ECLI:CZ:NSS:2021:5.AS.8.2020:52
sp. zn. 5 As 8/2020 - 52
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Viktora Kučery a soudců
JUDr. Lenky Matyášové a JUDr. Jakuba Camrdy v právní věci žalobkyně: Z. Š., zast. Mgr.
Simonou Pavlicovou, advokátkou se sídlem 8. pěšího pluku 2380, Frýdek-Místek, proti
žalovanému: Ministerstvo pro místní rozvoj, se sídlem Staroměstské nám. 932/6, Praha,
v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Krajského soudu v Ostravě ze dne 3. 12.
2019, č. j. 25 A 82/2019 - 35,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á .
II. Žalovanému se náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti n ep ři zn áv á .
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Kasační stížností se žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) domáhala zrušení v záhlaví
označeného rozsudku Krajského soudu v Ostravě (dále jen „krajský soud“), kterým byla
zamítnuta její žaloba proti rozhodnutí žalovaného ze dne 8. 3. 2019, č. j. MMR-812/2019-
83/105; tímto rozhodnutím žalovaný zamítl odvolání stěžovatelky a potvrdil rozhodnutí
Krajského úřadu Moravskoslezského kraje, odboru územního plánování a stavebního úřadu
(dále jen „správní orgán I. stupně“) ze dne 6. 11. 2018, č. j. MSK 47574/2018, kterým bylo podle
§94 odst. 4 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní
řád“), zastaveno přezkumné řízení.
[2] Dne 22. 3. 2017 vydal Městský úřad Frýdlant nad Ostravicí k žádosti Ing. Š. J. rozhodnutí,
č. j. MUFO 9758/2017, o umístění stavby – vodovodní přípojky a vnitřního vodovodu na
pozemcích parc. č. X, X, st. X, X a X, pro stavbu určenou pro rodinnou rekreaci na pozemku
parc. č. X v katastrální území N.V. u F. n. O., obec Frýdlant nad Ostravicí, okres Frýdek-Místek,
která je ve vlastnictví paní J. Dne 31. 5. 2017 nahlížela stěžovatelka do spisu týkajícího se
uvedeného územního rozhodnutí; do protokolu o nahlížení uvedla, že se cítí být dotčenou
osobou, neboť je vlastníkem sousedního pozemku parc. č. X v témže katastrálním území
(pozemek určený k plnění funkcí lesa). Při nahlížení do spisu byla stěžovatelce poskytnuta kopie
územního rozhodnutí.
[3] V podání ze dne 17. 7. 2017 (doručeném správnímu orgánu I. stupně dne 19. 7. 2017)
žádala stěžovatelka o provedení přezkumného řízení, neboť v územním řízení, jehož výsledkem
bylo vydání územního rozhodnutí o umístění stavby vodovodní přípojky a vnitřního vodovodu,
s ní správní orgán nejednal jako s účastnicí řízení, ačkoli je vlastníkem sousedního pozemku, který
může být umístěním stavby dotčen. Toto podání posoudil správní orgán I. stupně v rozhodnutí
ze dne 31. 1. 2018, č. j. MSK 164456/2017, jako odvolání, které však bylo podáno opožděně,
neboť stěžovatelka se o vydání územního rozhodnutí dozvěděla dne 31. 5. 2017 při nahlížení
do spisu, lhůta k podání odvolání tak uplynula s ohledem na §84 odst. 1 správního řádu dne
30. 6. 2017. Toto rozhodnutí napadla stěžovatelka žalobou, kterou krajský soud rozsudkem
ze dne 16. 1. 2019, č. j. 25 A 22/2018 - 35, zamítl; kasační stížnost v této věci byla rozsudkem
Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 8. 2019, č. j. 6 As 24/2019 - 22, zamítnuta.
[4] Jelikož však správní orgán I. stupně dospěl k závěru, že lze mít důvodně za to, že sporné
územní rozhodnutí bylo vydáno v rozporu s právními předpisy (Městský úřad Frýdlant nad
Ostravicí nezahrnul stěžovatelku mezi účastníky řízení), zahájil usnesením ze dne 21. 3. 2018,
č. j. MSK 47574/2018, přezkumné řízení. Také proti usnesení o zahájení přezkumného řízení
podala stěžovatelka odvolání, které žalovaný rozhodnutím ze dne 3. 7. 2018, č. j. MMR-
23552/2018-83/1347, zamítl.
