástupce napadl během řízení nezákonnost
postupu žalovaného. Konečně vytkla žalovanému, že nepřihlédl k jejím intenzivním vazbám
na ČR, které navíc vůbec nezjišťoval.
Tento rozklad zamítl ministr vnitra svým rozhodnutím ze dne 20. 7. 2004.
Zde připomněl, že z ustanovení §7 odst. 1 zákona o nabývání a pozbývání státního občanství
plyne i zmocnění k vydání zamítavého rozhodnutí ve věci, které bylo ve stěžovatelčině
případě vydáno proto, že nesplňovala podmínky obsažené v písmenech b) a e) tohoto
ustanovení. Neshledal porušení §47 odst. 5 správního řádu, když odpovědnost za rozhodnutí
nese vedoucí oddělení, u níž je uvedeno jméno i funkce, jakkoli rozhodnutí podepsala jiná
zaměstnankyně. Ministr vnitra zmínil i nesrovnalosti v adresách bydliště stěžovatelky
uvedených v různých dokumentech, přičemž při posuzování žádosti se hodnotí nejen stav věci
v době jejího podání, ale po celou dobu pobytu žadatele o občanství na území ČR. Žalovaný
navíc podle ministra vnitra správně přihlédl k tomu, že oba stěžovatelčini rodiče mají
ukrajinské státní občanství, přičemž stěžovatelka jako studentka vysoké školy nevede život
nezávislý na rodině. Na druhou stranu přiznal ministr vnitra pochybení orgánu prvého stupně
při přerušení řízení, k němuž nebyl zákonný důvod. Toto pochybení však nemělo vliv
na zákonnost rozhodnutí ve věci samé. Závěrem připomněl, že na udělení státního občanství
není právní nárok a jeho udělení se nachází ve sféře volného uvážení státu.
Proti tomuto rozhodnutí podala stěžovatelka žalobu, kde v zásadě zopakovala výtky
obsažené již v rozkladu, tedy zejména protest proti chybějícímu uvedení funkce u osoby
podepsané na rozhodnutí a proti porušení §33 odst. 2 správního řádu. Dále zde uvedla,
že pokud ministr vnitra zmínil zásadu jednotného státního občanství rodiny, měl přihlédnout
zejména k tomu, že jsou její rodiče rozvedeni a ona žije u matky, která také žádá o české
státní občanství, navíc je stěžovatelka ve věku, kdy závislost na rodičích ztrácí. Nesouhlasila
také s tím, že ministr vnitra nově zmínil jako důvod neudělení státního občanství také
nesplnění §7 odst. 1 písm. b) zákona č. 40/1993 Sb., jakkoli orgán prvého stupně uváděl
pouze nesplnění jeho písmene e), které navíc zpochybnila z obdobných důvodů jako ve výše
rekapitulovaném rozkladu. Ministru vnitra také vytkla nejen, že v rozhodnutí o rozkladu
nevyhověl této její argumentaci, ale že také nepřihlédl k jejímu trvalému a úzkému vztahu
k ČR a k nízkému věku v době tvrzeného nesplnění povinností vyplývajících z právního
předpisu upravujícího pobyt a vstup cizinců na území ČR.
Žalovaný zaslal k žalobě vyjádření, kde setrval na stanovisku, že na udělení státního
občanství ČR není právní nárok, což zakládá nepřípustnost stěžovatelčiny žaloby, stejně jako
na názoru, že stěžovatelka porušovala právní předpisy upravující pobyt cizinců na území ČR.
Tuto žalobu odmítl městský soud podle §46 odst. 1 písm. d) ve spojení s §68
písm. e) s. ř. s. svým usnesením napadeným nyní posuzovanou kasační stížností. Městský
soud vyšel z ustanovení §7 odst. 1 zákona o nabývání a pozbývání státního občanství.
