ECLI:CZ:NSS:2009:5.AS.83.2008:101
sp. zn. 5 As 83/2008 - 101
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Ludmily
Valentové a soudců JUDr. Jakuba Camrdy, Ph.D. a JUDr. Lenky Matyášové, Ph.D. v právní věci
žalobce: X., zastoupený JUDr. Ph.Dr. Oldřichem Choděrou, advokátem se sídlem Národní 25,
Praha 1, proti žalovanému: Národní bezpečnostní úřad, se sídlem Na Popelce 2/16, Praha 5,
v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 21. 11. 2007,
č. j. 9 Ca 173/2005 – 69,
takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 21. 11. 2007, č. j. 9 Ca 173/2005 – 69,
se ruší a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Ředitel Národního bezpečnostního úřadu zamítl oznámením ze dne 5. 5. 2005, č. j.
904/2005-NBÚ/07-SO, stížnost žalobce proti oznámení ze dne 11. 3. 2005, č. j. 10924/2005-
NBÚ/PFO-P, jímž žalovaný rozhodl o žádosti Ministerstva zahraničních věcí ze dne 30. 6. 2004
podané na základě §35 odst. 1 zákona č. 148/1998 Sb., o ochraně utajovaných skutečností
a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o ochraně
utajovaných skutečností“) tak, že se žalobci osvědčení pro styk s utajovanými skutečnostmi
pro stupeň utajení „Tajné“ nevydává.
Své rozhodnutí odůvodnil žalovaný tím, že žalobce uvedl v bezpečnostním dotazníku
a při bezpečnostním pohovoru nepravdivé údaje ohledně své někdejší spolupráce
se Zpravodajskou správou Generálního štábu ČSLA bývalé ČSSR (dále jen „Zpravodajská
správa“) před rokem 1990. Žalovaný své skutkové závěry opřel o podklady vyžádané
od Ministerstva obrany, Hlavního úřadu Vojenské zpravodajské služby, zejména o písemnou
zprávu a archivní materiály, ze kterých dle žalovaného vyplynul závěr o vědomé spolupráci
žalobce se Zpravodajskou správou. Vzhledem k tomu, že žalobce tuto skutečnost neuvedl
v bezpečnostním dotazníku a popíral ji i při bezpečnostním pohovoru, byť byl na tyto
skutečnosti přímo dotazován a byl v tomto ohledu v průběhu pohovoru zbaven povinnosti
zachovávat mlčenlivost, dospěl žalovaný k závěru, že toto jednání žalobce může mít vliv na jeho
důvěryhodnost a může vést i k jeho vydíratelnosti. Žalobce tedy dle závěru žalovaného nesplňuje
podmínku bezpečnostní spolehlivosti, neboť u něj byla zjištěna bezpečnostní rizika podle §23
odst. 2 písm. d) a e) zákona o ochraně utajovaných skutečností.
Ředitel Národního bezpečnostního úřadu ve shodě s předchozím rozhodnutím
Národního bezpečnostního úřadu zjistil u stěžovatele bezpečnostní riziko podle §23 odst. 2
písm. d) zákona o ochraně utajovaných skutečností, tedy chování, které může mít vliv na jeho
důvěryhodnost. Neshledal ovšem v jednání žalobce dostatek důvodů svědčících o existenci
bezpečnostního rizika podle §23 odst. 2 písm. e) zákona o ochraně utajovaných skutečností
spočívajícího v jeho vydíratelnosti. Skutečnost, že stěžovateli nebylo umožněno nahlédnout
do bezpečnostního spisu, zdůvodnil ředitel Národního bezpečnostního úřadu odkazem na §44
odst. 3 zákona o ochraně utajovaných skutečností, podle něhož lze údaje obsažené
v bezpečnostním spise využívat pouze pro plnění úkolů podle uvedeného zákona.
Žalobce napadl rozhodnutí ředitele Národního bezpečnostního úřadu žalobou
u Městského soudu v Praze, v níž namítal nepřezkoumatelnost rozhodnutí pro nedostatek
důvodů a pro nesprávné posouzení skutkových okolností týkajících se jeho dřívějšího působení
na zastupitelském úřadě ČSSR v Y. v letech x - x. Podle názoru žalobce došlo vydáním
napadených rozhodnutí k porušení jeho základního práva na svobodnou volbu povolání dle
čl. 26 odst. 1 a 2 Listiny základních práv a svobod. Žalobce dále namítl, že mu žalovaný
neumožnil nahlédnout do listin, které vzal za podklad napadeného rozhodnutí, a nemohl
se k nim ani vyjádřit.