[5] Následně správní orgán I. stupně rozhodnutím ze dne 6. 11. 2018, č. j. MSK 47574/2018,
přezkumné řízení zastavil, neboť shledal, že jsou naplněny podmínky uvedené v §94 odst. 4
správního řádu. I když Městský úřad Frýdlant nad Ostravicí stěžovatelku mezi účastníky
územního řízení nezahrnul, újma, která by vznikla Ing. Š. J. (žadatelce o vydání územního
rozhodnutí) v důsledku zrušení územního rozhodnutí, by byla ve zjevném nepoměru k újmě
stěžovatelky. Ing. J. nabyla práva plynoucí z územního rozhodnutí v dobré víře a ochranu lesa
hájil v územním řízení orgán státní správy lesů, který vydal souhlasné závazné stanovisko
(stěžovatelčin pozemek je určen k plnění funkcí lesa). Předmětná stavba (vodovodní přípojka) je
ve své podstatě trubka v hloubce 1,25 – 1,35 m, uložená v pásmu širokém 40 cm, která bude
zasypána a terén bude upraven; takovou stavbou není stěžovatelka nijak omezena. Paní J. by
naopak v důsledku zrušení územního rozhodnutí přišla o právo napojení na veřejný vodovod, tj.
o zdroj pitné vody.
[6] Proti rozhodnutí správního orgánu I. stupně podala stěžovatelka odvolání, které žalovaný
zamítl a rozhodnutí správního orgánu I. stupně potvrdil (viz výše).
II. Rozhodnutí krajského soudu
[7] Rozhodnutí žalovaného napadla stěžovatelka žalobou, ve které namítala, že její podání
ze dne 17. 7. 2017 bylo včasné odvolání, neboť lhůta k jeho podání činila 90 (nikoli 30) dnů, jak
stanovuje §83 odst. 2 správního řádu. Přezkumné řízení bylo zahájeno, ačkoli stěžovatelka žádala
o prominutí zmeškání úkonu. Měla být přitom tzv. hlavním účastníkem územního řízení, neboť
nejenže je vlastníkem sousedního pozemku, ale je také oprávněna z věcného břemene cesty, které
zatěžuje pozemek žadatelky o vydání územního rozhodnutí – paní J. To paní J. věděla, nemohla
tak práva z územního rozhodnutí nabýt v dobré víře. Současně namítla, že přezkumné řízení
nemělo být zastaveno podle §94 odst. 4 správního řádu, ale podle §66 odst. 2 téhož zákona, tj.
mělo být zastaveno usnesením, které se pouze poznamenává do spisu. Proti tomuto rozhodnutí
však není přípustné odvolání, rozhodnutí žalovaného je proto nicotné. V petitu žaloby
stěžovatelka navrhla, aby krajský soud „vyslovil nicotnost rozhodnutí žalovaného č. j. MMR-812/2019-
83/105 ze dne 8. 3. 2019, eventuálně zrušil rozhodnutí žalovaného č. j. MMR-812/2019-83/105 ze dne
8. 3. 2019.“
[8] Krajský soud v napadeném rozsudku uvedl, že rozhodnutí o zamítnutí opožděného
odvolání (č. j. MSK 164456/2017) nebylo předmětem řízení, v jehož závěru bylo vydáno žalobou
napadené rozhodnutí. Toto rozhodnutí napadla stěžovatelka samostatnou žalobou, kterou však
krajský soud zamítl. Rozsudek krajského soudu v této věci poté potvrdil Nejvyšší správní soud
(viz rozsudek č. j. 6 As 24/2019 - 22, č. 3928/2019 Sb. NSS). Námitku týkající se odvolací lhůty
proto považoval krajský soud za zcela nedůvodnou. Ve vztahu k žádosti o prominutí zmeškání
úkonu krajský soud uvedl, že tuto žádost správní orgán I. stupně usnesením ze dne 25. 6. 2018,
č. j. MSK 78529/2018, posoudil tak, že zmeškání úkonu (podání odvolání) nepromíjí. Proti
tomuto usnesení podala stěžovatelka odvolání, které žalovaný rozhodnutím ze dne 11. 9. 2018,
č. j. MMR-35531/2018-83/2272, zamítl. Není proto pravdou, že by přezkumné řízení bylo
zahájeno bez ohledu na to, že stěžovatelka podala tuto žádost. Posouzení žádosti o prominutí