I přes některé novelizace tohoto zákona se podle městského soudu nic nezměnilo na jeho
základní koncepci, zejména na tom, že na udělení státního občanství není právní nárok,
neboť je výrazem státní suverenity a nachází se absolutně ve sféře volného uvážení státní
výsosti, jakkoli zákonodárce z praktických důvodů vyjímá některé případy z individuálního
rozhodování a stanoví zákonem, že určité skupiny cizích státních příslušníků nabývají státní
občanství ČR již splněním zákonem stanovených podmínek. Tento přístup byl uznáván
i v minulosti prvorepublikovou správní judikaturou, podle níž se dokonce připouštělo,
že rozhodnutí o takové žádosti nemusí být vůbec ani odůvodňováno. Výčet podmínek
obsažených v §7 odst. 1 zákona č. 40/1993 Sb., jež musejí být žadatelem o státní občanství
splněny, nemá ten právní význam, že by při jejich splnění či prominutí státní občanství
muselo být uděleno. Není-li zde právní nárok na udělení státního občanství,
není zde ani subjektivní právo stěžovatelky, na němž by mohla být zkrácena, což takové
rozhodování vylučuje ze soudního přezkumu, jehož účelem je podle §2 s. ř. s. právě
ochrana veřejných subjektivních práv fyzických i právnických osob. To se odráží
i v §65 odst. 1 s. ř. s., z nějž plyne, že za rozhodnutí podléhající soudnímu přezkumu
lze považovat pouze takové úkony správního orgánu, jimiž se zakládají, mění, ruší nebo
závazně určují práva nebo povinnosti. Rozhodnutí žalovaného tak je sice formálně
rozhodnutím, není však rozhodnutím zakládajícím žalobní legitimaci podle
§65 odst. 1 s. ř. s., což jej podle §70 písm. a) s. ř. s. vylučuje ze soudního přezkumu coby
úkon správního orgánu, který není rozhodnutím.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadené usnesení Městského soudu v Praze
v rozsahu kasační stížnosti a v rámci uplatněných důvodů (§109 odst. 2, 3 s. ř. s) a dospěl
k závěru, že kasační stížnost je důvodná.
Rozhodující otázkou, na níž závisí důvodnost kasační stížnosti, je, zda
proti rozhodnutí o nevyhovění žádosti o udělení státního občanství je přípustná žaloba
ve správním soudnictví, či nikoli. Stěžovatelka předkládá na podporu pozitivní odpovědi
na tuto otázku celou řadu výše shrnutých argumentů; žalovaný činí totéž k podpoře odpovědi
opačné a zároveň zmiňuje rozsáhlou, zejména prvorepublikovou judikaturu trvající
na stanovisku, že udělování státního občanství jako milosti prokazované státem cizinci
je určeno neomezeným uvážením správního orgánu. V posouzení této zásadní otázky je nyní
rozhodující senát Nejvyššího správního soudu vázán závazným právním názorem rozšířeného
senátu. Ten tuto otázku jednoznačně zodpověděl ve svém usnesení ze dne 23. 3. 2005,
sp. zn. 6 A 25/2002, kde se přiklonil k názoru, že „žadatel o udělení státního občanství České
republiky je legitimován k žalobě proti rozhodnutí, jímž mu státní občanství nebylo uděleno,
tvrdí-li, že v řízení o jeho žádosti byla porušena jeho práva účastníka správního řízení.“
Tímto svým rozhodnutím se rozšířený senát postavil proti přístupu obsaženému
v rozhodnutích prvorepublikového Nejvyššího správního soudu, na něž odkazuje žalovaný,
zároveň dal zapravdu právnímu názoru obsaženému již nyní v některých rozhodnutích
z poslední doby, která Nejvyšší správní soud vydal ještě před tím, než byla jeho judikatura
rozšířeným senátem do budoucna sjednocena – jedná se zejména o jeho rozsudek ze dne
9. 1. 2004, sp. zn. 7 A 31/2002, či o rozsudek ze dne 4. 9. 2003, sp. zn. 6 A 94/2002.
