ECLI:CZ:NSS:2007:5.AS.58.2006
sp. zn. 5 As 58/2006 - 78
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Dagmar
Nygrínové a soudkyň JUDr. Ludmily Valentové a JUDr. Lenky Matyášové v právní věci
žalobce: J. Č., zast. Mgr. Janem Hejdou, advokátem, se sídlem Litvínov, nám. Míru 212, proti
žalovanému: Policie České republiky, Ředitelství služby cizinecké a pohraniční policie, se
sídlem Olšanská 2, Praha 3, o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu
v Praze ze dne 30. 5. 2006, č. j. 11 Ca 189/2005 – 32,
takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 30. 5. 2006, č. j. 11 Ca 189/2005 – 32
se zrušuje a věc se tomuto soudu vrací k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Včas podanou kasační stížností se žalobce (dále „stěžovatel“) domáhal zrušení výše
citovaného rozsudku Městského soudu v Praze (dále „městský soud“), kterým byla zamítnuta
žaloba stěžovatele proti rozhodnutí Policie ČR, Ředitelství cizinecké a pohraniční policie ze
dne 27. 6. 2005, č. j. SCPP-2169/C-228-2005. Tímto rozhodnutím bylo zamítnuto odvolání
stěžovatele proti rozhodnutí Oddělení cizinecké policie Most ze dne 5. 1. 2004, č. j. SCPP-
1135-3/UL-VIII-01-2003, jímž byla zamítnuta žádost stěžovatele o vrácení zaplaceného
správního poplatku ve výši 200 Kč, protože tento správní orgán nepovažuje správní poplatek
za udělení víza za účelem strpění pobytu podle §73 zákona č. 325/199 Sb., o azylu, ve znění
účinném do 31. 1. 2002, za bezprostředně související s azylovým řízením.
Městský soud vyslovil v napadeném rozsudku názor, že v případě předmětného
správního poplatku za udělení víza za účelem strpění pobytu podle zákona č. 325/1999 Sb.,
o azylu, ve znění účinném do 31. 1. 2002, nejde o úkon bezprostředně související s azylovým
řízením. Toto své rozhodnutí odůvodnil tím, že podání návrhu na přezkoumání rozhodnutí
o azylu soudem není součástí azylového řízení, neboť řízení o azylu upravené §5 – §31a
zákona o azylu je ukončeno nabytím právní moci rozhodnutí o azylu. Není ani jeho
obligatorním následkem. Soudní přezkoumání rozhodnutí o azylu není jeho jedinou příčinou.
K ní přistupuje i vůle žadatele o azyl podat návrh na zahájení soudního řízení a samotné
podání tohoto návrhu. Z toho městský soud uzavřel, že mezi azylovým řízením správním
a následným řízením soudním je sice vztah příčiny a následku, avšak nikoli natolik těsný,
aby bylo možno následné soudní řízení označit za bezprostředně související s řízením
azylovým. Přitom je nerozhodné, že žadatel o azyl má v případě, že podal správní žalobu,
právo (splní-li relativně jednoduché podmínky) po dobu trvání soudního řízení pobývat
na území ČR na základě periodicky prodlužovaného víza za účelem strpění pobytu podle §73
zákona o azylu.
V kasační stížnosti podané z důvodu tvrzené nezákonnosti spočívající v nesprávném
posouzení popsané právní otázky v souladu s §103 odst. 1 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb.,
soudní řád správní (dále „s. ř. s.“) stěžovatel právní názor vyslovený výše citovaným
rozsudkem městského soudu popírá. Uvádí, že provedenou aplikaci zákona (o správních
poplatcích) považuje za svévolné uplatnění práva a vyměřený poplatek za rozporný s §34
zákona o azylu. Trvá na svém názoru, že žaloba proti rozkladu ministerstva vnitra je úkonem
bezprostředně souvisejícím s azylovým řízením, ne-li s ním přímo spojen, protože pobyt
na území ČR je mu zaručen zákonem o azylu. Jedná se o právo nárokové a podání žaloby má
navíc odkladný účinek (§33 zákona o azylu ve znění do 31. 1. 2002) a žalobce je i po podání
žaloby nadále žadatelem o azyl.
