ECLI:CZ:NSS:2013:5.AS.89.2011:116
sp. zn. 5 As 89/2011 - 116
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Ludmily
Valentové a soudců JUDr. Jakuba Camrdy, Ph.D. a JUDr. Lenky Matyášové, Ph.D. v právní věci
žalobců: a) M. F. a b) Ing. A. F., c) Ing. J. B., a d) Ing. H. B., všichni zastoupeni JUDr.
Janem Matějíčkem, advokátem se sídlem Politických vězňů 98, Kolín, proti žalovanému: Krajský
úřad Středočeského kraje, se sídlem Zborovská 11, Praha 5, za účasti: Ing. B. N., zastoupený
JUDr. Miroslavem Borovcem, advokátem se sídlem Laurinova 1268, Mladá Boleslav, o kasační
stížnosti osoby zúčastněné na řízení proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 12. 5. 2011,
č. j. 11 Ca 339/2009 - 69,
takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 12. 5. 2011, č. j. 11 Ca 339/2009 - 69,
se ruší a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Rozhodnutím ze dne 9. 9. 2009, sp. zn. SZ 120730/2009/KUSK ORR/Nc,
č. j. 141375/2009/KUSK, žalovaný zamítl odvolání žalobců a potvrdil rozhodnutí Magistrátu
města Mladá Boleslav ze dne 7. 5. 2009, č. j. OStRM 19172/2008-328, jímž bylo osobě
zúčastněné na řízení (Ing. B. N.) vydáno územní rozhodnutí o umístění stavby obytného souboru
„N. K.“ na pozemcích parc. č. 1263/1, 507/1, 507/2, 507/4, 507/5, 507/6, 507/7, 509, 518,
512/1, 1740, 624/2, 624/6, 508/3, 508/4 a 508/5 v k. ú. Mladá Boleslav.
Žalobci napadli rozhodnutí žalovaného žalobou u Městského soudu v Praze, který
jí rozsudkem ze dne 12. 5. 2011, č. j. 11 Ca 339/2009 - 69, vyhověl, rozhodnutí žalovaného zrušil
a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Městský soud přitom nepovažoval za důvodné námitky žalobců týkající se porušení jejich
procesních práv v řízení před správními orgány. Jednalo se zejména o otázku nařízení nového
jednání po té, co odvolací orgán zrušil rozhodnutí správního orgánu a uložil mu zabývat
se námitkami jednoho z účastníků řízení, o doručování příslušných rozhodnutí a o námitku
týkající se překážky litispendence v řízení před správním orgánem prvního stupně.
Důvodnou však městský soud shledal žalobu v části týkající se tvrzeného rozporu
rozhodnutí žalovaného s územním plánem. Ten dle žalobců nepředpokládal v dané lokalitě
soustředěnou bytovou výstavbu, o kterou osoba zúčastněná na řízení požádala. Závaznou částí
územního plánu v této souvislosti bylo znění regulativů, přičemž v daném případě byla závazná
příloha č. 1 (regulativy funkčního využití) a příloha č. 3 (zásady prostorového uspořádání
a architektonického řešení objektů).
Městský soud uvedl, že z územního plánu města Mladá Boleslav zjistil, že stavba
je navržena na plochu funkčního využití s regulativem „SM – smíšená zóna městského typu“, přičemž
mezi přijatelné činnosti patří v této oblasti rovněž „činnost obytná“. K tomu městský soud dodal,
že si je vědom, že stavební úřad musí při svém rozhodování respektovat základní údaje uvedené
v územním plánu, není však možné, aby žalovaný zcela rezignoval na zohlednění lokality, která
se nachází v blízkosti uvažované zástavby. Je totiž zřejmé, že navrhovaná zástavba zástavbu
stávající značně převyšuje. Dle městského soudu se žalovaný nedostatečně vypořádal s námitkami
žalobců, ve kterých poukazovali na obsah stanoviska Ing. arch. P. K., který byl zpracovatelem
územního plánu města Mladá Boleslav. Žalovaný totiž podle městského soudu pouze uvedl, že
daný „autentický výklad“ není podkladem pro rozhodování v území. Městský soud dodal, že si je
vědom toho, že uvedený výklad není závazným stanoviskem, ale je třeba, aby se s jeho závěry,
jakožto závěry zpracovatele územního plánu, žalovaný vypořádal. Žalovaný se přitom podle
městského soudu nezabýval ani souvisejícími výhradami žalobců vznesenými v odvolání.
