ECLI:CZ:NSS:2010:5.AS.75.2009:78
sp. zn. 5 As 75/2009 - 78
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Lenky Matyášové
a soudců JUDr. Ludmily Valentové a JUDr. Jakuba Camrdy v právní věci žalobce: Ing. T. M.,
zast. advokátem JUDr. Martinem Řezáčem, se sídlem AK Nad Štolou 18, Praha 7, proti
žalovanému: Ministerstvo zemědělství - Ústřední pozemkový úřad, se sídlem Těšnov 17,
Praha 1, o kasační stížnosti žalobce proti usnesení Městského soudu v Praze ze dne 31. 8. 2009, č.
j. 11 Ca 24/2009 - 56,
takto:
Usnesení Městského soudu v Praze ze dne 31. 8. 2009, č. j. 11 Ca 24/2009 - 56,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Kasační stížností se žalobce (dále „stěžovatel“) domáhá zrušení výše označeného usnesení
městského soudu v Praze (dále „městský soud“), kterým byla odmítnuta žaloba podaná proti
rozhodnutí žalovaného ze dne 24. 11. 2008, č. j. 37704/08-13300; tímto bylo zamítnuto odvolání
stěžovatele ve věci nahlédnutí do správního spisu stran restituce pozemku p. č. 1437/22
v k. ú. Dobříš. Městský soud žalobu odmítl z důvodu, že se jedná o správní rozhodnutí
procesního charakteru, resp. úkon úřadu, kterým se upravuje vedení řízení před správním
úřadem; je proto ze soudního přezkumu vyloučeno. Stěžovatel s tímto právním názorem soudu
nesouhlasí, neboť má za to, že soud zjevně nerozlišil charakter nahlížení do správního spisu,
který je odlišný u osob, které jsou účastníky řízení (a kde lze souhlasit s názorem, že rozhodnutí
je procesního charakteru) a u osob, které účastníky daného správního řízení nejsou, resp. nebyly
(kde se však jedná o posouzení jejich - od předchozího případu odlišného - práva, které není
charakteru procesního, jímž se upravuje vedení řízení, nýbrž lze říci charakteru hmotně-
právního). V daném případě bylo restituční řízení vedeno bez účasti stěžovatele, a proto je třeba
jeho žádost o nahlédnutí do spisu posuzovat toliko z druhého pohledu. Stěžovatel v této
souvislosti odkazuje na rozsudky Nejvyššího správního soudu č. j. 2 As 38/2007 - 78 nebo
5 A 12/2002 - 91, kdy ve shodných případech soud věc přezkoumal meritorně. Stěžovatel
navrhuje s přihlédnutím k výše uvedeným důvodům, aby Nejvyšší správní soud napadené
usnesení městského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Žalovaný vyslovil s postupem městského soudu souhlas a navrhl zamítnutí kasační
stížnosti.
Kasační stížnost je důvodná.
Je-li předmětem řízení před kasačním soudem rozhodnutí, kterým byl návrh stěžovatele
správním soudem prvního stupně odmítnut, zde z důvodu kompetenční výluky dle §70 písm. c)
zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále „s. ř. s.“), přichází v úvahu důvod kasační
stížnosti dle §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s.
Nejvyššímu správnímu soudu proto v dané věci nepřísluší přezkoumávat, zda správní
orgán postupoval v souladu se zákonem, odmítl-li stěžovateli nahlédnout do správního spisu,
tedy ani to, zda a jak zhodnotil stěžovatelem uplatněný důvod, pro který hodlal do spisu
nahlédnout, tím méně, zda stěžovateli náleželo postavení účastníka řízení v předchozím správním
řízení či nikoli. Nejvyšší správní soud se může zabývat toliko tím, zda městský soud postupoval
v souladu se zákonem, odmítl-li návrh stěžovatele, aniž by jej věcně přezkoumal.