Podle stěžovatele je možné nevidět bezprostřední souvislost mezi žádostí o udělení
víza za účelem strpění pobytu s azylovým řízením jen na první pohled. Poukaz na rozsudek
Nejvyššího soudu Rc 22/2001 považuje za nepřípadný, neboť v dané věci šlo o věc
občanskoprávní, nikoli správní, a obecné závěry nelze přenést jako celek na správní
rozhodování (mohlo by tím dojít i k porušování ústavních práv žadatele). Skutečnost,
že stěžovatel je žadatelem o azyl, je zcela nesporná a dokládá ji i od ůvodnění napadeného
rozsudku městského soudu (viz §33 zákona o azylu; pobyt cizince se řídí po podání žaloby
ve věci azylu i nadále zákonem o azylu). Tvrzení městského soudu o ukončení azylového
řízení je proto irelevantní pro jeho obecnost. Podání žaloby ve věci azylu je totiž základním
právem cizince a nesmí jít k jeho tíži, následné soudní řízení je ve věci azylu fakticky
pokračováním řízení správního. Navíc případný úspěch žalobce v azylové věci jej vrací zpět
do azylového řízení, a to bez ohledu na jeho souhlas. To uvedenou argumentaci ještě
podtrhuje.
Z hlediska systematického výkladu stěžovatel podotýká, že položka 101 písm. f)
sazebníku správních poplatků, podle které byl předmětný správní poplatek v ybrán, k zákonu
o azylu nemá patřičný vztah a tuto skutečnost městský soud ve svém rozsudku opomenul.
Podotýká, že uvedená položka sazebníku byla včleněna do zákona č. 368/1992 Sb.,
o správních poplatcích, zákonem č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců, v souvislosti
se zavedením víza za účelem strpění pobytu. Zákon o pobytu cizinců se však na pobyt
žadatele o azyl po dobu azylového řízení nevztahuje, řídí se zákonem o azylu.
Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že kasační stížnost je důvodná. O sporné
otázce rozhodoval již ve věcech 2 As 94/2006, resp. 2 As 95/2006 a neshledal důvod, proč
se od závěrů těchto rozsudků a argumentace v nich uvedené v souzené věci odchýlit.
V rozsudku č. j. 2 As 94/2006 - 51 ze dne 20. 9. 2007 Nejvyšší správní soud uvedl
následující: Na věc žalobce se vztahuje zákon o azylu ve znění před novelou č. 2/2002 Sb.,
tj. ve znění účinném do 31. 1. 2002. Přechodná ustanovení zák. č. 2/2002 Sb., konkrétně jejich
čl. II. bod 4., stanoví, že „řízení ve věci přezkumu zákonnosti rozhodnutí ministerstva
zahájené před nabytím účinnosti tohoto zákona (…) se dokončí podle dosavadní právní
úpravy“, a v bodě 5 téhož článku se stanoví, že „právní postavení cizince, který je účastníkem
azylového řízení podle bodu 4, se řídí podle dosavadní právní úpravy“. Žalobu ve věci
přezkumu zamítavého rozhodnutí o azylu podal žalobce k Vrchnímu soudu v Praze dne
19. 2. 1999, takže na žalobce se uvedená přechodná ustanovení vztahovala v době,
kdy správní poplatek, o jehož vrácení následně požádal, zaplatil (ve věci sp.zn. 5 As 58/2006,
tedy v souzené věci, jej s těžovatel uhradil dne 11. 12. 2002). Skutečnost, že o vrácení
správního poplatku rozhodoval stěžovatel dne 5. 1. 2004, tj. již za účinnosti zákona
č. 217/2002 Sb., jímž byl změněn mj. zákon o azylu, není pro věc žalobce rozhodná, i když ve
vztahu k novelizaci zákona o azylu nemá zákon č. 217/2002 Sb. přechodná ustanovení a nabyl