Dále městský soud odkázal na §90 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování
a stavebním řádu (stavební zákon), v relevantním znění (dále jen „stavební zákon“) a konstatoval,
že není možné, aby se stavební úřady vůbec nezabývaly architektonickým řešením budoucí
zástavby. Danému kritériu je přitom třeba věnovat zvýšenou pozornost i s ohledem na aktuální
problémy s rozvojem nevhodné zástavby v některých lokalitách České republiky. Městský soud
konstatoval, že u nyní zvažované lokality lze do budoucna očekávat její zastavění, to by ale mělo
být provedeno citlivě, s respektem ke stávajícímu území. Posouzení otázky, zda je umístění stavby
v souladu s platným územním plánem, pak souvisí i s otázkou posouzení vlivu stavby na životní
prostředí žalobců.
Městský soud uzavřel, že s odvolací námitkou, která se vztahovala k rozporu předložené
dokumentace s územním plánem, se žalovaný nevypořádal dostatečně. Proto rozhodnutí
žalovaného zrušil a vrátil mu věc k dalšímu řízení.
Osoba zúčastěná na řízení (dále jen „stěžovatel“) napadla rozsudek městského soudu
kasační stížností opírající se o důvody uvedené v §103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s.
Stěžovatel poukázal na to, že názor Ing. arch. K. ohledně rozporu stěžovatelova záměru
s územním plánem je ojedinělý, a odkázal na stanoviska různých architektů (z nichž se někteří
rovněž podíleli na zpracování územního plánu), dle nichž je předmětný záměr plně v souladu s
územním plánem. Především ale stěžovatel tvrdí, že se žalovaný s námitkami žalobců, včetně
námitek vyplývajících ze stanoviska Ing. arch. K., řádně vypořádal a své rozhodnutí odůvodnil
dostatečným způsobem. Je sice pravdou, že žalovaný na straně 3 svého rozhodnutí (správně)
uvedl, že „výklad zpracovatele územního plánu není podkladem pro rozhodování v území“, avšak
s příslušnými námitkami se z věcného hlediska podrobně vypořádal. V tomto ohledu stěžovatel
poukázal na příslušné pasáže na stranách 3 a 5 rozhodnutí žalovaného. Otázkou
architektonického rázu dané lokality a souladnosti záměru s tímto rázem a územním plánem
se žalovaný i správní orgán prvního stupně opakovaně a podrobně zabývali.
Stěžovatel byl toho názoru, že dostatečně doložil, že jeho záměr nijak negativně neovlivní
okolí a zájmy žalobců; vliv na okolí bude naopak pozitivní. Zejména ale tvrdil, že závěr
městského soudu týkající se údajného nedostatečného vypořádání se s příslušnou odvolací
námitkou je v příkrém rozporu s napadeným rozhodnutím správního orgánu i správním spisem.
Ve svém vyjádření se s podanou kasační stížností plně ztotožnil i žalovaný, který rovněž
poukázal na to, že se na straně 5 svého rozhodnutí s příslušnými námitkami žalobců řádně
vypořádal.