Ve svém rozhodnutí rozšířený senát poskytl odpověď i na argumenty, jež předkládají
v nynějším řízení stěžovatelka a žalovaný. Vyvrátil tak zejména tvrzení, že by byl soudní
přezkum těchto rozhodnutí vyloučen pouze proto, že rozhodnutí o neudělení státního
občanství nemění nic na již existujících právech a povinnostech žadatele o něj, když shledal
nesporným, že takové rozhodnutí, byť svým výsledkem nezakládá práva ani povinnosti,
přesto zasahuje do právní sféry žadatele o státní občanství: „Rozhodnutí o žádosti o udělení
státního občanství – ať již kladné či záporné - se bezesporu právní sféry žadatele dotýká:
pokud Ministerstvo vnitra jeho žádosti vyhoví, založí tímto konstitutivním rozhodnutím
státoobčanský právní vztah mezi žadatelem a státem, a tím i právní status žadatele jako
státního občana České republiky; jestliže žádosti nevyhoví, odepře tím žadateli možnost být
nositelem práv, která vyplývají pouze ze státoobčanského vztahu, tj. ústavou či zákony
garantovanými subjektivními veřejnými právy, jež svědčí právě toliko občanům.“
Rozšířený senát tedy konstatoval, že rozhodnutí o neudělení státního občanství sice
nezakládá – z povahy negativního rozhodování ve věci, kde by pozitivní rozhodnutí mělo
konstitutivní účinky – subjektivní práva a povinnosti žadatele o státní občanství, přesto však
zasahuje do jeho právní sféry. Zároveň ve vztahu k věci, jež byla předmětem jeho posuzování,
shledal, že tento zásah do právní sféry dává smysl otázce, zda v daném případě byla porušena
procesní práva žadatele o státní občanství, či nikoliv, neboť právě jejich porušení bylo
v daném případě namítáno.
K zodpovězení tak zbývá otázka, zda kromě práv procesních jsou při rozhodování
o udělování státního občanství ve hře i práva hmotná. V nyní posuzovaném případě,
kde je tato otázka zásadní, dospívá Nejvyšší správní soud v návaznosti na dosud řečené
k závěru, že ano.
K tomuto závěru jej vede v prvé řadě sám text předmětného ustanovení §7 odst. 1
zákona č. 40/1993 Sb.:
„Státní občanství České republiky lze na žádost udělit fyzické osobě, která splňuje současně
tyto podmínky:
a) má na území České republiky ke dni podání žádosti po dobu nejméně pěti let povolen trvalý
pobyt a po tuto dobu se zde převážně zdržuje,
b) prokáže, že nabytím státního občanství České republiky pozbyde dosavadní státní
občanství, nebo prokáže, že pozbyla dosavadní státní občanství, nejde-li o bezdomovce nebo
osobu s přiznaným postavením uprchlíka na území České republiky,
c) nebyla v posledních pěti letech pravomocně odsouzena pro úmyslný trestný čin,
d) prokáže znalost českého jazyka a
e) plní povinnosti vyplývající z ustanovení zvláštního právního předpisu upravujícího pobyt
a vstup cizinců na území České republiky, povinnosti vyplývající ze zvláštních předpisů
upravujících veřejné zdravotní pojištění, sociální zabezpečení, důchodové pojištění, daně,
odvody a poplatky.“
Žalovaný svou konstrukci staví na jazykovém výkladu významu slovesa „lze“
na začátku tohoto ustanovení. Podle názoru zdejšího soudu – jak byl vyjádřen i v dosud
zmiňované judikatuře – vyplývá z tohoto jazykového vyjádření právní normy fakt,
že na udělení státního občanství nemá žadatel o ně právní nárok. Na stranu druhou z něj však
nevyplývá, že by na ně neměl ani subjektivní právo. Tyto dva pojmy totiž není možno
směšovat, ba právě v nyní posuzovaném případě a ve vazbě na nyní vykládané ustanovení
vyvstává na povrch rozdíl mezi nimi. Zatímco se totiž subjektivní právo rovná určitému
výslovnému dovolení zákonodárce, které je obsaženo v právu objektivním a je adresováno
fyzické nebo právnické osobě; právní nárok představuje takové výslovné dovolení, kterého
se za splnění podmínek uvedených v objektivním právu může subjekt práva skutečně domoci.