Městský soud v Praze žalobce a jeho právního zástupce dne 5. 10. 2005 poučil s odkazem
na §40a o. s. ř. o trestních následcích porušení tajnosti utajovaných skutečností (protokol č. j.
9 Ca 173/2005 - 35). Dne 14. 9. 2007 rozhodla předsedkyně senátu s odkazem na §133 odst. 3
zákona č. 412/2005 Sb., o ochraně utajovaných informací a o bezpečnostní způsobilosti, ve znění
pozdějších předpisů (dále jen „zákon o ochraně utajovaných informací“) o oddělení částí
správního spisu – příloh č. 2 a č. 4, a to z důvodu jejich označení za utajované písemnosti stupně
utajení „Důvěrné“ a „Vyhrazené“ Národním bezpečnostním úřadem. Účastníci řízení byli
zároveň poučeni, že do oddělených částí spisu účastník řízení, jeho zástupce a osoby zúčastněné
na řízení nahlížet nemohou. Žalobce a jeho právní zástupce byli poté dne 5. 11. 2007 opětovně
poučeni s s odkazem na §40a o. s. ř. a nový zákon o ochraně utajovaných informací o nutnosti
zachovávat mlčenlivost o utajovaných informacích.
Městský soud žalobu zamítl rozsudkem ze dne 21. 11. 2007, č. j. 9 Ca 173/2005 - 69.
Přiklonil se k závěru žalovaného, že žalobce uvedl v řízení o žádosti o vydání osvědčení
nepravdivé informace. Shledal, že závěry žalovaného o spolupráci žalobce se Zpravodajskou
správou mají oporu v podkladech řízení, na které žalovaný v souladu s §36 odst. 8 zákona
o ochraně utajovaných skutečností jen odkázal. Městský soud se ztotožnil i se závěrem
žalovaného, že uvedení nepravdivých údajů je takovým chováním žalobce, které zakládá
bezpečnostní riziko podle §23 odst. 2 písm. d) zákona o ochraně utajovaných skutečností.
Námitce žalobce, že neměl možnost se seznámit a vyjádřit se k podkladům rozhodnutí, městský
soud nepřisvědčil a odkázal přitom na závěry Ústavního soudu (nález Ústavního soudu ze dne
25. 6. 2003, sp. zn. II. ÚS 28/02), podle nichž je ochrana utajovaných skutečností natolik
specifickou oblastí, že ani z ústavněprávního hlediska není možné garantovat všechna procesní
práva v takové míře jako v jiných oblastech. Dále městský soud uvedl, že poté, co žalovaný
označil skutečnosti obsažené ve výsledcích jeho šetření, rozhodl o oddělení částí spisu, k nimž
se tyto informace váží, čímž znemožnil žalobci přístup k těmto částem spisu. Práva žalobce byla
podle odůvodnění rozsudku dostatečně šetřena tím, že se žalobce mohl dostatečně vyjádřit
k důvodům rozhodnutí žalovaného, tedy zejména k závěru o spolupráci žalobce
se Zpravodajskou správou.
Žalobce (stěžovatel) napadl rozsudek městského soudu kasační stížností, v níž uplatnil
kasační důvod podle §103 odst. 1 písm. b) s. ř. s., neboť měl za to, že mu v řízení před správním
orgánem bylo upřeno právo nahlédnout do spisu a vyjádřit se k podkladům rozhodnutí
žalovaného o nevydání osvědčení. Podle stěžovatele tak došlo k takovému zásahu do jeho
procesních práv, zejména ústavou zaručeného práva na spravedlivý proces, že to mohlo ovlivnit
zákonnost rozhodnutí žalovaného, a pro tuto vytýkanou vadu měl městský soud toto rozhodnutí
zrušit. Dále namítal, že k odstranění těchto nedostatků nedošlo ani v řízení před městským
soudem, takže dosud nebyl seznámen s obsahem listin, na základě kterých dospěl žalovaný
k závěru o jeho nedůvěryhodnosti. Stěžovatel tedy uplatnil rovněž kasační důvod podle §103
odst. 1 písm. d) s. ř. s. (byť toto ustanovení výslovně nezmiňoval), neboť namítal takovou vadu
řízení před městským soudem, která mohla mít za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé.
Stěžovatel dále uplatnil i kasační důvod podle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s., tj. namítal
nezákonnost spočívající v nesprávném posouzení právní otázky městským soudem
v předcházejícím řízení, neboť při úvahách o přiměřenosti zásahu do stěžovatelova práva
na spravedlivý proces dospěl soud k nesprávnému závěru, že veřejný zájem na ochraně
bezpečnostních zájmů ČR převáží nad zájmem ochrany procesních práv stěžovatele.