Ve stanovené lhůtě se k podané kasační stížnosti vyjádřili rovněž žalobci. Ti odmítli názor
stěžovatele ohledně nepřezkoumatelnosti rozsudku městského soudu. Důkazní hodnotu
stanoviska Ing. arch. K. městský soud správně vysvětlil; žalovaný se s ním přitom nikdy
relevantně nevypořádal. K věci samotné žalobci uvedli, že územní plán, resp. „závazný regulativ
SM“ dle tohoto plánu, v předmětné oblasti nepočítal se soustředěnou bytovou výstavbou,
jak ji měl v záměru stěžovatel. Tento záměr nedodržuje požadovanou prostorovou regulaci
a požadovanou kontextualitu zástavby. Vykácením zeleně v oblasti plánované výstavby již nyní
došlo k celkovému zhoršení klimatu v místě. Žalobci poukázali na konkrétní parametry chystané
výstavby a v kontrastu s ním na celkové poměry v daném místě. Správní orgány však skutkový
stav věci řádně nezjistily. Nelze konstatovat nepřezkoumatelnost rozsudku městského soudu, ten
je podrobně odůvodněn a názory soudu jsou z něj naprosto jednoznačně zřejmé. Nelze proto
shledat ani existenci dalších kasačních důvodů dle §103 odst. 1 s. ř. s.
Nejvyšší správní soud přezkoumal nejprve formální náležitosti kasační stížnosti a shledal,
že kasační stížnost je podána včas, neboť byla podána ve lhůtě dvou týdnů od doručení
napadeného rozsudku (§106 odst. 2 s. ř. s.), je podána oprávněnou osobou, neboť stěžovatel byl
osobou zúčastněnou na řízení, z něhož napadený rozsudek vzešel (§102 s. ř. s.), a je zastoupen
advokátem (§105 odst. 2 s. ř. s).
Posléze Nejvyšší správní soud posoudil kasační stížnost v mezích jejího rozsahu
a uplatněných důvodů, přičemž zkoumal, zda napadené rozhodnutí městského soudu netrpí
vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.), a dospěl
k závěru, že kasační stížnost je důvodná.
Jak vyplývá z rozsudku městského soudu, hlavním a vlastně jediným důvodem, který vedl
ke zrušení rozhodnutí žalovaného, byla závěr o nepřezkoumatelnosti tohoto rozhodnutí pro
nedostatek důvodů. Tu městský soud spatřoval v tom, že žalovaný podle jeho názoru nedostál
své povinnosti zhodnotit v odůvodnění svého rozhodnutí soulad záměru stěžovatele s platným
územním plánem města Mladá Boleslav, a to zejména v souvislosti s námitkami žalobců
vyplývajícími ze stanoviska Ing. arch. K. Zdejší soud se proto dále zaměřil na posouzení otázky
přezkoumatelnosti rozhodnutí správního orgánu.
V obecné rovině je třeba na odůvodnění rozhodnutí správního orgánu klást požadavky
plynoucí z §68 odst. 3 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád (dále jen „správní řád“). To platí
i v nynějším případě, neboť dle §192 stavebního zákona, ve znění účinném do 31. 12. 2012,
„[n]a postupy a řízení se použijí ustanovení správního řádu, pokud tento zákon nestanoví jinak“.
Z již citovaného §68 odst. 3 správního řádu pak vyplývá, že „[v] odůvodnění se uvedou důvody výroku
nebo výroků rozhodnutí, podklady pro jeho vydání, úvahy, kterými se správní orgán řídil při jejich hodnocení
a při výkladu právních předpisů, a informace o tom, jak se správní orgán vypořádal s návrhy a námitkami
účastníků a s jejich vyjádřením k podkladům rozhodnutí“.
K významu řádného odůvodnění správního rozhodnutí se Nejvyšší správní soud
již mnohokrát vyslovil, odkázat tak lze např. na usnesení rozšířeného senátu ze dne 19. 2. 2008,
č. j. 7 Afs 212/2006 - 74, publikované pod č. 1566/2008 Sb. NSS, v němž zdejší soud
konstatoval: „Podle čl. 1 odst. 1 Ústavy je Česká republika právní stát založený na úctě k právům a svobodám
člověka a občana. Součástí pojmu právního státu v jeho soudobém chápání je vyloučení libovůle při výkonu veřejné
moci. K tomu slouží při rozhodování o právech a povinnostech, děje-li se tak vydáváním formalizovaných
individuálních aktů aplikace práva zákonem stanoveným procesním postupem, tedy i u rozhodnutí vydávaných
v daňovém řízení, zpravidla odůvodnění takových aktů. Smyslem a účelem odůvodnění je především ozřejmit,
proč správní orgán rozhodl, jak rozhodl, neboť jen tak lze ověřit, že důvody rozhodnutí jsou v souladu s právem
a nejsou založeny na libovůli (srov. v tomto ohledu judikaturu Ústavního soudu, např. jeho nález ze dne
6. 3. 1997, sp. zn. III. ÚS 271/96, publikovaný pod č. 24/1997 Sb. ÚS, viz též www.usoud.cz). Obsah
odůvodnění proto musí být takový, aby uvedený účel, tedy zajištění přezkoumatelnosti rozhodnutí, byl naplněn.