Subjektivní právo tak představuje možnost subjektu práva právní cestou něco požadovat,
právní nárok odráží jistotu, že za splnění stanovených podmínek musí být této žádosti
vyhověno, představuje tedy vyšší kvalitu poskytnutou subjektivnímu právu. V objektivním
veřejném právu přitom může být jak subjektivní právo, tak právní nárok vyjádřen textově
dvěma způsoby, v závislosti na tom, kdo je klíčovým subjektem, jehož chování je normou
upravováno. Subjektivní veřejné právo tak může být vyjádřeno buď jako výslovné dovolení
adresované subjektu práva požádat orgán veřejné moci o změnu práv a povinností,
či o deklarování jejich stavu, nebo jako příkaz tomuto orgánu zabývat se takovou žádostí.
Veřejnoprávní nárok pak může být vyjádřen buď jako výslovné povolení žádosti spojené
s jistotou vyhovění této žádosti při splnění zákonem stanovených podmínek, nebo jako příkaz
orgánu veřejné moci vyhovět žádosti, která tyto podmínky splní. Přitom to, zda je v právním
předpise uveden jako adresát orgán veřejné moci, nebo fyzická nebo právnická osoba, není
pro obsah normy podstatné, neboť příkaz určený jednomu je zásadně možno formulovat i jako
povolení určené druhému při zachování identity právní normy takto vyjádřené.
Aplikujeme-li výše nastíněnou dichotomii mezi subjektivním právem a právním
nárokem na nyní interpretované ustanovení, vidíme, že v něm vyjádřená norma představuje
nejen svolení zákonodárce správnímu orgánu, aby za splnění určitých podmínek státní
občanství udělil, ale zároveň příkaz, aby se takovou žádostí zabýval a splnění těchto
podmínek posoudil. Je zde tedy zakotveno subjektivní právo na podání žádosti o udělení
státního občanství. Přitom fakt, že splnění podmínek zde stanovených implikuje naději
žadatele na udělení státního občanství, avšak nikoli právem vymahatelnou jistotu, svědčí
o tom, že se nejedná o právní nárok, který je naopak zakotven například u získání státního
občanství prohlášením podle §6 citovaného zákona. Stěžovatelce, a obecně každému žadateli
o státní občanství ČR, tak z ustanovení §7 odst. 1 zákona č. 40/1993 Sb. vyplývá subjektivní
právo na udělení státního občanství, z čehož sice neplyne právo na vyhovění její žádosti,
plyne z něj však povinnost správního orgánu, tedy žalovaného, vést řádné správní řízení
o žádosti splňující zákonem stanovené podmínky. Na tom jistě nic nemění ani fakt,
že se nejedná o základní právo chráněné normami ústavní síly, jak upozorňuje žalovaný,
ale o subjektivní právo plynoucí z obyčejného zákona, tedy ze zákona o nabývání a pozbývání
státního občanství. V tomto správním řízení přitom musejí být dodržována žadatelova
procesní práva, což zdůraznil i rozšířený senát; státní orgán musí při svém rozhodování
postupovat v rámci zákona, jak plyne z obecného ústavního příkazu zakotveného v článku 2
odst. 3 Ústavy a jak po tom volá i stěžovatelka ve své kasační stížnosti; musí se vyvarovat
diskriminace a libovůle, jak Nejvyšší správní soud zdůraznil např. ve svém rozsudku ze dne
28. 4. 2005, sp. zn. 2 Ans 1/2005 (publ. pod č. 605/2005 Sb. NSS); a celkově musí dodržovat
příkazy, které pro něj plynou z jeho zahrnutí do mechanismu veřejné správy v moderním
demokratickém, ústavním a právním státě. Tento závěr je navíc v souladu s obecnou úvahou,
že subjektivní práva procesní a práva hmotná nelze neodlučitelně odpojovat a zvažovat jako
skutečnosti striktně oddělené, když takové oddělování neodpovídá nejen současné právní
nauce, ale zejména neodráží reálnou spjatost hmotných a procesních práv.