Na základě výše uvedeného stěžovatel navrhuje rozsudek městského soudu v celém
rozsahu zrušit a věc mu vrátit k dalšímu řízení.
Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že žalovaný postupoval v souladu
se zákonem, když neumožnil stěžovateli seznámit se s podklady svého rozhodnutí a pouze na ně
v odůvodnění svého rozhodnutí v souladu s §36 odst. 8 zákona o ochraně utajovaných
skutečností odkázal. Žalovaný nebyl s ohledem na §44 odst. 3 a §36 odst. 8 zákona o ochraně
utajovaných skutečností oprávněn umožnit stěžovateli seznámit se s podklady rozhodnutí
obsahujícími utajované skutečnosti; tento zákon neobsahoval procesní ustanovení, které
by žalovanému takový postup umožnilo. Žalovaný navrhl, aby Nejvyšší správní soud kasační
stížnost zamítl.
Nejvyšší správní soud nejprve přezkoumal formální náležitosti kasační stížnosti a shledal,
že kasační stížnost je podána včas, neboť byla podána ve lhůtě dvou týdnů od doručení
napadeného rozsudku (§106 odst. 2 s. ř. s.), je podána osobou oprávněnou, neboť stěžovatel byl
účastníkem řízení, z něhož napadený rozsudek vzešel (§102 s. ř. s.), a je zastoupen advokátem
(§105 odst. 2 s. ř. s.).
Nejvyšší správní soud následně přezkoumal napadené rozhodnutí městského soudu
v rozsahu vymezeném v §109 odst. 2 a 3 s. ř. s. a shledal kasační stížnost důvodnou.
Nejvyšší správní soud především uvádí, že v oblasti působnosti zákona o ochraně
utajovaných skutečností (nyní zákona o ochraně utajovaných informací) již existuje ustálená
judikatura Ústavního soudu i Nejvyššího správního soudu, od které se ani v tomto případě
nehodlá odchýlit. V nálezu ze dne 12. 7. 2001, Pl. ÚS 11/2000, Ústavní soud uvedl, že „... sice
představuje ochrana utajovaných skutečností a podmínky kladené na osoby, jež s těmito skutečnostmi budou
nakládat, natolik specifickou oblast, že ani z ústavně právního hlediska není možné garantovat všechna procesní
práva těchto osob v takové míře, jako tomu je u profesí jiných a u pracovních sporů jejich zaměstnanců. Na druhé
straně však ani specifika ochrany utajovaných skutečností nemohou vést k vědomé rezignaci na ústavní ochranu
práv prověřovaných osob. Jestliže tedy čl. 36 odst. 1, 2 Listiny a článek 6 odst. 1 Úmluvy zaručují každému
základní právo na spravedlivý proces a jestliže ze soudního přezkumu nesmí být vyloučen přezkum rozhodnutí
týkajících se základních práv a svobod podle Listiny, musí zákonodárce i v tomto případě garantovat přezkum
správních rozhodnutí nezávislým soudním orgánem, byť nelze vyloučit nikoliv běžný typ řízení, který bude
jednotlivé případy dostatečně diferencovat“.
Z takto definovaných základních zásad vycházely i další nálezy Ústavního soudu, např.
v nálezu ze dne 28. 6. 2002, sp. zn. IV. ÚS 615/01, Ústavní soud považoval rozhodnutí
Národního bezpečnostního úřadu, která neobsahovala důvody nevydání osvědčení
k seznamování se s utajovanými skutečnostmi, a kdy stěžovatel v dané věci neměl možnost
se náležitě bránit jejich soudním přezkumem, za porušující práva zaručená čl. 36 odst. 2 Listiny
základních práv a svobod. Podle nálezu Ústavního soudu ze dne 17. 7. 2002, sp. zn.
II. ÚS 241/01, „je porušením čl. 36 odst. 2 a čl. 26 odst. 1 a 2 Listiny, jestliže prověřované osobě nejsou
sděleny důvody pro nevydání osvědčení nebo důvody, proč prověřovaná osoba přestala splňovat zákonné podmínky
pro styk s utajovanými skutečnostmi a dále je rovněž porušením čl. 36 odst. 2 Listiny, jestliže není v těchto věcech
povolen přezkum nezávislým orgánem, když jde o rozhodnutí týkající se základních práv a svobod“. V nálezu
ze dne 25. 6. 2003, sp. zn. II. ÚS 28/02, Ústavní soud vycházel z přesvědčení, „že i když ochrana
utajovaných skutečností a podmínky kladené na osoby, jež s těmito skutečnostmi budou nakládat, je natolik
specifickou oblastí, že ani z ústavně právního hlediska není možné garantovat všechna procesní práva těchto osob
v takové míře, jako je tomu u jiných profesí, nelze přes tuto skutečnost rezignovat na zajištění ústavní ochrany
práv prověřovaných osob“. Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 4. 2008, č. j.