Tak tomu je, jsou-li z odůvodnění patrné důvody rozhodnutí v kontextu všeho podstatného, co předcházelo jeho
vydání a mělo vliv na jeho obsah. Paušálně definovat požadovaný „minimální“ rozsah odůvodnění, aby bylo
v konkrétním případě ještě přezkoumatelné, dost dobře nelze, neboť toto je vždy kontextuální a individuální
kategorií – zrcadlí se v něm zejména průběh předchozího řízení, především procesní aktivita stran a prováděné
dokazování, povaha skutkových a právních otázek, které byly v řízení řešeny, a v rozhodnutí, jímž bylo jiné
rozhodnutí přezkoumáváno, i povaha a rozsah přezkumné činnosti orgánu, který ve věci rozhodoval, jak vyplývá
z konkrétní procesní úpravy.“
V nyní posuzované věci měl žalovaný taktéž, jak z úřední povinnosti, tak v souvislosti
s námitkami žalobců a předloženým stanoviskem Ing. arch. K., posoudit záměr stěžovatele dle
hledisek uvedených v §90 stavebního zákona, tedy, zda je záměr stěžovatele v souladu s vydanou
územně plánovací dokumentací; s cíli a úkoly územního plánování, zejména s charakterem území,
s požadavky na ochranu architektonických a urbanistických hodnot v území; s požadavky
stavebního zákona a jeho prováděcích právních předpisů, zejména s obecnými požadavky na
využívání území; s požadavky na veřejnou dopravní a technickou infrastrukturu; s požadavky
zvláštních právních předpisů a se stanovisky dotčených orgánů podle zvláštních právních
předpisů, popřípadě s výsledkem řešení rozporů a s ochranou práv a právem chráněných zájmů
účastníků řízení.
Jak již bylo řečeno, městský soud dospěl k závěru, že žalovaný požadavkům vyplývajícím
z citovaného ustanovení stavebního zákona nedostál, když rezignoval na posouzení lokality, v níž
mělo dojít k výstavbě, resp. že se žalovaný přezkoumatelným způsobem nevypořádal
s (tvrzeným) rozporem předložené dokumentace s územním plánem. S těmito závěry nemůže
Nejvyšší správní soud souhlasit.
Obdobně jako městský soud konstatuje i Nejvyšší správní soud, že z platného územního
plánu města Mladá Boleslav vyplývá, že umístění zamýšlené stavby je navrženo na plochu
funkčního využití s regulativem „SM – smíšená zóna městského typu“. Tento a další regulativy
jsou obsaženy v příloze č. 1 k obecně závazné vyhlášce č. 4/2005, o závazných částech územního
plánu sídelního útvaru Mladá Boleslav. Regulativ SM tak předpokládá, že v rámci dominantní
činnosti v daném území má převládat složka obslužná (servisní), konkrétně „zařízení služeb
výrobních i nevýrobních, drobná nerušící domácí výroba, parkoviště pro potřebu zóny“. Přitom tyto „[o]bjekty
musí architektonickým členěním stavebních forem a zejména celkovým objemem zastavění respektovat měřítko
a kontext okolní zástavby (!)“. Za přijatelné činnosti jsou dle předmětného regulativu považovány
následující: „Obytná, maloobchodní, správní, ubytovací, sociální - lokální stravování, obchodní centra,
administrativa, ubytování, zdravotnická, školská a sportovní zařízení, správa, kultura.“ V potaz je třeba vzít
taktéž přílohu č. 3 (Zásady prostorového uspořádání a architektonického řešení objektů)
k citované obecně závazné vyhlášce o závazných částech územního plánu, dle níž lze ve stávající
zástavbě realizovat dostavby a úpravy jen při dodržení podmínky kontextuality zástavby.