Na existenci subjektivního práva, byť ne nároku, na udělení státního občanství přitom
nic nemění ani fakt správního uvážení, jež je žalovanému v jeho rozhodování ustanovením
§7 odst. 1 zákona č. 40/1993 Sb. poskytnuto. I v tomto bodě lze ostatně odkázat
na opakovaně citované rozhodnutí rozšířeného senátu: „To, zda je rozhodnutí založeno
na volné úvaze či nikoliv, má význam z hlediska rozsahu přezkumu, a nikoliv z pohledu
žalobní legitimace. Žalobní legitimace musí být dána i pro případy přezkumu rozhodnutí
založených na volném správním uvážení, neboť jinak by soud vůbec nemohl přezkoumat jeho
použití ani z těch hledisek, které mu předepisuje §78 odst. 1 věta druhá s. ř. s. Proti tomuto
závěru nelze argumentovat ani tím, že v některých případech je správní uvážení absolutní,
a nemá tedy meze, které by vůbec mohly být překročeny. ... Správní uvážení je v prvé řadě
vždy limitováno principy vyplývajícími z ústavního pořádku České republiky; z nich
lze vyvodit, že i tam, kde vydání rozhodnutí závisí toliko na uvážení správního orgánu, je tento
orgán omezen zákazem libovůle, příkazem rozhodovat v obdobných věcech obdobně
a ve stejných věcech stejně (různost rozhodování ve stejných či obdobných věcech může být
právě projevem ústavně reprobované libovůle), tj. principem rovnosti, zákazem diskriminace,
příkazem zachovávat lidskou důstojnost, jakož i povinností výslovně uvést, jaká kritéria
v rámci své úvahy použil, jaké důkazní prostředky si opatřil, jaké důkazy provedl a jak
je hodnotil, a k jakým skutkovým a právním závěrům dospěl. V této souvislosti je namístě
poukázat i na Doporučení Rady ministrů Rady Evropy č. (80) 2, týkající se výkonu správního
uvážení správními orgány, které upravuje řadu požadavků na výkon správního uvážení (zákaz
sledovat jiný účel než ten, pro který byla diskreční pravomoc stanovena; objektivnost
a nestrannost; rovnost a zákaz diskriminace; proporcionalita mezi negativními dopady
rozhodnutí na práva, svobody a zájmy osoby, a sledovaným účelem), jakož i požadavek
na přezkum zákonnosti správního uvážení soudem nebo jiným nezávislým orgánem.“
Stav, kdy zákonodárce svěří správnímu orgánu rozhodování o subjektivních právech
osob a zároveň mu textem zákona ponechá velmi široké správní uvážení, přitom nenacházíme
v českém právním řádu pouze ve vztahu k udělování státního občanství. Setkáváme se s ním
i v jiných oblastech a typickým je právě tam, kde žadatel nemá nárok na kladné vyřízení své
žádosti, a zejména tam, kde správní orgán rozhoduje o poskytnutí dobrodiní, jež by archaický
právní jazyk označil za „milost státu“. Příkladem může posloužit institut humanitárního azylu,
k němuž zdejší soud uvedl ve svém rozsudku ze dne 22. 1. 2004, sp. zn. 5 Azs 47/2003,
kde se také přiklonil k tomu, že jakkoliv je jeho udělování určováno správním uvážením,
nevylučuje to zcela soudní přezkum: „V otázkách přezkumu správního rozhodnutí,
které je ovládáno zásadami správního uvážení, zákon vytváří kriteria, podle nichž a v jejichž
rámci se může uskutečnit volba, včetně výběru a zjišťování těch skutečností konkrétního
případu, které nejsou správní normou předpokládány, ale uvážením správního orgánu jsou
uznány za potřebné pro volbu jeho rozhodnutí. Samotné správní rozhodnutí podléhá
přezkumu soudu pouze v tom směru, zda nevybočilo z mezí a hledisek stanovených zákonem,
zda je v souladu s pravidly logického usuzování a zda premisy takového úsudku byly zjištěny
řádným procesním postupem.“
Poskytování takových „milostí státu“ a fakt, že se jedná o rozhodování,
které je výrazem svrchované státní suverenity, jak připomíná žalovaný, totiž neznamená,
že by se jednalo o „milost“ rozhodujícího státního orgánu a že by bylo odrazem jeho vlastní
neomezené suverenity a volnosti, jak ostatně správně připomíná v kasační stížnosti
i stěžovatelka. Stát totiž suverenitu, jež mu při udělování jeho státního občanství (a obdobně
např. i při udělování humanitárního azylu) cizincům plně náleží, přenesl na státní orgán,
jemuž rozhodování o této věci svěřil, pouze v limitech omezení, která zakotvil do jiných
výronů své suverenity: do Ústavy a Listiny základních práv a svobod, v nichž ústavodárce
zavázal své orgány k dodržování tam obsažených lidských práv, stejně jako principů
vyplývajících z charakteristiky ČR jako moderního demokratického, ústavního a právního
státu; do souhlasu s mezinárodními smlouvami zaručujícími lidská práva – ve vztahu
k subjektivnímu právu některých skupin osob na státní občanství je tak ČR vázána
např. Úmluvou o omezení případů bezdomovectví z roku 1961 (publ. pod č. 43/2002 Sb. m.