účinnosti ve vztahu k němu již 1. 1. 2003. Ustanovení §8 odst. 1 písm. a) zákona
č. 368/1992 Sb., o správních poplatcích (dále jen „zákon o správních poplatcích z roku 1992“)
totiž říkalo, že „správní orgán, který poplatek vybral, jej vrátí v plné výši, nedošlo-li vůbec
k provedení úkonu bez viny poplatníka anebo poplatek byl zaplacen, aniž byl k tomu poplatník
povinen, anebo byl-li poplatek na žádost prominut“. Uvedené ustanovení tak výslovně
předepisovalo, že pro posouzení zákonnosti vybrání vyměřeného poplatku je pro účely
rozhodnutí o vrácení poplatku rozhodný právní stav ke dni jeho vybrání, tj. v případě žalobce
ke dni 11. 12. 2002. A tehdy ještě byl zákon o azylu účinný toliko ve znění novely
č. 2/2002 Sb., jejíž přechodná ustanovení v případě žalobce odkazovala na právní úpravu
účinnou před účinností této novely. Zákon č. 217/2002 Sb. provedl nepřímou derogaci
uvedených přechodných ustanovení zákona č. 2/2002 Sb. tím, že ve vztahu k zákonu o azylu
nemá přechodná ustanovení, takže v těch částech, v nichž zákon o azylu mění (mj. mění i §34
zákona o azylu, který je v případě žalobce klíčový), vyžaduje aplikaci zákona o azylu
v novelizovaném znění i na skutkové stavy mající původ před účinností novely. Zákon
č. 217/2002 Sb. byl však ke dni 11. 12. 2002 pouze platný, ne však ještě účinný (jak bylo již
řečeno, ve vztahu k zákonu o azylu nabyla jeho novelizační ustanovení účinnosti 1. 1. 2003).
Zákon o azylu ve znění účinném do 31. 1. 2002 v §34 říká, že „náklady spojené
s řízením (o azylu – pozn. NSS) a náklady s tímto řízením bezprostředně související nese
ministerstvo.“ Ustanovení §73 odst. 1 věty druhé téhož zákona pak říká, že „vízum se udělí
na žádost cizince, který předloží doklad o podání žaloby proti rozhodnutí o neudělení azylu
nebo o zastavení řízení o udělení azylu; to neplatí, pokud cizinec na území pobývá na základě
víza nebo povolení k pobytu podle zvláštního právního předpisu.“
Podle položky č. 101 písm. c) sazebníku správních poplatků (příloha zákona
o správních poplatcích z roku 1992) udělení průjezdního víza jednosměrného, výjezdního
víza, víza za účelem strpění pobytu na území České republiky bylo zpoplatněno částkou
200 Kč. Stejnou částkou bylo podle písm. f) té že položky zpoplatněno prodloužení platnosti
víza za účelem strpění pobytu. Od poplatků podle této položky bylo osvobozeno: a) udělení,
prodloužení platnosti nebo doby pobytu na české vízum z důvodů zdravotnické pomoci.
b) udělení nebo prodloužení platnosti českého víza cizinci mladšímu 15 let. Za udělení
českého víza se považuje i zapsání dítěte mladšího 15 let narozeného na území České
republiky do víza zákonného zástupce. Od poplatku podle této položky je osvobozeno
i prodloužení doby pobytu na české vízum pro cizince mladšího 15 let. c) udělení českého
víza na hraničním přechodu České republiky cizinci, který požádal o dočasnou ochranu,
a udělení českého víza opravňujícího cizince k pobytu za účelem dočasné ochrany, o které
požádal na území České republiky, včetně prodloužení jeho platnosti. Dále se v poznámce
k položce č. 101 mj. uvádělo, že správní orgán nevybere poplatek, pokud provádí
zpoplatňovaný úkon podle této položky z moci úřední.