Městský soud své rozhodnutí odůvodnil tím, že napadeným správním rozhodnutím
nebylo jednáno o veřejném subjektivním právu stěžovatele. Konstatoval přitom, že napadeným
rozhodnutím žalovaný pouze potvrzoval správnost procesního postupu správního orgánu;
rozhodnutí, kterým nebylo stěžovateli umožněno nahlédnout do spisu je rozhodnutím, kterým
se upravuje vedení řízení, i přesto, že je přezkoumatelné vyšším správním orgánem v odvolacím
řízení. Městský soud tedy dospěl k závěru, že žaloba je dle §68 písm. e) s. ř. s. nepřípustná, neboť
se stěžovatel domáhal přezkoumání rozhodnutí, které je dle §70 písm. c) s. ř. s. ze soudního
přezkoumání vyloučeno, neboť se jedná o úkon správního orgánu, jímž se upravuje vedení řízení
před správním úřadem.
Nejvyšší správní soud se s názorem městského soudu neztotožňuje.
Podle §38 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, mají účastníci a jejich zástupci
právo nahlížet do spisu, a to i v případě, že je rozhodnutí ve věci již v právní moci. Z uvedeného
vyplývá, že právo nahlížet do spisu trvá jak v průběhu řízení na prvním i druhém stupni, tak
i v případě, kdy je řízení pravomocně ukončeno.
Právo nahlížet do spisu tedy není, a to ani pro účastníky řízení, resp. jejich zástupce,
koncipováno toliko jako dílčí procesní právo, které lze uplatnit toliko v rámci konkrétního
probíhajícího řízení a pouze v souvislosti s ním, tedy jako právo seznámit se s dosavadním
průběhem konkrétního řízení, shromážděnými důkazy či jinými podklady pro rozhodnutí. Pouze
v případě probíhajícího řízení by bylo lze, dle názoru Nejvyššího správního soudu, souhlasit
se závěrem, který městský soud učinil, tedy, že v případě nahlížení do spisu se jedná o úkon
správního orgánu, jímž se upravuje vedení řízení (viz např. usnesení NSS ze dne 26. 6. 2003, č. j.
6 A 164/2002 - 8, příst. na www.nssoud.cz). Účastníkovi řízení je tímto procesním prostředkem
dávána možnost uplatnit další procesní práva, především právo vyjádřit se k dosud
shromážděným důkazům či jiným podkladům pro rozhodnutí, případně navrhnout jejich
doplnění, tedy mít možnost uplatňovat celý souhrn procesních práv, která mají zaručit vedení
spravedlivého procesu, jak je garantován čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod
(viz srovnej obdobně rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 3. 2010,
č. j. 5 Afs 33/2009 - 43, příst. na www.nssoud.cz).
Ne tak tomu však je v případě, kdy správní orgán již řízení ukončil, resp. není vedeno žádné
správní řízení ve věci a ten, kdo byl účastníkem řízení, požádá o nahlédnutí do spisu.
Vedle účastníků řízení a jejich zástupců umožní správní orgán dle §38 odst. 2 správního
řádu nahlédnout do spisu též jiným osobám, ovšem jen tehdy, prokáží-li právní zájem nebo jiný
vážný důvod a nebude-li tím porušeno právo některého z účastníků, popř. dalších dotčených
osob anebo veřejný zájem.
Podle odstavce pátého cit. ustanovení odepřel-li správní orgán osobě nahlížet do spisu
nebo jeho části, vydá o tom usnesení, které se oznamuje pouze této osobě.
Právní úprava tedy zakotvuje veřejné subjektivní právo (právo na poskytnutí určitých
informací) tedy i pro případ, kdy jiná osoba, než účastník řízení, resp. jeho zástupce, prokáže
odůvodněnost svého požadavku. Příslušný správní orgán, který vede správní spis, za splnění
stanovených podmínek může zpřístupnit tento spis i třetím osobám, tedy nejen účastníkům
správního řízení. Jedná se tedy o svého druhu samostatné procesní právo osoby odlišné
od účastníka řízení, o němž se rozhoduje v samostatném správním řízení, na něž se nepochybně
vztahuje správní řád. V rámci správního řízení, které je zahájeno na návrh jiné osoby uplatňující
právo na nahlížení do spisu, správní orgán pak nejen zkoumá, zda taková osoba prokázala
důvodnost svého požadavku, ale z hlediska dodržení povinnosti, aby nahlédnutím
do dokumentace nebylo porušeno státní, hospodářské či služební tajemství nebo zákonem
uložená či uznaná povinnost mlčenlivosti, také musí zjišťovat, zda a v jakém rozsahu může být
spis zpřístupněn k nahlédnutí. Pokud správní orgán po takto provedeném správním řízení
dospěje k závěru, že právo na zpřístupnění spisu navrhovatel nemá, event. že toto právo může
realizovat v omezeném rozsahu, vyjádří to ve svém rozhodnutí.