s.), Úmluvou o státním občanství vdaných žen z roku 1957 (publ. pod č. 72/1962 Sb.),
Úmluvou o právech dítěte z roku 1989 (publ. pod č. 104/1991 Sb.), či konečně Evropskou
úmluvou o státním občanství z roku 1997 (publ. pod č. 76/2004 Sb.m.s.); a v neposlední řadě
do zákonů, v daném případě zejména do zákona o nabývání a pozbývání státního občanství
a do správního řádu, ať už se jedná o správní řád publikovaný pod č. 71/1967 Sb., účinný
v době rozhodování žalovaného, nebo o správní řád vydaný pod č. 500/2004 Sb., účinný nyní.
Žalovaný tak musí žádost o udělení státního občanství posoudit nejen pohledem jediného
ustanovení zákona, podle nějž rozhoduje a jež mu zdánlivě svěřuje ničím neomezovanou
úvahu o tom, komu státní občanství neudělit, byť i splnil všechny zákonem požadované
podmínky, ale pohledem celého komplexu omezení, jež na sebe uložil stát, jehož je tento
orgán součástí. Žalovaný tak zejména nesmí z textu ustanovení §7 odst. 1 zákona o nabývání
a pozbývání státního občanství dovozovat, že k podmínkám zde uvedeným může připojovat
podmínky další, v textu zákona neuvedené, jak by vyplývalo z absolutizace významu slovesa
„lze“. Takové volné rozšiřování podmínek udělení státního občanství úvahou správního
orgánu nad rámec zákona by právě bylo libovůlí. Ani při výkladu ustanovení §7 odst. 1
zákona č. 40/1993 Sb. proto není možno považovat výčet pěti podmínek za pouze
demonstrativní, umožňující jejich rozšíření na základě volné úvahy žalovaného; naopak
se jedná o výčet taxativní, rozšiřitelný jedině na základě jiného výslovného zákonného
ustanovení, za jaké lze považovat např. zohlednění bezpečnostních zájmů státu,
které je žalovanému uloženo v §10 odst. 3 předmětného zákona. Opak, tedy volné rozšiřování
tohoto výčtu podmínek úvahou správního orgánu, by byl v daném případě o to nevhodnější,
že je žalovanému svěřeno správní uvážení již u posuzování splnění některých z podmínek
zákonem stanovených, konkrétně v jeho §7 odst. 1 písm. e) a v §10 odst. 3. Pokud by bylo
správní uvážení při posuzování těchto dvou hledisek dále kombinováno s volností při
stanovení podmínek dalších, byl by tím žalovanému umožněn čirý rozhodovací
voluntarismus, nesouladný s pojmem racionální a dobré správy. Má-li tak být nalezen výklad
ustanovení §7 odst. 1 předmětného zákona souladný zejména s ústavními omezeními
kladenými obecně na veřejnou moc, je třeba konstatovat, že slovesem „lze“ v úvodu tohoto
ustanovení není rozhodujícímu správnímu orgánu svěřena ničím neomezovaná volná úvaha
o tom, zda udělí či neudělí státní občanství žadateli splňujícímu všechny podmínky v tomto
ustanovení obsažené, ale že je mu umožněno toliko zohlednit jiné podmínky výslovně
stanovené zákonem, typicky zohlednit bezpečnostní zájem státu podle §10 odst. 3 tohoto
zákona. Žalovaný tedy nesmí svou úvahou libovolně rozšiřovat nad rámec zákona množinu
podmínek požadovaných k udělení státního občanství.