2 As 31/2007 - 107, publikovaného pod č. 1885/2009 Sb. NSS, v soudním řízení zásadně lze
provádět dokazování i ohledně obsahu utajovaných skutečností; to neplatí jen výjimečně, a sice
pokud by seznámení se účastníků řízení s nimi vedlo k výraznému ohrožení obrany
nebo bezpečnosti státu či jiných důležitých státních zájmů.
Stěžovatel v prvé řadě namítal porušení svého práva na spravedlivý proces v řízení
před správním orgánem, neboť mu nebylo umožněno nahlédnout do správního spisu žalovaného
a neměl tak možnost vyjádřit se ke všem podkladům rozhodnutí žalovaného.
Nejvyšší správní soud s tímto názorem stěžovatele nesouhlasí.
Zákon o ochraně utajovaných skutečností ve znění platném ke dni vydání napadeného
rozhodnutí žalovaného vylučoval obecně aplikaci tehdy platného zákona č. 71/1967 Sb.,
o správním řízení (správní řád) na rozhodování správního orgánu podle zákona o ochraně
utajovaných skutečností. V případě řízení o žádosti o vydání osvědčení se tak uplatnila pouze
zvláštní ustanovení obsažená zejména v dílu druhém, třetím a čtvrtém hlavy páté a dále v hlavě
osmé části prvé zákona o ochraně utajovaných skutečností. Tato úprava však neobsahovala žádná
ustanovení týkající se možnosti stěžovatele nahlédnout do částí bezpečnostního spisu, které
podléhaly utajení. Uplatnila se tak obecná úprava §17 odst. 1 zákona o ochraně utajovaných
skutečností, podle které se s utajovanými skutečnostmi může seznamovat pouze fyzická osoba,
která je nezbytně nutně potřebuje k výkonu své činnosti, bylo jí vydáno osvědčení
nebo bezpečnostní oprávnění, pokud tento zákon nestanoví jinak a je určenou osobou.
Stěžovatel sice disponoval platným osvědčením pro styk s utajovanými skutečnostmi
do 7. 2. 2005, ani do tohoto data ovšem nebylo možné postupovat, pokud jde o zpřístupnění
utajované části bezpečnostního spisu stěžovateli, podle §17 odst. 1 zákona o ochraně
utajovaných skutečností, neboť se nejednalo o výkon pracovní činnosti stěžovatele, pro níž byl
případně stěžovatel určenou osobou. Pokud jde o další průběh správního řízení po uvedeném
datu, stěžovatel již nedisponoval platným osvědčením pro styk s utajovanými skutečnostmi.
Stěžovatel nebyl ani osobou oprávněnou seznamovat se s utajovanými skutečnostmi ze zákona
(§43 zákona o ochraně utajovaných skutečností), případně osobou určenou v souladu s §38
odst. 7 zákona o ochraně utajovaných skutečností, neboť podle tohoto ustanovení bylo možno
seznámit se s utajovanou skutečností pouze v občanském soudním řízení či ve správní soudnictví,
ovšem nikoliv v samotném řízení před žalovaným.
Nejvyšší správní soud dále poukazuje především na ustanovení §36 odst. 8 zákona
o ochraně utajovaných skutečností, podle něhož jsou-li některé z důvodů nevydání nebo odnětí
osvědčení utajovanými skutečnostmi, uvede se v oznámení pouze odkaz na podklady, ze kterých
úřad vycházel, kterými se řídil při jejich hodnocení, a důvody nevydání nebo odnětí osvědčení
se uvedou pouze v rozsahu, ve kterém nejsou utajovanými skutečnostmi. Těmto požadavkům
žalovaný v posuzované věci dostál.
V této souvislosti je třeba uvést, že důvody nevydání osvědčení byly stěžovateli známy
minimálně od provedení bezpečnostního pohovoru, tedy ode dne 25. 1. 2005,
neboť při něm byl stěžovatel na rozhodné skutečnosti, týkající se jeho tvrzené spolupráce
se Zpravodajskou správou, dotázán a zbaven mlčenlivosti ohledně této činnosti pro účely
provedení bezpečností prověrky. Měl tak bezesporu možnost se k této tvrzené skutečnosti
vyjádřit, uvést své námitky a protiargumenty nebo předložit důkazy tuto tvrzenou skutečnost
vyvracející. Žalovaný tak postupoval v souladu s tehdy platnou zákonnou úpravou a zároveň
respektoval právo stěžovatele vyjádřit se ke skutečnostem, které jsou důvodem jeho rozhodnutí,
když stěžovateli sice neumožnil nahlédnout do částí správního spisu podléhajících utajení,
ale zároveň mu dal možnost se vyjádřit k důvodům svého rozhodnutí. Městský soud tedy
nepochybil, pokud této námitce stěžovatele nepřisvědčil.