Zástavbu je tak třeba provádět v takové stavební formě a objemovém řešení (hmotové členění,
výška římsy, způsob zastřešení), které vhodným způsobem navazuje nebo reaguje na převládající
charakter a výškovou hladinu okolního zastavění.
Relevantní námitky žalobců ve správním řízení, se kterými se dle názoru městského soudu
žalovaný nedostatečně vyrovnal, se týkaly právě tvrzeného nesouladu záměru stěžovatele
s výše uvedenými požadavky vyplývajícími ze závazných částí územního plánu. Totéž lze říci
o souvisejícím stanovisku Ing. arch. K. V rozhodnutí napadeném žalobou však žalovaný uvedl
mj. následující:
„Námitka údajného nesouladu s regulativy územního plánu se opírá pouze o jednu část Přílohy č. 3 –
Zásady prostorového uspořádání a architektonického řešení objektů Obecně závazné vyhlášky č. 4/2005 (…),
a namítající tuto část vykládají jako jediné možné řešení, ze kterého vyvozují, že nová stavba musí mít stejnou
formu a objemové řešení jako okolní stavby. V příloze č. 3 je konstatováno, že nová stavba má vhodným
způsobem navazovat a reagovat na převládající charakter a výškovou hladinu okolního zastavění. Vhodně
reagovat a navazovat neznamená mít stejnou výšku, objem, příp. vzhled. V Příloze č. 1 – Regulativy pro funkční
využití je dále uvedeno, že rámcová pravidla prostorového uspořádání jsou součástí funkčního regulativu.
Funkčním regulativem v dané ploše je SM – Smíšená zóna městského typu. Vymezení dominantní činnosti tohoto
funkčního regulativu obsahuje i rámcová pravidla prostorového upořádání, jak je uvedeno v úvodu Přílohy č. 1, ale
u přijatelných činností tato pravidla stanovená nejsou. Navržená stavba je dle funkčního regulativu přijatelnou
činností. Místo budoucí stavby je charakteristické značnými výškovými rozdíly terénu. V současné době tvoří P.
ulici (v úseku přilehlém k navržené stavbě) stavby rozdílných tvarů, výšek, stylů a počtu podlaží. Tato část ulice
nemá zdaleka jednotný hmotový, barevný, výškový ani materiálový ráz, ke kterému by se mohla navržená stavba
přizpůsobit. Přímo naproti jsou vedle sebe umístěny stavby, které mají počet podlaží od jednoho do čtyř, a stavby ze
začátku minulého století tu sousedí se současnou moderní prosklenou stavbou. Nová stavba není navržená v uliční
čáře, ale je posunutá k patě svahu, takže nesousedí přímo se žádným z vedlejších objektů a vytváří samostatný
obytný komplex, přístupný nově navrženým odbočením z hlavní silnice. Navrženou stavbou dojde k revitalizaci
dané lokality, neboť od ukončení činnosti zahradnictví tato část města po desetiletí chátrala, zarůstala náletovými
dřevinami a byla zavážena odpadky. Návrh stavby využívá dlouhodobě neudržovaných pozemků v intravilánu
města, t.j. stavba je včleněna do města, aniž by vytvářila novou monofunkční strukturu bydlení na okraji města
(satelit) a nespornou výhodou pro její budoucí uživatele je snadná dostupnost zaměstnání, škol, zdravotnických,
kulturních, sportovních, sociálních a dalších zařízení, která vytváří občanskou vybavenost. S tímto podrobným
rozborem a jeho závěrem je odvolací orgán zajedno a shodně se stavebním úřadem konstatuje, že stavba je
v souladu s územním plánem sídelního útvaru Mladá Boleslav.“
Jak poukázal stěžovatel, na straně 3 svého rozhodnutí se žalovaný dále vypořádává
s případným dotčením práv a právem chráněných zájmů účastníků územního řízení. Zde uváděné
pasáže z rozhodnutí žalovaného přitom městský soud paradoxně sám uvádí na stranách 3, 4 a 6
svého rozsudku, v rámci rekapitulace věci.