Stejně tak však nesmí libovůle existovat ani při posuzování splnění těch podmínek,
které v zákoně výslovně stanoveny jsou. I při jejich posuzování je totiž žalovaný vázán
obecnými ústavními principy a hodnotami, jako jsou zejména proporcionalita, rovnost,
důstojnost, legitimní očekávání účastníků, právní jistota, předvídatelnost apod. V tomto
směru se Nejvyšší správní soud plně ztotožňuje se standardním výkladem
proporcionality, který – pojímán v širším smyslu jako obecný zákaz nadměrnosti zásahů
do práv a svobod - v sobě obsahuje tři dílčí principy: způsobilost a vhodnost (Geeignetheit)
dosažení zamýšleného cíle, kterým je ochrana jiného základního práva nebo veřejného statku;
princip potřebnosti (Erforderlichkeit), podle něhož je povoleno použití toliko nejšetrnějšího
z více možných prostředků a princip přiměřenosti (Angemessenheit) v užším smyslu,
což znamená, že újma na základním právu nesmí být nepřiměřená ve vztahu k zamýšlenému
cíli (z odborné literatury viz např. K. Sobota, Das Prinzip Rechtsstaat, Mohr Siebeck, 1977,
str. 234 a násl., Pieroth/Schlink, Staatsrecht II – Grundrechte, 8. vyd., Heidelberg, 1992,
str. 74 a násl.; z judikatury německého Spolkového ústavního soudu namátkově viz BVerfGE
72/200, 257, BVerfGE 45/142, 173; z judikatury Ústavního soudu ČR viz např. nález
sp. zn. Pl. ÚS 3/02, Sbírka nálezů a usnesení, sv. 27, str. 177 a násl. nebo nález
sp. zn. Pl. ÚS 15/96, tamtéž, sv. 6, str. 213 a násl.).
Z toho v projednávané věci zejména plyne, že ve vztahu k podmínce obsažené
v písmeni e) interpretovaného ustanovení, jehož nesprávný výklad namítala stěžovatelka
ve své žalobě, nelze požadavek plnění povinností vyplývajících z ustanovení zvláštního
právního předpisu upravujícího pobyt a vstup cizinců na území České republiky absolutizovat
způsobem, který by byl rozporný se smyslem tohoto ustanovení, např. zcela abstrahovat
od závažnosti případného porušení tohoto zvláštního právního předpisu a od okolností
podstatných pro zhodnocení této závažnosti, či vůbec upustit při úvaze od zohlednění zásady
proporcionality. Takový přístup by ostatně protiřečil i názorům zakotveným v judikatuře
Ústavního soudu, jenž např. ve vztahu k obdobně formulovanému ustanovení dříve platného
zákona č. 123/1992 Sb., o pobytu cizinců na území České a Slovenské Federativní Republiky
(pozn. soudu: tento předpis byl zrušen s účinností od 1. 1. 2000 zákonem č. 326/1996 Sb.,
o pobytu cizinců na území České republiky), uvedl ve svém nálezu ze dne 29. 3. 1999,
sp. zn. IV. ÚS 311/97 (Sb. n. u. US, svazek č. 13, nález č. 46, str. 329 a násl.): „Ustanovení
§14 odst. 4 zákona č. 123/1992 Sb., ve znění účinném před vyhlášením nálezu Ústavního
soudu č. 159/1998 Sb., připouštělo rozhodnutí o zákazu pobytu při každém "porušení
povinnosti", takže nerozlišovalo skutečně závažná porušení právního řádu České republiky
od porušení ostatních, která lze označit za méně společensky nebezpečná. Mimo jiné i z těchto
důvodů Ústavní soud uvedené ustanovení zrušil pro jeho rozpor s čl. 1 Ústavy a čl. 14 odst. 1
v souvislosti s čl. 4 odst. 4 Listiny základních práv a svobod. Také ve věci stěžovatele nebylo
proto možno závěry pléna Ústavního soudu v uvedeném nálezu pominout, zejména když právě
v případě stěžovatele nabývají na významu úvahy, týkající se principu přiměřenosti v právu,
a to v souvislosti s uvážením intenzity porušení právních předpisů stěžovatelem.“ Ve svém
nálezu ze dne 22. 10. 1998, sp. zn. III. ÚS 153/97 (Sb. n. u. US, svazek č. 12, nález č. 128,
str. 227 a násl.) pak k tomuto tématu ve vztahu k výkladu téhož předpisu doplnil: „Jedním
z esenciálních znaků právního státu je princip přiměřenosti, který předpokládá, že opatření,
omezující základní lidská práva a svobody, nesmějí svými negativními důsledky přesahovat
pozitiva, která představuje veřejný zájem na těchto opatřeních. Posouzení proporcionality
mezi veřejným zájmem na zákazu pobytu cizince na straně jedné a zájmem na ochraně
základních práv a svobod na straně druhé proto musí vycházet z výše uvedeného principu.“
Výše provedené úvahy lze shrnout konstatováním, že v řízení o udělení státního
občanství cizinci je rozhodováno o subjektivním veřejném právu žadatele, jakkoli není právní
nárok na vyhovění této žádosti, a tomuto subjektivnímu veřejnému právu tak svědčí ochrana
poskytovaná soudy ve správním soudnictví zaručená ustanovením §2 s. ř. s.,
neboť výsledkem tohoto správního rozhodování je rozhodnutí ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s.