Právo stěžovatele na spravedlivý proces tak bylo omezeno nikoliv v důsledku pochybení
žalovaného, ale v důsledku právní úpravy platné a účinné v době rozhodování správního orgánu.
Stěžovatel ovšem v kasační stížnosti dále namítá, že městský soud deficit, spočívající v tom,
že stěžovateli nebylo umožněno seznámit se s podklady rozhodnutí, ani v řízení před soudem
neodstranil. Této námitce ovšem musel Nejvyšší správní soud přisvědčit, neboť postavení
městského soudu bylo v tomto ohledu jiné než postavení správního orgánu. Jak bude dále
vysvětleno, právní úprava účinná do 31. 12. 2005 (§38 odst. 7 zákona o ochraně utajovaných
skutečností ve spojení s §45 odst. 3 až 6 s. ř. s. v tehdy účinném znění) i právní úprava účinná
od 1. 1. 2006 (§58 odst. 4 a 5 zákona o ochraně utajovaných informací ve spojení s §45 odst. 3
až 6 s. ř. s.) nahlédnutí do soudního spisu, jehož součástí je v řízení o žalobě proti rozhodnutí
správního orgánu rovněž spis správní, umožňovala. V takovém případě měl městský soud této
možnosti využít tak, aby omezení procesních práv stěžovatele seznámit se s podklady rozhodnutí
obsaženými ve spise, vyjádřit se k nim a případně navrhnout doplnění dokazování, zaručená
čl. 36 odst. 1 a 2 a čl. 38 odst. 2 Listiny základních práv a svobod, byla v souladu s citovanou
judikaturou Ústavního soudu a Nejvyššího správního soudu omezena v zájmu ochrany
utajovaných informací pouze v nezbytně nutné míře.
Městský soud v Praze nejprve ještě za účinnosti zákona o ochraně utajovaných
skutečností stěžovatele a jeho právního zástupce poučil o tom, že v daném řízení budou
projednávány utajované skutečnosti, a o povinnosti zachovávat o nich mlčenlivost, přičemž
postupoval podle §40a o. s. ř. ve spojení s §64 s. ř. s. Vzhledem k obsahu tohoto poučení
i vzhledem k tomu, že §45 odst. 3 až 6 s. ř. s. představoval (a nadále představuje) komplexní
právní úpravu nahlížení do spisu obsahujícího utajované skutečnosti (na kterou odkazoval také
§38 odst. 7 zákona o ochraně utajovaných skutečností), a v tomto rozsahu tedy nebylo nutné
subsidiární použití občanského soudního řádu, lze se domnívat, že městský soud předpokládal,
že budou v daném řízení projednávány utajované skutečnosti a že tedy stěžovatel a jeho zástupce
přijdou v daném řízení do styku s utajovanými skutečnostmi i jiným způsobem, než pouze
v souvislosti s nahlížením do spisu. Městský soud tedy učinil potřebný úkon k tomu,
aby stěžovatel i jeho zástupce byli k takovému přístupu k utajovaným skutečnostem v nezbytném
rozsahu oprávněni, nicméně v rozporu s tímto postupem následně, již za účinnosti nové právní
úpravy, tj. zákona o ochraně utajovaných informací, rozhodl s odkazem na §133 odst. 3 zákona
o ochraně utajovaných informací o oddělení částí správního spisu obsahujících písemnosti
s utajovanými informacemi s tím, že do těchto oddělených částí stěžovatel ani jeho zástupce
nahlížet nemohou. Přesto byli následně stěžovatel a jeho právní zástupce opětovně poučeni
dle §40a o. s. ř. a tentokrát také podle nového zákona o ochraně utajovaných informací o tom,
že budou v řízení projednávány utajované informace. Nicméně v průběhu ústního jednání
a až do skončení řízení před městským soudem listiny obsahující utajované informace obsažené
v oddělené části správního spisu stěžovateli ani jeho právnímu zástupci zpřístupněny nebyly
a protokoly o jednání neobsahují byť i stručnou poznámku o tom, že by v průběhu jednání byly
projednávány utajované informace. Postup městského soudu tak není zcela srozumitelný
a v každém případě vedl k tomu, že stěžovatel ani jeho zástupce neměli možnost seznámit
se s listinnými důkazy, které byly rozhodujícím podkladem pro rozhodnutí žalovaného
i městského soudu.