Ustanovení §34 zákona o azylu v jeho znění účinném do 31. 1. 2002 je základní
pravidlo o nákladech procedur spojených s rozhodováním o azylovém statutu a těmito
procedurami je nutno rozumět řízení o azylu, jakož i soudní přezkum rozhodnutí v takovém
řízení vydaného. Smyslem a účelem poskytnutí azylu je totiž poskytnout útočiště těm,
kdo ze zákonem vymezených důvodů, jež jsou ve své podstatě povahy politické,
jsou závažným způsobem ohroženi v zemi původu. Cizinec, který podal návrh na zahájení
řízení o udělení azylu (dále označován za „žadatele o azyl“), obvykle tvrdí existenci
nebezpečí spojeného s jeho návratem do země původu. Zpravidla tedy je třeba pro naplnění
účelu procedur spojených s rozhodováním o azylovém statutu, aby se žadatel o azyl nacházel
v České republice a v průběhu řízení se do země původu nevracel; jinak hrozí, že účel
uvedených procedur, tj. poskytnutí ochrany tomu, kdo ji potřebuje, bude zmařen následky
jeho pronásledování v zemi původu. I s ohledem na takto specifikovaný smysl a účel procedur
spojených s rozhodováním o azylovém statutu zákonodárce v podstatě jakékoli úřední úkony
s těmito procedurami spojené nezpoplatňuje a naopak poskytuje žadateli o azyl dobrodiní
všemožných bezplatných plnění od ubytování a stravy v azylovém středisku přes tlumočníka
až po právní či psychologické poradenství. Z hlediska výše uvedeného smyslu a účelu azylu
a procedur spojených s rozhodováním o azylovém statutu je nutno nahlížet i na otázku,
zda je žadatel o azyl, jehož žádost byla zamítnuta, a který se proti takovémuto zamítavému
rozhodnutí brání žalobou ve správním soudnictví, povinen platit správní poplatek
za prodloužení víza za účelem strpění pobytu podle §73 zákona o azylu ve znění účinném
do 31. 1. 2002.
Udělením uvedeného víza je po administrativní stránce legalizován pobyt žad atele
o azyl na území České republiky do rozhodnutí správního soudu v jeho věci. Ustanovení
§73 odst. 1 věty druhé zákona o azylu ve znění účinném do 31. 1. 2002 je formulováno tak,
že vízum je nutno udělit, jsou -li současně splněny dvě jednoznačné a velmi konkrétní
(a ve své podstatě „jednoduché“) podmínky – žadatel o azyl podal žádost a předložil
předepsaný dokument (žalobu proti rozhodnutí o neudělení azylu).
Městský soud v rozsudku č. j. 11 Ca 189/2005 - 50, proti kterému brojí v tomto řízení
stěžovatel, opřel své rozhodnutí o názor, podle něhož sice správní poplatek za prodloužení
víza za účelem strpění pobytu podle §73 zákona o azylu je nákladem souvisejícím s řízením
o udělení azylu, ovšem nikoli bezprostředně. Za kritérium pro posouzení bezprostřednosti
či ne-bezprostřednosti souvislosti určitého nákladu a řízení o udělení azylu zde soud vzal
ve své podstatě to, zda mezi nákladem a řízením o udělení azylu je dostatečně těsný vztah
příčiny a následku. Fakticky zde městský soud vycházel z koncepce tzv. adekvátní příčiny -
bezprostřední souvislost nákladu a řízení o udělení azylu je dána jen tehdy, je-li mezi nimi
dostatečně intenzívní vztah příčiny a následku, přičemž v pojetí městského soudu nestačí, je -li
řízení o udělení azylu jen jednou z vícero společně existujících příčin vzniku nákladu. Soud
zde argumentuje, že k tomu, aby náklad vznikl, musela vedle toho, že se řízení o udělení
azylu konalo, přistoupit ještě další příčina, a sice podání žaloby proti rozhodnutí vzešlému
z tohoto správního řízení. V takovémto pojetí je pak nerozhodné, že žalobce má podle zákona
v případě, že podal správní žalobu, právo (splní-li relativně jednoduché podmínky) po dobu
trvání soudního řízení pobývat na území ČR na základě periodicky prodlužovaného víza
za účelem strpění pobytu podle §73 zákona o azylu.
Ve věci, ve které Nejvyšší správní soud svůj právní názor na předmětnou otázku
vyslovil a ve které zamítl kasační stížnost žalovaného (sp. zn. 2 As 94/2006), se přiklonil
k názoru městského soudu, vyslovenému v jeho rozsudku ze dne 27. 9. 2006, č. j.