úkonu pak nemá samo o sobě na zahájení přezkumného řízení vliv. Pokud jde o dobrou víru paní
J., v době podání žádosti o vydání územního rozhodnutí, ani v době jeho vydání nebylo (a dosud
není) věcné břemeno cesty v katastru nemovitostí evidováno. V minulosti sice evidováno bylo,
územní rozhodnutí o umístění stavby však musí vycházet z aktuálního stavu. Dříve evidované
věcné břemeno proto nemohlo být zohledněno. Pokud jde o poslední námitku, krajský soud
uvedl, že §66 odst. 2 správního řádu obsahuje obecnou úpravu zastavení řízení vedeného z moci
úřední. Jsou-li splněny předpoklady uvedené v §94 odst. 4 téhož zákona, je nutné postupovat
podle tohoto ustanovení, neboť má aplikační přednost. Nadto přisvědčil žalovanému, že
podmínky pro zastavení přezkumného řízení podle §94 odst. 4 správního řádu byly splněny –
paní J. by v důsledku zrušení napadeného rozhodnutí vznikla nepoměrně větší újma než
stěžovatelce. Žalobu stěžovatelky proto s odkazem na §78 odst. 7 zákona č. 150/2002 Sb.,
soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“), jako nedůvodnou zamítl.
III. Kasační stížnost, vyjádření žalovaného a replika stěžovatelky
[9] Rozhodnutí krajského soudu napadla stěžovatelka kasační stížností z důvodů uvedených
v §103 odst. 1 písm. a), b) a d) s. ř. s. Konkrétně namítla, že krajský soud založil své rozhodnutí
na nesprávném právním posouzení, neboť „vůbec neposoudil otázku, zda rozhodnutí žalovaného je či není
rozhodnutím o zamítnutí odvolání proti rozhodnutí, proti kterému se nelze odvolat, když zákon stanoví,
že přezkumné řízení se zastavuje usnesením poznamenaným do spisu, proti němuž se nelze odvolat.“ Primárně
se totiž podanou žalobou domáhala vyslovení nicotnosti napadeného rozhodnutí, jak vyplývá
z jejího petitu. Rozsudek krajského soudu je proto nepřezkoumatelný pro nedostatek důvodů.
[10] Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti zopakoval průběh předcházejícího řízení
a uvedl, že žadatelka o vydání územního rozhodnutí – paní J. nabyla práva z územního
rozhodnutí v dobré víře. Odkázal přitom na nález Ústavního soudu ze dne 4. 9. 2018,
sp. zn. I. ÚS 17/16, č. 147/90 SbNU 411, ve kterém se zabýval ochranou práv stavebníka
nabytých z rozhodnutí správního orgánu v dobré víře. V územním řízení došlo k pochybení
správního orgánu, který vymezil okruh účastníků vadně. V takovém případě je však dobrá víra
jednotlivce ve správnost a zákonnost územního rozhodnutí dána; ke zrušení územního
rozhodnutí lze proto přistoupit jen ve výjimečných případech. Újma paní J. by byla v nepoměru
k újmě na straně stěžovatelky, žalovaný proto postupoval v souladu se zákonem. Zastavit
přezkumné řízení usnesením, které se pouze poznamenává do spisu, žalovaný nemohl, neboť
nenastala situace předvídaná v §66 odst. 2 správního řádu. Pakliže by zastavil řízení dle §66 odst.
2 tohoto zákona, nemohla by se proti němu stěžovatelka odvolat, a byla by tak zkrácena na svých
právech.
[11] Na vyjádření žalovaného reagovala stěžovatelka replikou. Podle názoru stěžovatelky
se odůvodnění krajského soudu nevztahuje k předmětu řízení vymezenému v žalobě, kterým bylo
primárně vyslovení nicotnosti napadeného rozhodnutí. Nicotné rozhodnutí není nikdo povinen
respektovat, ani není povinen se jím řídit. Stěžovatelka má za to, že o nicotnosti rozhodnutí
by se měli dozvědět všichni účastníci řízení, z něhož toto rozhodnutí vzešlo.