Městský soud přitom rozhodl o oddělení předmětných částí správního spisu s odkazem
na §133 odst. 3 zákona o ochraně utajovaných informací. K tomu je třeba uvést, že ve všech
řízeních podle soudního řádu správního se od 1. 1. 2006 uplatní, pokud jde o nahlížení do spisu
obsahujícího utajované informace, především §58 odst. 4 zákona o ochraně utajovaných
informací. Podle tohoto ustanovení „zvláštní právní předpis stanoví, které fyzické osoby a za jakých
podmínek mají přístup k utajované informaci bez platného osvědčení fyzické osoby v trestním řízení, v občanském
soudním řízení a v soudním řízení správním, a to v rozsahu nezbytném pro uplatnění jejich práv a plnění
povinností v těchto řízeních. Přístup k utajovaným informacím lze v těchto případech umožnit pouze na základě
poučení podle odstavce 5“, přičemž odstavec 5 cit. ustanovení pak stanoví způsob a náležitosti daného
poučení. Ustanovení §58 odst. 4 zákona o ochraně utajovaných informací, pokud jde o řízení
ve správním soudnictví, tedy odkazuje na soudní řád správní, který, jak již bylo řečeno, obsahuje
obecnou úpravu nahlížení do spisu, v němž jsou zaznamenány utajované informace, v §45
odst. 3 až 6:
„3) Při předložení spisu správní orgán vždy označí ty části spisu, které obsahují utajované informace
chráněné zvláštním zákonem nebo jiné skutečnosti chráněné podle zvláštních zákonů. Předseda senátu tyto části
spisu vyloučí z nahlížení. To platí přiměřeně i o spisech soudu.
(4) Z nahlížení nelze vyloučit části spisu uvedené v odstavci 3, jimiž byl nebo bude prováděn důkaz
soudem. Z nahlížení nelze dále vyloučit ani ty části spisu, do nichž měl účastník právo nahlížet v řízení
před správním orgánem.
(5) Do částí spisu uvedených v odstavci 3, které podle odstavce 4 z nahlížení nebyly vyloučeny, smí
nahlížet pouze účastník a jeho zástupce, popřípadě též osoba, která se prokáže osvědčením pro příslušný stupeň
utajení projednávaných skutečností chráněných zvláštním zákonem, prokáže-li na nahlížení právní zájem.
(6) Před nahlédnutím do spisu, který obsahuje informace uvedené v odstavci 3, poučí předseda senátu
nahlížející osoby podle zvláštního zákona a o trestních následcích porušení tajnosti utajovaných informací.
Podpisem protokolu o tomto poučení se poučené osoby stávají osobami určenými v rozsahu potřeby k seznámení
s utajovanou informací. Stejnopis protokolu po jeho vyhotovení zašle Národnímu bezpečnostnímu úřadu.“
Zvláštní právní úpravu některých dílčích otázek spojených s nahlížením do spisu
pak obsahují ustanovení §133 odst. 2 a 3 zákona o ochraně utajovaných informací, která stanoví:
(2) Dokazování se v soudním řízení provádí tak, aby byla šetřena povinnost zachovávat mlčenlivost
o utajovaných informacích obsažených ve výsledcích šetření nebo v údajích z evidencí zpravodajských služeb
nebo policie. K těmto okolnostem lze provést důkaz výslechem jen tehdy, byl-li ten, kdo povinnost mlčenlivosti má,
této povinnosti příslušným orgánem zproštěn; zprostit mlčenlivosti nelze pouze v případě, kdy by mohlo dojít
k ohrožení nebo vážnému narušení činnosti zpravodajských služeb nebo policie; přiměřeně se postupuje
i v případech, kdy se důkaz provádí jinak než výslechem.