6 Ca 50/2005 - 23. Ten vyšel z teze, že okolnost, že k tomu, aby vznikl náklad v podobě
správního poplatku za prodloužení víza za účelem strpění pobytu podle §73 zákona o azylu,
musí vedle samotné existence řízení o udělení azylu přistoupit i to, že proti správnímu
rozhodnutí, ve které toto řízení vyústilo, je podána správní žaloba, není okolností rozhodnou
pro závěr, že souvislost takového nákladu a řízení o udělení azylu není bezprostřední, nýbrž
méně úzká. Soud se přiklonil k závěru, že rozhodná je zde realizace práva žadatele o azyl
na soudní projednání jeho žaloby v jeho přítomnosti, k čemuž je nutno, aby taková osoba
legálně pobývala na území České republiky. Ostatně i k tomu podle soudu slouží fakticky
automatické odkladné účinky různých opravných prostředků v různých fázích procedur
spojených s rozhodováním o azylovém statutu.
Z výše nastíněných výkladových alternativ sporné právní otázky se Nejvyšší správní
soud, veden zejména ohledem na smysl a účel procedur spojených s rozhodováním
o azylovém statutu, jak byly výše nastíněny, přiklání k té, k níž se přihlásil městský soud
v rozsudku sp. zn. 6 Ca 50/2005 – 23, přezkoumávaném ve věci pod sp. zn. 2 As 94/2006.
Podle Nejvyššího správního soudu procedury spojené s rozhodováním o azylovém statutu,
jakkoli se člení do různých fází, v nichž rozhodují různé orgány (dokonce orgány dvou
státních mocí), mohou naplnit svůj smysl a účel jen tehdy, bude -li zvrat v náhledu těchto
orgánů na azylový status žadatele o azyl mít svůj efekt i tehdy, dojde-li k němu v některé
z velmi pozdních fází těchto procedur, typicky v řízení o kasační stížnosti, v němž dojde
ke zrušení zamítavého rozhodnutí krajského soudu o žalobě proti správnímu rozhodnutí,
kterým byla zamítnuta žádost o azyl. Vzhledem k fatální hrozbě, kterou může pro žadatele
o azyl představovat návrat do země původu, je proto v daném případě nutno, jakkoli jde
ve správním soudnictví o výjimku, dát přednost tomu, že „skutečné“ účinky zamítavého
správního rozhodnutí nastanou ve věcech azylových až tehdy, jsou-li neúspěšně vyčerpány
všechny dostupné prostředky soudní ochrany proti nim (resp. uplynou-li marně lhůty
pro jejich uplatnění). Toho lze dosáhnout pouze tehdy, umožní-li se žadateli o azyl pobyt
na území ČR po celou dobu trvání soudního řízení. V této logice je pak absurdní uvažovat
o správních poplatcích vynaložených v souvislosti se zajištěním legálního pobytu žadatele
o azyl na území ČR po dobu trvání řízení ve správním soudnictví jako o poplatcích majících
k řízení o žádosti o azyl vzdálenější vztah nežli správní poplatky, jejichž placení by připadalo
v úvahu po dobu trvání správního řízení o žádosti o azyl.
Ustanovení §34 zákona o azylu ve znění účinném do 31. 1. 2002 proto nelze chápat
jinak než jako obecné osvobození žadatele o azyl od všech správních poplatků, které by měly
být po dobu jeho pobytu na území ČR, včetně pobytu v průběhu soudního řízení ve věci
přezkumu zamítavého správního rozhodnutí o jeho žádosti o azyl, od něho požadovány
za účelem zajištění zákonnosti tohoto pobytu podle předpisů cizineckého práva. V tomto
smyslu bylo uvedené ustanovení zvláštním předpisem ve vztahu k položce č. 101 písm. c) a f)
sazebníku správních poplatků (příloha zákona o správních poplatcích z roku 1992)
a doplňovalo výluky z placení správních poplatků tam uvedené. Znamená to tedy, že poplatek
za udělení či prodloužení víza za účelem strpění pobytu se u žadatele o azyl vůbec nevybere,
z čehož přirozeně vyplývá i to, že Ministerstvo vnitra není povinno žádnému dalšímu orgánu
takový poplatek uhradit.