S ohledem na výše uvedené Nejvyšší správní soud konstatuje, že žalovaný se s námitkami
žalobců po věcné stránce vyrovnal poměrně rozsáhle, uvedl, proč je nepovažoval za důvodné
a otázku souladnosti záměru s územním plánem vyhodnotil přezkoumatelným způsobem.
Je pravdou, že část citované argumentace žalovaný převzal ze svého předcházejícího odvolacího
rozhodnutí v této věci, přičemž tato argumentace se objevila již v původním rozhodnutí
Magistrátu města Mladá Boleslav ze dne 1. 10. 2008, č. j. OStRM 19172/2008-328. Žalovaný
ovšem zároveň jednoznačně konstatoval, že se s názorem správního orgánu prvního stupně
ztotožňuje, což Nejvyšší správní soud považuje, s ohledem na poměrně detailní odůvodnění
tohoto názoru, za přípustný a přezkoumatelný způsob vypořádání dané odvolací námitky. Zdejší
soud tak považuje požadavky kladené na odůvodnění rozhodnutí právními předpisy i svou
citovanou judikaturou za splněné. Na tom nemůže nic změnit ani formulace, dle níž stanovisko
Ing. arch. K. není podkladem pro rozhodování v území, neboť s věcnými námitkami z tohoto
stanoviska vyplývajícími se žalovaný vypořádal.
S vyjádřením žalobců lze souhlasit potud, že rozhodnutí městského soudu není
nepřezkoumatelné, neboť důvody jeho rozhodnutí jsou zřejmé. Hodnocení nepřezkoumatelnosti
rozhodnutí žalovaného provedené městským soudem však není možné považovat za přiléhavé.
Důvodem pro zrušení rozhodnutí žalovaného byla jeho nepřezkoumatelnost, tedy
pochybení procesního charakteru; napadený rozsudek se tudíž nezabýval, ač pro to byly splněny
podmínky, hodnocením hmotněprávní stránky věci (právě k této otázce převážně mířily důvody
uvedené ve vyjádření žalobců ke kasační stížnosti). Proto se touto otázkou ani Nejvyšší správní
soud nemohl nyní zabývat.
Stěžovatel tedy uspěl se stížní námitkou týkající se nesprávného posouzení
přezkoumatelnosti rozhodnutí žalovaného. Jak již zdejší soud uvedl, další námitky vznesené
účastníky řízení týkající se souladnosti či rozporu záměru stěžovatele s platným územím plánem,
resp. s požadavky vyplývajícími z právních předpisů, Nejvyšší správní soud neposuzoval. Zdejší
soud přitom zdůrazňuje, že svým rozhodnutím žádným způsobem nepředjímá, zda jsou
relevantní žalobní námitky žalobců v této otázce skutečně důvodné, či nikoliv. Hodnocení otázky,
zda je navržené umístění stavby stěžovatele v souladu s platným územním plánem města Mladá
Boleslav, je v rozhodnutí žalovaného přezkoumatelným způsobem vyjádřeno. Zda ovšem
žalovaný zhodnotil tuto otázku v souladu s §90 stavebního zákona, tedy zda je umístění dané
stavby skutečně v souladu s územním plánem, nebo není, přísluší v dalším řízení posoudit,
v mezích žalobních námitek, městskému soudu.
Nejvyšší správní soud tedy shledal kasační stížnost v uvedeném rozsahu důvodnou
a v souladu s §110 odst. 1 s. ř. s. rozsudek městského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu
řízení. V něm bude Městský soud v Praze vázán právním názorem Nejvyššího správního soudu
vysloveným v tomto rozsudku (§110 odst. 4 s. ř. s.).
O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne Městský soud v Praze v novém
rozhodnutí (§110 odst. 3 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné (§53 odst. 3,
§120 s. ř. s.).
V Brně dne 21. června 2013
JUDr. Ludmila Valentová
předsedkyně senátu