(3) Úřad označí okolnosti uvedené v odstavci 2, o kterých tvrdí, že ve vztahu k nim nelze zprostit
mlčenlivosti, a předseda senátu rozhodne, že části spisu, k nimž se tyto okolnosti váží, budou odděleny, jestliže
činnost zpravodajských služeb nebo policie může být ohrožena nebo vážně narušena; do oddělených částí spisu
účastník řízení, jeho zástupce a osoby zúčastněné na řízení nahlížet nemohou. V ostatním nejsou ustanovení
zvláštního právního předpisu o dokazování, označování částí spisu a nahlížení do něj dotčena.“
Tato zvláštní úprava se ovšem uplatní pouze v případech řízení o žalobě proti rozhodnutí
Národního bezpečnostního úřadu vydanému v bezpečnostním řízení podle zákona o ochraně
utajovaných informací (viz §133 odst. 1 cit. zákona, podle něhož „proti rozhodnutí ředitele Úřadu
o rozkladu lze podat žalobu podle zvláštního právního předpisu ve lhůtě 30 dnů ode dne doručení
rozhodnutí…“), nikoliv obecně ve všech řízeních ve správním soudnictví. Neuplatní se tedy
ani v případech řízení o žalobě proti rozhodnutí Národního bezpečnostního úřadu vydanému
podle předchozího zákona o ochraně utajovaných skutečností. Výjimkou jsou pouze případy,
na něž dopadá přechodné ustanovení §157 odst. 23 zákona o ochraně utajovaných informací,
tj. případy, kdy ředitel Národního bezpečnostního úřadu vydal oznámení o zamítnutí stížnosti
ještě podle dosavadního zákona o ochraně utajovaných skutečností, avšak žaloba proti tomuto
rozhodnutí byla podána již za účinnosti nového zákona o ochraně utajovaných informací a tedy
podle §133 odst. 1 tohoto nového zákona. O takový případ se ovšem v posuzované věci
nejedná. Nový zákon o ochraně utajovaných informací nabyl účinnosti dne 1. 1. 2006, ovšem
žalobou napadené rozhodnutí, jímž byla zamítnuta stížnost stěžovatele proti rozhodnutí
žalovaného v prvním stupni, je datováno dnem 5. 5. 2005, stěžovateli bylo doručeno (a tudíž
nabylo právní moci) dne 11. 5. 2005 a žaloba byla podána k Městskému soudu v Praze dne
26. 5. 2005, vše se tedy odehrálo ještě plně v režimu dosavadního zákona o ochraně utajovaných
skutečností. Městský soud v Praze měl tedy po 1. 1. 2006, pokud jde o přístup účastníků řízení
k soudnímu spisu, jehož součástí je v řízení podle §65 a násl. s. ř. s. také spis správní, postupovat
pouze podle obecné úpravy této otázky, tj. podle §58 odst. 4 a 5 zákona o ochraně utajovaných
informací ve spojení s §45 odst. 3 až 6 s. ř. s.
I kdyby se ovšem §133 zákona o ochraně utajovaných informací na dané řízení
před městským soudem vztahoval, nemohly by z něj v dané věci vyplynout takové právní
důsledky, které s ním spojoval městský soud.
Z §133 odst. 2 a 3 totiž vyplývá, že soud rozhodne o oddělení částí spisu obsahujících
utajované informace, pokud jsou kumulativně splněny tyto podmínky: (1) Národní bezpečnostní
úřad označí okolnosti, o kterých tvrdí, že ve vztahu k nim nelze zprostit mlčenlivosti, neboť
by z tohoto důvodu mohlo dojít k ohrožení nebo vážnému narušení činnosti zpravodajských
služeb nebo policie a (2) činnost zpravodajských služeb nebo policie skutečně může být
nahlížením do spisu obsahujícím tyto okolnosti jakožto utajované informace ohrožena či vážně
narušena.
Městský soud rozhodl dne 14. 9. 2007 s odkazem na §133 odst. 3 zákona o ochraně
utajovaných informací o oddělení částí spisu správního orgánu, a to konkrétně příloh 2 a 4
správního spisu, pouze z toho důvodu, že byly označeny Národním bezpečnostním úřadem
jako písemnosti obsahující utajované skutečnosti (resp. informace) stupně utajení „Důvěrné“
a „Vyhrazené“. Ovšem pouhé označení částí spisu jako písemností, které obsahují utajované
informace stupně utajení „Důvěrné“ a „Vyhrazené“, v daném případě není dostačujícím
důvodem k závěru, že ve vztahu k tam uvedené utajené informaci nelze umožnit nahlížení
do spisu z důvodu ohrožení či vážného narušení činnosti zpravodajských služeb nebo policie.