IV. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[12] Nejvyšší správní soud nejprve posoudil formální náležitosti kasační stížnosti a shledal,
že kasační stížnost byla podána včas, směřuje proti rozhodnutí, proti němuž je podání kasační
stížnosti přípustné, a stěžovatelka je řádně zastoupena (§105 odst. 2 s. ř. s.). Poté přezkoumal
napadený rozsudek krajského soudu v rozsahu kasační stížnosti a v rámci uplatněných důvodů,
ověřil při tom, zda netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3
a 4 s. ř. s.), a dospěl k následujícímu závěru.
[13] Kasační stížnost není důvodná.
[14] Stěžovatelka v podané kasační stížnosti namítala, že krajský soud neposoudil, zda
je napadené rozhodnutí žalovaného nicotné. Uváděla totiž, že přezkumné řízení nemělo být
zastaveno podle §94 odst. 4 správního řádu, ale usnesením dle §66 odst. 2 téhož zákona, proti
kterému se však nelze odvolat, neboť se pouze poznamenává do spisu.
[15] Nicotnost (někdy také nulita, non negotium, paakt) představuje nejzávažnější vadu správního
rozhodnutí. Jedná se o vadu vzhledem ke své povaze nejtěžší a nezhojitelnou. Rozhodnutí, které
touto vadou trpí, je rozhodnutím nicotným. Nejedná se o rozhodnutí nezákonné, nýbrž
„rozhodnutí,“ které pro své vady vůbec nelze za rozhodnutí považovat, a není proto schopné
vyvolat veřejnoprávní účinky. Neuplatní se proto zásada presumpce platnosti a správnosti, jako
v případě nezákonných rozhodnutí. Nicotné rozhodnutí není nikdo povinen respektovat a řídit
se jím; hledí se na něj, jako by neexistovalo; srov. rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího
správního soudu ze dne 13. 5. 2008, č. j. 8 Afs 78/2006 - 74, č. 1629/2008 Sb. NSS.
[16] Vady, které nicotnost rozhodnutí způsobují, uvádí příkladmo §77 odst. 1 správního řádu.
Podle tohoto ustanovení je nicotné rozhodnutí, k jehož vydání nebyl správní orgán vůbec věcně
příslušný, které je vnitřně rozporné nebo právně či fakticky neuskutečnitelné. Judikatura
správních soudů pak dovodila, že vadami způsobujícími nicotnost rozhodnutí je také absolutní
nedostatek pravomoci, zásadní nedostatky projevu vůle vykonavatele veřejné správy, požadavek
trestného plnění nebo nedostatek právního podkladu k vydání rozhodnutí (např. uložení
povinnosti podle již zrušeného předpisu); v podrobnostech výše uvedený rozsudek rozšířeného
senátu č. j. 8 Afs 78/2006 - 74.
[17] Zjistí-li soud ve správním soudnictví, že rozhodnutí trpí takovými vadami, které
vyvolávají jeho nicotnost, vysloví rozsudkem tuto nicotnost i bez návrhu (§76 odst. 2 s. ř. s.).
Jelikož je nicotnost vadou nejtěžší a nezhojitelnou, postupuje soud při jejím vyslovení ex offo,
z úřední povinnosti. Pakliže však nicotnost nezjistí, není jeho povinností vždy uvádět,
že v případě napadeného rozhodnutí nicotnost nezjistil, nýbrž přistoupí k věcnému přezkumu
napadeného rozhodnutí, není-li toto rozhodnutí nepřezkoumatelným. Z povahy věci lze totiž
přezkoumávat pouze rozhodnutí, která jsou přezkumu schopna (srov. rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 13. 6. 2007, č. j. 5 Afs 115/2006 - 91).
[18] Krajský soud v řízení předcházejícím nynějšímu řízení o kasační stížnosti nicotnost
(ani nepřezkoumatelnost) napadeného rozhodnutí neshledal. To vyplývá nejen z jeho faktického
postupu, když přistoupil k samotnému přezkumu tohoto rozhodnutí, ale také z jeho argumentace
uvedené v bodě 22 napadeného rozsudku. Výslovně totiž uvedl, že §94 odst. 4 je vůči §66
odst. 2 správního řádu ve vztahu speciality, a proto podle §66 odst. 2 správní orgán I. stupně
postupovat nemohl. Tímto zcela jednoznačně vyvrátil názor stěžovatelky, že přezkumné řízení
mělo být zastaveno podle jiného ustanovení, v důsledku čehož mělo být také vyloučeno odvolání.