Nejvyšší správní soud na tomto místě považuje za vhodné zmínit, zda, případně do jaké
míry a ve vztahu k jakému okruhu osob, je ústavní právo na informace obsažené ve správním
spise provedeno také obecným zákonem č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím,
ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o svobodném přístupu k informacím“). Dle názoru
Nejvyššího správního soudu pro širší pojetí ústavně garantovaného práva na informace – zde
práva nahlížet do správního spisu - svědčí samotná dikce §38 odst. 2, která přiznává oprávnění
nahlédnout do spisu i jiným osobám od účastníků řízení odlišných. Dle názoru Nejvyššího
správního soudu nejsou zákon o svobodném přístupu k informacím a správní řád bezvýhradně
ve vzájemně podmíněném vztahu, resp. ve vztahu speciality (viz např. rozsudek NSS ze dne
22. 7. 2005, č. j. 5 As 7/2004 - 53). Zákon o svobodném přístupu k informacím např. na rozdíl
od správního řádu nevyžaduje prokázání důvodnosti požadavku na poskytnutí informace,
na druhou stranu však možnost poskytnutí informací je limitována zákonnými výlukami
(např. zákon o ochraně osobních údajů, apod.).
Od práva na informace náležejícího vybrané skupině osob, tj. účastníkům řízení, jejich
zástupcům a ostatním osobám, které prokáží oprávněný zájem ve smyslu §38 odst. 1, resp. 2
správního řádu, je třeba odlišit obecné právo vyplývající ze zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném
přístupu k informacím, tj. obecné právo na informace, které přísluší všem a podléhá omezením
stanoveným pouze a jedině zákonem. Ustanovení §38 odst. 2 správního řádu, podmiňující
možnost přístupu k informacím obsaženým ve správním spise tím, že žadatel o informaci
správnímu orgánu prokáže odůvodněnost svého požadavku, není možné chápat tak, že omezuje
možnosti obecného poskytování informací podle zákona o svobodném přístupu k informacím.
Rozhoduje-li správní orgán v intencích výše citovaného ustanovení, rozhoduje rovněž o veřejném
subjektivním právu žadatele.
Závěr, který učinil městský soud v nyní posuzované věci, s přihlédnutím k výše
uvedenému vůbec nepřichází v úvahu, neboť tu není žádné jiné řízení (než samotné řízení
o žádosti stěžovatele nahlédnout do spisu), jehož vedení by mohlo být žalobou napadeným
rozhodnutím upravováno.
Vzhledem k výše uvedenému je tedy zřejmé, že rozhodnutí krajského soudu, jímž byla
žaloba proti rozhodnutí žalovaného odmítnuta pro nepřípustnost, nemůže obstát. Městský soud
měl proto přezkoumat rozhodnutí žalovaného in meritum, tzn. přezkoumat, zda správní orgán
důvodně shledal nenaplnění podmínek na straně stěžovatele pro umožnění nahlédnutí do spisu,
jakož i to, zda své úvahy, kterými byl veden, přezkoumatelným způsobem vyjádřil v odůvodnění
svého rozhodnutí.
Nejvyšší správní soud shledal kasační stížnost důvodnou a v souladu s §110 odst. 1 s. ř. s.
usnesení městského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. V něm bude městský soud
vázán právním názorem Nejvyššího správního soudu vysloveným v tomto rozsudku (§110
odst. 3 s. ř. s.).
O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne Krajský soud v Hradci Králové
v novém rozhodnutí (§110 odst. 2 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné (§53 odst. 3,
§120 s. ř. s.).
V Brně dne 4. června 2010
JUDr. Lenka Matyášová
předsedkyně senátu