Dále podáním ze dne 29. 9. 2006 adresovaným Nejvyššímu správnímu soudu
prostřednictvím městského soudu stěžovatel požádal o zrušení části usnesení městského
soudu ze dne 21. 6. 2006, č. j. 11 Ca 189/2005 - 45, kterým bylo pro řízení o kasační stížnosti
stěžovateli přiznáno osvobození od soudních poplatků a byl mu ustanoven advokát, a to
v části o ustanovení advokáta. Tuto svou žádost stěžovatel odůvodňuje tím, že sám má
vzdělání požadované ustanovením §105 odst. 2 s. ř. s. Poukazuje na protokol mezi SSSR
a ČSSR z roku 1972 a vyhlášku Ministerstva zahraničních věcí č. 123/1973 Sb., o Protokolu
o rovnocennosti dokumentů o vzdělání, vědeckých hodnostech a titulech, které jsou vydávány
nebo udělovány v Československé socialistické republice a ve Svazu sovětských
socialistických republik. K tomu Nejvyšší správní soud uvádí, že podle sdělení Ministerstva
zahraničních věcí uveřejněného ve Sbírce mezinárodních smluv pod č. 119/2002 Česká
republika uvedený protokol ze dne 6. 6. 1972 vypověděla ve vztahu k Ruské federaci dne
30. října 2001. Protokol pozbyl platnosti v souladu s článkem 56 odst. 2 Vídeňské úmluvy
o smluvním právu (ze dne 23. května 1969, vyhlášena pod č. 15/1988 Sb.) dne 30. října 2002.
Nová dvoustranná smlouva uzavřena nebyla. Us tanovení §105 odst. 2 s. ř. s. stanoví,
že stěžovatel musí být zastoupen advokátem; to neplatí, má -li stěžovatel, jeho zaměstnanec
nebo člen, který za něj jedná nebo jej zastupuje, vysokoškolské právnické vzdělání, které
je podle zvláštních zákonů vyžadováno pro výkon advokacie. Vzdělání, které je třeba
pro výkon advokacie, popisuje zákon o advokacii č. 85/1996 Sb. v §5 – musí jít
o vysokoškolské vzdělání v rámci magisterského studijního programu v oblasti práva získané
studiem na vysoké škole v České republice, nebo vzdělání získané v oblasti práva na vysoké
škole získané v zahraničí, pokud tak stanoví mezinárodní smlouva, kterou je Česká republika
vázána, anebo je toto vzdělání uznáno podle zvláštních právních předpisů. Podle §89 zákona
č. 111/1998 Sb. (o vysokých školách), na žádost absolventa zahraniční vysoké školy vydá
osvědčení o uznání vysokoškolského vzdělání nebo jeho části v České republice buď
ministerstvo, jestliže je Česká republika vázána mezinárodní smlouvou se zemí, kde je
zahraniční vysoká škola zřízena a uznána, a ministerstvo je touto smlouvou k uznání
zmocněno, nebo v ostatních případech veřejná vysoká škola, která uskutečňuje obsahově
obdobný studijní program. Přímé uznání vzdělání mnohostrannými smlouvami (zejména
Lisabonská úmluva, č. 60/2000 Sb.m.s.) z nich nevyplývá. Stěžovatel byl městským soudem
vyzván dne 1. 11. 2006 k tomu, aby doložil doklady o tom, že splňuje podmínku vzdělání
podle §105 odst. 2 s. ř. s. V této výzvě byl na důsledky nedoložení upozorněn. Stěžovatel
doložil tlumočníkem přeložený diplom o udělení kvalifikace právníka Leningradskou státní
univerzitou v roce 1993, avšak osvědčení o uznání svého vzdělání se studijním programem
obdobným požadovanému českému vzdělání nedoložil. Tím podmínku vzdělání podle §105
odst. 2 s. ř. s. sám nesplňuje a tedy musí být v souladu s tímto ustanovením zastoupen
advokátem.
Městský soud v Praze tedy posoudil rozhodnou právní otázku v případě
přezkoumávaném ke kasační stížnosti stěžovatele opačně, proto jeho rozsudek Nejvyšší
správní soud tímto rozsudkem zrušil a věc mu vrací k dalšímu řízení (§110 odst. 1 s. ř. s.).
Městský soud je v dalším řízení vázán právním názorem Nejvyššího správního soudu
vysloveným v tomto zrušovacím rozhodnutí (§110 odst. 3 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné (§53 odst. 3
ve spojení s §120 s. ř. s.).
V Brně dne 25. října 2007
JUDr. Dagmar Nygrínová
předsedkyně senátu