Svůj právní názor vyjádřil naprosto jasně a přezkoumatelně.
[19] S těmito závěry krajského soudu Nejvyšší správní soud plně souhlasí. Ustanovení §66
odst. 2 správního řádu obsahuje obecnou právní úpravu zastavení řízení vedeného z moci úřední,
a to tehdy, jestliže správní orgán, který toto řízení vede, zjistí, „že u některého správního orgánu již před
zahájením tohoto řízení bylo zahájeno řízení v téže věci, nebo jestliže v řízení, ve kterém nemohou pokračovat
právní nástupci, odpadl jeho důvod, zejména jestliže účastník zemřel nebo zanikl, anebo zanikla věc nebo právo,
jehož se řízení týká. Toto usnesení se pouze poznamená do spisu“. Situace předvídaná hypotézou §66
odst. 2 však v případě stěžovatelky nenastala. Postup podle §66 odst. 2 správního řádu byl proto
vyloučen. Správní orgán I. stupně naopak shledal, že jsou naplněny podmínky §94 odst. 4
správního řádu, tj. dospěl k závěru, že ačkoli rozhodnutí bylo vydáno v rozporu s právním
předpisem (stěžovatelka nebyla účastníkem územního řízení, přestože jím být měla), byla by újma,
která by jeho zrušením nebo změnou vznikla některému účastníkovi, který nabyl práva
z rozhodnutí v dobré víře (paní J.), ve zjevném nepoměru k újmě, která vznikla jinému
účastníkovi (stěžovatelce) nebo veřejnému zájmu. V takovém případě §94 odst. 4 správního řádu
ukládá správnímu orgánu přezkumné řízení usnesením zastavit. Nestanovuje však, že toto
usnesení se pouze poznamená do spisu, u kterého je s ohledem na §76 odst. 5 správního řádu
vyloučeno odvolání, jako v případě výše citovaného §66 odst. 2 správního řádu Správní orgán
má proto s ohledem na §76 odst. 3 správního řádu povinnost oznámit usnesení o zastavení
přezkumného řízení podle §94 odst. 4 správního řádu doručením stejnopisu jeho písemného
vyhotovení (srov. §72 odst. 1 správního řádu). Na tomto závěru nemění nic ani §97 odst. 1
správního řádu, neboť podle tohoto ustanovení se zastavuje přezkumné řízení usnesením
poznamenaným do spisu v případě, kdy po zahájení přezkumného řízení správní orgán zjistí,
že právní předpis porušen nebyl, což však není případ stěžovatelky, která měla být účastníkem
původního územního řízení.
[20] Závěrem Nejvyšší správní soud uvádí, že argumentaci stěžovatelky shledal poněkud
absurdní. Stěžovatelka totiž v kasační stížnosti rozporovala závěr správních orgánů o zastavení
přezkumného řízení, přičemž stejného výsledku se domáhala s odkazem na §66 odst. 2 správního
řádu, aniž by však napadala věcné důvody pro zastavení přezkumného řízení, tj. existenci újmy
na straně paní J. ve vztahu ke své vlastní újmě. Za této situace nemohla být s kasační stížností
úspěšná.
V. Závěr a náklady řízení
[21] Nejvyšší správní soud uzavírá, že neshledal kasační stížnost důvodnou, a proto
ji podle §110 odst. 1 in fine s. ř. s. zamítl.
[22] Výrok o nákladech řízení vychází z §60 odst. 1 ve spojení s §120 s. ř. s. Stěžovatelka
neměla ve věci úspěch, proto nemá právo na náhradu nákladů řízení. Procesně úspěšnému
žalovanému v řízení o kasační stížnosti žádné náklady nad rámec běžné úřední činnosti nevznikly,
Nejvyšší správní soud mu proto jejich náhradu nepřiznal.
Poučení:
Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné (§53 odst. 3, §120 s. ř. s.).
V Brně dne 11. ledna 2021
JUDr. Viktor Kučera
předseda senátu