Kasační stížnost založená na takovém tvrzení je proto důvodná, neboť Městský soud v Praze
měl stěžovatelčinu žalobu věcně projednat coby přípustnou. Jeho usnesení, jímž ji naopak
odmítl, je proto nezákonné a Nejvyššímu správnímu soudu nezbývá, než je ke kasační
stížnosti stěžovatelky zrušit a věc vrátit městskému soudu k novému řízení. V něm
bude městský soud, jsa vázán právním názorem obsaženým v tomto rozsudku podle
§110 odst. 3 s. ř. s., povinen žalobu věcně projednat ve světle žalobních bodů. Zejména tedy
posoudí, zda v přezkoumávaném správním řízení nedošlo k porušení procesních práv
stěžovatelky a zda se žalovaný nedopustil libovůle, ať už by byla způsobena tím, že libovolně
rozšířil výčet důvodů, pro něž občanství nelze udělit, respektive přihlížel při posuzování
stěžovatelčiny žádosti k jiným okolnostem, než mu ukládá zákon; nebo tím, že chybně
a v rozporu s principem proporcionality posoudil splnění těch podmínek, jež v §7 odst. 1
zákona č. 40/1993 Sb. obsaženy jsou, konkrétně tedy podmínky obsažené v §7 odst. 1
písm. e) tohoto zákona.
Za situace, kdy zdejší soud nejprve svým rozšířeným senátem a nyní i v právě
posuzované věci potvrdil, že rozhodnutí o neudělení státního občanství je přezkoumatelné
soudy ve výše naznačeném rozsahu, již přitom není důvod reflektovat na stěžovatelčin
požadavek na podání návrhu na zrušení §65 s. ř. s. pro protiústavnost, neboť postupem
zdejšího soudu byla dána přednost ústavně konformnímu výkladu tohoto ustanovení před
úvahami o jeho zrušení. Takový postup je přitom plně souladný s dosavadní judikaturou
Ústavního soudu, který např. ve svém nálezu ze dne 4. 2. 1997, sp. zn. Pl. ÚS 21/96
(publ. pod č. 63/1997 Sb.), uvedl: „Je nutno rozlišovat případy, v kterých lze soulad
ustanovení právního předpisu s ústavním pořádkem zabezpečit jeho ústavně konformní
interpretací a kdy tak učinit nelze a je nutno přistoupit k jeho zrušení.“
Nejvyšší správní soud tedy shledal, že napadené usnesení je nezákonné ve smyslu
ustanovení §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. a kasační stížnost je důvodná, a proto napadené
usnesení Městského soudu v Praze podle §110 odst. 1 s. ř. s. zrušil a věc vrátil městskému
soudu k dalšímu řízení, v němž je podle §110 odst. 3 s. ř. s. vázán právním názorem
Nejvyššího správního soudu.
O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne podle ustanovení
§110 odst. 2 s. ř. s. městský soud v novém rozhodnutí.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 4. května 2006
JUDr. Vojtěch Šimíček
předseda senátu