V ostatním §133 odst. 3 zákona o ochraně utajovaných informací výslovně stanoví,
že ustanovení zvláštního právního předpisu, tj. soudního řádu správního, o dokazování,
označování částí spisu a nahlížení do něj, nejsou dotčena. Městský soud měl tedy v každém
případě postupovat podle §45 odst. 3 a 6 s. ř. s., přičemž nebyl oprávněn vyloučit z nahlížení
ty části spisu, kterými mělo být prováděno dokazování, případně do kterých byl stěžovatel
oprávněn nahlížet v řízení před správním orgánem. V daném případě je třeba vzít v úvahu,
že do těch částí spisu, které obsahují utajované informace (dříve skutečnosti), nebyl stěžovatel,
jak již bylo vysvětleno, oprávněn nahlížet ani v řízení před žalovaným. Na druhou stranu, ačkoli
za běžných okolností nelze obsah správního spisu považovat za důkaz prováděný v řízení
před soudem (tj. v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu), neboť správní spis
zachycuje průběh správního řízení, mj. tedy i dokazování, k němuž došlo již v řízení
před správním orgánem, jiná situace je v případech, kdy do správního spisu jsou vloženy listinné
důkazy, z nichž správní orgán sice vycházel ve svém rozhodnutí, které ovšem nemohly být
jakožto důkazy plnohodnotně provedeny ve správním řízení, neboť obsahují utajované
informace (dříve skutečnosti) a podle příslušné právní úpravy k nim účastník správního řízení
neměl přístup. V takovém případě byl městský soud podle názoru Nejvyššího správního soudu
povinen na tyto listiny vztáhnout analogicky ustanovení §45 odst. 4 s. ř. s., tedy nahlížet na ně,
jakoby jimi byl v řízení před městským soudem prováděn důkaz. Stěžovatel a jeho právní
zástupce tedy byli oprávněni (samozřejmě po náležitém poučení dle §45 odst. 6 s. ř. s. ve spojení
s §58 odst. 5 zákona o ochraně utajovaných informací) nahlédnout alespoň do těch listin
obsahujících utajované informace, které se přímo vztahovaly k závěrům žalovaného o vědomé
spolupráci stěžovatele se Zpravodajskou správou.
Je pravdou, že soudní spis neobsahuje výslovnou žádost stěžovatele nebo jeho právního
zástupce o nahlédnutí do spisu, nicméně takovou žádost by ani nemělo smysl podávat po té,
kdy městský soud v rozporu se zákonem vyloučil tyto části správního spisu z nahlížení. Městský
soud neumožnil stěžovateli ani jeho zástupci seznámit se s předmětnými listinnými důkazy
ani později během jednání, a to za situace, kdy se k těmto listinám vztahoval důkazní návrh
stěžovatele, konkrétně návrh na provedení znaleckého posudku k ověření pravosti podpisu
stěžovatele na těchto listinách. Nejvyšší správní soud netvrdí, že městský soud byl povinen
tomuto návrhu na doplnění dokazování nutně vyhovět, z hlediska ústavního práva stěžovatele
na spravedlivý proces však bylo dle názoru Nejvyššího správního soudu nezbytné umožnit
stěžovateli, aby tyto důkazní návrhy zvažoval za situace, kdy by se s předmětnými, pro danou věc
zcela klíčovými listinnými důkazy mohl seznámit.
Postup městského soudu tak v daném případě odporoval zákonu a byl tudíž i v rozporu
s povinností garantovat stěžovateli jeho procesní práva alespoň v takovém rozsahu, v jakém je to
slučitelné s veřejným zájmem na ochraně tajnosti utajovaných informací (srov. výše citované
nálezy Ústavního soudu). Vzhledem k tomu, že stěžovatel popírá skutkové závěry, k nimž
na základě předmětných listin obsahujících utajované informace dospěl žalovaný a posléze
i městský soud, tedy závěry o vědomé spolupráci stěžovatele se Zpravodajskou správou, nezbývá
než uzavřít, že vada řízení před městským soudem spočívající ve vyloučení těchto částí správního
spisu z nahlížení mohla mít za následek nezákonné rozhodnutí městského soudu o věci samé.
Stížní námitku uplatněnou dle §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. je tedy třeba hodnotit jako důvodnou.
Vzhledem k tomu, že stěžovatel je podle závěrů Nejvyššího správního soudu v daném
případě oprávněn seznámit se v řízení před městským soudem v nezbytně nutném rozsahu
s listinnými důkazy obsaženými ve správním spisu, byť obsahují utajované informace, je již
zbytečné, aby se Nejvyšší správní soud zabýval zbývající námitkou stěžovatele, tzn. otázkou,
do jaké míry by byla ústavně konformní (a tedy mj. odpovídající principu proporcionality) právní
úprava, která by takový přístup k utajované části spisu stěžovateli ani v soudním řízení správním
neumožňovala.
Nejvyšší správní soud tedy shledal kasační stížnost v uvedeném rozsahu důvodnou
a v souladu s §110 odst. 1 s. ř. s. rozsudek městského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu
řízení. V něm bude Městský soud v Praze vázán právním názorem Nejvyššího správního soudu
vysloveným v tomto rozsudku (§110 odst. 3 s. ř. s.).
O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne Městský soud v Praze v novém
rozhodnutí (§110 odst. 2 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné (§53 odst. 3,
§120 s. ř. s.).
V Brně dne 19. listopadu 2009
JUDr. Ludmila Valentová
předsedkyně senátu